52004DC0611

[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 27.09.2004

COM(2004)611 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

sulla prevenzione e la lotta alle pratiche societarie e finanziare scorrette

1. Introduzione

Di recente alcuni scandali hanno provocato incertezza nei mercati dei capitali, danneggiando l’economia nel suo complesso. In un anno gli azionisti della Enron hanno perso circa 67 miliardi di USD e dipendenti ed ex dipendenti non avranno che pensioni misere[1]. La capitalizzazione di mercato di Parmalat si è deprezzata di oltre il 90% in soli tre mesi. Enron, Parmalat e senza dubbio altre società hanno utilizzato e continueranno ad utilizzare strutture finanziarie complesse ed opache, come controllate in centri finanziari offshore (OFC) e società veicolo (SPV), effettuando operazioni finanziarie complesse, spesso con la complicità di terzi, per ridurre la trasparenza delle loro attività per gli investitori. Il rischio di tali pratiche deve essere ridotto.

Il Piano d’azione per i servizi finanziari (PASF) e il Piano d’azione Modernizzare il diritto delle società e rafforzare il governo societario nell'Unione europea [2] già contengono la giusta risposta politica in quanto prevedono la creazione di un quadro comunitario che permette di trattare la maggior parte delle questioni finanziarie sollevate dai recenti scandali. Non sembra esservi alcuna necessità di modificare o integrare in modo significativo questi piani d’azione: piuttosto è opportuno impegnarsi per assicurarne l’attuazione tempestiva e garantire una vigilanza rigorosa ed un controllo effettivo sull’applicazione della legislazione. L’obiettivo della presente comunicazione è offrire un approccio globale in materia di riduzione del rischio di pratiche societarie e finanziarie scorrette, che tratti anche della dimensione fiscale e dei provvedimenti giudiziari/di polizia intesi a garantire il rispetto della legge (law enforcement).

2. Quadro concettuale

Vi sono quattro linee di "difesa” contro le pratiche societarie scorrette. La prima linea è il controllo interno di una società, esercitato in particolare dai membri del consiglio di amministrazione.

Fig. 1: Quadro concettuale

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Prima linea: controllo interno della societàSeconda linea: revisori dei contiTerza linea: vigilanza e controllo pubblicoQuarta linea: misure giudiziarie/di polizia

La seconda linea di difesa è costituita soprattutto dai revisori dei conti. I revisori dei conti devono essere indipendenti e certificare che i conti delle società presentino un quadro fedele della loro situazione finanziaria. Questa linea di difesa include altresì i consulenti della società, ad esempio avvocati d’impresa, intermediari finanziari e banche di investimento, che prestano consulenza in materia di uso di società veicolo, costituzione di società offshore, emissione di obbligazioni, ecc.. Anche le agenzie di rating e gli analisti finanziari fanno parte di questa linea di difesa. Il problema prioritario è assicurare la trasparenza e ridurre al minimo i conflitti di interesse e quanto meno gestirli in modo efficace. Ad esempio gli intermediari non dovrebbero assistere una società nell'emissione di obbligazioni societarie qualora siano a conoscenza del fatto che tale società è insolvente, quasi insolvente o che probabilmente non sarà in grado di rimborsare gli strumenti di debito.

La terza linea di difesa è costituita dalla vigilanza e dal controllo pubblico. Gli investitori si attendono a ragione che le autorità di vigilanza assicurino l'osservanza delle leggi. Tuttavia scandali recenti dimostrano che esistono margini di miglioramento, tra l’altro per quanto riguarda la cooperazione transettoriale e transfrontaliera tra le autorità di vigilanza, alle quali debbono essere dati poteri sufficienti.

La quarta linea di difesa sono le misure giudiziarie/di polizia intese a far rispettare la legge (law enforcement). Tali misure includono l’azione penale e riguardano soprattutto la polizia, le autorità giudiziarie e le altre autorità pubbliche che sono responsabili della lotta contro i reati finanziari, incluse le attività illegali che danneggiano gli interessi finanziari della CE. In combinazione con sanzioni dissuasive, le misure intese a far rispettare le legge possono avere un effetto sia punitivo che preventivo. In ogni caso, vi è la necessità prioritaria di una stretta collaborazione tra le autorità giudiziarie/di polizia (law enforcer) e gli organismi di vigilanza e di controllo.

3. Antefatti

L’ultimo di una serie di gravi scandali finanziari mondiali riguarda Parmalat. Le indagini penali sono in corso ed è troppo presto per trarre delle conclusioni definitive. Tuttavia sembra che dalla metà degli anni ’90 al 2001 Parmalat abbia accumulato perdite annuali comprese tra 350 e 450 milioni di EUR. Ciononostante i conti della società risultavano in attivo. Grazie all’assistenza di intermediari finanziari sono state emesse obbligazioni per miliardi di EUR, nonostante la gravità della reale situazione finanziaria del gruppo. Una quota considerevole di tali obbligazioni è stata venduta ad investitori al dettaglio. Per quale ragione queste linee di difesa non hanno funzionato?

