Causa T-341/07

Jose Maria Sison

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive adottate nei confronti di talune persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo — Posizione comune 2001/931/PESC e regolamento (CE) n. 2580/2001 — Ricorso di annullamento — Adeguamento delle conclusioni — Sindacato giurisdizionale — Motivazione — Condizioni di attuazione di una misura comunitaria di congelamento dei capitali»

Sentenza del Tribunale (Settima Sezione) 30 settembre 2009   II ‐ 3629

Massime della sentenza

1. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione di congelamento dei fondi adottata nei confronti di talune persone ed entità sospettate di attività terroristiche

   (Art. 253 CE; posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, n. 6; regolamento del Consiglio n. 2580/2001, art. 2, n. 3)

2. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Difetto o insufficienza di motivazione – Motivo distinto da quello della legalità sostanziale dell’atto impugnato

   (Artt. 230 CE e 253 CE)

3. Unione europea – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali

   (Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, n. 4; regolamento del Consiglio n. 2580/2001, art. 2, n. 3)

4. Unione europea – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali

   (Posizione comune del Consiglio 2001/931, primo ‘considerando’ e art. 1, n. 4; regolamento del Consiglio n. 2580/2001, art. 2, n. 3)

5. Unione europea – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali

   (Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, nn. 4 e 6; regolamento del Consiglio n. 2580/2001, art. 2, n. 3)

1.  Sia la motivazione di una decisione iniziale di congelamento dei capitali, sia la motivazione delle decisioni successive devono trattare non solo le condizioni legali di applicazione del regolamento n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo, menzionando in particolare l’esistenza di una decisione nazionale assunta da un’autorità competente, ma altresì i motivi specifici e concreti per cui il Consiglio considera, nell’esercizio del suo potere discrezionale di valutazione, che l’interessato debba formare oggetto di una misura di congelamento dei capitali.

   Peraltro, emerge dall’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, cui rinvia altresì l’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, che, se è vero che le decisioni successive di congelamento dei capitali devono effettivamente essere precedute da un «riesame» della situazione dell’interessato, ciò avviene allo scopo di assicurarsi che il mantenimento dell’interessato nell’elenco controverso sia ancora giustificato, eventualmente sulla base di nuovi elementi di informazione o di prova. Tuttavia, quando i motivi di una decisione successiva di congelamento dei capitali sono essenzialmente gli stessi già invocati in occasione di una precedente decisione, può bastare una semplice dichiarazione in tal senso, in particolare nel caso in cui l’interessato sia un gruppo o un’entità.

   A tale proposito, l’ampio potere discrezionale di cui dispone il Consiglio in merito agli elementi da prendere in considerazione per adottare o mantenere misure di congelamento dei capitali si estende alla valutazione della minaccia che può continuare a rappresentare una persona o un’entità che nel passato abbia commesso atti terroristici, nonostante la sospensione delle sue attività terroristiche per un periodo più o meno lungo. Di conseguenza, non può esigersi che il Consiglio indichi in maniera più specifica in che modo il congelamento dei capitali del ricorrente contribuisca, concretamente, alla lotta contro il terrorismo, ovvero che fornisca prove atte a dimostrare che l’interessato potrebbe utilizzare i propri capitali per commettere o favorire in futuro atti terroristici.

   (v. punti 60-62, 65-66)

2.  Nell’ambito di un ricorso d’annullamento l’obbligo di motivazione costituisce una forma ad substantiam da tenere distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, attinente, quest’ultima, alla legalità sostanziale dell’atto controverso. Pertanto, una contestazione in merito alla fondatezza di tale motivazione non può essere esaminata nella fase del controllo dell’osservanza dell’obbligo sancito dall’art. 253 CE.

   (v. punto 67)

3.  Nell’ambito dell’adozione di una decisione di congelamento dei capitali adottata ai sensi del regolamento n. 2580/2001 e della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, il Consiglio comunica alle persone interessate da tale decisione l’esposizione dei motivi della stessa. Ove il Consiglio si riferisca, in tale esposizione dei motivi, a varie decisioni nazionali che potrebbero a priori essere considerate come assunte da autorità competenti ai sensi dell’art. 1, n. 4, della citata posizione comune, per poi affermare nel suo controricorso e confermare in udienza che solo alcune di tali decisioni nazionali sono state assunte a fondamento della decisione di congelamento dei capitali impugnata, con riferimento a quest’ultima disposizione, simili spiegazioni equivalgono ad una confessione giudiziale che deve andare a vantaggio del ricorrente, purché non siano manifestamente incompatibili con il tenore letterale stesso della decisione di congelamento dei capitali in questione.

   (v. punti 100-103)

4.  Per delimitare la portata di una disposizione di diritto comunitario, bisogna tener conto allo stesso tempo del suo dettato, del suo contesto e delle sue finalità. Sia alla luce del dettato, del contesto e delle finalità delle disposizioni rilevanti della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo (v. in particolare il primo ‘considerando’ dei motivi di tale posizione comune), e del regolamento n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo, sia in considerazione del ruolo preminente svolto dalle autorità nazionali nel procedimento di congelamento dei capitali previsto dall’art. 2, n. 3, del citato regolamento, una decisione di «apertura di indagini o di azioni penali», per poter essere validamente invocata dal Consiglio, deve iscriversi nell’ambito di un procedimento nazionale avente ad oggetto direttamente e principalmente l’applicazione di una misura di tipo preventivo o repressivo all’interessato, a titolo della lotta al terrorismo e in ragione della sua implicazione nello stesso. Non soddisfa tale requisito la decisione di un’autorità giudiziaria nazionale che si pronunci solamente a titolo accessorio e incidentale sulla possibile implicazione dell’interessato in un’attività siffatta, nell’ambito di una contestazione avente ad oggetto, ad esempio, diritti e obblighi di carattere civile.

   (v. punti 110-111)

5.  Ove il Consiglio intenda adottare o mantenere, a seguito di riesame, una misura di congelamento dei capitali in forza del regolamento n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo, sulla base di una decisione nazionale di «apertura di indagini o di azioni penali» per un atto terroristico, esso non può prescindere dai successivi sviluppi di tali indagini o di tali azioni penali. È infatti possibile che un’indagine di polizia o di sicurezza si chiuda senza avere alcun seguito sul piano giudiziario, non avendo consentito di raccogliere prove sufficienti, o che un procedimento istruttorio giudiziario sia oggetto di un non luogo a procedere per le stesse ragioni. Del pari, la decisione di avviare un’azione penale può sfociare nell’abbandono di tale azione ovvero in un’assoluzione. Sarebbe inammissibile che il Consiglio non tenesse conto di tali elementi, che fanno parte dell’insieme dei dati rilevanti da prendersi in considerazione per valutare la situazione. Una diversa decisione sul punto significherebbe conferire al Consiglio e agli Stati membri il potere esorbitante di sottoporre indefinitamente a congelamento i capitali di un soggetto al di fuori di qualsiasi controllo giurisdizionale e a prescindere dall’esito dei procedimenti giudiziari eventualmente svoltisi.

   (v. punto 116)