Causa C‑599/14 P

Consiglio dell’Unione europea

contro

Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)

«Impugnazione – Politica estera e di sicurezza comune – Lotta al terrorismo – Misure restrittive contro determinate persone ed entità – Congelamento dei capitali – Posizione comune 2001/931/PESC – Articolo 1, paragrafi 4 e 6 – Regolamento (CE) n. 2580/2001 – Articolo 2, paragrafo 3 – Mantenimento di un’organizzazione nell’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità coinvolti in atti terroristici – Presupposti – Base fattuale delle decisioni di congelamento dei capitali – Decisione adottata da un’autorità competente – Obbligo di motivazione»

Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 26 luglio 2017

1. Politica estera e di sicurezza comune–Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo–Decisione di congelamento dei capitali–Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali–Autorità competente per l’adozione di detta decisione nazionale–Nozione–Autorità di uno Stato terzo–Inclusione

   (Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)

2. Politica estera e di sicurezza comune–Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo–Decisione di congelamento dei capitali–Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali adottata da un’autorità di uno Stato terzo–Ammissibilità–Presupposto–Decisione nazionale adottata in osservanza dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva–Obbligo di verifica incombente al Consiglio–Obbligo di motivazione–Portata

   (Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)

3. Politica estera e di sicurezza comune–Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo–Decisione di congelamento dei capitali–Mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali–Decisione nazionale che non permette più essa sola di concludere per la persistenza del rischio di implicazione in atti terroristici–Obbligo del Consiglio di tener conto di elementi fattuali più recenti, che dimostrino la persistenza di detto rischio

   (Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 6)

4. Politica estera e di sicurezza comune–Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo–Decisione di congelamento dei capitali–Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali–Nuovi elementi a giustificazione del mantenimento che devono costituire oggetto di una decisione nazionale adottata successivamente a quella posta a fondamento dell’iscrizione iniziale–Insussistenza

   (Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, §§ 4 e 6)

5. Unione europea–Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni–Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo–Decisione di congelamento dei capitali–Mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali–Portata del controllo–Controllo che si estende alla totalità degli elementi presi in considerazione per dimostrare la persistenza del rischio di implicazione in atti terroristici–Elementi non ricavati tutti da una decisione nazionale adottata da un’autorità competente–Irrilevanza

   (Art. 296 TFUE)

6. Impugnazione–Motivi d’impugnazione–Punti della motivazione di una sentenza viziati da una violazione del diritto dell’Unione–Dispositivo fondato per altri motivi di diritto–Rigetto

1.  V. il testo della decisione.

   (v. punti 22, 23)

2.  Quando adotta misure restrittive, il Consiglio è tenuto a rispettare i diritti fondamentali che costituiscono parte integrante del diritto dell’Unione, fra i quali, segnatamente, i diritti della difesa e il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.

   Prima di fondarsi su una decisione di un’autorità di uno Stato terzo, il Consiglio deve pertanto verificare se tale decisione sia stata adottata nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.

   La necessità di procedere alla verifica testé citata risulta in particolare dall’obiettivo del presupposto, stabilito all’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931, che l’iscrizione iniziale di una persona o entità in un elenco di congelamento di capitali sia fondata su una decisione di un’autorità competente. Tale presupposto mira, infatti, a proteggere le persone o entità interessate, assicurando che la loro iscrizione iniziale in detto elenco abbia luogo soltanto su una base fattuale sufficientemente solida. Orbene, tale obiettivo può essere raggiunto solo se le decisioni degli Stati terzi sulle quali il Consiglio fonda l’iscrizione iniziale di persone o entità in detto elenco sono adottate nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.

   Peraltro, tenuto conto dell’obiettivo del presupposto che l’iscrizione iniziale di una persona o entità in un elenco di congelamento di capitali sia fondata su una decisione di un’autorità competente, quando il Consiglio fonda tale iscrizione su una decisione di uno Stato terzo, la garanzia che quest’ultima sia stata adottata nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva è di importanza primaria nell’economia di tale iscrizione e delle susseguenti decisioni di congelamento di capitali. Il Consiglio è pertanto tenuto a fornire, nelle motivazioni di tali decisioni, indicazioni che consentano di concludere che esso ha verificato il rispetto di tali diritti.

