Parere 1/13

Parere ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE

«Parere emesso ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE — Convenzione sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori — Adesione di Stati terzi — Regolamento (CE) n. 2201/2003 — Competenza esterna esclusiva dell’Unione europea — Rischio di pregiudizio per l’applicazione uniforme e coerente delle norme dell’Unione e per il corretto funzionamento del sistema da esse istituito»

Massime – Parere della Corte (Grande Sezione) del 14 ottobre 2014

1. Accordi internazionali – Conclusione – Previo parere della Corte – Domanda di parere – Presupposti per la ricevibilità – Domanda che deve riguardare la conclusione di un accordo – Nozione di accordo – Dichiarazione di accettazione dell’adesione alla convenzione sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori – Inclusione – Presupposto

   (Art. 218, §§ 1 e 11, TFUE; regolamento di procedura, art. 196, § 2)

2. Accordi internazionali – Conclusione – Previo parere della Corte – Domanda di parere – Presupposti per la ricevibilità – Oggetto della domanda – Ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri

   (Art. 218, § 11, TFUE; regolamento di procedura, art. 196, § 2)

3. Accordi internazionali – Condizioni di partecipazione che escludono una conclusione da parte dell’Unione – Competenza dell’Unione – Esercizio mediante un’azione comune degli Stati membri

4. Accordi internazionali – Conclusione – Previo parere della Corte – Domanda di parere – Presupposti per la ricevibilità – Accordo previsto – Nozione

   (Art. 218, §§ 1 e 11, TFUE)

5. Accordi internazionali – Conclusione – Previo parere della Corte – Domanda di parere – Presupposti per la ricevibilità – Questione suscettibile di esame in un procedimento contenzioso – Irrilevanza

   (Art. 218, § 11, TFUE)

6. Accordi internazionali – Conclusione – Competenza dell’Unione – Convenzione sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori

   (Artt. 216, § 1, TFUE e 218, § 11, TFUE; regolamento del Consiglio n. 2201/2003)

7. Accordi internazionali – Conclusione – Accettazione dell’adesione di uno Stato terzo alla convenzione sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori – Competenza dell’Unione – Carattere esclusivo – Fondamento – Criterio di valutazione – Rischio di incidenza sul regolamento n. 2201/2003

   (Art. 3, § 2, TFUE; regolamento del Consiglio n. 2201/2003)

1.  L’atto di adesione alla Convenzione dell’Aia del 1980, sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, e la dichiarazione di accettazione di tale adesione, benché concretizzati in strumenti separati, esprimono, nel loro insieme, un concorso di volontà degli Stati interessati e costituiscono dunque un accordo internazionale. Poiché la dichiarazione di accettazione dell’adesione depositata da uno Stato membro è un elemento costitutivo di un accordo internazionale concluso con uno Stato terzo, essa rientra nella nozione di accordo ai sensi dell’articolo 218, paragrafi 1 e 11, TFUE, a condizione però che, ai sensi di queste disposizioni, si tratti di un accordo previsto dall’Unione.

   (v. punti 41, 42)

2.  Il parere della Corte può essere in particolare richiesto in merito alle questioni che riguardano la ripartizione tra l’Unione e gli Stati membri della competenza a stipulare un determinato accordo con Stati terzi. L’articolo 196, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte corrobora tale interpretazione.

   (v. punto 43)

3.  Nell’ipotesi in cui le condizioni di partecipazione a un accordo internazionale escludano che questo possa essere concluso direttamente dall’Unione, sebbene esso rientri nella sua competenza esterna, tale competenza può essere esercitata per il tramite degli Stati membri operanti nell’interesse dell’Unione.

   (v. punto 44)

4.  A norma dell’articolo 218, paragrafi 1 e 11, TFUE, alla Corte può essere sottoposta una domanda di parere qualora l’Unione preveda di concludere un accordo, ciò che implica che quest’ultimo sia previsto da una o più istituzioni dell’Unione che sono investite di poteri nell’ambito della procedura contemplata dall’articolo 218 TFUE.

   Inoltre, una domanda di parere è ricevibile, in particolare, quando una proposta della Commissione vertente su un accordo sia stata presentata al Consiglio e non sia stata ritirata al momento in cui la Corte è stata adita. Per contro, non è necessario che il Consiglio abbia già manifestato, in questa fase, un’intenzione di concludere tale accordo. In tali circostanze, la domanda di parere risulta infatti ispirata dalla legittima preoccupazione delle istituzioni interessate di conoscere l’estensione delle rispettive competenze dell’Unione e degli Stati membri prima dell’adozione della decisione relativa all’accordo di cui trattasi.

