Causa T‑280/18

(pubblicazione per estratto)

ABLV Bank AS

contro

Comitato di risoluzione unico

 Sentenza del Tribunale (Decima Sezione ampliata) del 6 luglio 2022

«Unione economica e monetaria – Unione bancaria – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento (MRU) – Procedura di risoluzione applicabile in caso di dissesto o rischio di dissesto di un’entità – Decisione del CRU di non adottare un programma di risoluzione – Ricorso di annullamento – Atto lesivo – Interesse ad agire – Legittimazione ad agire – Ricevibilità parziale – Articolo 18 del regolamento (UE) n. 806/2014 – Competenza dell’autore dell’atto – Diritto di essere ascoltato – Obbligo di motivazione – Proporzionalità – Parità di trattamento»

1.      Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Decisione del Comitato di risoluzione unico (CRU) di adottare o meno un programma di risoluzione – Inclusione

(Art. 263 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, artt. 18 e 86, § 2)

(v. punti 30-36)

2.      Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza diretta – Criteri – Decisione del Comitato di risoluzione unico (CRU) di adottare o meno un programma di risoluzione – Determinazione del carattere eventualmente diretto degli effetti di detta decisione sulla situazione giuridica degli azionisti di un ente creditizio – Ininfluenza sul diritto degli azionisti di percepire dividendi e di partecipare alla gestione di tale ente – Mancanza di incidenza diretta – Irricevibilità

(Art. 263, comma 4, TFUE)

(v. punti 39, 41-45)

3.      Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza diretta – Criteri – Decisione del Comitato di risoluzione unico (CRU) di adottare o meno un programma di risoluzione – Determinazione del carattere eventualmente diretto degli effetti di detta decisione sulla situazione giuridica degli azionisti di un ente creditizio – Attuazione avente carattere meramente automatico – Ricevibilità

(Art. 263, comma 4, TFUE; Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 18)

(v. punti 47, 48, 50-52)

4.      Politica economica e monetaria – Politica economica – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento – Adozione di un programma di risoluzione – Presupposti – Condizione preliminare sine qua non di valutazione da parte del Comitato di risoluzione unico (CRU) del dissesto o rischio di dissesto dell’entità interessata – Valutazione fondata sulla conclusione della Banca centrale europea (BCE) – Ammissibilità

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 18)

(v. punti 47, 48, 57)

5.      Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Interesse ad agire – Presupposti – Decisione del Comitato di risoluzione unico (CRU) di adottare o meno un programma di risoluzione – Valutazione del dissesto o rischio di dissesto dell’entità interessata – Condizione sine qua non dell’avvio del procedimento di risoluzione – Legittimo interesse di tale entità a non essere oggetto di una valutazione che concluda per il suo dissesto o rischio di dissesto – Inclusione

(Art. 263, comma 4, TFUE; Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 18)

(v. punti 54, 57-60)

6.      Politica economica e monetaria – Politica economica – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento – Comitato di risoluzione unico (CRU) – Competenza – Decisione di adottare o meno un programma di risoluzione – Obbligo di adottare tale decisione a seguito della valutazione da parte della Banca centrale europea (BCE) del dissesto o rischio di dissesto dell’entità interessata

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 18, § 1; Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59, art. 82, § 2)

(v. punti 81-83)

7.      Politica economica e monetaria – Politica economica – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento – Decisione di non adottare un programma di risoluzione – Presupposti – Valutazione del dissesto o rischio di dissesto dell’entità interessata – Funzioni distinte del Comitato di risoluzione unico (CRU) e della Banca centrale europea (BCE) – Competenza concorrente con ruolo prioritario, anche se non esclusivo, della BCE

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 18, § 1, comma 2)

(v. punti 105, 106, 108)