Parmalat disponeva di una rete complessa di controllate, alcune delle quali in centri offshore, al fine di beneficiare di contesti giuridici, finanziari e fiscali flessibili. L’identità del titolare economico non era sempre chiara. Parmalat ha utilizzato strutture finanziarie complesse quali società veicolo costituite in centri finanziari offshore per finanziare il suo debito e escludere dal bilancio parti considerevoli della propria attività. Parmalat, una società lattiero-casearia, ha fatto un uso estremo dell’ingegneria finanziaria, utilizzando queste tecniche per molti anni e in molti paesi, sia all’interno che all’esterno dell’Unione europea.

I controlli interni della società non hanno funzionato correttamente. Le carenze della direzione e del governo societario hanno determinato il crollo della prima linea di difesa.

Pare inoltre che anche la revisione dei conti abbia presentato gravi disfunzioni che hanno provocato il cedimento della seconda linea di difesa; tali disfunzioni potrebbero essere state agevolate dal comportamento di alcune banche commerciali e banche di investimento, di talune agenzie di rating e di qualche analista finanziario. Taluni intermediari e consulenti sapevano senza dubbio che Parmalat era un attivo altamente rischioso, ma alcuni di essi potrebbero avere utilizzato tale informazione per trasferire parte dei propri rischi ad altri o per conseguire profitti.

Anche la terza linea di difesa sembra aver ceduto. Ovviamente un problema che può presentarsi è quello della collaborazione insufficiente da parte dei paesi offshore. Occorre considerare inoltre che il numero delle autorità coinvolte nella vigilanza delle società multinazionali e degli istituti finanziari presenti in diversi paesi può essere molto elevato ed i loro poteri di polizia possono essere insufficienti. Persino a livello nazionale vi può essere più di un’autorità di vigilanza.

La complessità delle strutture societarie, combinata a quella delle strutture regolamentari, può indebolire il controllo e determinare vuoti di regolamentazione e vigilanza[3].

Dato il ruolo che le banche commerciali, le banche d’investimento, le agenzie di rating e gli analisti finanziari potrebbero aver svolto nel caso Parmalat, le questioni del trasferimento del rischio agli investitori al dettaglio e dell'insufficiente trasparenza del mercato delle obbligazioni societarie meritano maggiore attenzione. Considerato il frequente uso di meccanismi finanziari complessi per celare l'identità del titolare economico ultimo delle società, la Commissione analizzerà quali siano gli ulteriori provvedimenti necessari.

4. Che cosa si può fare per rafforzare le quattro linee di difesa?

Tutte le linee di difesa congiunte debbono essere sufficientemente robuste per impedire e scoraggiare le pratiche societarie scorrette. Gli elementi fondamentali sono: maggiore trasparenza; maggiore rintracciabilità e migliore coordinamento delle misure giudiziarie/di polizia. Ciascun elemento ha un valore sia in quanto tale, che in collegamento con gli altri: per fare un esempio, disporre di regole rigorose in materia di trasparenza o rotazione dei revisori serve soltanto se tali regole sono effettivamente applicate.

Segue una presentazione delle iniziative della UE intese a rafforzare le quattro linee di difesa[4].

5. Prima linea di difesa – controlli interni alla società e governo societario

I consigli di amministrazione delle società hanno obbligazioni fiduciarie nei confronti delle società stesse e dei loro azionisti, nonché obblighi rispetto agli altri interessati in senso lato.

Livello UE

Come annunciato nel Piano d’azione, la Commissione:

- nel breve termine[5] , chiarirà la responsabilità collettiva di tutti i membri del consiglio di amministrazione per quanto riguarda il bilancio ed i principali documenti non finanziari, rafforzerà la trasparenza delle operazioni intragruppo e delle operazioni con parti collegate (comprese le società veicolo) ed obbligherà tutte le società quotate a pubblicare una dichiarazione annuale sul governo societario;

- nel lungo termine, studierà dei criteri per l’interdizione dall'incarico di amministratore e la negligenza sanzionabile (wrongful trading).

Le azioni ed obbligazioni al portatore possono essere utilizzate per celare l’identità del titolare economico ultimo e i flussi finanziari. La Commissione esaminerà con maggiore attenzione l’uso di tali strumenti e formulerà proposte per porre rimedio ad eventuali problemi.

In linea con la direttiva relativa ai mercati degli strumenti finanziari[6], la Commissione analizzerà la trasparenza del mercato obbligazionario, compreso il trasferimento del rischio agli investitori al dettaglio. A seconda dei risultati, potrebbero seguire ulteriori iniziative.

