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Document 52014DC0339
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Research and innovation as sources of renewed growth
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Ricerca e innovazione come fattori di rilancio della crescita
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Ricerca e innovazione come fattori di rilancio della crescita
/* COM/2014/0339 final */
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Ricerca e innovazione come fattori di rilancio della crescita /* COM/2014/0339 final */
1. Ricerca
e innovazione come fattori di rilancio della crescita L’Europa si trova in una posizione favorevole per
beneficiare delle prossime opportunità di crescita. Può infatti contare sul
mercato interno più grande del mondo, è sede di molte delle principali aziende
innovative a livello globale e detiene una posizione leader in molti ambiti del
sapere, nonché in settori tecnologici chiave quali quelli della salute, dell’alimentazione,
delle energie rinnovabili, delle tecnologie ambientali e dei trasporti[1]. Ha un patrimonio di inestimabile valore che
risiede nell’elevato grado di istruzione della manodopera e in talenti di prim’ordine
nell’ambito della cultura e della creatività. Occorrono tuttavia ulteriori
sforzi per garantire il buon funzionamento del mercato unico, per migliorare le
condizioni quadro che consentono alle imprese di innovare e per accelerare gli
investimenti in tecnologie di punta in settori in rapida crescita[2]. Si aprono nuove opportunità di crescita legate
all’offerta di nuovi prodotti e servizi ottenuti grazie a progressi
tecnologici, nuovi processi e modelli aziendali, innovazioni non tecnologiche e
innovazioni nel settore terziario, e grazie al contributo determinante della
creatività, dell’attitudine e del talento, ossia dell’innovazione nel senso più
ampio. Tali sviluppi dovrebbero beneficiare di un forte sostegno della politica
economica e di strategie volte ad affrontare le sfide poste alla società, quali
l’invecchiamento della popolazione, la sicurezza energetica, il cambiamento
climatico, ivi inclusa la gestione del rischio di catastrofi, e l’inclusione
sociale, che richiedono innovazioni fondamentali. Affinché i benefici derivanti da tali vantaggi
vengano sfruttati appieno in termini di prosperità economica e qualità della
vita, i governi di tutta Europa devono intervenire attivamente a sostegno di
politiche atte a promuovere la crescita, in particolare in materia di ricerca e
innovazione. Il graduale miglioramento della situazione
economica consente ora all’Europa di riorientare l’azione verso il sostegno
alla crescita, pur mantenendo il ritmo delle riforme per garantire una ripresa
duratura. Man mano che l’Europa esce dalla crisi, appare sempre più chiaro come
il sostegno a politiche volte a favorire la crescita abbia dato i suoi frutti.
I dati confermano che molti dei recenti guadagni di produttività sono frutto
dell’innovazione[3]
e che, in media, i paesi che hanno investito maggiormente nella ricerca e nell’innovazione
(R&I) prima e durante la crisi sono quelli che hanno dimostrato maggiore
resilienza durante la recessione economica[4]. Ricerca e innovazione come investimenti a
favore della crescita Per questa ragione, nella strategia Europa 2020
e nelle recenti analisi annuali della crescita[5],
si sottolinea la necessità di mantenere e, laddove possibile, incoraggiare la
spesa atta a favorire la crescita, nel rispetto degli sforzi complessivi di risanamento
di bilancio, come confermato anche nelle raccomandazioni specifiche per paese per
il semestre europeo 2014. Gli investimenti pubblici generano la base di conoscenze e i
talenti di cui hanno bisogno le imprese innovative e danno impulso agli
investimenti nella ricerca e nell’innovazione da parte delle imprese, fattori
chiave per conseguire gli ambiziosi obiettivi della strategia Europa 2020. La
diminuzione degli investimenti pubblici a favore della ricerca e dell’innovazione,
sia pure dovuta alle difficoltà di bilancio, può avere notevoli ripercussioni
sul potenziale di crescita a lungo termine di un paese, riducendone la capacità
di assorbire la ricerca e l’innovazione realizzate altrove e determinando la perdita
di opportunità professionali interessanti per i suoi giovani di maggiore
talento. Il bilancio dell’Unione per il periodo 2014-2020
segna un deciso cambio di prospettiva a favore della ricerca e dell’innovazione
e di altre voci atte a favorire la crescita, con un aumento del 30% in termini
reali della dotazione destinata a Orizzonte 2020, il nuovo programma dell’UE
per la ricerca e l’innovazione. Altri 83 miliardi di euro dovrebbero essere investiti
in attività di ricerca e innovazione e in PMI attraverso i nuovi Fondi
strutturali e di investimento europei. Questi
investimenti supplementari forniti dal bilancio dell’Unione, tuttavia, devono
integrare e non sostituire gli investimenti effettuati dagli Stati membri,
provenienti da fonti sia pubbliche che private. Per compiere ulteriori
progressi verso l’obiettivo di investire in R&S il 3% del PIL previsto
dalla strategia Europa 2020[6],
i governi di tutta Europa devono continuare a investire nella ricerca e nell’innovazione,
garantendone l’efficienza e l’azione di stimolo sugli investimenti privati. A
tal fine andrebbero migliorate anche le condizioni quadro[7], tenendo in
considerazione gli attuali orientamenti di politica industriale[8]. La spesa
pubblica, in questo caso, non rappresenta un costo bensì un investimento nel
futuro, un dato di fatto ormai riconosciuto nella versione riveduta del sistema
europeo dei conti nazionali e regionali, il metodo dell’Eurostat per il calcolo
della spesa pubblica[9]. Nondimeno, vari Stati
membri hanno ridotto la spesa diretta destinata a R&S nell’ambito degli
sforzi di risanamento di bilancio, come risulta dalla figura 1, sebbene in
alcuni casi tale contrazione sia in parte compensata dall’aumento degli
incentivi fiscali a favore di attività di R&S. I tagli risultano
particolarmente rilevanti a partire dal 2012. Nella prima fase della crisi, dal
