Causa T-257/04

Repubblica di Polonia

contro

Commissione delle Comunità europee

«Agricoltura — Organizzazione comune dei mercati — Misure transitorie da adottarsi a causa dell’adesione di nuovi Stati membri — Regolamento (CE) n. 1972/2003 relativo alle misure transitorie da adottarsi per quanto riguarda gli scambi di prodotti agricoli — Ricorso di annullamento — Termine di ricorso — Dies a quo — Tardività — Modifica di una disposizione di un regolamento — Riapertura dei termini di ricorso contro tale disposizione e contro tutte le disposizioni che formano un insieme con essa — Ricevibilità parziale — Proporzionalità — Principio di non discriminazione — Legittimo affidamento — Motivazione»

Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) 10 giugno 2009   II ‐ 1553

Massime della sentenza

1. Procedura – Termini di ricorso – Decadenza

   (Art. 230, quarto e quinto comma, CE; Atto d’adesione del 2003)

2. Ricorso di annullamento – Termini – Decadenza – Nozione – Atto che conferma un precedente atto definitivo

   (Art. 230, quinto comma, CE)

3. Adesione di nuovi Stati membri alle Comunità – Atto di adesione del 2003 – Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati – Misure transitorie riguardanti gli scambi di prodotti agricoli

   (Atto d’adesione del 2003, art. 41, primo comma; regolamento della Commissione n. 1972/2003)

4. Adesione di nuovi Stati membri alle Comunità – Atto di adesione del 2003 – Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati – Misure transitorie riguardanti gli scambi di prodotti agricoli

   (Atto d’adesione del 2003, allegato IV, punto 4, nn. 1 e 2; regolamento della Commissione n. 1972/2003, terzo ‘considerando’ e art. 4, nn. 2 e 3)

5. Adesione di nuovi Stati membri alle Comunità – Atto di adesione del 2003 – Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati – Misure transitorie riguardanti gli scambi di prodotti agricoli

   (Art. 34, n. 2, secondo comma, CE; Atto d’adesione del 2003, allegato IV, punto 4, nn. 1–4)

6. Adesione di nuovi Stati membri alle Comunità – Atto di adesione del 2003 – Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati – Misure transitorie riguardanti gli scambi di prodotti agricoli

   (Art. 25 CE; Atto d’adesione del 2003, art. 41; regolamento della Commissione n. 1972/2003, art. 3)

7. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata

   (Art. 253 CE; regolamento della Commissione n. 1972/2003, primo e terzo ‘considerando’ e art. 3)

8. Adesione di nuovi Stati membri alle Comunità – Atto di adesione del 2003 – Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati – Misure transitorie riguardanti gli scambi di prodotti agricoli

   (Atto d’adesione del 2003, art. 41, primo comma; regolamenti della Commissione n. 1972/2003, art. 3, e n. 735/2004)

1.  L’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea prevede specificamente la possibilità per le istituzioni comunitarie di adottare talune misure tra la data della firma dell’Atto di adesione e la data di adesione dei nuovi Stati membri, senza peraltro prevedere deroghe temporanee al sistema di controllo della legittimità degli atti comunitari.

   Orbene, le norme comunitarie concernenti i termini procedurali devono essere applicate rigorosamente ed è possibile derogarvi solo in circostanze assolutamente eccezionali, di caso fortuito o di forza maggiore. Pertanto, il termine di ricorso previsto dall’art. 230 CE è di applicazione generale e tale articolo non prevede come dies a quo del termine in parola, per gli atti giuridici adottati in forza del citato Atto di adesione, la data di entrata in vigore di quest’ultimo.

   Pertanto, quand’anche un regolamento come il n. 1972/2003, relativo alle misure transitorie da adottarsi per quanto riguarda gli scambi di prodotti agricoli in seguito all’adesione di Cipro, dell’Estonia, della Lettonia, della Lituania, di Malta, della Polonia, della Repubblica ceca, della Slovacchia, della Slovenia e dell’Ungheria, si distinguesse, per quanto riguarda tali Stati, dal resto dell’acquis comunitario quanto al momento della sua attuazione e alla cerchia dei suoi destinatari, essendo destinato a tutti gli Stati membri, compresi quelli cha hanno aderito all’Unione europea nel 2004, ciò non impedirebbe che il termine di ricorso cominci a decorrere dalla pubblicazione del regolamento di cui trattasi. Ciò non priva gli Stati membri del diritto di ricorrere avverso atti adottati dopo la firma dell’Atto di adesione e prima della loro adesione all’Unione europea. Infatti, se gli Stati terzi, ivi compresi i nuovi Stati membri prima dell’adesione, non possono rivendicare la «capacità di agire in giustizia» attribuita agli Stati membri dal sistema comunitario, essi beneficiano della possibilità di stare in giudizio riconosciuta da tale sistema alle persone giuridiche qualora soddisfino le condizioni oggettive previste.