6. Seconda linea di difesa – terzi indipendenti

I terzi che svolgono il ruolo principale sono i revisori dei conti, ma rientrano in questo gruppo anche le società di consulenza contabile, le banche, le banche d’investimento e gli avvocati d’affari, nonché le agenzie di rating e gli analisti finanziari.

Livello UE

Conformemente al Piano d’azione la Commissione ha proposto una direttiva sulla revisione legale dei conti al fine di prescrivere tra l’altro: la responsabilità del revisore del gruppo in materia di elaborazione dei conti consolidati; la creazione di comitati interni per la revisione contabile negli enti di interesse pubblico; la rotazione dei revisori e il rafforzamento dei regimi delle sanzioni[7].

Nel settore della cooperazione doganale la Commissione ha proposto un regolamento relativo alla prevenzione del riciclaggio di capitali . Il regolamento prevede che i movimenti di denaro contante di importo superiore a 15 000 EUR siano soggetti all'obbligo di dichiarazione e stabilisce poteri e sanzioni che consentano alle autorità doganali di far rispettare la normativa.

Nel quadro del Piano d’azione per i servizi finanziari, la Commissione ha proposto una terza direttiva antiriciclaggio applicabile anche ai prestatori di servizi a trust e società, anche se Francia, Svezia, Grecia e Lussemburgo non hanno ancora recepito pienamente la seconda direttiva antiriciclaggio[8]. La proposta prevede altresì che tutti gli istituti finanziari aventi sede nella Comunità applichino disposizioni antiriciclaggio in tutte le loro succursali o controllate situate in paesi offshore.

A breve termine un regolamento conferirà efficacia alla raccomandazione speciale VII del GAFI sul finanziamento del terrorismo e prescriverà l’obbligo di informazioni complete sull’ordinante per tutti i bonifici elettronici in partenza dalla UE.

Il Consiglio ECOFIN riunitosi a Oviedo nel 2002 ha invitato la Commissione ad esaminare con maggiore attenzione le agenzie di credit rating e gli analisti finanziari. Per quanto riguarda le agenzie di rating , sono quattro i punti di rilievo: l’incertezza giuridica sul loro accesso ad informazioni privilegiate dell’emittente; le modalità con le quali valutano l’affidabilità creditizia; le barriere all’ingresso di nuovi operatori nel settore e i conflitti di interesse. Il 5 luglio 2004 la Commissione ha chiesto al CESR[9] di analizzare questo settore; tale analisi dovrebbe costituire la base della relazione che la Commissione deve presentare al Parlamento europeo entro il 31 luglio 2005.

Per quanto riguarda gli analisti finanziari , i punti fondamentali sono garantire che le imprese di investimento dispongano di sistemi efficaci atti a consentire la prevenzione o la gestione dei conflitti di interesse e assicurare che gli interessi degli investitori siano protetti e che gli emittenti si attengano a principi di buona condotta nei loro rapporti con gli analisti. Nel 2005 la Commissione proporrà misure per l’esecuzione della direttiva sui mercati degli strumenti finanziari aventi per oggetto la prevenzione e la gestione dei conflitti di interesse relativi alla realizzazione di ricerca in materia di investimenti da parte delle imprese di investimento. La direttiva di esecuzione della direttiva sugli abusi di mercato[10] prevede un regime di pubblicità riguardante la ricerca in materia di investimenti che integra tali misure.

7. Terza linea di difesa - vigilanza

Gli Stati membri devono attuare e far rispettare la legislazione della UE. In questo contesto le autorità di vigilanza hanno un ruolo fondamentale da svolgere e devono collaborare a livello nazionale, comunitario e internazionale. La mancata attuazione e il non rispetto della legislazione comunitaria sono gravi ostacoli alla lotta contro le pratiche societarie scorrette.

Livello UE

Nel quadro del Piano d’azione la Commissione ha proposto una direttiva sulla revisione legale dei conti che prevede una vigilanza pubblica adeguatamente finanziata, efficace ed indipendente per tutti i revisori legali dei conti e le società di revisione, una cooperazione transfrontaliera ed un quadro di cooperazione con i paesi terzi. La direttiva proposta dovrebbe essere adottata entro giugno 2005.

Negli Stati membri vi è spesso più di un’autorità che si occupa della vigilanza degli istituti operanti nei mercati finanziari nazionali. Queste diverse autorità devono collaborare in modo da garantire che i controlli regolamentari siano efficaci ed adeguati.

