Cause riunite C‑22/13, da C‑61/13 a C‑63/13 e C‑418/13

Raffaella Mascolo e altri

contro

Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca

e

Comune di Napoli

(domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Tribunale di Napoli e dalla Corte costituzionale)

«Rinvio pregiudiziale — Politica sociale — Accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato — Successione di contratti di lavoro a tempo determinato — Insegnamento — Settore pubblico — Supplenze di posti vacanti e disponibili in attesa dell’espletamento di procedure concorsuali — Clausola 5, punto 1 — Misure di prevenzione del ricorso abusivo ai contratti a tempo determinato — Nozione di “ragioni obiettive” che giustificano tali contratti — Sanzioni — Divieto di trasformazione in rapporto di lavoro a tempo indeterminato — Assenza di diritto al risarcimento del danno»

Massime – Sentenza della Corte (Terza Sezione) del 26 novembre 2014

1. Questioni pregiudiziali — Ricevibilità — Valutazione della necessità delle questioni rientrante nella competenza del giudice nazionale — Questioni di carattere generale o ipotetico — Irricevibilità

   (Art. 267 TFUE)

2. Politica sociale — Accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato — Direttiva 1999/70 — Ambito di applicazione — Lavoratori assunti in qualità di docenti o di collaboratori amministrativi per effettuare supplenze annuali in scuole statali — Inclusione

   (Direttiva del Consiglio 1999/70, allegato, clausole 2, 3, punto 1, e 5)

3. Politica sociale — Accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato — Direttiva 1999/70 — Provvedimenti volti a prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato — Normativa nazionale che autorizzi, in attesa dell’esito di procedure concorsuali per l’assunzione di personale di ruolo delle scuole statali, il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per coprire posti vacanti e disponibili — Assenza di tempi certi per l’espletamento di tali procedure concorsuali — Esclusione della possibilità, per detto personale, di ottenere il risarcimento del danno eventualmente subito a causa di un siffatto rinnovo — Inammissibilità — Obbligo degli Stati membri di prevedere misure dirette a sanzionare l’utilizzo abusivo di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato

   (Direttiva del Consiglio 1999/70, allegato, clausola 5, punto 1)

1.  V. il testo della decisione.

   (v. punti 47‑50)

2.  Dalla formulazione stessa della clausola 2, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, che figura nell’allegato alla direttiva 1999/70 relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, risulta che l’ambito di applicazione di quest’ultimo è concepito in senso ampio, poiché riguarda in generale i «lavoratori a tempo determinato con un contratto di assunzione o un rapporto di lavoro disciplinato dalla legge, dai contratti collettivi o dalla prassi in vigore di ciascuno Stato membro». Inoltre, la definizione della nozione di «lavoratore a tempo determinato» ai sensi dell’accordo quadro, enunciata alla clausola 3, punto 1, di quest’ultimo, include tutti i lavoratori, senza operare distinzioni basate sulla natura pubblica o privata del loro datore di lavoro e a prescindere dalla qualificazione del loro contratto in diritto interno.

   Pertanto, l’accordo quadro si applica all’insieme dei lavoratori che forniscono prestazioni retribuite nell’ambito di un rapporto di lavoro a tempo determinato che li lega al loro datore di lavoro, purché questi siano vincolati da un contratto di lavoro ai sensi del diritto nazionale, e fatto salvo soltanto il margine di discrezionalità conferito agli Stati membri dalla clausola 2, punto 2, dell’accordo quadro per quanto attiene all’applicazione di quest’ultimo a talune categorie di contratti o di rapporti di lavoro nonché all’esclusione, conformemente al quarto comma del preambolo dell’accordo quadro, dei lavoratori interinali.

   Ne consegue che l’accordo quadro non esclude nessun settore particolare dalla sua sfera d’applicazione e che, pertanto, è applicabile al personale assunto nel settore dell’insegnamento. Tale conclusione è avvalorata dal contenuto della clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro, da cui si ricava che, conformemente al terzo comma del preambolo dell’accordo quadro nonché ai punti 8 e 10 delle sue considerazioni generali, è nell’ambito dell’attuazione di detto accordo quadro che gli Stati membri hanno facoltà, in quanto ciò sia oggettivamente giustificato, di tener conto delle esigenze particolari relative ai settori di attività e/o alle categorie specifici di lavoratori in questione.

   Ne deriva che lavoratori che sono stati assunti in qualità di docenti o di collaboratori amministrativi per effettuare supplenze annuali in scuole statali nell’ambito di contratti di lavoro ai sensi del diritto nazionale, che incontestabilmente non rientrano in rapporti di lavoro che possano essere esclusi dall’ambito di applicazione dell’accordo quadro, sono soggetti alle disposizioni dello stesso, e in particolare, alla sua clausola 5.

   (v. punti 67‑71)

3.  La clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato che figura nell’allegato alla direttiva 1999/70 relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, deve essere interpretata nel senso che osta a una normativa nazionale che autorizzi, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale di ruolo delle scuole statali, il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonché di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza indicare tempi certi per l’espletamento di dette procedure concorsuali ed escludendo qualsiasi possibilità, per tali docenti e detto personale, di ottenere il risarcimento del danno eventualmente subito a causa di un siffatto rinnovo. Risulta, infatti, che tale normativa, fatte salve le necessarie verifiche da parte dei giudici del rinvio, da un lato, non consente di definire criteri obiettivi e trasparenti al fine di verificare se il rinnovo di tali contratti risponda effettivamente ad un’esigenza reale, sia idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito e sia necessario a tal fine, e, dall’altro, non prevede nessun’altra misura diretta a prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di contratti di lavoro a tempo determinato.