2008 al 2010, molti Stati membri avevano invece conservato i propri stanziamenti
di bilancio a favore della ricerca e dello sviluppo e alcuni avevano persino
aumentato la spesa destinata a questa voce. La maggior parte degli Stati membri, inoltre, continua
ad attestarsi ben al di sotto degli obiettivi nazionali per il settore R&S fissati
nell’ambito di Europa 2020, come risulta dalla figura 2[10]. Ciò segnala in
particolare un insufficiente livello di spesa nel settore R&S da parte
delle imprese[11]. La presente comunicazione esamina le possibilità di massimizzare le
potenzialità offerte dalla ricerca e dall’innovazione in quanto fattori
trainanti per il rilancio della crescita, grazie al miglioramento della qualità
degli investimenti nel quadro delle strategie di risanamento di bilancio favorevoli
alla crescita adottate dagli Stati membri. Figura 1. Variazioni della voce R&S in percentuale
sulla spesa pubblica complessiva (2008-2012) Figura 2. Intensità di R&S nel settore pubblico e privato nel
2012 negli Stati membri, nell’UE, e in paesi terzi 2. Migliorare
l’efficacia e l’uso ottimale delle risorse 2.1 Migliorare la qualità della
spesa pubblica destinata alla ricerca e all’innovazione Dato il perdurare di difficili situazioni di
bilancio, è di cruciale importanza ottimizzare l’efficacia della spesa pubblica
migliorandone la qualità. Gli investimenti pubblici, pertanto, devono andare di
pare passo con riforme di vasta portata dei sistemi di ricerca e innovazione,
potenziando fra l’altro l’effetto leva esercitato dalla spesa pubblica sugli
investimenti privati. I governi devono valutare con maggiore oculatezza come e
dove investire[12]
e dovrebbero a tal fine prendere spunto dal coraggioso approccio strategico
elaborato nell’ambito dell’iniziativa faro Unione dell’innovazione e dell’agenda
dello spazio europeo della ricerca[13]. Valutare la qualità, l’efficienza e l’incidenza
della spesa pubblica destinata alla ricerca e all’innovazione è un compito arduo
e gli indicatori disponibili presentano dei limiti. Prendendo in esame esclusivamente
la capacità del settore pubblico e di quello privato di tradurre gli
investimenti nella R&S in domande di brevetto[14], i metodi di
misurazione disponibili indicano che alcuni paesi riescono a incidere
maggiormente con la propria spesa pubblica e privata destinata alla R&S
rispetto ad altri, come riportato nella figura 3. I paesi che presentano un
grado più elevato di efficienza della spesa sono tendenzialmente quelli che assegnano
anche una quota più elevata di spesa pubblica a favore della R&S e hanno livelli
più alti di PIL pro capite, nonché una base di conoscenze più solida. Inoltre,
gli investimenti in R&S da parte delle imprese sono in genere più elevati
nei paesi in cui la spesa pubblica destinata a questo settore è più alta, in
quanto sistemi pubblici efficienti di ricerca e innovazione riescono a dare
maggiore impulso agli investimenti privati in R&S[15]. Il miglioramento della spesa in termini di
qualità ed efficienza può contribuire a innescare un circolo virtuoso
stimolando livelli di investimenti più elevati da parte del settore privato e
generando benefici economici più consistenti[16].
Le riforme volte a migliorare la qualità e l’efficienza della spesa pubblica
sono importanti per tutti gli Stati membri. In generale, per gli Stati membri
soggetti a maggiori vincoli di bilancio e meno efficienti nella spesa è
essenziale aumentare l’incidenza attraverso riforme di vasta portata e riuscire
a incrementare in modo oculato gli investimenti via via che si afferma la
ripresa delle economie nazionali. Negli Stati membri che invece possono contare
su un adeguato margine di bilancio e livelli elevati di efficienza, i benefici
deriveranno da una gestione più intelligente degli investimenti al fine di ottimizzare
l’uso delle risorse. Figura 3. Intensità di R&S e punteggi dell’efficienza[17] Il miglioramento dell’efficienza
della spesa a favore della ricerca e dell’innovazione contribuirà altresì a
migliorare la qualità generale delle finanze pubbliche. Permetterà un impiego
più efficiente delle scarse risorse disponibili, con conseguenti miglioramenti
a più lungo termine attraverso il sostegno alla valorizzazione dei risultati
della ricerca e dell’innovazione. Fra le pratiche trasversali adottate per
aumentare l’efficienza degli interventi figurano le revisioni periodiche della
spesa pubblica e una programmazione di bilancio basata sui risultati ottenuti e
orientata ai risultati voluti. Dagli studi di casi (Francia, Austria, Svezia e
Paesi Bassi) emerge che gli Stati membri che hanno adottato tali metodi sono
riusciti a ottenere risultati significativi e quantificati in termini di
trasparenza dei bilanci, efficienza e risparmi, senza ridurre (o persino elevando)
il livello qualitativo dei servizi pubblici. 2.2 Assi prioritari di riforma Le riforme nel settore della ricerca e dell’innovazione
devono rispondere alle esigenze specifiche di ciascuno Stato membro. Definire,
progettare e attuare le riforme necessarie per migliorare la qualità degli
investimenti destinati alla ricerca e all’innovazione costituisce pertanto una
sfida importante per tutti gli Stati membri. Finora sono stati compiuti
progressi per ciò che concerne le riforme connesse all’Unione dell’innovazione
e allo spazio europeo della ricerca. La relazione 2014 sullo stato dell’Unione dell’innovazione che
accompagna la presente comunicazione evidenzia una crescente mobilitazione
attorno a questo tema[18],
nel quadro della revisione della strategia Europa 2020[19]. Fra i principali
risultati conseguiti va segnalato un ambiente in cui operano le imprese più
favorevole all’innovazione grazie al brevetto unitario e al passaporto europeo
per i fondi di capitale di rischio. Gli interventi dell’Unione a sostegno del
settore R&I sono stati radicalmente riformati riunendoli in un unico
programma integrato e semplificato, Orizzonte 2020, con obiettivi chiari e
misurabili incentrati sull’eccellenza scientifica, la leadership industriale e
le sfide per la società. Numerosi Stati membri stanno inoltre avviando
riforme nel settore del sostegno pubblico a favore della ricerca e dell’innovazione.