A livello europeo sono stati adottati provvedimenti per migliorare la collaborazione tra le autorità di vigilanza, chiamate soprattutto ad assistere la Commissione nell’elaborazione delle misure di esecuzione a livello europeo[11]. Un altro obiettivo importante di questi provvedimenti è promuovere una collaborazione quotidiana più approfondita tra le autorità di vigilanza. Ad esempio i membri del CESR dispongono di un quadro per la collaborazione volontaria[12] riguardante le misure di ispezione e di polizia adottate dalle autorità di vigilanza ad esempio in caso di abuso di informazioni privilegiate, di manipolazione del mercato e di altre pratiche fraudolente o manipolatorie. Il quadro offre alle autorità firmatarie la facoltà di svolgere indagini congiunte, condividere il lavoro e le responsabilità e coordinare le azioni successive. Alcune direttive recenti, ad esempio la direttiva sugli abusi di mercato, prevedono infatti l’obbligo che le autorità di vigilanza collaborino a livello transfrontaliero.

Il CESR ha adottato uno standard sul coordinamento delle attività intese a far rispettare la legge (enforcement activities)[13] in materia di informazione finanziaria, al fine di assicurare tra l’altro che le autorità di vigilanza della UE possano ottenere informazioni in merito alle decisioni adottate in tutta la UE. Il CESR e gli altri comitati organizzano inoltre sessioni nelle quali le autorità di vigilanza possono coordinare il loro lavoro e scambiarsi esperienze. Tuttavia eventi recenti hanno dimostrato che potrebbe essere necessario rafforzare ulteriormente la cooperazione tra le autorità di vigilanza, ad esempio rendendo obbligatorie le indagini congiunte nei casi di società complesse operanti in più Stati membri, prevedendo l’uso di “mappe” del rischio come base per la vigilanza e sviluppando orientamenti per le revisioni inter pares, compresa la pubblicazione dei risultati per agevolare la valutazione delle migliori pratiche.

Per far fronte alla crescente complessità delle operazioni finanziarie e degli istituti finanziari le autorità di vigilanza dei settori mobiliare, bancario e assicurativo devono collaborare sempre più strettamente. Si dovrebbe chiarire maggiormente la divisione dei compiti tra il livello europeo e il livello nazionale, prevedendo ad esempio che gli istituti complessi operanti su base transfrontaliera vengano trattati esclusivamente a livello europeo.

Per migliorare la trasparenza dei sistemi fiscali è necessario agevolare l’accesso alle informazioni e il loro scambio. Le informazioni in possesso di autorità di vigilanza non del settore tributario potrebbero essere rilevanti a fini fiscali e potrebbero essere pertanto trasferite alle autorità tributarie, al di fuori della sfera della cooperazione giudiziaria, in modo che l’identificazione della struttura dei gruppi e delle loro sedi nei centri offshore risulti più agevole.

Nel lungo termine la Commissione esaminerà con gli Stati membri la possibilità di utilizzare un numero unico di identificazione fiscale diretta per le società, basandosi sull’esperienza del numero di identificazione IVA, nell’intento di facilitare la rintracciabilità dei flussi finanziari tra le società e di informare le autorità tributarie in merito ai loro beneficiari.

Per eliminare gli ostacoli residui allo scambio di informazioni tra le autorità fiscali, debbono essere considerate in particolare due questioni. In primo luogo occorre esaminare se le attuali limitazioni previste dalla direttiva sulla reciproca assistenza[14] ostacolino lo scambio di informazioni e impediscano l’individuazione di strutture complesse come quelle utilizzate da Parmalat e, in tal caso, se sia auspicabile modificarle, quanto meno nella misura in cui riguardino l'imposizione societaria. In secondo luogo, la UE dovrebbe tenere conto dei lavori volti a migliorare l’accesso alle informazioni bancarie a fini fiscali attualmente in corso in sede OCSE ed esaminare in che modo i risultati di tali lavori potrebbero essere trasferiti negli strumenti comunitari esistenti. Nel breve termine, si dovrebbe migliorare la cooperazione amministrativa, perfezionando l’uso degli strumenti comunitari esistenti e lo scambio delle migliori pratiche tra gli Stati membri. I seminari del programma Fiscalis[15] si occuperanno di questo aspetto, concentrandosi in particolare sui casi di frode fiscale in cui siano coinvolte strutture societarie complesse. Nel medio termine si potrebbe migliorare la collaborazione amministrativa ampliando il campo di applicazione delle indagini congiunte tra Stati membri e, a livello nazionale, tra i diversi servizi in materie riguardanti l’imposizione diretta[16].

Nel lungo termine, sfruttando le esperienze acquisite con lo scambio automatico di informazioni nel quadro della direttiva sulla tassazione dei redditi da risparmio, si potrebbe esaminare se tale pratica possa essere estesa ad altri settori dell'imposizione diretta o ad altri tipi di reddito, eventualmente potenziando l'uso di nuove tecnologie quali i sistemi sicuri attualmente esistenti a livello comunitario[17]. Quanto allo scambio di informazioni su richiesta, procedure accelerate potrebbero aiutare a rispondere in modo più rapido ed efficace nei casi di frode ed evasione fiscale e per il settore dell’imposizione diretta potrebbero essere sviluppate definizioni comuni di questi due tipi di illecito, in linea con i lavori dell’OCSE in questo campo.

