Causa C‑358/14

Repubblica di Polonia

contro

Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento — Ravvicinamento delle legislazioni — Direttiva 2014/40/UE — Articoli 2, punto 25, 6, paragrafo 2, lettera b), 7, paragrafi da 1 a 5, 7, prima frase, e da 12 a 14, nonché 13, paragrafo 1, lettera c) — Validità — Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco — Divieto di immissione in commercio di prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante — Prodotti del tabacco contenenti mentolo — Base giuridica — Articolo 114 TFUE — Principio di proporzionalità — Principio di sussidiarietà»

Massime – Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 4 maggio 2016

1. Ravvicinamento delle legislazioni – Articolo 114 TFUE – Ambito di applicazione – Divieto di immissione in commercio di determinati prodotti – Inclusione

   (Art. 114 TFUE)

2. Ravvicinamento delle legislazioni – Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco – Direttiva 2014/40 – Misure che possono essere prese per regolamentare gli ingredienti – Divieto di immissione in commercio di prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza

   (Art. 5, § 4, TUE; art. 114, § 3, TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/40, art. 7)

3. Ravvicinamento delle legislazioni – Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco – Direttiva 2014/40 – Misure che possono essere prese per regolamentare gli ingredienti – Divieto di immissione in commercio di prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante – Compatibilità con l’articolo 114 TFUE

   (Artt. 114 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/40, 15° considerando e art. 2, punto 25, e 7)

4. Diritto dell’Unione europea – Principi – Proporzionalità – Portata – Potere discrezionale del legislatore dell’Unione – Sindacato giurisdizionale – Limiti

   (Art. 5, § 4, TUE)

5. Diritto dell’Unione europea – Principi – Principio di sussidiarietà – Portata – Limitazione della competenza dell’Unione in funzione della situazione di uno Stato membro più avanzato di altri – Esclusione

   (Art. 5, § 3, TUE)

6. Ravvicinamento delle legislazioni – Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco – Direttiva 2014/40 – Misure che possono essere prese per regolamentare gli ingredienti – Divieto di immissione in commercio di prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante – Violazione del principio di sussidiarietà – Insussistenza

   (Art. 5, § 3, TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/40, artt. 1 e 7)

7. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Valutazione dell’obbligo di motivazione in funzione delle circostanze del caso di specie – Stato membro che ha partecipato al procedimento legislativo – Motivo inoperante

   (Art. 296 TFUE)

1.  Qualora sussistano ostacoli agli scambi, o risulti probabile l’insorgere di tali ostacoli in futuro, per il fatto che gli Stati membri hanno assunto o stanno per assumere, con riferimento ad un prodotto o a una categoria di prodotti, provvedimenti divergenti tali da garantire un diverso livello di protezione e tali da ostacolare, perciò, la libera circolazione del prodotto o dei prodotti all’interno dell’Unione, l’articolo 114 TFUE consente al legislatore dell’Unione di intervenire assumendo le misure appropriate nel rispetto, da un lato, del paragrafo 3 del citato articolo e, dall’altro, dei principi giuridici sanciti dal Trattato FUE o elaborati dalla giurisprudenza, segnatamente del principio di proporzionalità.

   A tal proposito, con l’espressione «misure relative al ravvicinamento» di cui all’articolo 114 TFUE, gli autori del Trattato hanno voluto attribuire al legislatore dell’Unione, in funzione del contesto generale e delle circostanze specifiche della materia da armonizzare, un margine di discrezionalità in merito alla tecnica di ravvicinamento più appropriata per ottenere il risultato auspicato, segnatamente in settori caratterizzati da particolarità tecniche complesse. A seconda delle circostanze, tali misure possono consistere nell’obbligare tutti gli Stati membri ad autorizzare la commercializzazione del prodotto o dei prodotti interessati, nel sottoporre a talune condizioni detto obbligo di autorizzazione, o addirittura nel vietare, in via provvisoria o definitiva, la commercializzazione di uno o più prodotti.

   (v. punti 36-38)

2.  Il divieto di immissione in commercio di prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante, quale il mentolo, di cui all’articolo 7 della direttiva 2014/40, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, non violerebbe il principio di proporzionalità.

   Infatti, tale divieto è idoneo a favorire il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati ed è parimenti idoneo ad assicurare un livello elevato di tutela della salute umana, in particolare per i giovani. Orbene, taluni aromi sono particolarmente attraenti per questi ultimi e favoriscono l’iniziazione al consumo di tabacco. A tale riguardo, dal momento che il legislatore dell’Unione avrebbe potuto assoggettare tutti gli aromi caratterizzanti al medesimo regime giuridico poiché le loro caratteristiche oggettive sono, in sostanza, simili a quelle di altri prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante, in quanto il loro aroma maschera o attenua l’asprezza del fumo di tabacco, l’idoneità del citato divieto a raggiungere l’obiettivo di tutela della salute umana non può essere rimesso in questione solo per un determinato aroma.