L’esperienza dimostra che l’attuazione di riforme volte a migliorare la qualità
della spesa e a garantirne l’incidenza economica e sociale costituisce un
processo continuo e una sfida a lungo termine per tutti i paesi. Ottimizzare l’uso
delle risorse significa ottimizzare l’efficacia delle politiche a favore della
ricerca e dell’innovazione, stabilendo fra l’altro collegamenti più stretti fra
qualità e risorse stanziate in tali ambiti. Di fondamentale importanza è quindi
la disponibilità di incentivi coerenti per elevare la qualità della spesa
pubblica e salvaguardare le voci di spesa atte a sostenere la crescita, in
particolare quelle a favore della ricerca e dell’innovazione. Sulla
base di tali esperienze sono evidenziabili tre assi di riforma, che hanno
rilevanza per tutti gli Stati membri. I Migliorare
la qualità del processo di elaborazione strategica e di definizione delle
politiche Poiché toccano molti
settori d’intervento e coinvolgono un gran numero di attori, la ricerca e l’innovazione
dovrebbero essere orientate da una strategia generale e indirizzate a un
livello decisionale sufficientemente elevato. Una tale strategia dovrebbe comprendere
sia le attività di ricerca che quelle di innovazione, investimenti
infrastrutturali compresi. In sede di elaborazione delle politiche si dovrebbe
tenere conto dell’incidenza a lungo termine della ricerca e dell’innovazione e
operare sulla base di un quadro strategico pluriennale stabile e di una
pianificazione previsionale degli investimenti pubblici. Integrare la spesa
atta a promuovere la crescita, quale è quella destinata alla ricerca e all’innovazione,
nella prospettiva di pianificazione pluriennale data da un quadro di bilancio a
medio termine[20]
può consentire di coniugare i benefici derivanti da finanze pubbliche più sane con
l’accresciuta visibilità delle priorità a medio termine dei governi. Si può
così consolidare la credibilità e accrescere l’attrattiva del sistema di
ricerca e innovazione. Gli Stati membri dovrebbero al tempo stesso adoperarsi
per evitare un’eccessiva dispersione di risorse già scarse, focalizzando gli
interventi su un numero ristretto di punti di forza e di opportunità chiave,
attraverso il processo di specializzazione intelligente promosso nell’ambito
dei fondi strutturali e di investimento europei. Dati i mutamenti dinamici che
investono il settore della ricerca e dell’innovazione, la definizione delle
politiche dovrebbe tenere conto anche degli orientamenti di pensiero e dei paradigmi
emergenti[21].
Le informazioni e i dati oggettivi costituiscono parte integrante del processo di
definizione delle politiche, che si basa fra l’altro su attività di previsione
e valutazioni sistematiche ex-ante ed ex-post, in particolare per accertare l’impatto
socioeconomico a lungo termine dei finanziamenti a favore della ricerca e dell’innovazione.
Gli Stati membri devono monitorare sistematicamente l’incidenza e sottoporre a
revisione le proprie politiche in un contesto europeo e internazionale. Riquadro 1. Numerosi Stati membri stanno ridefinendo le strategie
nazionali nel settore della ricerca e dell’innovazione a partire da un concetto
di innovazione inteso in senso ampio, che comprende l’istruzione, la ricerca e
l’innovazione. La Germania ha formulato una strategia globale orientata all’innovazione
(“La strategia ad alta tecnologia per la Germania”) che si avvale di analisi lungimiranti
e che pone al centro le nuove tecnologie connesse alle sfide sociali, una più
intensa cooperazione fra scienza e industria e il miglioramento delle
condizioni quadro per le imprese innovative. Dopo gli aggiornamenti apportati
nel 2010, la Germania intende ora rafforzare tale strategia e l’approccio trasversale
e interministeriale in materia di politica dell’innovazione. Vari Stati membri stanno effettuando una
valutazione del rapporto costi/benefici della spesa destinata alla ricerca e
all’innovazione nell’ambito di revisioni di più ampia portata della spesa
pubblica. I Paesi Bassi, ad esempio, hanno istituito un sistema a vasto raggio di
monitoraggio delle politiche finalizzato alla revisione di ambiti di intervento
selezionati, fra i quali quello della ricerca e dell’innovazione, per
individuare opzioni che consentano di ottenere futuri risparmi e di migliorare l’efficienza
sotto il profilo dei costi sulla base di valutazioni ex ante ed ex
post. Tali revisioni, alle quali partecipano congiuntamente il ministero delle
finanze pubbliche, il ministero della ricerca, il ministero degli affari
economici e organizzazioni indipendenti, fruiscono del sostegno pubblico a
ricerche connesse alle politiche e analisi condotte sui dati raccolti. L’Estonia
ha mantenuto una strategia a lungo termine di incremento consistente degli
investimenti a favore della R&S, più che decuplicando il livello iniziale
di spesa del 2000. Il paese può contare su una strategia globale tesa a
consolidare tutte le risorse UE disponibili per realizzare importanti progressi