Nel breve termine, la Commissione collaborerà con gli Stati membri allo sviluppo di proposte concrete riguardanti i casi di frode ed evasione fiscale in cui siano coinvolte strutture complesse ed opache , come quelle utilizzate da Parmalat.

Le misure volte a migliorare la trasparenza e lo scambio di informazioni hanno scarsi effetti se limitate alla UE. Parmalat, ad esempio, ha utilizzato le strutture non trasparenti previste dalle normative dei paesi offshore. Pertanto l’Unione europea deve promuovere un rafforzamento considerevole della trasparenza e dello scambio di informazioni con i paesi terzi e i territori dipendenti o associati per garantire l’adozione e l’attuazione delle suddette misure in un'area geografica la più ampia possibile. A tal fine è essenziale una maggiore coerenza nella definizione delle politiche comunitarie nei confronti dei paradisi fiscali collaborativi e non collaborativi. È giunto il momento di adottare misure concrete per assicurare che i nostri partner siano trasparenti.

In primo luogo i partner dell’Unione europea dovrebbero sostenere la trasparenza e lo scambio di informazioni in ambito finanziario e fiscale nelle loro relazioni con la UE. La Commissione intende discuterne nel suo dialogo politico con i paesi terzi e i territori che ne dipendono, nonché eventualmente nel quadro della negoziazione o dell’aggiornamento di accordi di associazione, al fine di definire possibili orientamenti futuri. Ciò potrebbe applicarsi ai negoziati in corso, ad esempio a quelli inerenti agli accordi di partenariato con gli stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico o con altri paesi. In aggiunta, per raggiungere i suoi obiettivi, la UE dovrebbe essere preparata ad assistere i paesi partner a porre in essere regolamentazioni in merito a tali questioni a livello regionale. Non si tratterebbe tuttavia di creare un quadro di valutazione inteso come base per introdurre criteri di condizionalità o selezione, bensì di creare uno strumento per apportare miglioramenti pratici agli standard.

In secondo luogo, le azioni positive potrebbero aiutare i partner collaborativi che introducono maggiore trasparenza a superare le possibili difficoltà di natura regolamentare, tecnica o economica, offrendo loro un’assistenza tecnica più completa (ambito in cui la UE dispone di notevoli esperienze) o qualche forma di sostegno economico per un periodo limitato di tempo. In questo quadro sono disponibili diversi strumenti, tra cui l'accordo Cotonou. Anche le revisioni annuali e intermedie dei documenti di strategia nazionale potrebbero fornire indicazioni sulle azioni da adottare. La Commissione controllerà l’efficienza e i progressi compiuti dai centri finanziari offshore nel miglioramento della trasparenza.

In terzo luogo, il mantenimento degli impegni assunti dai paradisi fiscali collaborativi e l’attuazione delle regole di trasparenza dipendono dalla conclusione di accordi bilaterali di scambio di informazioni con i singoli paesi membri dell'OCSE. La Commissione raccomanda agli Stati membri della UE di concludere rapidamente tali accordi.

8. Quarta linea di difesa – Attività di polizia

Le indagini e i procedimenti giudiziari, abbinati a sanzioni dissuasive, hanno un effetto preventivo e repressivo. La strategia del nuovo millennio[18] fornisce raccomandazioni circa: l'infiltrazione di persone giuridiche da parte di gruppi di criminalità organizzata; le frodi fiscali; il ravvicinamento delle legislazioni per quanto riguarda le norme minime relative agli elementi costituenti dei reati finanziari e la revisione della legislazione in materia di rintracciamento, congelamento, sequestro e confisca dei beni derivati da attività criminali. Il Quadro di controllo (Scoreboard)[19] esamina i progressi per quanto riguarda le misure adottate o in corso di adozione.

Nel 2001 è stata adottata una decisione quadro[20] intesa a garantire che taluni tipi di frodi siano riconosciute come reati e assoggettate a sanzioni dissuasive in tutti gli Stati membri. Un’altra decisione quadro del giugno 2001[21] mira ad assicurare che gli Stati membri consentano il congelamento e la confisca dei beni derivanti da attività criminose e che il reato di riciclaggio si applichi in relazione ad un’ampia gamma di reati presupposto. Da una relazione sull’attuazione del 2004[22] risulta che la maggior parte degli Stati membri ha attuato tale decisione quadro.