8.      Politica economica e monetaria – Politica economica – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento – Procedura di risoluzione – Diritto di essere ascoltato – Portata – Procedimento condotto dalla Banca centrale europea (BCE) e dal Comitato di risoluzione unico (CRU) congiuntamente e in successione – Procedimento amministrativo complesso – Obbligo di ascoltare l’entità interessata dalla decisione di adottare o meno un programma di risoluzione in ciascuna fase del procedimento da parte di ciascuno di questi due organi – Insussistenza

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a); Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 18]

(v. punti 156-163, 165)

Sintesi

L’ABLV Bank AS, ricorrente, è un ente creditizio stabilito in Lettonia ed è la società madre del gruppo ABLV. L’ABLV Bank Luxembourg SA è, da parte sua, un ente creditizio stabilito in Lussemburgo e costituisce una delle società figlie del gruppo ABLV; la ricorrente è il suo azionista unico. Questi due enti erano qualificati come «entità importante» e, come tali, erano sottoposti alla vigilanza della Banca centrale europea (BCE) nell’ambito del meccanismo di vigilanza unico (MVU) (1).

Il 13 febbraio 2018, lo United States Department of the Treasury (dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti d’America) ha annunciato un progetto di misura in cui la ricorrente veniva classificata come istituzione ad alto rischio di riciclaggio di denaro. A seguito di tale annuncio, la ricorrente non è più stata in grado di effettuare pagamenti in dollari e si è ritrovata esposta a un’ondata di ritiri di depositi. La BCE ha quindi incaricato la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commissione dei mercati finanziari e dei capitali, Lettonia) di imporre una moratoria per permettere alla ricorrente di stabilizzare la sua situazione. Il 23 febbraio 2018, la BCE ha concluso che il dissesto della ricorrente era accertato o prevedibile. Con due decisioni del 23 febbraio 2018, riguardanti rispettivamente la ricorrente e l’ABLV Luxembourg, il Comitato di risoluzione unico (CRU), riprendendo la conclusione della BCE, ha tuttavia ritenuto che una misura di risoluzione nei loro confronti non fosse necessaria nell’interesse pubblico (2).

Investito di un ricorso di annullamento avverso tali due decisioni, il Tribunale si pronuncia per la prima volta su una decisione del CRU di non adottare un programma di risoluzione e conclude per il rigetto del ricorso nel suo insieme.

Giudizio del Tribunale

In un primo momento, il Tribunale esamina i capi di irricevibilità del ricorso sollevati dal CRU.

In primo luogo, alla luce della giurisprudenza della Corte (3), esso ritiene che la decisione di non adottare strumenti di risoluzione nei confronti di un ente creditizio sia un atto impugnabile. Infatti, poiché alcuni di tali strumenti sono idonei a consentire alla ricorrente di mantenere una parte delle sue attività, una siffatta decisione produce effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sui suoi interessi. Tale qualificazione consente, inoltre, di garantire il rispetto del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.

In secondo luogo, il Tribunale respinge il ricorso contro la decisione relativa all’ABLV Luxembourg in quanto irricevibile per difetto di legittimazione ad agire della ricorrente. Infatti, tale decisione produce unicamente effetti diretti sulla situazione giuridica della sua destinataria, l’ABLV Luxembourg. L’effetto negativo di tale decisione sulla ricorrente è di natura economica e non giuridica, poiché il diritto degli azionisti di percepire dividendi e di partecipare alla gestione resta immutato.

Per quanto riguarda la decisione relativa alla ricorrente, il Tribunale conclude che quest’ultima dispone della legittimazione ad agire contro tale decisione, poiché essa produce direttamente effetti sulla sua situazione. Infatti, la conclusione del CRU, fondata sulla valutazione effettuata dalla BCE, secondo la quale la ricorrente si trova in una situazione di dissesto o rischio di dissesto, costituisce il supporto necessario per prendere una decisione volta a non adottare una misura di risoluzione. Peraltro, tale decisione non lascia alcun potere discrezionale all’autorità nazionale di regolamentazione incaricata della sua attuazione, avendo carattere meramente automatico e derivando dalla sola normativa dell’Unione.

