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Massima

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1. Ricorso per risarcimento danni - Oggetto - Domanda di risarcimento di un danno cagionato dalle istituzioni della Comunità - Nozione di istituzione - Competenza del giudice comunitario a conoscere di un'asserita negligenza del mediatore

(Artt. 235 CE e 288, secondo comma, CE; decisione del Consiglio 88/591/CECA, CEE, Euratom, come modificata dalla decisione 1999/291/CE, CECA, Euratom)

2. Ricorso per risarcimento danni - Oggetto - Domanda di risarcimento del danno cagionato dall'omesso avvio da parte della Commissione di un procedimento per inadempimento - Irricevibilità - Domanda di risarcimento del danno cagionato da una colpa manifesta del mediatore nell'esercizio delle sue attribuzioni - Ricevibilità

(Artt. 235 CE e 288, secondo comma, CE; decisione del Consiglio 88/591, come modificata dalla decisione 1999/291)

3. Ricorso per risarcimento danni - Autonomia rispetto al ricorso di annullamento - Irricevibilità del ricorso di annullamento diretto contro un atto giuridicamente vincolante - Mancanza di incidenza sulla ricevibilità del ricorso diretto alla riparazione del pregiudizio causato dall'adozione dell'atto impugnato

(Artt. 235 CE e 288, secondo comma, CE)

4. Responsabilità extracontrattuale - Presupposti - Illiceità - Danno - Nesso di causalità

(Art. 288, secondo comma, CE)

5. Mediatore europeo - Rimedio alternativo al ricorso dinanzi al giudice comunitario - Impossibilità di esperire i due rimedi parallelamente - Valutazione dell'opportunità del ricorso dinanzi al mediatore rimessa al cittadino

(Art. 195, n. 1, CE; Statuto del mediatore europeo, art. 2, nn. 6 e 7)

6. Mediatore europeo - Obbligo generale di informare i denunzianti circa i mezzi di ricorso esperibili ed i relativi termini - Insussistenza

(Statuto del mediatore europeo, art. 2, n. 5)

7. Mediatore europeo - Termine per l'esame delle denunce - Termine indicativo di un anno - Proroga oltre un termine ragionevole valutato alla luce delle circostanze

8. Mediatore europeo - Ricerca di una soluzione conforme all'interesse particolare del cittadino in questione - Obbligo di cooperazione con l'istituzione di cui trattasi

(Statuto del mediatore europeo, art. 3, n. 5)

9. Mediatore europeo - Formulazione di un'osservazione critica - Tutela degli interessi individuali del cittadino in questione - Insussistenza

10. Procedura - Spese - Compensazione - Motivi eccezionali - Valutazione

(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 87, n. 3, primo comma)

Massima

1. Ai sensi degli artt. 235 CE e 288, secondo comma, CE, nonché della decisione 88/591, come modificata dalla decisione 1999/291, che istituisce un Tribunale di primo grado delle Comunità europee, tale giudice è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni causati dalle istituzioni comunitarie. Il termine «istituzione» usato all'art. 288, secondo comma, CE non va inteso nel senso che comprende le sole istituzioni della Comunità elencate nell'art. 7 CE, bensì nel senso che include altresì, tenuto conto del sistema di responsabilità extracontrattuale sancito dal Trattato, ogni altro organismo comunitario istituito dal Trattato con il compito di contribuire alla realizzazione degli scopi della Comunità. Di conseguenza, gli atti posti in essere da questi organismi nell'esercizio delle competenze loro attribuite dal diritto comunitario sono imputabili alla Comunità conformemente ai principi generali comuni agli Stati membri di cui all'art. 288, secondo comma, CE. Ne consegue che il Tribunale è competente a conoscere di un ricorso diretto ad ottenere il risarcimento del preteso danno subito a causa di una negligenza commessa dal mediatore europeo nell'esercizio delle funzioni attribuitegli dal Trattato.

( v. punti 49, 51-52 )

2. La competenza del Tribunale a conoscere di un ricorso fondato su un'asserita negligenza del mediatore europeo non è messa in discussione dalla giurisprudenza che considera irricevibile la domanda di risarcimento del danno basata sulla responsabilità derivante dal fatto che la Commissione non abbia avviato un procedimento per inadempimento ai sensi dell'art. 226 CE, in quanto tale istituzione non è tenuta in nessun caso ad avviare il detto procedimento. Infatti, il ruolo che il Trattato e la decisione 94/262, sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore, hanno attribuito al mediatore differisce, quantomeno in parte, da quello conferito alla Commissione nell'ambito di un procedimento per inadempimento ai sensi dell'art. 226 CE. Nell'ambito di un procedimento per inadempimento, la Commissione esercita le competenze che le sono attribuite in forza dell'art. 211, primo trattino, CE, nell'interesse generale delle Comunità, al fine di assicurare l'applicazione del diritto comunitario. Inoltre, in questo contesto, spetta alla detta istituzione valutare l'opportunità di avviare un procedimento per la dichiarazione di un inadempimento.