Tutti gli Stati membri dispongono di unità di informazione finanziaria (FIU). Giacché il riciclaggio non conosce confini, è essenziale che le FIU collaborino in modo efficace. A livello UE, tale cooperazione è oggetto di una decisione del Consiglio dell’ottobre 2001[23]. La Commissione sostiene finanziariamente la cooperazione tramite la FIU NET, che mira ad istituire una piattaforma di comunicazione automatizzata.

Una decisione quadro del luglio 2003 fissa i principi del mutuo riconoscimento per quanto riguarda i provvedimenti di blocco dei beni o di sequestro probatorio. Un progetto di decisione quadro sull’armonizzazione delle misure di confisca[24] prevede che se una persona è stata condannata per un reato connesso alla criminalità organizzata, un tribunale può ordinare la confisca dei suoi beni anche se non si tratta dei proventi del reato per il quale è stata condannata. Questo progetto di decisione è tuttora oggetto di riserve parlamentari pur avendo ottenuto un accordo sull’approccio generale nel dicembre del 2002. Una terza decisione quadro prevede il mutuo riconoscimento degli ordini di confisca tra le autorità giudiziarie degli Stati membri[25]. Ha ottenuto l’accordo sull’impostazione generale nel giugno del 2004, ma è tuttora oggetto di alcune riserve parlamentari nazionali.

Livello UE

Occorre rafforzare la cooperazione e lo scambio di informazioni in materia di indagini e procedimenti giudiziari. Europol è stata costituita proprio per agevolare il compito degli organismi di polizia quando svolgono indagini in due o più Stati membri della UE. Tuttavia un problema fondamentale è la riluttanza degli Stati membri a trasmettere informazioni e intelligence a Europol, il che influisce negativamente sulla capacità di Europol di fornire il necessario valore aggiunto nell’analisi criminale a livello UE. Nel 2002 Eurojust è stato creato per migliorare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali che indagano e perseguono casi di reati gravi che interessano due o più Stati membri. Eurojust ed Europol hanno sviluppato una stretta relazione di lavoro e nel giugno del 2004 hanno firmato un accordo di cooperazione.

La cooperazione tra le autorità di vigilanza e gli organismi giudiziari/di polizia è essenziale. Per indagare e perseguire con successo le pratiche societarie scorrette occorre un’ampia gamma di competenze e conoscenze. È necessario promuovere la cooperazione tra gli organismi di regolamentazione e i servizi giudiziari/di polizia. Una via possibile è quella dei memorandum d’intesa per la cooperazione nella lotta contro i reati finanziari. La Commissione esaminerà ulteriormente questa opzione.

La cooperazione in materia di scambio di informazioni sui conti bancari e di altri tipi di informazioni bancarie può essere rilevante. Il Protocollo alla Convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale[26] stabilisce che le autorità degli Stati membri forniscono informazioni sui conti bancari e sulle operazioni bancarie di persone identificate e prevede la possibilità di monitorare tali operazioni. Il Protocollo non è ancora entrato in vigore. Tuttavia la Commissione ha suggerito che il proposto mandato europeo di ricerca delle prove[27] sostituisca il Protocollo per quanto riguarda le richieste di informazioni sull’esistenza di conti bancari (quando i dati sono disponibili) e sulle operazioni bancarie effettuate su tali conti. In una fase successiva dovrebbero essere introdotti altri strumenti di mutuo riconoscimento ed in questo processo verranno esaminate le altre disposizioni del Protocollo, in particolare quelle sul controllo delle operazioni bancarie.

La cooperazione tra il settore finanziario ed altri settori economici e le autorità giudiziarie/di polizia a livello UE ha un ruolo significativo nella prevenzione e nell’individuazione dei reati societari. Da un lato si ritiene che un numero consistente di pratiche societarie scorrette non venga denunciato. Dall’altro si ha l’impressione che a molte delle segnalazioni di operazioni sospette non venga dato alcun seguito. La Commissione intende promuovere la collaborazione tra il settore privato e pubblico tramite il Forum europeo per la prevenzione del crimine organizzato, incoraggiando il lavoro di ricerca e sviluppando un Piano d’azione comunitario relativo al partenariato tra i settori pubblico e privato.

Le indagini finanziarie svolgono un ruolo fondamentale nella lotta alle pratiche societarie scorrette. Nel medio termine la Commissione elaborerà un programma comunitario inteso a promuovere le indagini finanziarie. Negli scandali sia Enron che Parmalat, la distruzione intenzionale di documenti sembra aver costituito un grave ostacolo per gli investigatori. Atti simili dovrebbero essere soggetti a sanzioni severe minime in tutta la UE. A tal fine la Commissione prenderà in considerazione lo sviluppo di uno strumento appropriato nel medio termine.