   (v. punti 44, 46-48, 52-53)

2.  Anche se il carattere definitivo di un atto che non è stato impugnato entro i termini riguarda non soltanto l’atto stesso, ma anche qualsiasi atto successivo che abbia un carattere meramente confermativo, giustificandosi tale soluzione con la necessaria stabilità giuridica e valendo per gli atti individuali come per quelli che hanno un carattere normativo, quale un regolamento, quando una disposizione di un regolamento è modificata, il ricorso è di nuovo esperibile, non soltanto unicamente contro questa disposizione, ma anche contro tutte quelle che, pur non modificate, formino con essa un insieme. Orbene, un atto comunitario in forza del quale vengono aggiunti dei prodotti ad un elenco non può che formare un tutto con le disposizioni di un altro atto comunitario che prevedono le misure cui i prodotti di tale elenco sono assoggettati poiché, in caso contrario, l’atto in forza del quale sono stati aggiunti i prodotti sarebbe privo di qualsiasi effetto giuridico.

   Peraltro, un soggetto che, pur essendo legittimato a proporre un ricorso contro un atto comunitario in forza del quale i prodotti di un elenco sono assoggettati a talune misure, si astenga dal farlo nel termine previsto, non può per tale ragione essere escluso dalla possibilità di far valere nell’ambito di un ricorso contro un altro atto, in base al quale sono stati aggiunti taluni prodotti all’elenco di cui trattasi, l’illegittimità delle misure cui tali prodotti aggiuntivi sono ormai assoggettati. Infatti, tali misure costituiscono, per quanto riguarda i prodotti aggiunti a tale elenco dal secondo atto adottato, misure nuove. Il secondo atto adottato non può quindi essere considerato come una mera conferma rispetto a tali misure.

   (v. punti 70-72)

3.  L’art. 41, primo comma, dell’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea, permette alla Commissione di obbligare i nuovi Stati membri a riscuotere prelievi sulle scorte eccedenti dei prodotti agricoli di cui al regolamento n. 1972/2003, relativo alle misure transitorie da adottarsi per quanto riguarda gli scambi di prodotti agricoli in seguito all’adesione di tali Stati, esistenti sui loro territori. Infatti, da un lato, sia la prevenzione della costituzione di scorte a fini speculativi sia l’annullamento dei vantaggi economici degli operatori che hanno costituito scorte eccedenti a basso prezzo sono idonei a giustificare l’adozione da parte della Commissione di una misura ai sensi dell’art. 41, primo comma, dell’Atto di adesione e, dall’altro lato, l’imposizione di un prelievo sulle scorte eccedenti deve essere considerata come diretta a facilitare il passaggio dei nuovi Stati membri all’organizzazione comune dei mercati, in quanto essa mitiga l’onere derivante dall’obbligo per i nuovi Stati membri, previsto dall’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione, di distruggere tali scorte a loro spese.

   (v. punti 101-102)

4.  La Commissione, quando esercita le competenze che il Consiglio, o anche gli estensori dell’Atto di adesione, le attribuisce in materia di politica agricola comune per l’esecuzione delle norme che esso adotta, può essere indotta ad utilizzare un ampio potere discrezionale, sicché solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di un siffatto provvedimento.