sul versante dello sviluppo. II Migliorare
la qualità dei programmi, la focalizzazione delle risorse e i meccanismi di
finanziamento Fondi pubblici destinati alla ricerca e all’innovazione
per importi significativi vengono gestiti attraverso programmi i cui obiettivi
sono fissati tradizionalmente in termini di discipline scientifiche, aree
tecnologiche o settori industriali. Ricalcando la linea seguita in
Orizzonte 2020, gli Stati membri dovrebbero considerare la possibilità di concentrare
maggiormente i programmi su sfide chiave per la società, dato il notevole
potenziale di crescita che risiede nel trasformare tali sfide in opportunità
imprenditoriali per il futuro rispondendo al tempo stesso alle preoccupazioni
dei cittadini. Un migliore coordinamento delle priorità fra gli Stati membri
attraverso la programmazione comune delle rispettive agende nazionali in
materia di ricerca e innovazione aumenta l’incidenza degli investimenti
pubblici in una determinata area della ricerca e dell’innovazione [22]. Come indicato nell’ambito dello spazio europeo
della ricerca, la qualità della spesa pubblica erogata attraverso i programmi
può essere migliorata assegnando i finanziamenti su base competitiva,
attraverso inviti aperti alla presentazione di proposte secondo il criterio dell’eccellenza,
ad esempio sulla base di valutazioni inter pares a livello
internazionale, e assegnando finanziamenti istituzionali sulla base di risultati
comprovati. I bandi di gara dovrebbero essere utilizzati anche nei programmi
finalizzati a raggiungere obiettivi economici e/o sociali specifici, con una
definizione chiara dei risultati previsti e un solido sistema di valutazione
per vagliare le proposte presentate a fronte dei suddetti risultati con l’ausilio
di esperti indipendenti. In linea con strategie più mirate e coerenti (“specializzazione
intelligente”), il monitoraggio dei risultati e degli esiti reali dei progetti finanziati
dovrebbe fornire informazioni accurate e comparabili sulla qualità e l’efficienza
dei finanziamenti assegnati attraverso i programmi nel settore della ricerca e
dell’innovazione. I programmi a favore della ricerca e dell’innovazione
devono essere pertinenti e accessibili alle imprese; a tal fine si possono
ridurre gli oneri amministrativi di partecipazione, accelerare i tempi di concessione
delle sovvenzioni, monitorare la partecipazione delle imprese e tenere in seria
considerazione i riscontri ricevuti dai partecipanti. Occorre riconoscere il ruolo
essenziale svolto dalla scienza di frontiera nel far progredire lo stato dell’arte
e nell’innescare innovazioni tecnologiche fondamentali, prendendo le mosse da
iniziative di successo realizzate a livello dell’UE quali il Consiglio europeo
della ricerca. Riquadro 2. Numerosi Stati membri stanno introducendo una
maggiore concorrenza nell’ambito dell’assegnazione di fondi pubblici a favore
della ricerca e dell’innovazione.
A seguito della legge in materia di ricerca
e innovazione del 2008, la Svezia ha introdotto l’assegnazione competitiva di
una quota dei finanziamenti di base alle università – inizialmente fissata al 10%
e successivamente elevata al 20% - in base alle prestazioni fornite in termini
di pubblicazioni scientifiche e di capacità di attrarre finanziamenti esterni. Nel
2011 la Polonia ha avviato alcune riforme per aumentare la quota di fondi
pubblici destinati alla ricerca e all’innovazione su base competitiva
attraverso inviti a presentare proposte valutati da esperti indipendenti e
internazionali. Dal 2013 la Croazia ha adottato un nuovo modello di
finanziamento pubblico della ricerca di base, che si avvale di contratti
istituzionali triennali basati sui risultati. La Grecia ha istituito
recentemente una procedura competitiva per decidere in merito a un numero
limitato di progetti nazionali sulle infrastrutture di ricerca. In Irlanda la Science Foundation Ireland ha
introdotto valutazioni inter pares dell’incidenza economica e sociale
delle domande di sovvenzione a integrazione delle valutazioni inter pares
di carattere scientifico. Una serie di agenzie di finanziamento sta
iniziando a monitorare e valutare con rigore l’incidenza dei propri programmi. Dal
sistema di monitoraggio di Tekes, Agenzia finlandese di finanziamento per l’innovazione
(Finnish Funding Agency for
Innovation), emerge che, per ogni euro investito da Tekes, le imprese aumentano
di 2 euro la spesa destinata alla R&S e che le PMI finanziate da Tekes
registrano un aumento del fatturato superiore del 20% e un aumento dell’occupazione
superiore del 17% rispetto alle PMI comparabili. III Ottimizzare
la qualità delle istituzioni pubbliche che operano nel settore della ricerca e dell’innovazione In tutti gli Stati membri, una quota considerevole
dei finanziamenti pubblici destinati alla ricerca e all’innovazione è rappresentata
da finanziamenti istituzionali erogati a università, istituti tecnologici e
altri enti pubblici operanti nel settore della ricerca e della tecnologia.