   Inoltre, il procedimento di parere ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE mira ad evitare le complicazioni giuridiche generate dalle situazioni in cui gli Stati membri sottoscrivono impegni internazionali senza la necessaria legittimazione, malgrado che essi non dispongano più, alla luce del diritto dell’Unione, della competenza legislativa necessaria per attuare tali impegni.

   Infine, la facoltà di proporre una domanda di parere non richiede, quale condizione preliminare, un accordo definitivo tra le istituzioni dell’Unione in merito alla possibilità o all’opportunità dell’esercizio della competenza esterna dell’Unione medesima.

   (v. punti 45‑ 47, 49)

5.  Il fatto che alcune questioni sollevate in occasione di un procedimento di parere possano essere affrontate nell’ambito di eventuali ricorsi per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE non osta a che la Corte possa vedersi investita delle stesse a norma dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE. Il procedimento di parere deve infatti permettere di risolvere qualsiasi questione suscettibile di controllo giurisdizionale, purché le questioni sottoposte corrispondano alla finalità di questo procedimento.

   (v. punto 54)

6.  La competenza dell’Unione a concludere accordi internazionali può non soltanto essere attribuita espressamente dai Trattati, ma anche derivare implicitamente da altre disposizioni di questi ultimi e da atti adottati, nell’ambito di tali disposizioni, dalle istituzioni dell’Unione. In particolare, ogniqualvolta il diritto dell’Unione abbia attribuito a tali istituzioni determinati poteri sul piano interno, onde realizzare un certo obiettivo, l’Unione è competente ad assumere gli impegni internazionali necessari per raggiungere tale obiettivo, anche in mancanza di espresse disposizioni al riguardo. Quest’ultima ipotesi è d’altronde contemplata dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE.

   Orbene, la Convenzione dell’Aia del 1980, sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, verte sulla cooperazione civile in materia di trasferimento transfrontaliero di minori e rientra pertanto nel settore del diritto di famiglia avente implicazioni transnazionali, nel quale l’Unione detiene una competenza interna ai sensi dell’articolo 81, paragrafo 3, TFUE. L’Unione ha inoltre esercitato tale competenza mediante l’adozione del regolamento n. 2201/2003, relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale. Date tali circostanze, l’Unione dispone di una competenza esterna nel settore costituente l’oggetto di detta convenzione.

   (v. punti 67, 68)

7.  L’accettazione dell’adesione di uno Stato terzo alla Convenzione dell’Aia del 1980, sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, rientra nella competenza esclusiva dell’Unione.

   Infatti, dato che l’Unione dispone solo di competenze di attribuzione, l’esistenza di una competenza esterna, per giunta di natura esclusiva, deve basarsi su conclusioni tratte da un’analisi complessiva e concreta del rapporto esistente tra l’accordo internazionale previsto e il diritto dell’Unione in vigore. Tale analisi deve prendere in considerazione i settori disciplinati, rispettivamente, dalle norme dell’Unione e dalle disposizioni dell’accordo previsto, le loro prevedibili prospettive di evoluzione, nonché la natura e il contenuto di tali norme e disposizioni, al fine di verificare se l’accordo in questione sia tale da pregiudicare l’applicazione uniforme e coerente delle norme dell’Unione e il corretto funzionamento del sistema che esse istituiscono.

   Orbene, da un lato, le disposizioni del regolamento n. 2201/2003, relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, disciplinano in gran parte i due procedimenti regolamentati dalla citata convenzione, vale a dire quello relativo al ritorno dei minori illecitamente trasferiti e quello inteso a garantire l’esercizio del diritto di visita. Pertanto, l’insieme di questa convenzione deve considerarsi ricompreso nella disciplina delle norme dell’Unione.

   Dall’altro lato, malgrado il primato del regolamento n. 2201/2003 sulla citata convenzione, riconosciuto dall’articolo 60 del regolamento stesso, sulla portata e sull’efficacia delle norme comuni stabilite da quest’ultimo rischiano di incidere eventuali accettazioni eterogenee, da parte degli Stati membri, di adesioni alla Convenzione dell’Aia prestate da Stati terzi. Infatti, se gli Stati membri – e non l’Unione – fossero competenti ad accettare o no l’adesione di un nuovo Stato terzo alla Convenzione dell’Aia, vi sarebbe un rischio di pregiudizio per l’applicazione uniforme e coerente del regolamento n. 2201/2003 e, in particolare, per le norme sulla cooperazione tra le autorità degli Stati membri, ogni volta che una situazione di sottrazione internazionale di minore riguardasse uno Stato terzo e due Stati membri, uno dei quali avesse accettato l’adesione di questo Stato terzo alla convenzione, e l’altro no.

