Cause riunite T‑98/16, T‑196/16 e T‑198/16

Repubblica italiana e a.

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) del 19 marzo 2019

«Aiuti di Stato – Intervento di un consorzio di diritto privato tra banche in favore di uno dei suoi membri – Autorizzazione dell’intervento da parte della banca centrale dello Stato membro – Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato interno – Ricorso di annullamento – Nozione di aiuto di Stato – Imputabilità allo Stato – Risorse statali»

1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza diretta – Incidenza individuale – Criteri – Decisione della Commissione che dichiara un aiuto incompatibile con il mercato interno – Ricorso di un consorzio di diritto privato tra banche dotato di personalità giuridica e che eroga la misura qualificata come aiuto – Ricevibilità

   (Art. 263, comma 4, TFUE)

   (v. punti 50‑56)

2. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Attribuzione di agevolazioni imputabile allo Stato – Intervento di un consorzio di diritto privato tra banche a sostegno di uno dei suoi membri – Implicazione delle autorità pubbliche nell’adozione della misura – Prova dell’esistenza di un mandato pubblico – Intervento che persegue gli interessi privati delle banche che sono membri del consorzio – Esclusione – Prova dell’esistenza di un controllo pubblico sostanziale nella definizione dell’intervento – Insussistenza – Esclusione

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 96‑106, 113‑132)

3. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti provenienti da risorse statali – Nozione di risorse statali – Intervento di un consorzio di diritto privato tra banche a sostegno di uno dei suoi membri – Prova dell’esistenza di un controllo pubblico sulle risorse – Insussistenza – Esclusione

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 139‑161)

Sintesi

Nella sentenza Italia e a./Commissione (T‑98/16, T‑196/16 e T‑198/16), pronunciata il 19 marzo 2019, nel quadro di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il Tribunale ha annullato la decisione 2016/2018 ( 1 ) della Commissione relativa all’aiuto di Stato cui l’Italia ha dato esecuzione a favore di una banca italiana, Banca Tercas, stabilendo che l’istituzione aveva erroneamente ritenuto che le misure controverse fossero imputabili allo Stato e presupponessero l’uso di risorse statali.

Nel 2013, una banca italiana, Banca Popolare di Bari (BPB), aveva manifestato il proprio interesse alla sottoscrizione di un aumento di capitale di un’altra banca italiana, Banca Tercas, sottoposta dal 2012 al regime di amministrazione straordinaria, a seguito di irregolarità riscontrate dalla banca centrale della Repubblica italiana, la Banca d’Italia. Una delle condizioni poste da BPB per tale operazione concerneva la copertura, da parte del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD), del deficit patrimoniale della Banca Tercas, rispetto al quale era stato richiesto anche il compimento di una due diligence. Il FITD è un consorzio di diritto privato italiano di tipo mutualistico tra banche che può intervenire a favore dei propri membri, non soltanto a titolo di garanzia legale dei depositi in caso di liquidazione coatta amministrativa di uno dei suoi membri (l’intervento obbligatorio), ma anche su base volontaria, conformemente al suo statuto, se tale intervento consente di ridurre gli oneri che possono risultare dalla garanzia dei depositi gravante sui suoi membri (gli interventi facoltativi, tra cui l’intervento facoltativo di sostegno o preventivo qui in esame).

Nel 2014, dopo aver verificato la convenienza economica dell’intervento a favore di Banca Tercas rispetto al rimborso dei depositanti di tale banca, il FITD ha deciso di coprire il suo deficit patrimoniale e di concederle talune garanzie. Tali misure sono state approvate dalla Banca d’Italia. La Commissione europea ha avviato un’indagine approfondita su dette misure in ragione dei dubbi quanto alla loro compatibilità con le regole dell’Unione in materia di aiuti di Stato. Con la decisione 2016/2018, oggetto del ricorso nella causa in esame, essa perveniva alla conclusione che le misure di cui trattasi costituivano un aiuto di Stato cui la Repubblica italiana ha dato esecuzione a favore della Banca Tercas.

Dopo aver ricordato la giurisprudenza della Corte in materia di qualificazione come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE, il Tribunale ha esaminato, in primo luogo, se dette misure fossero imputabili allo Stato italiano e poi, in secondo luogo, se fossero state finanziate mediante risorse statali.

Il Tribunale ha così stabilito, in primis, che la Commissione era incorsa in errore ritenendo di aver dimostrato che le autorità italiane avevano esercitato un controllo pubblico sostanziale nella definizione dell’intervento del FITD a favore di Banca Tercas, dal momento che l’istituzione non aveva dimostrato, in modo giuridicamente sufficiente, il coinvolgimento delle autorità pubbliche italiane nell’adozione della misura in questione né, di conseguenza, l’imputabilità di tale misura allo Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Ricordando che, nel caso di una misura fornita da un ente privato, grava sulla Commissione provare la sussistenza di sufficienti indizi per concludere che essa è stata adottata sotto l’influenza o il controllo effettivo delle autorità pubbliche, il Tribunale ha successivamente esaminato la portata del mandato pubblico conferito al FITD, e l’autonomia riconosciuta al FITD al momento dell’adozione dell’intervento.

Sul primo punto, esso ha constatato, da una parte, che gli interventi di sostegno del FITD miravano principalmente a perseguire gli interessi privati dei suoi membri e, dall’altra, che essi non attuavano un qualche mandato pubblico conferito dalla normativa italiana. A questo riguardo, esso osservava, in particolare, che il mandato conferito al FITD dalla legge italiana consisteva unicamente nel rimborsare i depositanti (entro il limite di EUR 100000 per depositante), in quanto sistema di garanzia dei depositi, quando una banca membro di tale consorzio è oggetto di una liquidazione coatta amministrativa e che, al di fuori di tale ambito, il FITD non agiva in esecuzione di una finalità pubblica imposta dalla normativa italiana. Esso ne ha concluso che gli interventi di sostegno avevano una finalità diversa da quella dei rimborsi dei depositi in caso di liquidazione coatta amministrativa e non costituivano l’esecuzione di un mandato pubblico.