Queste istituzioni devono essere incoraggiate ad adottare uno spirito
imprenditoriale e ad attivarsi per ricercare nuove opportunità e partenariati,
anche al di fuori dell’Europa, e consentire così un migliore trasferimento di
conoscenze al settore privato e la riallocazione di risorse verso attività in
grado di massimizzare l’incidenza. Tali istituzioni, pertanto, devono godere di
un grado sufficiente di autonomia e flessibilità, garantendo al tempo stesso la
responsabilità; a tal fine dovrebbero essere soggette a valutazioni periodiche
indipendenti e a controlli della qualità. Le istituzioni devono anche riuscire ad
attrarre nei propri ranghi i migliori ricercatori disponibili. Com’è stato
evidenziato nell’ambito dello spazio europeo della ricerca, in taluni paesi si
riscontra una mancanza di procedure di selezione del personale aperte, trasparenti
e meritocratiche che influisce negativamente sulle prestazioni delle
istituzioni in questione e limita l’attrattiva e le possibilità di avanzamento
professionale per i ricercatori più capaci. Riquadro 3. Vari Stati membri, fra i quali l’Austria, la Polonia
e l’Italia, hanno introdotto regolamenti nazionali che prevedono che gli
annunci per i posti vacanti presso le università e altri enti pubblici di
ricerca siano pubblicizzati a livello internazionale, ad esempio attraverso il
portale europeo dei ricercatori EURAXESS. Nuovi partenariati ai quali partecipano le
istituzioni operanti nel settore della ricerca e dell’innovazione stanno dando
impulso allo sviluppo economico a livello regionale. Un partenariato istituito
fra sei università della Germania, della Francia, del Belgio e del Lussemburgo consente
di aumentare il grado di specializzazione, condividere i corsi e migliorare il
trasferimento di conoscenze alle imprese. Ad aprile 2014, il governo del Regno
Unito ha annunciato il progetto Greater Cambridge City Deal del valore di 1
miliardo di sterline, attuato in partenariato con l’Università di Cambridge, per
investire nella crescita del distretto tecnologico della regione, che conta già
54.000 addetti presso oltre 1.500 aziende tecnologiche e genera annualmente
entrate per oltre 12 miliardi di sterline. L’iniziativa “Vanguard” riunisce 18
regioni dell’UE (Asturie, Baden-Wurttenberg,
Paesi Baschi, Catalogna, Lombardia, Piccola
Polonia, Renania Settentrionale-Vestfalia, Norte, Alta Austria, Paesi della Loira, Rodano-Alpi, Scozia, Slesia, Scania, Tampere, Fiandre, Vallonia
e Olanda Meridionale) nell’attuazione congiunta di strategie di
specializzazione intelligenti, che mobilitano risorse pubbliche e private a
favore della ricerca e dell’innovazione attorno a iniziative a livello di
cluster riguardanti tecnologie emergenti e di trasformazione. 2.3 Sostegno della Commissione
alle riforme degli Stati membri Per assistere gli Stati membri nel processo di
attuazione di riforme nel settore della ricerca e dell’innovazione basate sugli
assi prioritari definiti al punto 2.2 della presente comunicazione, la
Commissione intende sottoporre a revisione gli strumenti attualmente
disponibili per la valutazione della qualità e dell’efficacia delle riforme nel
settore R&I e avviare discussioni con gli Stati membri sull’attuazione
delle riforme prioritarie in materia, nonché sull’eventuale necessità di
adottare un approccio integrato e basato su dati concreti per valutare la
qualità delle politiche in materia di ricerca e innovazione a livello degli
Stati membri. A tal fine la Commissione terrà conto delle esperienze raccolte in
questo ambito con lo strumento di autovalutazione presentato nell’Unione dell’innovazione
e con l’analisi dei progressi compiuti per quanto concerne lo spazio europeo
della ricerca e utilizzerà indicatori pertinenti, fra i quali il quadro di
valutazione dell’Unione dell’innovazione e l’indicatore dei risultati dell’innovazione[23]. La Commissione
fornirà inoltre dati, analisi e informazioni di livello mondiale sulle politiche
e sui risultati ottenuti nel settore R&I sia a livello dell’UE che a
livello nazionale[24];
utilizzerà il meccanismo di sostegno delle politiche previsto in
Orizzonte 2020, che comprende l’assistenza tecnica, le valutazioni inter
pares e l’apprendimento reciproco. In questo contesto, la Commissione intende
inoltre promuovere ulteriori ricerche per fornire una più solida base
conoscitiva all’elaborazione delle politiche in materia di ricerca e innovazione,
ad esempio utilizzando approcci basati sui megadati e migliorando il modo in
cui si tiene conto dell’incidenza positiva a lungo termine della ricerca e dell’innovazione
in alcuni dei modelli macroeconomici utilizzati a sostegno della formazione
delle politiche[25]. La Commissione agevolerà lo scambio di
esperienze relative alla progettazione e attuazione di misure indirette quali
gli incentivi fiscali imperniati sulla spesa per R&S, al fine di garantire
l’ottimizzazione del rapporto costi-efficacia, evitare effetti transfrontalieri
indesiderati e verificare se di essi riescano a beneficiare le aziende giovani
e in rapida crescita, cui fa capo un numero sproporzionatamente elevato dei
nuovi posti di lavoro. 3. Rafforzare
l’ecosistema dell’innovazione Il successo dell’innovazione non dipende soltanto
dalla qualità delle politiche pubbliche ma anche da condizioni generali che le
siano favorevoli. Negli ultimi anni la Commissione ha intrapreso un’azione concertata per
ridurre la frammentazione del mercato interno e ripristinare la fiducia nel
settore economico. Ha promosso il funzionamento del mercato unico[26], ha intrapreso misure
per completare l’Unione bancaria[27]
e ha adottato provvedimenti per agevolare e diversificare l’accesso ai
