CausaT‑163/18

Gabriel Amisi Kumba

contro

Consiglio dell’Unione europea

Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 12 febbraio 2020

«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione nella Repubblica democratica del Congo – Congelamento dei capitali – Proroga dell’inserimento del nome del ricorrente nell’elenco delle persone interessate – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa – Obbligo per il Consiglio di comunicare gli elementi nuovi che giustificano il rinnovo delle misure restrittive – Errore di diritto – Errore manifesto di valutazione – Diritto di proprietà – Proporzionalità – Presunzione d’innocenza – Eccezione di illegittimità»

1. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Congelamento dei capitali delle persone che compromettono lo Stato di diritto o che contribuiscono alla commissione di atti costituenti gravi violazioni dei diritti umani – Requisiti minimi

   [Art. 296 TFUE; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2017/2282, allegato II]

   (v. punti 32, 34‑36)

2. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Congelamento dei capitali delle persone che compromettono lo Stato di diritto o che contribuiscono alla commissione di atti costituenti gravi violazioni dei diritti umani – Obbligo di individuare nella motivazione le ragioni individuali e specifiche alla base di tali misure – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti

   [Art. 296 TFUE; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2017/2282, allegato II]

   (v. punti 33, 41‑45)

3. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Congelamento dei capitali delle persone che compromettono lo Stato di diritto o che contribuiscono alla commissione di atti costituenti gravi violazioni dei diritti umani – Obbligo di comunicare le ragioni individuali e specifiche che giustificano le decisioni adottate – Obbligo di consentire all’interessato di esprimere utilmente il suo punto di vista sulle accuse poste a suo carico – Portata

   [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a); decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2017/2282, allegato II]

   (v. punti 49, 50, 52)

4. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Congelamento dei capitali – Diritti della difesa – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Insussistenza di nuovi motivi – Obbligo per il Consiglio di comunicare all’interessato gli elementi nuovi presi in considerazione in occasione del riesame periodico delle misure restrittive – Comunicazione degli elementi nuovi all’interessato al fine di acquisire le sue osservazioni – Assenza – Violazione dei diritti della difesa

   [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2017/2282, art. 9, § 2, e allegato II]

   (v. punti 54‑61, 64, 67)

5. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Obbligo delle istituzioni di comunicare all’interessato gli elementi nuovi presi in considerazione in occasione del riesame periodico delle misure restrittive – Portata – Illegittimità dell’atto dipendente dalla prova di un’eventuale incidenza procedurale della violazione di detto obbligo – Mancanza di incidenza nel caso di specie

   [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2017/2282, allegato II]

   (v. punti 68‑71, 73, 76)

6. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Ambito di applicazione – Persone che sono state implicate nel pianificare, dirigere o compiere atti costituenti gravi violazioni o abusi dei diritti umani – Nozione – Persone che hanno commesso detti atti nel passato, nonostante l’assenza di elementi comprovanti l’implicazione o la partecipazione attuali in ordine ad atti del genere – Inclusione – Interpretazione corroborata dalla possibilità di prorogare le misure restrittive – Effetto utile

   [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2016/2231 e (PESC) 2017/2282, artt. 3, § 2, b), e 9, § 2]

   (v. punti 81‑84, 86)

7. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Portata del controllo – Inserimento del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a causa delle sue funzioni – Documenti accessibili al pubblico attestanti il compimento di gravi violazioni dei diritti umani – Valore probatorio – Principio della libera valutazione delle prove

   [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2017/2282, allegato II]

   (v. punti 93‑95, 98, 99)

8. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Congelamento dei capitali delle persone che compromettono lo Stato di diritto o che contribuiscono alla commissione di atti costituenti gravi violazioni dei diritti umani – Criteri – Funzioni che attribuiscono una responsabilità nella repressione contro la popolazione civile o nel rispetto dello Stato di diritto – Errore di valutazione – Insussistenza

   [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2016/2231 e (PESC) 2017/2282, allegato II]

   (v. punti 112‑115)

9. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Congelamento dei capitali delle persone che compromettono lo Stato di diritto o che contribuiscono alla commissione di atti costituenti gravi violazioni dei diritti umani – Restrizioni del diritto di proprietà – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza

   [Artt. 3, § 5, 21, § 2, b) e c), e 29 TUE; art. 215, § 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 17, § 1, e 52, § 1; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2016/2231 e (PESC) 2017/2282, art. 5, § 1]

   (v. punti 120‑133)

10. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti fondamentali – Presunzione d’innocenza – Decisione di congelamento dei capitali adottata nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione nella Repubblica democratica del Congo – Compatibilità con detto principio – Presupposti

    [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 48, § 1; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2017/2282, artt. 5, § 1, e 9]

    (v. punti 136‑141)

11. Eccezione di illegittimità – Portata – Atti di cui può essere eccepita l’illegittimità – Atto a carattere generale su cui si fonda la decisione impugnata – Necessità di un nesso giuridico tra l’atto impugnato e l’atto a carattere generale contestato – Assenza – Irricevibilità

    [Art. 277 TFUE; decisione 2010/788/PESC, art. 3, § 2, b); regolamento n. 1183/2005, art. 2 ter, § 1, b)]