La rintracciabilità dei flussi finanziari è fondamentale per impedire le pratiche societarie scorrette. Per le operazioni on-line la rintracciabilità non è sistematica. Per far fronte a questa carenza potrebbe essere necessario esaminare se i pagamenti elettronici, anche quelli effettuati tramite reti aperte, debbano essere registrati. Il sistema CTose[28] è attualmente in via di creazione nel quadro della Fondazione Ctose; esso potrebbe consentire la raccolta di prove elettroniche utilizzabili nei procedimenti penali.

Non vi sono dati affidabili per stabilire in che misura il commercio elettronico, le attività con moneta elettronica o altre operazioni finanziarie basate su Internet vengano utilizzati per attività criminali. Pertanto è previsto un progetto per identificare e quantificare le attività e i trend della criminalità finanziaria basati sull’uso di Internet come infrastruttura di pagamento, nonché per esaminare potenziali soluzioni per rafforzare la rintracciabilità finanziaria.

Attualmente gli effetti delle interdizioni sono limitati al territorio dello Stato membro che le ha ordinate. Talune categorie di interdizioni dovrebbero essere riconosciute ed applicate in tutta la UE. Nel 2004 la Commissione presenterà proposte intese a migliorare lo scambio di informazioni in materia di condanne penali e interdizioni. È necessario un meccanismo efficace per la trasmissione di tali informazioni, in modo da assicurare che le interdizioni vengano applicate in tutta la UE[29].

Per quanto riguarda la responsabilità societaria , partendo da un’analisi completa della questione una politica comunitaria potrebbe trattare delle ammende e delle altre sanzioni da applicare in caso di mancata osservanza della legislazione esistente. Un criterio comune potrebbe consistere nell’esigere che tali sanzioni siano efficaci, proporzionate e dissuasive.

Il 28 maggio 2003 la Commissione ha adottato una comunicazione su una politica globale dell'UE contro la corruzione [30]. La Commissione segue attivamente l’applicazione di tale comunicazione sollecitando gli Stati membri a rispettare i propri obblighi.

L’attività di individuazione, congelamento, sequestro e confisca dei proventi di attività illecite acquisirebbe maggiore incisività se gli Stati membri istituissero organismi nazionali specializzati. Una rete di cooperazione informale tra tali organismi ne rafforzerebbe ulteriormente l’efficacia. Nel lungo termine la Commissione esaminerà se sia necessario un ulteriore strumento che disciplini la ripartizione dei beni confiscati e la restituzione dei proventi confiscati.

Altre iniziative adottate sono la ratifica del secondo protocollo della Convenzione PFI [31] e la proposta sulla mutua assistenza amministrativa nella protezione degli interessi finanziari comunitari , che mira a rafforzare la mutua assistenza amministrativa e lo scambio di informazioni in materia di lotta alle frodi comunitarie e relativo riciclaggio.

9. Conclusioni

Molte delle politiche comunitarie in corso trattano di un’ampia gamma di questioni identificate, ma la loro attuazione e effettiva applicazione debbono essere accelerate. Come indicato nel presente documento, è inoltre necessario adottare nuove iniziative politiche nel settore fiscale e del terzo pilastro, in modo da ridurre la propensione alle pratiche societarie e finanziarie scorrette.

Annex 1: International level

Below is set out some international initiatives that will contribute to reinforcing the lines of defence.

1 st line of defence - International level

Accounting standards are crucial to the first line of defence. Therefore the accounting standard setting process itself must be as transparent as possible. The Commission has engaged in a reform process to make the International Accounting Standards Board (IASB) improve its working methods. The reform should be carried through by 2005.

2 nd and 3 rd line of defence - International level

Both the EU and the OECD achieved significant progress in tackling harmful tax practices based inter alia on non-transparency. Part of the OECD work is oriented towards so-called tax havens, and more than 30 offshore financial centres committed to the OECD principles of transparency and exchange of information in tax matters. An OECD Model Agreement on Exchange of Information on tax matters was jointly elaborated by OECD countries and cooperative tax havens. Its implementation is subject to OECD members and cooperative tax havens together setting those standards of transparency to be applied to access relevant information, detail the type of information to be made available, the persons concerned and how to record the accounts.

Although, subject to their EU commitments, EU Member States are free to define their position on direct tax matters within the OECD, the Commission considers it desirable that they have a more coordinated approach in setting standards to be applied in offshore financial centres, to ensure that such standards adequately facilitate information exchange with the EU.

The implementation of the cooperative tax havens' commitments, and of transparency rules, relies on bilateral exchange of information agreements with individual OECD member countries. The Commission recommends EU Member States to rapidly conclude such agreements to better promote transparency towards offshore financial centres.

The EU has strong relationships with some offshore centres that lack transparency, in which Parmalat had subsidiaries, and that were scrutinized by international initiatives promoting transparency. These EU relationships could be used to promote the principles of transparency and exchange of information, in line with the guiding principle the Commission adopted in 2001 that “ better consistency should be sought in defining EU policies towards cooperative and non cooperative tax havens .” The time has now come for concrete actions to ensure that our partners are transparent.

