Cause riunite C‑52/16 e C‑113/16

«SEGRO» Kft.
contro
Vas Megyei Kormányhivatal Sárvári Járási Földhivatala

e

Günther Horváth
contro
Vas Megyei Kormányhivatal

(domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság)

«Rinvio pregiudiziale – Articolo 63 TFUE – Libera circolazione dei capitali – Diritti di usufrutto su terreni agricoli – Normativa nazionale che riserva ai soli familiari prossimi congiunti del proprietario dei terreni la possibilità di acquistare in futuro tali diritti e che sopprime, senza prevedere alcuna compensazione, i diritti precedentemente acquistati da persone giuridiche o da persone fisiche che non sono in grado di dimostrare un vincolo di stretta parentela con detto proprietario»

Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 6 marzo 2018

1. Libera circolazione dei capitali–Disposizioni del Trattato–Ambito di applicazione–Acquisto di diritti di usufrutto su terreni agricoli–Inclusione

   (Art. 63 TFUE; direttiva del Consiglio 88/361, allegato I)

2. Libera circolazione dei capitali–Restrizioni alle operazioni immobiliari–Normativa nazionale che prevede l’estinzione dei diritti di usufrutto acquistati su terreni agricoli in caso di mancata dimostrazione della qualità di familiare stretto del proprietario di tali terreni–Inammissibilità–Insussistenza di discriminazione diretta

   (Art. 63 TFUE)

3. Libera circolazione dei capitali–Restrizioni alle operazioni immobiliari–Normativa nazionale che prevede l’estinzione dei diritti di usufrutto acquistati su terreni agricoli in caso di mancata dimostrazione della qualità di familiare stretto del proprietario di tali terreni–Inammissibilità–Giustificazione–Insussistenza

   (Art. 63 TFUE)

1.  V. il testo della decisione.

   (v. punti 56‑60)

2.  Secondo una costante giurisprudenza, l’articolo 63, paragrafo 1, TFUE vieta in maniera generale le restrizioni ai movimenti di capitali tra gli Stati membri (sentenza del 22 ottobre 2013, Essent e a., cause da C‑105/12 a C‑107/12, EU:C:2013:677, punto 39 e giurisprudenza ivi citata). Nel caso di specie, occorre constatare che, per il suo stesso oggetto, una normativa come quella di cui trattasi nei procedimenti principali, la quale prevede l’estinzione dei diritti di usufrutto contrattualmente acquistati su terreni agricoli, compresi quelli detenuti a seguito dell’esercizio del diritto alla libera circolazione dei capitali, limita, per questo fatto soltanto, detta libertà. L’eventuale adozione, prevista dal giudice del rinvio nella seconda questione pregiudiziale nella causa C‑52/16, di una misura di compensazione dei soggetti che, dopo aver acquistato tali diritti, ne sono stati privati da tale normativa, non può modificare siffatta constatazione.

   Detta normativa, infatti, priva l’interessato tanto della possibilità di continuare a godere del diritto acquisito, impedendogli, in particolare, di sfruttare i terreni agricoli in discussione per i fini per i quali ha acquistato detto diritto, quanto della possibilità di alienare quest’ultimo. Ebbene, la normativa nazionale di cui trattasi nei procedimenti principali, privando in tal modo i cittadini degli Stati membri diversi dall’Ungheria, beneficiari della libera circolazione dei capitali, del godimento dei beni nei quali hanno investito capitali, costituisce un ostacolo a detta libera circolazione. Inoltre, come emerge da una costante giurisprudenza, le misure vietate dall’articolo 63, paragrafo 1, TFUE, in quanto restrizioni dei movimenti di capitali, comprendono in particolare quelle che sono idonee a dissuadere i non residenti dal fare degli investimenti in uno Stato membro (sentenze del 25 gennaio 2007, Festersen, C‑370/05, EU:C:2007:59, punto 24 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 1o ottobre 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, punto 21). Ne consegue che una normativa nazionale come quella in discussione nei procedimenti principali costituisce una restrizione della libertà fondamentale garantita dall’articolo 63 TFUE.

   Per quanto riguarda il punto se una simile normativa debba, inoltre, essere considerata discriminatoria, aspetto sul quale verte la seconda questione pregiudiziale sollevata nella causa C‑113/16, occorre rilevare, analogamente all’avvocato generale al paragrafo 72 delle sue conclusioni, che un requisito che, come nel caso di specie, richiede l’esistenza di un vincolo di stretta parentela tra il titolare dell’usufrutto ed il proprietario del terreno agricolo, ricorre ad un criterio apparentemente indipendente dalla cittadinanza dell’usufruttuario e dall’origine dei capitali, il quale pertanto non ha carattere direttamente discriminatorio.

   (v. punti 61‑67)

3.  L’articolo 63 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta ad una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nei procedimenti principali, in forza della quale i diritti di usufrutto precedentemente costituiti su terreni agricoli, e i cui titolari non hanno la qualità di familiare prossimo congiunto del proprietario di tali terreni, si estinguono ex lege e sono di conseguenza cancellati dai registri fondiari.