    (v. punti 145, 146)

12. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Portata del controllo – Controllo ristretto per le regole generali – Criteri di adozione delle misure restrittive – Implicazione nel pianificare, dirigere o compiere atti costituenti gravi violazioni dei diritti umani – Portata – Rispetto del principio della certezza del diritto che esige chiarezza, precisione e prevedibilità degli effetti delle norme giuridiche

    [Artt. 3, § 5, e 21, § 2, b) e c), TUE; art. 275, comma 2, TFUE; decisioni del Consiglio 2010/788/PESC, art. 3, § 2, b) e (PESC) 2016/2231, considerando 3 e 4; regolamento del Consiglio n. 1183/2005]

    (v. punti 147‑157)

Sintesi

Nelle sentenze Amisi Kumba/Consiglio (T‑163/18) e Kande Mupompa/Consiglio (T‑170/18), pronunciate il 12 febbraio 2020, il Tribunale ha respinto i ricorsi di annullamento proposti dai rispettivi ricorrenti, ossia il comandante militare della prima zona di difesa delle forze armate della Repubblica democratica del Congo (FARDC) e il governatore del Kasai Centrale, contro gli atti del Consiglio dell’Unione europea ( 1 ) con i quali, sostanzialmente, i loro nominativi erano stati mantenuti nell’elenco delle persone e delle entità interessate dalle misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo ai fini dell’instaurazione di una pace duratura in tale paese, contenuto nell’allegato II della decisione 2010/788 (in prosieguo: l’«elenco controverso»).

Tali sentenze si inseriscono nel contesto dell’aggravamento della situazione politica nella Repubblica democratica del Congo, a seguito della mancata convocazione delle elezioni presidenziali alla fine dell’anno 2016 e del deterioramento della situazione relativa alla sicurezza che ne è conseguito. Conformemente all’articolo 3, paragrafo 2, della decisione 2010/788, erano state adottate misure restrittive da parte del Consiglio nei confronti delle persone implicate in atti che costituiscono gravi violazioni dei diritti umani nella Repubblica democratica del Congo. Poiché le FARDC avevano preso parte all’uso sproporzionato della forza e alla repressione violenta di manifestazioni tenutesi nel settembre 2016 a Kinshasa, il nominativo del comandante militare della prima zona di difesa delle FARDC era stato inserito nell’elenco controverso in quanto, in base alle sue funzioni, egli era stato implicato nel pianificare, dirigere o compiere atti che costituiscono gravi violazioni dei diritti umani. Il governatore del Kasai Centrale, dal canto suo, era stato inserito nell’elenco controverso in quanto, a causa delle sue funzioni, egli era «responsabile dell’uso sproporzionato della forza, della repressione violenta e delle esecuzioni extragiudiziali» commessi dalle forze di sicurezza in tale regione dal 2016, ivi comprese presunte uccisioni illegali nel febbraio 2017. Con la decisione 2017/2282, il Consiglio ha prorogato, l’11 dicembre 2017, l’inserimento dei nominativi dei ricorrenti nell’elenco controverso mantenendo le stesse motivazioni nei loro confronti. La motivazione formulata nei confronti del governatore del Kasai Centrale è stata successivamente modificata il 12 aprile 2018.

A sostegno dei loro ricorsi, i ricorrenti facevano valere vari motivi, vertenti, in particolare, sulla violazione dell’obbligo di motivazione e dei diritti della difesa, nonché su un errore di diritto.

Relativamente alla violazione dell’obbligo di motivazione, il Tribunale ha rilevato che la motivazione adottata nella decisione 2017/2282, nonché nella decisione di esecuzione 2018/569, esponeva le ragioni specifiche e concrete per le quali i criteri di inserimento erano applicabili ai ricorrenti, in quanto una siffatta motivazione si riferiva alle loro funzioni e alla loro implicazione, a causa di tali funzioni, in atti qualificati come gravi violazioni dei diritti umani. A tal riguardo, il Tribunale ha precisato che i ricorrenti non potevano ignorare che, date le loro funzioni, essi disponevano del potere di influenzare direttamente i militari delle FARDC e le forze di sicurezza nella provincia del Kasai Centrale, le quali erano ritenute responsabili, nella motivazione di cui trattasi, del compimento delle gravi violazioni dei diritti umani di cui sopra. Il Tribunale ha concluso che la motivazione degli atti impugnati permetteva quindi, da una parte, ai ricorrenti di contestare la validità del mantenimento dell’inserimento dei loro nominativi nell’elenco controverso e, dall’altra, al Tribunale di esercitare il suo sindacato di legittimità. Esso ha pertanto respinto il motivo vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione.