   (v. punti 74, 83, 88-90, dispositivo)

Parere 1/13

Parere ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE

«Parere emesso ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE — Convenzione sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori — Adesione di Stati terzi — Regolamento (CE) n. 2201/2003 — Competenza esterna esclusiva dell’Unione europea — Rischio di pregiudizio per l’applicazione uniforme e coerente delle norme dell’Unione e per il corretto funzionamento del sistema da esse istituito»

Massime – Parere della Corte (Grande Sezione) del 14 ottobre 2014

1. Accordi internazionali — Conclusione — Previo parere della Corte — Domanda di parere — Presupposti per la ricevibilità — Domanda che deve riguardare la conclusione di un accordo — Nozione di accordo — Dichiarazione di accettazione dell’adesione alla convenzione sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori — Inclusione — Presupposto

   (Art. 218, §§ 1 e 11, TFUE; regolamento di procedura, art. 196, § 2)

2. Accordi internazionali — Conclusione — Previo parere della Corte — Domanda di parere — Presupposti per la ricevibilità — Oggetto della domanda — Ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri

   (Art. 218, § 11, TFUE; regolamento di procedura, art. 196, § 2)

3. Accordi internazionali — Condizioni di partecipazione che escludono una conclusione da parte dell’Unione — Competenza dell’Unione — Esercizio mediante un’azione comune degli Stati membri

4. Accordi internazionali — Conclusione — Previo parere della Corte — Domanda di parere — Presupposti per la ricevibilità — Accordo previsto — Nozione

   (Art. 218, §§ 1 e 11, TFUE)

5. Accordi internazionali — Conclusione — Previo parere della Corte — Domanda di parere — Presupposti per la ricevibilità — Questione suscettibile di esame in un procedimento contenzioso — Irrilevanza

   (Art. 218, § 11, TFUE)

6. Accordi internazionali — Conclusione — Competenza dell’Unione — Convenzione sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori

   (Artt. 216, § 1, TFUE e 218, § 11, TFUE; regolamento del Consiglio n. 2201/2003)

7. Accordi internazionali — Conclusione — Accettazione dell’adesione di uno Stato terzo alla convenzione sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori — Competenza dell’Unione — Carattere esclusivo — Fondamento — Criterio di valutazione — Rischio di incidenza sul regolamento n. 2201/2003

   (Art. 3, § 2, TFUE; regolamento del Consiglio n. 2201/2003)

1.  L’atto di adesione alla Convenzione dell’Aia del 1980, sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, e la dichiarazione di accettazione di tale adesione, benché concretizzati in strumenti separati, esprimono, nel loro insieme, un concorso di volontà degli Stati interessati e costituiscono dunque un accordo internazionale. Poiché la dichiarazione di accettazione dell’adesione depositata da uno Stato membro è un elemento costitutivo di un accordo internazionale concluso con uno Stato terzo, essa rientra nella nozione di accordo ai sensi dell’articolo 218, paragrafi 1 e 11, TFUE, a condizione però che, ai sensi di queste disposizioni, si tratti di un accordo previsto dall’Unione.

   (v. punti 41, 42)

2.  Il parere della Corte può essere in particolare richiesto in merito alle questioni che riguardano la ripartizione tra l’Unione e gli Stati membri della competenza a stipulare un determinato accordo con Stati terzi. L’articolo 196, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte corrobora tale interpretazione.

   (v. punto 43)

3.  Nell’ipotesi in cui le condizioni di partecipazione a un accordo internazionale escludano che questo possa essere concluso direttamente dall’Unione, sebbene esso rientri nella sua competenza esterna, tale competenza può essere esercitata per il tramite degli Stati membri operanti nell’interesse dell’Unione.

   (v. punto 44)

4.  A norma dell’articolo 218, paragrafi 1 e 11, TFUE, alla Corte può essere sottoposta una domanda di parere qualora l’Unione preveda di concludere un accordo, ciò che implica che quest’ultimo sia previsto da una o più istituzioni dell’Unione che sono investite di poteri nell’ambito della procedura contemplata dall’articolo 218 TFUE.

   Inoltre, una domanda di parere è ricevibile, in particolare, quando una proposta della Commissione vertente su un accordo sia stata presentata al Consiglio e non sia stata ritirata al momento in cui la Corte è stata adita. Per contro, non è necessario che il Consiglio abbia già manifestato, in questa fase, un’intenzione di concludere tale accordo. In tali circostanze, la domanda di parere risulta infatti ispirata dalla legittima preoccupazione delle istituzioni interessate di conoscere l’estensione delle rispettive competenze dell’Unione e degli Stati membri prima dell’adozione della decisione relativa all’accordo di cui trattasi.