   A tale riguardo occorre in primo luogo far notare che, come ha in particolare affermato la Commissione e come ha rilevato l’avvocato generale ai paragrafi da 111 a 113 delle conclusioni, una normativa come quella di cui trattasi nei procedimenti principali, che consente di mantenere diritti di usufrutto esistenti su terreni coltivabili soltanto alla condizione che l’usufruttuario sia un familiare prossimo congiunto del proprietario di questi ultimi, non appare adeguata ai fini del perseguimento degli obiettivi dedotti dal governo ungherese, rispetto ai quali non presenta alcun rapporto diretto. Infatti, l’esistenza del vincolo di parentela richiesto non è idonea a garantire che l’usufruttuario gestisca esso stesso i terreni interessati e che non abbia acquistato il diritto di usufrutto in questione per fini puramente speculativi. Allo stesso modo, non vi è alcun elemento che consenta di ritenere, a priori, che una persona esterna alla famiglia del proprietario che ha acquistato un usufrutto su tale terreno non sia in grado di sfruttarlo essa stessa e che l’acquisto sia stato necessariamente effettuato per fini puramente speculativi, senza alcuna volontà di coltivare detto terreno.

   In secondo luogo, e persino supponendo che l’adozione della normativa di cui ai procedimenti principali sia stata, anche solo parzialmente, ispirata dalla volontà di sanzionare le violazioni delle norme applicabili in materia di controllo dei cambi – il che spetterà eventualmente al giudice del rinvio verificare – rimarrebbe ancora la necessità di assicurarsi che la misura di soppressione dei diritti di usufrutto prevista da detta normativa non sia sproporzionata rispetto a tale obiettivo. A tale riguardo, come ha osservato anche l’avvocato generale ai paragrafi 95 e 98 delle sue conclusioni, è evidente che altre misure, con effetti meno estesi della soppressione dei diritti reali interessati, avrebbero potuto essere adottate al fine di sanzionare ab initio eventuali infrazioni della normativa applicabile in materia di controllo dei cambi, come ad esempio le ammende amministrative (v., per analogia, sentenza del 1o dicembre 2005, Burtscher, C‑213/04, EU:C:2005:731, punto 60).

   Per quanto riguarda il contrasto alle pratiche che hanno l’obiettivo di aggirare la legge nazionale, la Corte ha già riconosciuto che una misura che restringe una libertà fondamentale poteva eventualmente essere giustificata quando mira a contrastare le costruzioni puramente artificiose finalizzate ad eludere l’applicazione della legislazione nazionale interessata (sentenza del 1o aprile 2014, Felixstowe Dock and Railway Company e a., C‑80/12, EU:C:2014:200, punto 31 e giurisprudenza ivi citata). Per essere conforme al principio di proporzionalità, una misura volta al raggiungimento di tale obiettivo specifico di contrasto alle costruzioni puramente artificiose dovrebbe, al contrario, permettere al giudice nazionale di procedere ad un esame caso per caso, prendendo in considerazione le peculiarità di ciascuna fattispecie, e sulla base di elementi oggettivi, al fine di tener conto del comportamento abusivo o fraudolento dei soggetti interessati (v., in tal senso, sentenza del 17 settembre 2009, Glaxo Wellcome, C‑182/08, EU:C:2009:559, punto 99). Ebbene, risulta che una normativa come quella di cui trattasi nei procedimenti principali non soddisfa nessuno dei requisiti richiamati ai punti da 115 a 117 della presente sentenza.

   In primo luogo, se dai passaggi della sentenza dell’Alkotmánybíróság (Corte costituzionale) n. 25, del 21 luglio 2015, riprodotti al punto 25 della presente sentenza, sembra emergere che la normativa di cui ai procedimenti principali era volta, quantomeno in parte, ad eliminare gli effetti giuridici di una pratica di acquisto dei terreni agricoli in virtù della quale il diritto di usufrutto sarebbe stato applicato in modo disfunzionale, gli stessi passaggi rivelano anche che tale eliminazione sarebbe stata ritenuta necessaria soprattutto per la piena realizzazione dell’obiettivo strategico nazionale perseguito dal nuovo regime giuridico introdotto, ossia che i terreni coltivabili dovevano essere unicamente di proprietà delle persone fisiche che li lavorano. In tali circostanze, non si può ritenere che la normativa in parola persegua la finalità specifica di contrastare comportamenti consistiti nella creazione di costruzioni artificiose il cui scopo sarebbe stato di eludere l’applicazione della legislazione nazionale relativa all’acquisto di fondi agricoli. In secondo luogo, anche supponendo che si possa ritenere che la normativa in discussione nei procedimenti principali sia stata adottata con tale obiettivo specifico di contrasto alle costruzioni artificiose, non si può ragionevolmente dedurre dalla sola circostanza che il titolare di un diritto di usufrutto su un terreno agricolo sia una persona giuridica o una persona fisica priva della qualità di familiare stretto del proprietario di tale terreno che detto soggetto abbia agito abusivamente al momento in cui ha acquistato il menzionato diritto di usufrutto. Come è stato ricordato al punto 116 della presente sentenza, non può essere ammessa l’introduzione di una presunzione generale di pratiche abusive.

   (v. punti 86, 87, 105, 106, 114, 117‑121, 129 e dispositivo)