In terzo luogo, il Tribunale dichiara che la ricorrente dispone dell’interesse ad agire contro tale decisione. Infatti, se esso dovesse concludere che la valutazione di dissesto o rischio di dissesto della ricorrente da parte della BCE, ripresa dal CRU, era errata, il procedimento che ha portato all’adozione di una siffatta decisione non avrebbe dovuto essere avviato nei confronti della ricorrente. Inoltre, ai fini dell’esercizio delle sue attività bancarie, l’entità interessata ha un interesse legittimo a non essere oggetto di una siffatta valutazione.

In un secondo momento, il Tribunale respinge tutti i motivi dedotti nel merito dalla ricorrente.

In particolare, in primo luogo, il Tribunale rileva che erroneamente la ricorrente addebita al CRU di essersi basato unicamente sulla valutazione di dissesto o rischio di dissesto effettuata dalla BCE, senza aver proceduto al proprio esame. A tale titolo, esso ricorda che, certamente, il CRU non è vincolato da tale valutazione della BCE e che nulla indica che esso sia privato di un potere discrezionale al riguardo. Tuttavia, il regolamento MRU (4) conferisce un ruolo prioritario, anche se non esclusivo, alla BCE, poiché, alla luce della sua competenza come autorità di vigilanza, essa è l’istituzione che si trova nella posizione migliore per procedere a una siffatta valutazione.

In secondo luogo, il Tribunale osserva che le valutazioni della BCE, che il CRU ha fatto proprie, ossia quelle relative, da un lato, alla capacità di compensazione di cui doveva disporre la ricorrente e, dall’altro, alla valutazione del suo dissesto o rischio di dissesto, non erano viziate da errore manifesto. Il Tribunale ha ritenuto che la BCE potesse ragionevolmente, in circostanze come quelle del caso di specie caratterizzate da ritiri massicci di depositi a seguito del venir meno della fiducia tra l’ente creditizio e la sua clientela, accordare meno importanza al coefficiente di copertura e alla capitalizzazione della ricorrente e basarsi soprattutto sulla disponibilità immediata di liquidità. Pertanto, esso conclude che, alla luce del margine di discrezionalità di cui dispone il CRU, esso non è incorso in errore manifesto di valutazione nel ritenere che la ricorrente fosse in dissesto o rischio di dissesto.

In terzo luogo, il Tribunale ritiene che senza commettere errori di diritto il CRU si sia basato sulla valutazione di dissesto o rischio di dissesto della ricorrente da parte della BCE per controllare che non esistesse alcuna prospettiva ragionevole che altre misure alternative potessero impedirne il dissesto entro un termine ragionevole. Infatti, sebbene l’esame di siffatte misure sia distinto da detta valutazione, esso constata che, nel caso di specie, la BCE ha integrato detto esame a tale valutazione.

In quarto luogo, il Tribunale esclude qualsiasi violazione del diritto della ricorrente di essere ascoltata. Infatti, esso dichiara che, alla luce della natura del procedimento amministrativo complesso di cui trattasi, condotto dalla BCE e dal CRU congiuntamente e in successione, non è richiesto che l’entità interessata sia sentita in ciascuna fase del procedimento da ciascuno di tali due organi separatamente. Orbene, nel caso di specie, la ricorrente è stata sentita dalla BCE a più riprese ed è stata quindi posta in condizione di esprimersi, di modo che il CRU era pienamente a conoscenza dei suoi argomenti al momento dell’adozione della decisione, nella quale ha fatto proprie le valutazioni della BCE.

1      In forza del regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (GU 2013, L 287, pag. 63).

2      Ai sensi dell’articolo 18 del regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010 (GU 2014, L 225, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento MRU»).      

3      Sentenza del 6 maggio 2021, ABLV Bank e a./BCE (C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369).

4      Articolo 18, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento MRU.