Sul secondo punto, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione non avesse provato il coinvolgimento delle autorità pubbliche italiane nell’adozione della misura in questione. A tal riguardo, il Tribunale ha rilevato che il FITD era un consorzio di diritto privato che agiva, in forza del suo statuto, «per conto e nell’interesse» dei suoi membri e che i suoi organi direttivi erano eletti dall’assemblea generale del FITD e, come quest’ultima, composti esclusivamente da rappresentanti delle banche consorziate. Date le circostanze, il Tribunale ha osservato in particolare che l’autorizzazione da parte della Banca d’Italia dell’intervento del FITD a favore di Banca Tercas non costituiva un indizio idoneo a consentire l’imputazione della misura di cui trattasi allo Stato italiano, limitandosi quest’ultimo a questo riguardo a esercitare un controllo della sua conformità con il quadro normativo, a fini di vigilanza prudenziale. Esso ha altresì stabilito che nemmeno la presenza dei rappresentanti della Banca d’Italia alle riunioni degli organi direttivi del FITD costituiva un indizio di imputabilità allo Stato della misura di cui trattasi, in quanto questi esercitano solo un ruolo di mero osservatore, senza alcun diritto di voto neppure consultivo. Inoltre, a suo parere, la Commissione non ha fornito alcun elemento idoneo a provare che la Banca d’Italia avesse influenzato in maniera determinante la negoziazione tra, da un lato, il FITD e, dall’altro, BPB e il commissario straordinario, posto che detta negoziazione era soltanto espressione di un dialogo legittimo e regolare con le autorità di vigilanza competenti volto a consentire alla Banca d’Italia di essere informata dell’evoluzione del fascicolo per poter adottare più rapidamente la propria decisione in merito all’autorizzazione della misura di cui trattasi, dopo la sua adozione da parte degli organi direttivi del FITD. Inoltre, la Commissione non ha dimostrato che l’invito formulato dalla Banca d’Italia al FITD, nell’ottica di giungere a un’intesa equilibrata con BPB per quanto concerne la copertura del deficit patrimoniale di Banca Tercas, abbia avuto il benché minimo impatto sulla decisione del FITD d’intervenire a favore di quest’ultima. Infine, il Tribunale ha osservato che neppure il fatto che il commissario straordinario abbia la facoltà di avviare il procedimento che può sfociare in un intervento di sostegno del FITD, inviandogli una domanda non vincolante in tal senso, rimette in discussione l’autonomia di quest’ultimo, posto che la presentazione di una siffatta domanda non lo obbliga ad accoglierla, che esso decide il contenuto di un siffatto intervento in maniera autonoma e che il FITD sostiene che esso stesso può prendere l’iniziativa di avviare il procedimento di esecuzione di un intervento, affermazione questa non contraddetta né dallo statuto del FITD, né dalla normativa italiana.

In secondo luogo, nell’esaminare i tre indizi presi in considerazione dalla Commissione per concludere che l’intervento del FITD era finanziato mediante risorse statali, il Tribunale ha stabilito che l’istituzione non aveva dimostrato che i fondi concessi a Banca Tercas fossero controllati dalle autorità pubbliche italiane e, di conseguenza, a disposizione di queste ultime.

Esso ha quindi respinto, in primo luogo, l’accertamento secondo cui il FITD era titolare di un mandato pubblico e che il suo intervento a favore della Banca Tercas era stato effettuato al fine di tutelare i depositi dei depositanti, rimandando a tale riguardo all’analisi condotta nel quadro dell’imputabilità dell’intervento del FITD allo Stato. In secondo luogo, esso ha dichiarato che la Commissione non era stata in grado di dimostrare che la Banca d’Italia avesse cercato, attraverso il controllo formale della regolarità dell’utilizzo delle risorse utilizzate dal FITD, d’indirizzare le risorse private messe a disposizione di quest’ultimo. Esso ha ritenuto, in terzo luogo, che il fatto che i contributi utilizzati dal FITD per finanziare l’intervento avessero carattere obbligatorio, dal momento che le banche che ne sono membri non hanno in pratica altra scelta che aderire ad esso e non possono opporre il loro veto sulle sue decisioni o dissociarsi dall’intervento da esso deciso, restava essenzialmente teorico e non incideva sull’intervento. A questo riguardo, esso ha rilevato in particolare che i fondi utilizzati per l’intervento del FITD erano risorse private fornite dalle banche consorziate di quest’ultimo, che l’obbligo dei membri del FITD di contribuire all’intervento non aveva la propria origine in una disposizione normativa, ma in una disposizione statutaria, di natura privatistica, che salvaguarda l’autonomia decisionale dei suoi membri e che, prima di decidere l’intervento e di mobilitare le risorse private dei suoi membri, il FITD si era assicurato che il suo costo fosse inferiore al costo che avrebbe rappresentato la liquidazione di Banca Tercas e pertanto l’attuazione della garanzia legale dei depositi dei depositanti, cosicché detto intervento era nell’interesse di BPB, di Banca Tercas e di tutti i suoi membri.

( 1 ) Decisione (UE) 2016/2018 della Commissione, del 23 dicembre 2015, relativa all’aiuto di Stato SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) cui l’Italia ha dato esecuzione a favore di Banca Tercas (GU 2016, L 203, pag. 1).