Relativamente poi ai diritti della difesa, il Tribunale ha considerato che, benché la proroga delle misure adottate contro i ricorrenti nella decisione 2017/2282 fosse fondata sulla stessa motivazione che aveva giustificato l’adozione delle misure iniziali, ciò non esonerava il Consiglio dal rispetto dei diritti della difesa dei ricorrenti e, in particolare, dal dar loro la possibilità di far conoscere utilmente il loro punto di vista sugli elementi presi in considerazione per l’adozione degli atti impugnati. A questo proposito, il Tribunale ha sottolineato che le misure restrittive hanno una natura cautelare e, per definizione, provvisoria, e la loro validità è sempre subordinata al permanere delle circostanze di fatto e di diritto alla base della loro adozione nonché alla necessità del loro mantenimento al fine della realizzazione dell’obiettivo ad esse collegato, aspetto che incombe al Consiglio valutare, in occasione del riesame periodico di tali misure, procedendo ad una valutazione aggiornata della situazione e redigendo un bilancio dell’impatto di dette misure. Il Tribunale ha così ricordato che il rispetto dei diritti della difesa implica che il Consiglio comunichi al ricorrente, prima di adottare una decisione di proroga delle misure restrittive nei suoi confronti, gli elementi in base ai quali esso ha proceduto, nel riesame periodico delle misure controverse, ad un nuovo aggiornamento delle informazioni che avevano giustificato la loro adozione iniziale. Nella fattispecie, alla luce dell’obiettivo iniziale considerato dalle misure restrittive nei confronti della Repubblica democratica del Congo, consistente nel garantire un clima propizio alla tenuta di elezioni e nel far cessare ogni violazione dei diritti umani, il Consiglio era tenuto, in occasione del riesame periodico delle misure restrittive imposte ai ricorrenti, a comunicare loro gli elementi nuovi di cui disponeva e in base ai quali esso aveva aggiornato le informazioni concernenti non soltanto la loro situazione personale, ma anche la situazione politica e della sicurezza nella Repubblica democratica del Congo. Il Tribunale ha affermato al riguardo che, non acquisendo le osservazioni dei ricorrenti su tali elementi prima dell’adozione degli atti impugnati, il Consiglio aveva violato i diritti della difesa di questi ultimi.

Tuttavia, il Tribunale ha ricordato che spetta al giudice dell’Unione europea verificare, quando esso è di fronte ad una irregolarità che pregiudica i diritti della difesa, se, in relazione alle specifiche circostanze di fatto e di diritto del caso in esame, il procedimento in questione avrebbe potuto sfociare in un risultato diverso qualora i ricorrenti avessero potuto meglio provvedere alla loro difesa in assenza di tale irregolarità. Il Tribunale ha allora concluso che nessun elemento poteva far supporre che, se ai ricorrenti fossero stati comunicati gli elementi nuovi di cui trattasi, le misure restrittive considerate avrebbero potuto non essere mantenute nei loro confronti. Sulla base di quanto precede, il Tribunale ha respinto il motivo vertente su una violazione dei diritti della difesa.

Infine, i ricorrenti sostenevano che il Consiglio aveva commesso un errore di diritto adottando gli atti impugnati sulla base di fatti che erano cessati al momento di tale adozione, senza tener conto del criterio di inserimento in cui era impiegato il tempo indicativo presente e che riguardava le persone che «sono implicate [in] atti che costituiscono gravi violazioni dei diritti umani». A tale riguardo, il Tribunale ha considerato che l’impiego del tempo indicativo presente nella definizione dei criteri di inserimento nell’elenco delle persone interessate dalle misure restrittive non implica che i fatti all’origine dell’inserimento del nominativo di una persona o di un’entità in tale elenco debbano perdurare nel momento in cui si decide l’iscrizione o il suo mantenimento, dato che il tempo indicativo presente rinvia al senso generale proprio delle definizioni legali e non ad un determinato periodo temporale. Il Tribunale ha aggiunto che, poiché il Consiglio aveva deciso di riferirsi, nella motivazione dell’inserimento dei ricorrenti, a fatti e a situazioni concrete in cui erano implicate le forze di sicurezza che avevano operato sotto la loro responsabilità, poteva trattarsi solo di atti compiuti in passato. Il Tribunale ha alla fine osservato che, salvo privare di effetto utile tale disposizione, l’articolo 9, paragrafo 2, della decisione 2010/788, come modificata dalla decisione 2017/2282, ai sensi del quale «le misure [restrittive] sono prorogate o modificate qualora il Consiglio ritenga che i loro obiettivi non siano stati raggiunti», corroborava tale interpretazione. Il Tribunale ha pertanto respinto il motivo vertente sull’errore di diritto e ha respinto integralmente i ricorsi.

( 1 ) Decisione (PESC) 2017/2282 del Consiglio, dell’11 dicembre 2017, che modifica la decisione 2010/788/PESC concernente misure restrittive nei confronti della Repubblica democratica del Congo (GU 2017, L 328, pag. 19) nonché, per Alex Kande Mupompa, la decisione di esecuzione (PESC) 2018/569 del Consiglio, del 12 aprile 2018, che attua la decisione 2010/788/PESC concernente misure restrittive nei confronti della Repubblica democratica del Congo (GU 2018, L 95, pag. 21) e il regolamento di esecuzione (UE) 2018/566, che attua l’articolo 9 del regolamento (CE) n. 1183/2005 che istituisce misure restrittive specifiche nei confronti delle persone che violano l’embargo sulle armi per quanto riguarda la Repubblica democratica del Congo (GU 2018, L 95, pag. 9).