   In tal senso, l’obbligo di motivazione ha lo scopo di permettere alla persona interessata di decidere, con piena cognizione di causa, se le sia utile adire il giudice competente. È sufficiente, a tal fine, che il Consiglio dia atto, succintamente, nelle motivazioni di una decisione di congelamento di capitali, delle ragioni per le quali considera che la decisione dello Stato terzo sulla quale intende fondarsi sia stata adottata nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.

   Orbene, una tale motivazione non può costituire un’ingerenza nella politica interna dello Stato terzo interessato.

   (v. punti 24‑26, 31, 33, 34)

3.  Nel caso di decisioni successive di congelamento di capitali, la questione rilevante in sede di esame del mantenimento di una persona o entità in un elenco di congelamento di capitali è se, dal momento dell’iscrizione del nome di tale persona o entità in detto elenco o a partire dal riesame precedente, la situazione di fatto sia a tal punto mutata da non consentire più di trarre la medesima conclusione riguardo al coinvolgimento della persona o entità in questione in attività terroristiche.

   Discende da quanto sopra che, nell’ambito di un riesame ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 6, della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, il Consiglio può mantenere la persona o entità interessata nell’elenco suddetto qualora concluda che il rischio dell’implicazione della medesima in attività terroristiche, che ne aveva giustificato l’iscrizione iniziale nell’elenco di cui trattasi, persiste. Il mantenimento di una persona o entità in detto elenco costituisce pertanto, in sostanza, il prolungamento dell’iscrizione iniziale.

   Nell’ambito della verifica della persistenza del rischio di implicazione della persona o entità in questione in attività terroristiche, gli sviluppi successivi della decisione nazionale che ha costituito il fondamento dell’iscrizione iniziale di tale persona o entità nell’elenco di congelamento di capitali devono essere presi in debita considerazione, in particolare va considerata l’eventuale abrogazione o revoca di tale decisione nazionale a motivo di fatti o elementi nuovi o di una modifica della valutazione dell’autorità nazionale competente.

   Ciò premesso, si pone l’ulteriore questione se il mantenimento in vigore della decisione nazionale che ha costituito il fondamento dell’iscrizione iniziale nell’elenco possa essere, di per sé solo, sufficiente per mantenere la persona o entità interessata in detto elenco.

   Al riguardo, se, considerati il tempo trascorso e l’evoluzione delle circostanze di specie, il mero fatto che la decisione nazionale che ha costituito il fondamento dell’iscrizione iniziale resti in vigore non consente più di concludere per la persistenza del rischio di implicazione della persona o entità interessata in attività terroristiche, il Consiglio è tenuto a fondare il mantenimento di tale persona o di tale entità in detto elenco su una valutazione aggiornata della situazione, alla luce di elementi fattuali più recenti, che attestino che il rischio in questione persiste.

   (v. punti 46, 51‑54)

4.  Conformemente all’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, l’iscrizione iniziale di una persona o entità nell’elenco di congelamento di capitali presuppone l’esistenza di una decisione nazionale di un’autorità competente o di una decisione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite che impone una sanzione.

   Un simile presupposto non è invece previsto all’articolo 1, paragrafo 6, della citata posizione comune.

   Tale differenza si spiega per il fatto che il mantenimento di una persona o entità in un elenco di congelamento di capitali costituisce, in sostanza, il prolungamento dell’iscrizione iniziale e presuppone, dunque, la persistenza del pericolo di un’implicazione della persona o entità interessata in attività terroristiche, quale constatato inizialmente dal Consiglio, sulla base della decisione nazionale che ha costituito il fondamento dell’iscrizione iniziale.