finanziamenti[28],
semplificare la legislazione e ridurre gli oneri regolamentari[29]; è inoltre impegnata a
promuovere il finanziamento a lungo termine dell’economia europea[30]. La Commissione ha anche incoraggiato l’uso
efficace degli appalti pubblici e degli strumenti sul versante della domanda,
affrontato gli ostacoli alla cooperazione e alla mobilità fra settore
scientifico e imprese e promosso un sistema di diritti di proprietà
intellettuale favorevole ed efficiente. I nuovi orientamenti in materia di
aiuti di Stato incentivano gli Stati membri a riorientare
gli aiuti di Stato verso la ricerca e l’innovazione, ad esempio nell’ambito del
nuovo regolamento generale di esenzione per categoria e mediante l’innalzamento
delle soglie per la notifica e l’ampliamento delle categorie di aiuti, ad
esempio per finanziare la costruzione e il potenziamento di infrastrutture di
ricerca e consentire forme di sostegno più vicine al mercato. Analogamente, i
nuovi orientamenti in materia di aiuti di Stato per il finanziamento del
rischio consentono una maggiore flessibilità nel sostegno del capitale di
rischio e di altri strumenti finanziari a favore delle imprese innovative, aiutandole
a superare le fasi più critiche del loro ciclo di vita. Parallelamente, le nuove
norme in materia di aiuti di Stato introducono nuovi obblighi in materia di
valutazione dell’incidenza dei grandi regimi di aiuti, che contribuiranno all’adozione
di misure più efficaci con chiari effetti incentivanti[31]. La valutazione dei progressi compiuti nell’Unione
dell’innovazione che accompagna la presente comunicazione, tuttavia, evidenzia
una serie di ambiti in cui occorre intensificare gli sforzi. –
Il mercato unico è un importante patrimonio che
può attrarre investimenti innovativi in Europa, ma la frammentazione e le
inefficienze che lo caratterizzano ostacolano gli investimenti in R&I da
parte delle imprese, in particolare in settori ad alta tecnologia come quello
delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC), fra cui le
reti, i contenuti e i servizi digitali, e quello dell’assistenza sanitaria. L’Europa
detiene invece un ruolo leader a livello globale nell’ambito della ricerca e
della tecnologia dei trasporti, favorito da un mercato unico ben sviluppato, che
dovrà tuttavia mantenere il passo con rapide innovazioni, man mano che il
settore dei trasporti migliora sul versante dell’efficienza energetica, della
sicurezza e delle soluzioni alla congestione del traffico. Si dovrà inoltre
preparare il terreno ad importanti innovazioni con l’elaborazione di quadri del
mercato unico che consentano lo sfruttamento commerciale su larga scala[32]. La piena attuazione
del mercato unico dei servizi, settore che rappresenta il 60% dell’economia
dell’UE, eserciterebbe un forte impatto sull’innovazione, in particolare sull’innovazione
non tecnologica, fra l’altro in termini di sviluppo di nuovi modelli aziendali
e di servizi. Inoltre i quadri normativi devono promuovere lo sfruttamento
commerciale delle nuove conoscenze e agevolare l’ingresso sul mercato di nuove
aziende. –
Il settore pubblico è un importante attore
economico e deve potenziare il proprio ruolo imprenditoriale per beneficiare
dell’innovazione e aumentare in tal modo la produttività, l’efficienza e la
qualità dei servizi pubblici, nonché stimolare la domanda di innovazione nel
settore privato[33].
In tale contesto assume particolare rilevanza l’apprendimento reciproco. Gli
appalti pubblici, che rappresentano all’incirca un quinto del PIL a livello
dell’Unione, possono offrire mercati che richiedono soluzioni innovative. Ciò
comporta un intervento coordinato fra tutte le autorità di aggiudicazione degli
appalti pubblici onde evitare la frammentazione della domanda. Il passaggio ai dati
aperti presenta importanti potenzialità di migliorare i servizi pubblici,
creare opportunità di nuovi prodotti e servizi e rafforzare la responsabilità e
la trasparenza della pubblica amministrazione. Per migliorare la qualità dei
servizi pubblici e dei finanziamenti pubblici occorre una solida base di dati su
cui fondare le decisioni politiche e di bilancio, in linea con i principi della
regolamentazione intelligente. Le azioni pilota incentrate sull’utente, l’uso
intelligente delle TIC e l’apertura dei servizi pubblici digitali consentiranno
al settore pubblico di sviluppare e fornire nuovi servizi in maniera
efficiente. –
Affinché la trasformazione dell’economia europea
proceda verso una competitività sostenibile occorre una base di risorse umane
dotata delle necessarie competenze e composta da un numero assai maggiore di
ricercatori che dispongano di competenze aziendali e imprenditoriali. A tal fine
è inoltre necessario che la scienza di frontiera anticipi lo stato dell’arte e
svolga un ruolo attivo nel dare impulso a innovazioni di punta. I sistemi di
istruzione e formazione devono fornire competenze che promuovano l’innovazione
in senso ampio (produzione di idee, risoluzione dei problemi, pensiero critico,
comunicazione transculturale, eccetera), consentendo al personale e alle
istituzioni[34]
di adeguarsi alle nuove situazioni. Le tecnologie digitali aprono nuove e
importanti possibilità di accesso all’istruzione[35], ma richiedono l’introduzione
di radicali innovazioni nei sistemi d’istruzione nazionali, quali la promozione
di pratiche di insegnamento e di apprendimento aperte e digitali. –
I cittadini europei devono
vedere che la ricerca e l’innovazione migliorano la qualità della loro vita e rispondono
alle loro preoccupazioni, risultato che si può ottenere, ad esempio,
consentendo a ciascuno di avere voce in capitolo nella definizione delle
priorità[36].