Al contrario, per quanto concerne l'esame delle denunce da parte del mediatore, si deve tener conto del fatto che il Trattato riconosce a ogni cittadino, da un lato, il diritto soggettivo di presentare al mediatore denunce riguardanti casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni o degli organi comunitari, ad esclusione della Corte e del Tribunale nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali, e, dall'altro, il diritto di essere informato in merito al risultato delle indagini condotte al riguardo dal mediatore nei termini previsti dalla decisione 94/262 e dalle disposizioni di esecuzione. La decisione 94/262 ha attribuito, poi, al mediatore non solo il compito d'individuare e cercare di eliminare i casi di cattiva amministrazione nell'interesse generale, ma altresì quello di ricercare, per quanto possibile, una soluzione conforme allo specifico interesse del cittadino interessato. Il mediatore dispone, certamente, di un ampio potere discrezionale quanto all'esame della fondatezza delle denunce e al seguito da dare ad esse, e non incombe al medesimo, in questo ambito, nessun obbligo di risultato. Ancorché il controllo del giudice comunitario debba risultare, di conseguenza, limitato, non può tuttavia escludersi che, in circostanze del tutto eccezionali, un cittadino possa dimostrare che il mediatore, nell'espletamento dei propri compiti, sia incorso in un errore manifesto tale da arrecargli un danno.

( v. punti 53-57 )

3. Il ricorso per risarcimento danni è stato istituito dal Trattato come rimedio autonomo, dotato di una sua particolare funzione che lo distingue dalle altre azioni esperibili e subordinato, quanto al suo esercizio, a presupposti che tengono conto del suo oggetto specifico. Mentre il ricorso di annullamento e quello per carenza mirano a sanzionare l'illegittimità di un atto giuridicamente vincolante ovvero la sua mancata adozione, il ricorso per risarcimento danni ha per oggetto la richiesta di risarcimento di un danno derivato da un atto, giuridicamente vincolante o meno, oppure da un comportamento imputabile ad un'istituzione o ad un organo comunitario. Pertanto, il comportamento colpevole del mediatore europeo nella ricerca di una soluzione stragiudiziale ad un caso di cattiva amministrazione può arrecare pregiudizio ai diritti dei cittadini.

( v. punti 58-59 )

4. Ai sensi dell'art. 288 CE, la responsabilità della Comunità presuppone che il ricorrente provi l'illiceità del comportamento contestato all'organo considerato, il carattere effettivo del danno e l'esistenza di un nesso di causalità fra tale comportamento e il danno lamentato.

( v. punto 62 )

5. Con l'istituzione del mediatore europeo, il Trattato ha offerto ai cittadini dell'Unione, e più in particolare ai funzionari e agli altri agenti della Comunità, un rimedio alternativo al ricorso dinanzi al giudice comunitario per la difesa dei loro interessi. Tale rimedio alternativo extragiudiziale risponde a criteri specifici e non ha necessariamente lo stesso scopo di un'azione giudiziale. Inoltre, come risulta dall'art. 195, n. 1, CE e dall'art. 2, nn. 6 e 7, della decisione 94/262, sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore, questi due rimedi non possono essere esperiti in parallelo. Infatti, se le denunce presentate al mediatore non interrompono i termini di ricorso al giudice comunitario, il mediatore deve nondimeno porre fine al proprio esame e dichiarare la denuncia irricevibile qualora il cittadino interessato abbia contemporaneamente proposto ricorso dinanzi al giudice comunitario in merito agli stessi fatti. Spetta, dunque, al singolo cittadino valutare quale dei due rimedi a disposizione possa meglio soddisfare i suoi interessi. Ove si tratti di denuncia presentata da un agente delle Comunità, si presume in ogni caso che il ricorrente conosca le modalità di ricorso dinanzi al Tribunale, essendo queste previste espressamente dallo Statuto.

( v. punti 65-67 )

6. A mente dell'art. 2, n. 5, della decisione 94/262, sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore, e dell'art. 3, n. 2, delle disposizioni di esecuzione, il mediatore europeo «può» consigliare al cittadino interessato di rivolgersi ad un'altra autorità e, se del caso, di presentare un ricorso di annullamento al Tribunale. Può infatti rispondere al buon espletamento del compito attribuitogli dal Trattato che il mediatore informi sistematicamente il cittadino interessato in merito a quali provvedimenti adottare per meglio soddisfare i suoi interessi, anche indicandogli i rimedi giurisdizionali a sua disposizione e facendogli presente che la denuncia al mediatore non ha effetto sospensivo dei termini di ricorso previsti per tali rimedi. Non esiste, tuttavia, nessuna disposizione espressa che imponga al mediatore di agire in tal senso. Di conseguenza, non può contestarsi al mediatore di non aver fatto osservare al ricorrente che la sua denuncia non aveva effetto sospensivo e di non avergli consigliato di adire il giudice comunitario. Sicché il mediatore non ha commesso, in questo contesto, un illecito tale da far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità.