   Inoltre, si deve constatare che il legislatore dell’Unione è stato attento a far sì che le conseguenze economiche e sociali negative del divieto di utilizzo del mentolo in quanto aroma caratterizzante fossero attenuate. Infatti, il legislatore dell’Unione ha effettuato un bilanciamento tra le conseguenze economiche di detto divieto, da un lato e, dall’altro lato, l’obbligo di assicurare un livello elevato di tutela della salute umana rispetto ad un prodotto con proprietà cancerogene, mutagene e tossiche per la riproduzione, conformemente all’articolo 114, paragrafo 3, TFUE. A tale riguardo, il semplice fatto che un atto legislativo dell’Unione possa incidere più su uno Stato membro che su altri non è tale da pregiudicare il principio di proporzionalità, allorché siano rispettate le condizioni per la sua applicazione. Infatti, la direttiva 2014/40 ha un’incidenza in tutti gli Stati membri e presuppone che sia assicurato un equilibrio tra i diversi interessi in gioco, tenuto conto degli obiettivi perseguiti dalla stessa. Di conseguenza, la ricerca di un siffatto equilibrio che non prenda in considerazione la situazione particolare di un solo Stato membro, ma quella dell’insieme degli Stati membri dell’Unione, non può essere considerata contraria al principio di proporzionalità.

   (v. punti 50, 81, 82, 84, 99, 102, 103)

3.  Il divieto di immissione in commercio di prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante, che si tratti del mentolo o di un altro aroma, di cui all’articolo 7 della direttiva 2014/40, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, poteva essere validamente adottata sulla base dell’articolo 114 TFUE.

   Infatti, da un lato, discende dal considerando 15 della direttiva 2014/40 che, quando tale direttiva è stata adottata, sussistevano significative divergenze tra le regolamentazioni degli Stati membri, in quanto alcuni di essi avevano predisposto diversi elenchi di aromi autorizzati o vietati, mentre altri non avevano adottato al riguardo alcuna regolamentazione specifica. Allo stesso modo, sembra probabile che, in assenza di misure adottate a livello dell’Unione, a livello nazionale sarebbero stati messi in atto regimi diversi applicabili ai prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante, tra cui il mentolo. Dall’altro lato, poiché il mercato dei prodotti del tabacco è un mercato nel quale gli scambi tra gli Stati membri rappresentano una quota relativamente importante, le norme nazionali relative ai requisiti ai quali devono conformarsi tali prodotti, segnatamente quelle che riguardano la loro composizione, per loro natura possono quindi, in difetto di armonizzazione a livello dell’Unione, costituire ostacoli alla libera circolazione delle merci. Pertanto, l’eliminazione delle divergenze tra le regolamentazioni nazionali per quanto concerne la composizione dei prodotti del tabacco o la prevenzione di un’evoluzione eterogenea delle stesse, anche quando interviene attraverso il divieto, a livello dell’Unione, di taluni additivi, mira a facilitare il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti interessati.

   Peraltro, nulla porta a ritenere che il legislatore dell’Unione, nell’istituire, all’articolo 7, paragrafi da 2 a 5, della direttiva 2014/40, meccanismi aventi ad oggetto la determinazione dei prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante ai sensi dell’articolo 2, punto 25, di detta direttiva, non abbia rispettato il margine di discrezionalità conferitogli dall’articolo 114 TFUE quanto alla tecnica di ravvicinamento più appropriata per ottenere il risultato auspicato. Al contrario, detti meccanismi dinamici presentano vantaggi rispetto all’adozione di elenchi di aromi vietati o autorizzati, i quali rischiano di essere rapidamente resi obsoleti dalla costante evoluzione delle strategie commerciali dei produttori, o facilmente aggirati.

   (v. punti 57, 58, 62, 64, 66, 68, 69)

4.  V. il testo della decisione.

   (v. punti 78, 79, 97)

5.  V. il testo della decisione.

   (v. punti 111, 114, 119)

6.  Il divieto di immissione in commercio di prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante, quale il mentolo, di cui all’articolo 7 della direttiva 2014/40, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, non violerebbe il principio di sussidiarietà.

   Infatti, anche a voler ammettere che il secondo profilo del duplice obiettivo perseguito dalla direttiva 2014/40, ossia assicurare un livello elevato di tutela della salute umana, possa essere meglio conseguito a livello degli Stati membri, resta tuttavia il fatto che il perseguimento di detto obiettivo ad un simile livello potrebbe consolidare, se non generare, situazioni in cui taluni Stati membri autorizzerebbero l’immissione in commercio di prodotti del tabacco contenenti certi aromi caratterizzanti, mentre altri la vieterebbero, determinando così effetti esattamente opposti rispetto all’obiettivo primario della direttiva stessa, ossia il miglioramento del funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati. Dall’interdipendenza dei due obiettivi considerati dalla direttiva 2014/40 risulta che il legislatore dell’Unione poteva legittimamente ritenere che la sua azione dovesse implicare l’introduzione di un regime di immissione sul mercato dell’Unione di prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante e che, in ragione di tale interdipendenza, questo doppio obiettivo potesse essere meglio realizzato a livello dell’Unione.

   (v. punti 116-118)

7.  V. il testo della decisione.

   (v. punti 122, 125)