   La determinazione dell’importo del prelievo sulle scorte eccedenti di taluni prodotti agricoli in funzione del dazio all’importazione erga omnes applicabile al 1o maggio 2004, come stabilita dall’art. 4, n. 3, del regolamento n. 1972/2003, relativo alle misure transitorie da adottarsi per quanto riguarda gli scambi di prodotti agricoli in seguito all’adesione di Cipro, dell’Estonia, della Lettonia, della Lituania, di Malta, della Polonia, della Repubblica ceca, della Slovacchia, della Slovenia e dell’Ungheria all’Unione europea, non va manifestamente oltre quanto necessario per evitare la costituzione di scorte eccedenti a prescindere dalla loro origine. Infatti, l’obiettivo perseguito dalla Commissione con il prelievo di cui è causa non è esclusivamente la prevenzione della costituzione di scorte dei prodotti di cui trattasi a fini speculativi nel commercio, ma semplicemente la prevenzione della costituzione di scorte eccedenti, vale a dire di scorte che non fanno parte delle riserve abituali situate nei nuovi Stati membri. Ciò risulta chiaramente dal terzo ‘considerando’ del regolamento n. 1972/2003. Il metodo così seguito dalla Commissione è coerente con l’idea degli autori dell’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea, secondo la quale le scorte eccedenti devono essere eliminate a spese dei nuovi Stati membri. Infatti, risulta chiaramente dall’allegato IV, punto 4, nn. 1 e 2, di tale Atto che l’esistenza di scorte eccedenti derivanti dalla produzione nazionale nei nuovi Stati membri costituisce un elemento di perturbazione dell’organizzazione comune dei mercati agricoli. Gli autori dell’Atto citato non hanno affatto limitato il summenzionato obbligo alle sole scorte provenienti dal commercio.

   Infine, l’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1972/2003 lascia ai nuovi Stati membri un certo margine di discrezionalità per stabilire se le scorte di detti prodotti collocate nel loro territorio siano il risultato di un’attività giustificata da comportamenti normali sul mercato, permettendo loro, in tal caso, di evitare di qualificarle come «scorte eccedenti». Ciò permette di limitare il prelievo a carico dei detentori di tali scorte ai soli casi in cui la loro costituzione determina un rischio di perturbazione sui mercati e rafforza il carattere proporzionale della misura di cui all’art. 4, n. 3, del citato regolamento rispetto all’obiettivo perseguito.

   (v. punti 106, 111-113, 120)

5.  Il divieto di discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità, sancito, riguardo all’organizzazione comune dei mercati agricoli, dall’art. 34, n. 2, secondo comma, CE, impone che situazioni analoghe non siano trattate in modo diverso e che situazioni diverse non siano trattate nello stesso modo, a meno che un siffatto trattamento sia obiettivamente giustificato. Le misure inerenti all’organizzazione comune dei mercati non possono quindi essere differenziate a seconda delle regioni o di altre condizioni di produzione o di consumo, se non in funzione di criteri obiettivi che garantiscano una proporzionale ripartizione dei vantaggi e degli svantaggi fra gli interessati, senza distinguere fra i territori degli Stati membri.

   La situazione dell’agricoltura nei nuovi Stati membri era radicalmente diversa da quella esistente nei vecchi Stati membri, dato che queste due categorie di operatori erano assoggettate prima dell’allargamento dell’Unione europea nel 2004 a norme, quote e meccanismi di sostegno alla produzione diversi. Del resto, mentre le istituzioni comunitarie potevano impedire la formazione di scorte eccedenti all’interno della Comunità per mezzo di misure proprie dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, esse non potevano impedire la formazione di scorte eccedenti nel territorio dei futuri Stati membri. Per tale motivo l’allegato IV, punto 4, nn. 1-4, del citato Atto di adesione prevede l’obbligo per i nuovi Stati membri di eliminare a loro spese le loro scorte eccedenti senza peraltro prevedere un obbligo corrispondente per i vecchi Stati membri.

   Atteso che la situazione dell’agricoltura nei nuovi Stati membri era diversa da quella esistente nei vecchi Stati membri, dalla mera applicazione di norme diverse agli operatori dei nuovi Stati membri e agli operatori dei vecchi Stati membri non può risultare alcuna discriminazione.