( v. punti 68-69 )

7. La decisione 94/262, sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore, e le disposizioni di esecuzione non prevedono nessun termine preciso per l'esame delle denunce da parte del mediatore europeo. Solo nella propria relazione annuale per l'anno 1997 il mediatore ha dichiarato che «l'obiettivo dovrebbe essere quello di svolgere le indagini necessarie a seguito di una denuncia e di informare il cittadino dell'esito entro un anno, salvo situazioni speciali che richiedano indagini più lunghe» (terzultimo capoverso della prefazione). Con questa dichiarazione il mediatore si è solo dato un termine indicativo e non perentorio per l'esame delle denunce. Tuttavia, occorre precisare che il procedimento dinanzi al mediatore non può protrarsi oltre un tempo ragionevole, che dev'essere valutato in funzione delle circostanze specifiche, poiché, diversamente ragionando, risulterebbe violato, in particolare, il principio di buona amministrazione. In tale contesto, occorre tener conto del fatto che il Trattato e la decisione 94/262 hanno attribuito al mediatore non solo il compito di ricercare, per quanto possibile, una soluzione conforme allo specifico interesse del cittadino di cui trattasi, ma anche quello di individuare e di cercare di eliminare i casi di cattiva amministrazione nell'interesse generale. Nel caso in cui, in seguito all'intervento del mediatore provocato dalla denuncia del ricorrente, la Commissione abbia modificato, nell'interesse di una buona amministrazione, la propria prassi amministrativa relativa alla convocazione dei candidati alle prove orali dei concorsi, il decorso di un termine di quasi sedici mesi dalla presentazione della denuncia da parte del ricorrente alla decisione del mediatore non può costituire per quest'ultimo una violazione dei suoi obblighi.

( v. punti 74-77 )

8. Il mediatore, se è pur vero che, a termini della decisione 94/262, sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore, ha il compito di ricercare, per quanto possibile, una soluzione conforme allo specifico interesse del cittadino di cui trattasi, dispone tuttavia al riguardo di un potere discrezionale molto ampio. Di conseguenza, la responsabilità extracontrattuale del mediatore non può sorgere se non in caso di violazione flagrante e manifesta degli obblighi che gli incombono in questo contesto. Dall'art. 3, n. 5, della decisione 94/262 e dall'art. 6 delle disposizioni di esecuzione risulta che il mediatore, per realizzare quest'obiettivo, deve cooperare con l'istituzione interessata e che, in linea di principio, non può limitarsi a trasmettere i pareri dell'istituzione al cittadino di cui trattasi. In particolare, egli deve valutare se sia possibile la ricerca di una soluzione che soddisfi il cittadino e assumere, nel perseguimento di tale obiettivo, un ruolo attivo rispetto all'istituzione considerata.

( v. punti 79-80 )

9. Una violazione dell'art. 7 delle disposizioni di esecuzione della decisione 94/262, sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore, in forza del quale quest'ultimo può formulare un'osservazione critica qualora il caso di cattiva amministrazione non abbia implicazioni generali, non può in nessun modo arrecare pregiudizio al ricorrente. Né la formulazione di un'osservazione critica, infatti, né l'elaborazione di una relazione annuale eventualmente corredata di una raccomandazione all'istituzione in causa sono volte a salvaguardare gli specifici interessi del cittadino di cui trattasi contro un potenziale danno subito in conseguenza di un caso di cattiva amministrazione nell'azione di un'istituzione o di un organo comunitario.

( v. punti 86-87 )

10. A norma dell'art. 87, n. 3, primo comma, del suo regolamento di procedura, il Tribunale può, per motivi eccezionali, in deroga all'art. 87, n. 2, primo comma, del medesimo regolamento, decidere che ciascuna delle parti sopporti le proprie spese. A questo riguardo occorre tener conto, in primo luogo, del fatto che la Commissione ha modificato la propria prassi amministrativa in seguito alla denuncia presentata al mediatore dal ricorrente, ma che di tale modifica proprio il ricorrente non ha potuto in eventu avvantaggiarsi. In secondo luogo, occorre considerare che le circostanze di fatto nel caso di specie sono simili a quelle di una causa tra le Comunità e i loro dipendenti, in cui, ai sensi dell'art. 88 del regolamento di procedura, le spese sostenute dalle istituzioni e dagli organi comunitari restano a loro carico.

( v. punti 91-93 )