   Una normativa nazionale che consenta il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per sostituire, da un lato, personale delle scuole statali in attesa dell’esito di procedure concorsuali per l’assunzione di personale di ruolo nonché, dall’altro, personale di tali scuole che si trova momentaneamente nell’impossibilità di svolgere le sue funzioni non è di per sé contraria all’accordo quadro. La sostituzione temporanea di un lavoratore al fine di soddisfare, in sostanza, esigenze provvisorie del datore di lavoro in termini di personale può, in linea di principio, costituire una «ragione obiettiva» ai sensi della clausola 5, punto 1, lettera a), di tale accordo quadro.

   A tale riguardo, innanzitutto, in un’amministrazione che dispone di un organico significativo, come il settore dell’insegnamento, è inevitabile che si rendano spesso necessarie sostituzioni temporanee a causa, segnatamente, dell’indisponibilità di dipendenti che beneficiano di congedi per malattia, per maternità, parentali o altri.

   Inoltre, l’insegnamento è correlato a un diritto fondamentale garantito dalla Costituzione dello Stato membro che impone a tale Stato l’obbligo di organizzare il servizio scolastico in modo da garantire un adeguamento costante tra il numero di docenti e il numero di scolari. Orbene, non si può negare che tale adeguamento dipenda da un insieme di fattori, taluni dei quali possono, in una certa misura, essere difficilmente controllabili o prevedibili, quali, in particolare, i flussi migratori esterni ed interni o le scelte di indirizzi scolastici da parte degli scolari.

   Infine, qualora uno Stato membro riservi, nelle scuole da esso gestite, l’accesso ai posti permanenti al personale vincitore di concorso, tramite l’immissione in ruolo, può altresì oggettivamente giustificarsi, alla luce della clausola 5, punto 1, lettera a), dell’accordo quadro, che, in attesa dell’espletamento di tali concorsi, i posti da occupare siano coperti con una successione di contratti di lavoro a tempo determinato.

   Tuttavia, sebbene una normativa nazionale che consenta il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato successivi per la sostituzione di personale in attesa dell’esito di procedure concorsuali possa essere giustificata da una ragione obiettiva, l’applicazione concreta di tale ragione, in considerazione delle particolarità dell’attività di cui trattasi e delle condizioni del suo esercizio, deve essere conforme ai requisiti dell’accordo quadro. Nell’applicazione di tale normativa, le autorità competenti devono quindi essere in grado di stabilire criteri obiettivi e trasparenti al fine di verificare se il rinnovo di siffatti contratti risponda effettivamente ad un’esigenza reale, sia atto a raggiungere lo scopo perseguito e sia necessario a tal fine.

   L’osservanza della clausola 5, punto 1, lettera a), dell’accordo quadro richiede quindi che si verifichi concretamente che il rinnovo di successivi contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato miri a soddisfare esigenze provvisorie, e che una disposizione nazionale non sia utilizzata, di fatto, per soddisfare esigenze permanenti e durevoli del datore di lavoro in materia di personale. Occorre a tal fine esaminare di volta in volta tutte le circostanze del caso, prendendo in considerazione, in particolare, il numero di detti contratti successivi stipulati con la stessa persona oppure per lo svolgimento di uno stesso lavoro, al fine di escludere che contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, sebbene palesemente conclusi per soddisfare un’esigenza di personale sostitutivo, siano utilizzati in modo abusivo dai datori di lavoro.

   Di conseguenza, il solo fatto che la normativa nazionale di cui trattasi possa essere giustificata da una «ragione obiettiva» ai sensi della clausola 5, punto 1, lettera a), dell’accordo quadro non può essere sufficiente a renderla ad essa conforme, se risulta che l’applicazione concreta di detta normativa conduce, nei fatti, a un ricorso abusivo a una successione di contratti di lavoro a tempo determinato.

   Orbene, a tale riguardo, il termine di immissione in ruolo dei docenti nell’ambito di un sistema nazionale è tanto variabile quanto incerto. Da un lato, infatti, non è fissato alcun termine preciso per l’organizzazione delle procedure concorsuali. Dall’altro lato, l’immissione in ruolo per effetto dell’avanzamento dei docenti in graduatoria, essendo in funzione della durata complessiva dei contratti di lavoro a tempo determinato nonché dei posti che sono nel frattempo divenuti vacanti, dipende da circostanze aleatorie e imprevedibili. Ne deriva che una normativa nazionale che consenta il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato successivi per la sostituzione di personale in attesa dell’esito di procedure concorsuali, sebbene limiti formalmente il ricorso ai contratti di lavoro a tempo determinato per provvedere a supplenze annuali per posti vacanti e disponibili solo per un periodo temporaneo fino all’espletamento delle procedure concorsuali, non consente di garantire che l’applicazione concreta di tale ragione obiettiva sia conforme ai requisiti dell’accordo quadro.

   Inoltre, le considerazioni di bilancio non costituiscono di per sé, un obiettivo perseguito dalla politica sociale e, pertanto, non possono giustificare l’assenza di qualsiasi misura di prevenzione del ricorso abusivo a una successione di contratti di lavoro a tempo determinato.

   Per quanto riguarda l’esistenza di misure dirette a sanzionare l’utilizzo abusivo di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato, si deve rilevare che, sebbene, certamente, uno Stato membro possa legittimamente, nell’attuazione della clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro, prendere in considerazione esigenze di un settore specifico come quello dell’insegnamento, tale facoltà non può essere intesa nel senso di consentirgli di esimersi dall’osservanza dell’obbligo di prevedere una misura adeguata per sanzionare debitamente il ricorso abusivo a detti contratti.

   (v. punti 91, 92, 94, 96, 99, 101, 102, 104‑108, 110, 114, 118, 120 e dispositivo)