Causa C‑831/18 P

Commissione europea

contro

RQ

 Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 18 giugno 2020

«Impugnazione – Funzione pubblica – Funzionari – Direttore generale dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Immunità di giurisdizione – Decisione di revoca – Atto lesivo – Diritti della difesa»

1.        Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Mera ripetizione dei motivi ed argomenti dedotti dinanzi al Tribunale – Irricevibilità – Contestazione dell’interpretazione o dell’applicazione del diritto dell’Unione effettuata dal Tribunale – Ricevibilità

[Art. 256, § 1, comma 2, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58, comma 1; regolamento di procedura della Corte, artt. 168, § 1, d), e 169, § 2]

(v. punti 42, 43, 62, 63)

2.        Ricorsi dei funzionari – Atto lesivo – Nozione – Decisione di revoca dell’immunità di un funzionario o di un agente – Inclusione

[Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea, art. 11, a); Statuto dei funzionari, artt. 90, § 2, e 91]

(v. punti 44‑52)

3.        Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Motivo diretto contro un punto della motivazione svolto ad abundantiam – Motivo inoperante – Rigetto

(Art. 256, § 1, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58, comma 1)

(v. punto 53)

4.        Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Diritto a una buona amministrazione – Diritto di essere ascoltato – Decisione di revoca dell’immunità di un funzionario – Mancata audizione preliminare del funzionario in considerazione del segreto istruttorio invocato dalle autorità nazionali – Ammissibilità – Presupposti – Bilanciamento delle necessità attinenti al segreto istruttorio con quelle del diritto di essere ascoltato

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, a), e 52, § 1]

(v. punti 64‑82)

5.        Funzionari – Principi – Diritti della difesa – Obbligo di sentire l’interessato prima dell’adozione di un atto che gli arreca pregiudizio – Portata – Decisione di revoca dell’immunità di un funzionario – Mancata audizione preliminare del funzionario in considerazione del segreto istruttorio invocato dalle autorità nazionali – Ammissibilità – Presupposti – Bilanciamento delle necessità attinenti al segreto istruttorio con quelle del diritto di essere ascoltato – Obbligo per le istituzioni dell’Unione di ottenere dalle autorità nazionali gli elementi che giustificano la mancata audizione preliminare – Obbligo di leale cooperazione

(Art. 4, § 3, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2)

(v. punti 94‑102)

6.        Funzionari – Principi – Diritti della difesa – Obbligo di sentire l’interessato prima dell’adozione di un atto che gli arreca pregiudizio – Portata – Decisione di revoca dell’immunità di un funzionario – Violazione del diritto del funzionario di essere ascoltato – Conseguenze – Annullamento della decisione interessata – Presupposti – Possibilità che il procedimento amministrativo porti a un risultato diverso in assenza di detta violazione, per considerazioni attinenti all’interesse del servizio

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2)

(v. punti 105‑117)

Sintesi

Con la sentenza Commissione/RQ (C‑831/18 P), la Corte ha annullato la sentenza del Tribunale del 24 ottobre 2018, RQ/Commissione (1), con la quale quest’ultimo aveva accolto il ricorso di annullamento presentato da RQ, ex direttore generale dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), contro la decisione C(2016) 1449 final della Commissione europea, del 2 marzo 2016, di revoca della sua immunità di giurisdizione. La Corte ha rinviato la causa dinanzi al Tribunale nei limiti in cui lo stato degli atti non consentiva di statuire sulla controversia.

Nel 2012, è stata presentata una denuncia presso la Commissione da parte di un fabbricante di prodotti del tabacco, la quale conteneva gravi accuse quanto al coinvolgimento di un membro della Commissione in tentativi di corruzione. L’OLAF, di cui RQ era allora direttore generale, ha avviato un’indagine amministrativa e, al fine di ottenere ulteriori elementi di prova, ha chiesto a un testimone di effettuare una conversazione telefonica con una persona considerata coinvolta nel tentativo di corruzione dedotto. Tale conversazione telefonica ha avuto luogo mediante l’utilizzo, con l’accordo e in presenza di RQ, di un telefono portatile nei locali dell’OLAF. Dopo la chiusura dell’indagine amministrativa summenzionata, è stata presentata dinanzi a un giudice belga una denuncia penale, nell’ambito della quale si deduceva, in particolare, il reato di intercettazioni telefoniche illegali. Per poter procedere all’istruzione di tale denuncia, il giudice istruttore belga competente ha chiesto alla Commissione la revoca dell’immunità di RQ, ai fini della sua audizione in qualità di imputato. Avendo la Commissione accolto tale domanda, RQ ha presentato un ricorso di annullamento della decisione di revoca della sua immunità di giurisdizione. Tale ricorso è stato accolto dal Tribunale, con la motivazione che la Commissione avrebbe violato il diritto di RQ di essere ascoltato, senza che potesse essere del tutto escluso che la decisione impugnata avrebbe potuto avere un contenuto diverso in assenza di tale violazione.