La politica in materia di ricerca e innovazione deve incoraggiare e rendere
possibile la piena partecipazione di ciascuno all’innovazione in quanto cocreatore
e principale acquirente, nonché promuovere l’innovazione sociale e l’imprenditorialità
sociale; essa consente alle aziende innovative di testare e lanciare soluzioni
in ambienti reali. 4. Conclusioni Per poter beneficiare appieno delle
potenzialità offerte dalla ricerca e dall’innovazione in quanto fattori di
rilancio della crescita assumono fondamentale importanza i seguenti elementi. –
In linea con il principio del risanamento di
bilancio favorevole alla crescita, gli Stati membri devono attribuire la
priorità alla spesa atta a sostenere la crescita, in particolare a quella destinata
alla ricerca e all’innovazione. –
I suddetti investimenti devono procedere di pari
passo con riforme volte a migliorare la qualità, l’efficienza e l’incidenza
della spesa pubblica destinata alla ricerca e all’innovazione, anche attraverso
l’azione di leva sugli investimenti nel settore R&I effettuati dalle
imprese. –
In tali interventi gli Stati membri dovrebbero
concentrarsi sui tre assi principali di riforma che vertono sulla qualità del
processo di elaborazione strategica e di definizione delle politiche; sulla
qualità dei programmi, la focalizzazione delle risorse e i meccanismi di
finanziamento; sulla qualità delle istituzioni che operano nella ricerca e nell’innovazione. –
Per assistere gli Stati membri nell’attuare con
successo le riforme nel settore della ricerca e dell’innovazione, la
Commissione attingerà alle esperienze acquisite con l’iniziativa faro “Unione
dell’innovazione” e con lo spazio europeo della ricerca e si avvarrà pienamente
dell’Osservatorio della ricerca e dell’innovazione e del meccanismo di sostegno
alle politiche previsto nell’ambito di Orizzonte 2020, al fine di promuovere l’adozione
di un approccio integrato e fondato su dati comprovati nel processo di
definizione delle politiche e nelle decisioni di bilancio. –
È essenziale rafforzare il più ampio ecosistema
dell’innovazione e instaurare condizioni generali idonee a stimolare le aziende
europee a innovare. Sebbene siano stati compiuti importanti progressi a partire
dal varo dell’Unione dell’innovazione, occorre intensificare gli sforzi per
approfondire il mercato unico, agevolare e diversificare l’accesso ai
finanziamenti, consolidare la capacità di innovazione del settore pubblico,
creare posti di lavoro resilienti in settori ad alta intensità di conoscenza,
sviluppare una base di risorse umane dotate di competenze in materia di
innovazione, promuovere la ricerca di frontiera, affrontare la questione della dimensione
esterna della politica in materia di R&I e radicare più profondamente la
scienza e l’innovazione nella società. La revisione della strategia 2020 prenderà
in esame i progressi compiuti nell’ambito dell’Unione dell’innovazione. La Commissione invita il Consiglio ad avviare
discussioni sull’innalzamento della qualità degli investimenti nella ricerca e
nell’innovazione in linea con la presente comunicazione, quale contributo alle
sue discussioni più generali sul miglioramento della qualità delle finanze
pubbliche e sull’attuazione delle riforme strutturali. La Commissione invita inoltre il Consiglio a
discutere le sfide che si pongono alla futura politica in materia di ricerca e
innovazione. [1] Relazione
sulla competitività dell’Unione dell’innovazione 2013,
SWD(2013) 505. [2] COM(2014) 14. [3] La crescita del PIL nei paesi OCSE dal 1985 al 2009 è derivata
in ampia misura dall’aumento del capitale e della produttività multifattoriale,
quest’ultima trainata dai risultati prodotti dai sistemi di ricerca e
innovazione. Cfr. OCSE (2011), ‘Productivity and growth accounting’. [4] Conte (2014), ‘Efficiency of R&D Spending at
national and regional level’, Centro comune di ricerca, Commissione europea, non
ancora pubblicato. Ciriaci, D., Moncada Paternò Castello, P., Voigt, P.
(2013) “Innovation and job creation: a sustainable relation?”, IPTS Working
Papers on Corporate R&D and Innovation series n. 1/2013, Commissione
europea. [5] COM(2013) 800 final. [6] Nella presente comunicazione viene utilizzata a fini
statistici la spesa per attività di ricerca e sviluppo (R&S). Il dato non
comprende l’innovazione in senso più ampio, che esula dalla definizione di R&S. [7] Fra cui: accesso ai finanziamenti, strategie adeguate
nel settore delle risorse umane, piena attuazione del mercato unico per i
servizi e sostegno allo sviluppo delle tecnologie abilitanti del futuro, ivi
inclusa la promozione di un’economia digitale. [8] COM(2014) 14. [9] Il Sistema europeo dei conti nazionali e regionali (SEC
2010) sarà aggiornato a settembre 2014. [10] COM(2014) 130 final/2. [11] A tale proposito, un’importante evoluzione riscontrata
negli ultimi anni è stata l’integrazione degli investimenti pubblici diretti nella
ricerca e nell’innovazione con misure indirette, quali gli incentivi fiscali a
favore della R&S. [12] Commissione europea, 2012, “The quality of public
expenditures in the EU”, Occasional Paper (DG ECFIN) n. 125. [13] COM(2010) 546; COM(2012) 392. [14] Lo studio di Conte (2014) (‘Efficiency of R&D Spending
at national and regional level’, relazione tecnica, Centro comune di ricerca,
Commissione europea) fornisce un’analisi approfondita delle opzioni e degli
approcci metodologici per calcolare i punteggi di misurazione dell’efficienza
dei sistemi di R&S. I punteggi dell’efficienza riportati nella figura 3
sono calcolati utilizzando una metodologia statistica (analisi della
frontiera stocastica) che calcola una frontiera dell’efficienza utilizzando
l’intensità di ricerca e sviluppo totale quale misura di input e i brevetti pro
capite quale misura di output nel periodo 2005-2011. Va sottolineato che la
variabilità delle misure relative di R&S e dei risultati brevettuali risulta
maggiore fra settori che fra paesi (Meliciani, 2000) e che anche il rapporto
fra brevetti e spesa in R&S varia notevolmente a seconda dei settori
manifatturieri (Danguy et al, 2013). Sui punteggi dell’efficienza basati
sui brevetti, pertanto, influiscono notevolmente i profili di specializzazione di
ciascun paese nel settore R&S. Per una valutazione approssimata
dell’efficienza possono essere utilizzati anche altri indicatori di output, in
particolare le pubblicazioni scientifiche e le citazioni. A tal fine possono
essere impiegati anche indicatori compositi. [15] I dati indicano che l’intensità di R&S della spesa
pubblica influisce positivamente sul livello di cooperazione fra il settore
pubblico e le imprese. In base ai dati del 2011, la correlazione fra il livello
di finanziamento privato del settore R&S pubblico e l’intensità di R&S
della spesa pubblica risulta statisticamente significativa. [16] Permangono inoltre differenze nei seguenti ambiti:
prestazioni complessive in termini di innovazione presso gli Stati membri, come
emerge dal quadro di valutazione dell’Unione dell’innovazione; risultati dell’innovazione,
come evidenziato dall’indicatore dei risultati dell’innovazione della
Commissione; qualità complessiva della governance, come indicato dalla sesta
relazione della Commissione sulla coesione. [17] In questa figura
i livelli di efficienza di tutti gli Stati membri sono illustrati sulla base
del rapporto fra brevetti pro capite e intensità di R&S totale. Cfr.