   (v. punti 128-130, 199-200)

6.  La riscossione del prelievo imposto dall’art. 3 del regolamento n. 1972/2003, relativo alle misure transitorie da adottarsi per quanto riguarda gli scambi di prodotti agricoli in seguito all’adesione di Cipro, dell’Estonia, della Lettonia, della Lituania, di Malta, della Polonia, della Repubblica ceca, della Slovacchia, della Slovenia e dell’Ungheria all’Unione europea, non osta al divieto di dazi doganali e di tasse di effetto equivalente enunciato dall’art. 25 CE, in quanto detto prelievo non costituisce un onere unilateralmente deciso da uno Stato membro, bensì un provvedimento comunitario adottato, a titolo transitorio, per ovviare a talune difficoltà risultanti, per la politica agricola comune, dall’adesione di dieci nuovi Stati all’Unione europea. Inoltre, la Commissione ha adottato tale regolamento e, di conseguenza, l’art. 3 di quest’ultimo, sulla base di una disposizione che l’autorizza a prendere misure transitorie necessarie per facilitare la transizione dal regime in vigore nei nuovi Stati membri al regime risultante dall’applicazione della politica agricola comune, cioè l’art. 41 dell’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea. Orbene, tali misure transitorie possono costituire, segnatamente, deroghe alle norme altrimenti applicabili ad una determinata situazione giuridica, come l’art. 25 CE.

   (v. punti 179-180)

7.  La motivazione prescritta dall’art. 253 CE, ove si tratti di un regolamento, può limitarsi ad indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e, dall’altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge. D’altra parte, se un atto di portata generale evidenzia nella sua essenza lo scopo perseguito dall’istituzione, sarebbe eccessivo pretendere una motivazione specifica per le diverse scelte d’indole tecnica operate.

   A questo proposito, la Commissione non era obbligata a motivare più specificamente la necessità delle misure di cui all’art. 3 del regolamento n. 1972/2003, relativo alle misure transitorie da adottarsi per quanto riguarda gli scambi di prodotti agricoli in seguito all’adesione di Cipro, dell’Estonia, della Lettonia, della Lituania, di Malta, della Polonia, della Repubblica ceca, della Slovacchia, della Slovenia e dell’Ungheria all’Unione europea, dal momento che la motivazione di detto regolamento identifica espressamente l’obiettivo della prevenzione della costituzione di scorte eccedenti e la necessità di introdurre un sistema di prelievo su tali scorte (terzo ‘considerando’) nonché la situazione complessiva che ha determinato l’adozione del summenzionato regolamento (primo e terzo ‘considerando’, in combinato disposto). La summenzionata motivazione deve quindi essere considerata sufficiente al riguardo.

   (v. punti 214, 216-217, 234)

8.  Il principio della tutela del legittimo affidamento può essere fatto valere nei confronti di una normativa comunitaria solo se la Comunità stessa ha precedentemente determinato una situazione tale da ingenerare un legittimo affidamento. Ora, per quanto attiene al regolamento n. 1972/2003, relativo alle misure transitorie da adottarsi per quanto riguarda gli scambi di prodotti agricoli in seguito all’adesione di Cipro, dell’Estonia, della Lettonia, della Lituania, di Malta, della Polonia, della Repubblica ceca, della Slovacchia, della Slovenia e dell’Ungheria all’Unione europea, la Comunità non ha, in alcun modo, con un’azione o un’omissione, fatto trapelare negli ambienti interessati che non sarebbero state adottate, in occasione dell’allargamento avvenuto il 1o maggio 2004, misure transitorie che assicurassero in particolare l’effetto utile di misure destinate ad evitare perturbazioni del mercato determinate dalla costituzione di scorte eccedenti. Inoltre, qualsiasi operatore normalmente diligente che abbia assoggettato taluni prodotti ad uno dei regimi di cui all’art. 3 del citato regolamento doveva essere a conoscenza, dal momento della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea, che, in base all’art. 41, primo comma, di detto Atto, la Commissione era autorizzata ad adottare misure transitorie al fine di adattare i regimi esistenti nei nuovi Stati membri all’organizzazione comune dei mercati, misure che potevano, se del caso, avere ripercussioni sulle scorte eccedenti già costituite al momento della pubblicazione del regolamento di modifica n. 735/2004 nonché sui prodotti assoggettati ad un regime sospensivo. Inoltre, le misure previste erano state comunicate dalla Commissione allo Stato membro ricorrente nel quadro del comitato che ha discusso l’adozione del regolamento n. 1972/2003 e tale Stato membro non può, quindi, lamentare che vi sia stata lesione del suo legittimo affidamento.

   (v. punti 245, 247-248)