   Pertanto, il Consiglio deve sì effettuare, almeno una volta per semestre, un «riesame», per assicurarsi che il «mantenimento» nell’elenco in questione di una persona o entità ivi già iscritta, sulla base di una decisione nazionale presa da un’autorità competente, sia ancora giustificato, ma l’articolo 1, paragrafo 6, della posizione comune 2001/931 non richiede anche che ogni nuovo elemento del quale si avvalga il Consiglio per giustificare il mantenimento della persona o entità interessata nell’elenco sia stato oggetto di una decisione nazionale adottata da un’autorità competente successivamente a quella che ha costituito il fondamento dell’iscrizione iniziale. Imponendo una tale condizione, non si terrebbe conto della distinzione che sussiste tra la decisione di iscrizione iniziale di una persona o entità nell’elenco suddetto e la successiva decisione di mantenere la persona o entità in questione in tale elenco.

   Una tale interpretazione dell’articolo 1 della posizione comune 2001/931, poi, sarebbe basata, quantomeno implicitamente, sulla considerazione che o le autorità nazionali competenti adottino regolarmente decisioni che possano costituire il fondamento dei riesami cui deve procedere il Consiglio ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 6, della posizione comune 2001/931 o il Consiglio medesimo possa richiedere, all’occorrenza, a tali autorità di adottare simili decisioni.

   Ebbene, quest’ultima considerazione non trova alcun fondamento nel diritto dell’Unione.

   Al riguardo, per un verso, il fatto che gli Stati membri informino il Consiglio delle decisioni adottate dalle loro autorità competenti e gli trasmettano tali decisioni non significa che dette autorità siano tenute ad adottare con regolarità o, quanto meno, all’occorrenza decisioni che possano costituire il fondamento dei riesami in parola.

   Per altro verso, in assenza di qualsivoglia specifico fondamento nell’ambito del sistema di misure restrittive introdotto dalla posizione comune 2001/931, il principio di leale cooperazione, sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, non legittima il Consiglio ad esigere dalle autorità competenti degli Stati membri che emanino, all’occorrenza, decisioni nazionali che possano servire da fondamento ai riesami cui esso è tenuto ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 6, della medesima posizione comune.

   Al contrario, tale sistema non prevede alcun meccanismo che permetta al Consiglio di disporre, all’occorrenza, di decisioni nazionali adottate posteriormente all’iscrizione iniziale della persona o entità interessata nell’elenco di congelamento di capitali per procedere ai riesami cui esso è tenuto ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 6, della summenzionata posizione comune e nell’ambito dei quali deve verificare la persistenza del rischio di implicazione di tale persona o di tale entità in attività terroristiche. In assenza di un simile meccanismo non si può ritenere che il sistema in questione postuli che i riesami del Consiglio siano condotti esclusivamente sul fondamento di tali decisioni nazionali, pena limitare indebitamente i mezzi di cui dispone all’uopo il Consiglio medesimo.

   (v. punti 59‑67)

5.  Trattandosi dell’iscrizione iniziale in un elenco di congelamento di capitali, la persona o entità interessata è tutelata dalla possibilità di contestare tanto le decisioni nazionali che hanno costituito il fondamento dell’iscrizione, dinanzi ai giudici nazionali, quanto l’iscrizione medesima, dinanzi ai giudici dell’Unione.

   Trattandosi delle decisioni di congelamento di capitali successive, la persona o entità interessata è tutelata dalla possibilità di impugnare tali decisioni dinanzi al giudice dell’Unione. Quest’ultimo è tenuto a verificare, in particolare, da un lato, l’osservanza dell’obbligo di motivazione previsto all’articolo 296 TFUE – dunque, anche la precisione e la concretezza dei motivi indicati – e, dall’altro, la questione se tali motivi siano fondati.

   In tale contesto, la persona o entità interessata può, nell’ambito del ricorso proposto contro il suo mantenimento in un elenco di congelamento di capitali, contestare la totalità degli elementi sui quali il Consiglio si fonda per dimostrare la persistenza del rischio della sua implicazione in attività terroristiche, indipendentemente dalla questione se tali elementi siano ricavati da una decisione nazionale di un’autorità competente o da altre fonti. In caso di contestazione, spetta al Consiglio dimostrare la fondatezza dei fatti allegati e al giudice dell’Unione verificare la loro esattezza materiale.

   (v. punti 69‑71)

6.  V. il testo della decisione.

   (v. punto 75)