Conte (2014). [18] Documento di lavoro dei servizi della Commissione “State
of the Innovation Union, Taking Stock 2010 – 2014”. (Stato dell’Unione dell’innovazione,
bilancio 2010-2014). [19] COM(2014) 130. [20] Incoraggia in questo senso la direttiva 2011/85/UE del
Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri,
che stabilisce, fra l’altro, le caratteristiche e i benefici dei quadri di
bilancio a medio termine credibili. [21] Fra cui quelli relativi ai megadati, all’innovazione
aperta e a Scienza 2.0. Si dovrebbe tenere
conto anche delle nuove prospettive riguardo agli effetti della globalizzazione
e dell’innovazione sulla creazione di occupazione e sulle disuguaglianze e
riguardo al ruolo dell’innovazione nel promuovere una crescita inclusiva.
Scienza 2.0 indica le trasformazioni attualmente in corso nel modo di fare
ricerca e di organizzare la scienza. Resa possibile dalle tecnologie digitali e
costantemente incentivata dalla globalizzazione della comunità scientifica,
Scienza 2.0 promette di ottimizzare l’uso delle risorse grazie a un grado
maggiore di trasparenza, apertura, attività di rete e collaborazione, ma non è
esente da rischi sul versante delle frodi e dell’integrità scientifica. [22] Il piano strategico europeo per le tecnologie energetiche
(piano SET), COM(2013) 253, fornisce un esempio di come un’unica tabella di
marcia integrata delle priorità a livello dell’UE promuova un migliore
coordinamento a livello di investimenti industriali, Stati membri e programmi
dell’UE. [23] COM(2013) 624 final. [24] Nell’ambito delle attività dell’Osservatorio della ricerca
e dell’innovazione della Commissione. [25] L’Accademia reale olandese delle arti e delle scienze ha
pubblicato recentemente la relazione Public knowledge investments and the
value of science, nella quale si afferma che, sebbene i Paesi Bassi vantino
una lunga tradizione nell’utilizzo di modelli macroeconomici per esaminare l’incidenza
delle politiche e dei bilanci pubblici, questi modelli non tengono conto a
sufficienza dei benefici a lungo termine degli investimenti pubblici nella
ricerca e nell’innovazione. [26] COM(2011) 206; COM(2012) 573. [27] Il 20 marzo 2014 il Parlamento europeo e il Consiglio
hanno raggiunto un accordo sulla proposta di meccanismo unico di risoluzione
nel quadro dell’Unione bancaria. Tale meccanismo integra il meccanismo di
vigilanza unico ( che, quando sarà pienamente operativo alla fine del 2014,
permetterà alla Banca centrale europea di esercitare la vigilanza diretta sulle
banche nella zona euro e negli altri Stati membri che decidono di aderire
all’Unione bancaria. [28] La Commissione europea sostiene le imprese in tutto il ciclo
di vita dell’innovazione. Oltre al capitale di rischio, promuove il
finanziamento attraverso investitori informali (business angel), veicoli
di trasferimento delle tecnologie o forme più tradizionali di prestito
bancario. [29] COM(2012) 746; COM(2013) 685. [30] COM(2014) 168. [31] Cfr. GU C 19 dell’11.1.2014, pag. 4. [32] Ad esempio i nuovi mercati relativi ai biocarburanti
avanzati, ai rifiuti e al riciclaggio, alle fonti energetiche rinnovabili e
alle tecnologie ambientali in cui l’UE detiene punti di forza dal punto di
vista dell’innovazione. [33] I dati confermano anche l’importanza del ruolo dell’amministrazione
pubblica nel promuovere gli investimenti nella ricerca e nell’innovazione
laddove si verifichino disfunzionamenti del mercato, ivi compresi i casi di
incertezza tecnologica, indivisibilità ed economie di scala, nonché effetti di
ricaduta della conoscenza. [34] Nell’ambito della cooperazione con l’iniziativa ‘HEInnovate’
dell’OCSE, la Commissione ha introdotto uno strumento di autovalutazione per
aiutare gli istituti d’istruzione superiore a sviluppare lo spirito
imprenditoriale. [35] COM(2012) 173 final “Verso una
ripresa fonte di occupazione”. [36] Ad esempio il progetto “Voices”
(www.voicesforinnovation.eu/) ha consentito ai cittadini di esprimersi sui temi
di ricerca da finanziare tramite Orizzonte 2020 nell’ambito dei rifiuti come
risorsa.