Investita di un’impugnazione proposta dalla Commissione, la Corte ha anzitutto confermato che la decisione di revoca dell’immunità di un funzionario costituisce un atto che arreca pregiudizio, ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea, che può essere oggetto di ricorso dinanzi ai giudici dell’Unione. A tale riguardo, la Corte ha sottolineato che, sopprimendo la tutela conferita al funzionario dall’immunità di giurisdizione prevista all’articolo 11, lettera a), del protocollo n. 7 (2), una decisione di revoca di detta immunità lo espone a provvedimenti disposti dal diritto comune degli Stati membri, in particolare detentivi e giudiziari. Il fatto che i privilegi e le immunità di giurisdizione sono accordati ai funzionari esclusivamente nell’interesse dell’Unione nulla toglie alla constatazione che la revoca dell’immunità di un funzionario modifica in misura rilevante la sua situazione privandolo del beneficio di tale immunità e, di conseguenza, costituisce un atto che gli arreca pregiudizio.

Dopo aver ricordato che il diritto di essere ascoltato è sancito non solo dagli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), bensì anche dall’articolo 41 della medesima, la Corte ha poi confermato che la Commissione era tenuta ad ascoltare RQ prima di adottare la decisione di revoca della sua immunità di giurisdizione, nonostante tale immunità dei funzionari serva esclusivamente a salvaguardare gli interessi dell’Unione. Sebbene, infatti, quest’ultima circostanza possa comportare una delimitazione degli argomenti che il funzionario interessato può validamente avanzare contro la revoca della sua immunità, essa non può tuttavia giustificare la totale assenza di audizione di tale funzionario prima di una revoca della sua immunità.

Per quanto riguarda le restrizioni che possono essere apportate ai diritti sanciti dalla Carta, quali il diritto di essere ascoltato, la Corte ha ricordato che l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta richiede che qualsiasi limitazione sia prevista dalla legge e rispetti il contenuto essenziale del diritto fondamentale in questione. Inoltre, tale disposizione richiede che, nel rispetto del principio di proporzionalità, la limitazione sia necessaria e risponda effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione.

A tale riguardo, la Corte ha sottolineato che, pur potendo, in un caso come quello di RQ, la mancata audizione preliminare all’adozione della decisione di revoca della sua immunità essere giustificata dal segreto istruttorio, previsto dal codice di istruzione penale belga, una simile giustificazione deve, nondimeno, essere riservata a casi eccezionali. Non si può infatti presumere che qualsiasi istruzione penale comporti sistematicamente un rischio di tentativi di dissimulazione di prove e di indizi da parte delle persone interessate, o concertazioni fraudolente tra di esse, che giustifichino il fatto che esse non siano preliminarmente informate dell’esistenza dell’indagine istruttoria che le riguarda. Ne consegue che a ragione il Tribunale aveva ritenuto che, prima di ravvisare l’esistenza di un caso eccezionale, che giustificasse la revoca dell’immunità di RQ senza previamente ascoltarlo, la Commissione avrebbe dovuto, nel rispetto del principio di leale cooperazione con le autorità nazionali interessate, attuare misure che consentissero, quanto più possibile, di rispettare il suo diritto di essere ascoltato, senza mettere in pericolo gli interessi che il segreto istruttorio mira a preservare.

Il Tribunale non era neppure incorso in un errore di diritto nel dichiarare che la mancata audizione di RQ prima dell’adozione della decisione controversa eccedeva quanto necessario per conseguire l’obiettivo consistente nel garantire il segreto istruttorio e, di conseguenza, non rispettava il contenuto essenziale del suo diritto di essere ascoltato. A tale riguardo, la Corte ha in particolare confermato che, in un caso come quello di RQ, la Commissione ha l’obbligo di adoperarsi affinché le autorità nazionali le forniscano elementi sufficientemente probanti al fine di giustificare un grave pregiudizio al diritto di essere ascoltato. Una simile procedura non comporta, di per sé, un’ingerenza nel procedimento dello Stato interessato, il quale soggiace all’obbligo di leale cooperazione previsto all’articolo 4, paragrafo 3, TUE.

Sul piano delle conseguenze giuridiche della violazione del diritto di RQ di essere ascoltato, la Corte ha, tuttavia, ricordato che una violazione dei diritti della difesa determina l’annullamento della decisione adottata al termine del procedimento amministrativo di cui trattasi soltanto se, in mancanza di tale irregolarità, tale procedimento avrebbe potuto comportare un risultato diverso. Al fine di valutare l’incidenza della violazione del diritto di RQ di essere ascoltato sulla legittimità della decisione di revoca della sua immunità di giurisdizione, rilevano soltanto considerazioni attinenti all’interesse del servizio. Pertanto, RQ avrebbe dovuto dimostrare che non era del tutto escluso che la decisione della Commissione avrebbe avuto un contenuto diverso se egli avesse potuto addurre argomenti ed elementi relativi all’interesse del servizio. Orbene, poiché RQ non aveva avanzato alcun argomento dinanzi al Tribunale relativo a una simile dimostrazione, quest’ultimo era incorso in un errore di diritto nel dichiarare che la violazione del diritto di RQ di essere ascoltato giustificava l’annullamento della decisione di revoca della sua immunità di giurisdizione.

1      Sentenza del Tribunale del 24 ottobre 2018, RQ/Commissione (T‑29/17, EU:T:2018:717).

2      Protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea (GU 2010, C 83, pag. 266).