   Inoltre, il procedimento di parere ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE mira ad evitare le complicazioni giuridiche generate dalle situazioni in cui gli Stati membri sottoscrivono impegni internazionali senza la necessaria legittimazione, malgrado che essi non dispongano più, alla luce del diritto dell’Unione, della competenza legislativa necessaria per attuare tali impegni.

   Infine, la facoltà di proporre una domanda di parere non richiede, quale condizione preliminare, un accordo definitivo tra le istituzioni dell’Unione in merito alla possibilità o all’opportunità dell’esercizio della competenza esterna dell’Unione medesima.

   (v. punti 45‑ 47, 49)

5.  Il fatto che alcune questioni sollevate in occasione di un procedimento di parere possano essere affrontate nell’ambito di eventuali ricorsi per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE non osta a che la Corte possa vedersi investita delle stesse a norma dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE. Il procedimento di parere deve infatti permettere di risolvere qualsiasi questione suscettibile di controllo giurisdizionale, purché le questioni sottoposte corrispondano alla finalità di questo procedimento.

   (v. punto 54)

6.  La competenza dell’Unione a concludere accordi internazionali può non soltanto essere attribuita espressamente dai Trattati, ma anche derivare implicitamente da altre disposizioni di questi ultimi e da atti adottati, nell’ambito di tali disposizioni, dalle istituzioni dell’Unione. In particolare, ogniqualvolta il diritto dell’Unione abbia attribuito a tali istituzioni determinati poteri sul piano interno, onde realizzare un certo obiettivo, l’Unione è competente ad assumere gli impegni internazionali necessari per raggiungere tale obiettivo, anche in mancanza di espresse disposizioni al riguardo. Quest’ultima ipotesi è d’altronde contemplata dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE.

   Orbene, la Convenzione dell’Aia del 1980, sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, verte sulla cooperazione civile in materia di trasferimento transfrontaliero di minori e rientra pertanto nel settore del diritto di famiglia avente implicazioni transnazionali, nel quale l’Unione detiene una competenza interna ai sensi dell’articolo 81, paragrafo 3, TFUE. L’Unione ha inoltre esercitato tale competenza mediante l’adozione del regolamento n. 2201/2003, relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale. Date tali circostanze, l’Unione dispone di una competenza esterna nel settore costituente l’oggetto di detta convenzione.

   (v. punti 67, 68)

7.  L’accettazione dell’adesione di uno Stato terzo alla Convenzione dell’Aia del 1980, sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, rientra nella competenza esclusiva dell’Unione.

   Infatti, dato che l’Unione dispone solo di competenze di attribuzione, l’esistenza di una competenza esterna, per giunta di natura esclusiva, deve basarsi su conclusioni tratte da un’analisi complessiva e concreta del rapporto esistente tra l’accordo internazionale previsto e il diritto dell’Unione in vigore. Tale analisi deve prendere in considerazione i settori disciplinati, rispettivamente, dalle norme dell’Unione e dalle disposizioni dell’accordo previsto, le loro prevedibili prospettive di evoluzione, nonché la natura e il contenuto di tali norme e disposizioni, al fine di verificare se l’accordo in questione sia tale da pregiudicare l’applicazione uniforme e coerente delle norme dell’Unione e il corretto funzionamento del sistema che esse istituiscono.

   Orbene, da un lato, le disposizioni del regolamento n. 2201/2003, relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, disciplinano in gran parte i due procedimenti regolamentati dalla citata convenzione, vale a dire quello relativo al ritorno dei minori illecitamente trasferiti e quello inteso a garantire l’esercizio del diritto di visita. Pertanto, l’insieme di questa convenzione deve considerarsi ricompreso nella disciplina delle norme dell’Unione.

   Dall’altro lato, malgrado il primato del regolamento n. 2201/2003 sulla citata convenzione, riconosciuto dall’articolo 60 del regolamento stesso, sulla portata e sull’efficacia delle norme comuni stabilite da quest’ultimo rischiano di incidere eventuali accettazioni eterogenee, da parte degli Stati membri, di adesioni alla Convenzione dell’Aia prestate da Stati terzi. Infatti, se gli Stati membri – e non l’Unione – fossero competenti ad accettare o no l’adesione di un nuovo Stato terzo alla Convenzione dell’Aia, vi sarebbe un rischio di pregiudizio per l’applicazione uniforme e coerente del regolamento n. 2201/2003 e, in particolare, per le norme sulla cooperazione tra le autorità degli Stati membri, ogni volta che una situazione di sottrazione internazionale di minore riguardasse uno Stato terzo e due Stati membri, uno dei quali avesse accettato l’adesione di questo Stato terzo alla convenzione, e l’altro no.

   (v. punti 74, 83, 88-90, dispositivo)