First, the EU partners should support transparency and exchange of information in the financial and tax fields in their relations with the EU. The Commission intends to discuss this in its policy dialogue with third countries and dependent territories, as well as possibly when negotiating or updating an association agreement, with a view to identifying possible ways forward. This could be applied to ongoing negotiations such as the economic partnership agreements with the African, Caribbean and Pacific or other countries. In addition to this, in order to achieve our objectives, the EU should be prepared to assist partner countries to put in place regional rules on these issues. It should however not be considered as a scoreboard aimed at setting up a basis for conditionality or selectivity, but as a tool for practical improvements in standards.

Second, positive actions could help cooperative partners to overcome difficulties of regulatory, technical or economic nature when introducing more transparency, in the form of reinforced technical assistance, where the EU as a whole has a considerable experience, or through some form of economic support for a limited period of time. Several instruments are available, e.g. the Cotonou agreement. The annual and mid-term reviews of Country Strategy Papers could also provide for appropriate actions. The Commission will monitor the efficiency and the progress made by offshore financial centres towards more transparency.

Financial market supervisors cooperate internationally Securities supervisors within the International Organization of Securities Commissions (IOSCO). Banking supervisors within the Basel Committee; Insurance supervisors cooperate within the International Association for Insurance Supervisors (IAIS). Pension regulators also have an international network. The Basel Committee, IOSCO and IAIS have established a Joint Forum to examine supervisory issues of common interest. The Joint Forum is currently analysing Credit Risk Transfer and it has recently published a report on enhanced disclosure.

Within IOSCO the following aspects are subject to scrutiny: corporate governance and the role of independent directors; auditor oversight and the effectiveness of audit standards; regulatory oversight; use of complex corporate structures (e.g. special purpose vehicles and complex shareholding structures); role of market intermediaries and market “gatekeepers,” such as investment banks and broker-dealers; role of private-sector information analysts (e.g. securities analysts and credit rating agencies); and offshore financial centres. In IAIS a discussion is how the US accreditation system can inspire an international accreditation system for supervisors supervising reinsurance companies.

As in the field of accounting, the Commission considers it important that global standards are used in auditing . The Commission has proposed in the 8th Company Law Directive that all statutory audits prescribed by Community law should be carried out in accordance with International Standards on Auditing (ISAs). Adoption by the Community of ISAs will be subject to strict conditions, such as the respect of proper due process. A final decision on whether and to what extent to endorse ISAs will depend largely on satisfactory governance arrangements relating to the operation of the International Auditing and Assurance Standards Board. This will help to secure the recognition of EU audited financial statements also in third country jurisdictions. It is also a logical consequence of the introduction of International Accounting Standards in the EU. The objective is that ISAs are applied worldwide.

4 th line of defence - International level

The UN Convention against Corruption will be signed by the Commission on behalf of the EC, upon receipt of the necessary authorisation by the Council. The majority of Member States and acceding countries signed the UN Convention in December 2003.

Council of Europe:

Council of Europe Conventions on corruption | Signature | Ratification | Entry into force |

Civil Law Convention | All MS except ES, NL, PT | All | FI, EL only | All except LV and CY | FI, EL | All except LV and CY |

The Council of Europe has established a monitoring mechanism (GRECO) in respect of the implementation of these Conventions. All Member States (except Italy and Austria) are members of GRECO.

A new Protocol to the Council of Europe Convention on Money Laundering is currently negotiated. Issues considered include preventive duties of control for money laundering purposes, terrorist financing and international cooperation in criminal matters that touch both on first and third pillar competencies.

Moreover, it is important to mention the anti-fraud agreement with Switzerland , which following a subsequent Council Decision will have to be adopted by the Community and the Member States.

Annex 2: Overview of initiatives to reinforce the four lines of defence

1ST LINE OF DEFENCE – INTERNAL CONTROL IN THE COMPANY |

Short term – Actions completed before end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-action | Revision of accounting directives (transparency in/of groups structure and activities, including any use of special purpose vehicles; clarify responsibility of directors for the financial statements and key non-financial information; and listed companies to publish annual corporate governance statement) (Lead: MARKT)* Recommendation on the role of (independent) non-executive or supervisory directors (Lead: MARKT)* Recommendation on directors remuneration (Lead: MARKT)* Set up Corporate Governance Forum (Lead: MARKT)* Follow the work of the IASB and endorse international accounting standards as appropriate (Lead: MARKT)* Initiate study on beneficial ownership (Lead: MARKT) | Final adoption of accounting directives by Council and EP – December 2005 (Lead: MARKT)* Final adoption of implementing measures for the transparency directive – 2005 (Lead: MARKT)** Proposal on facilitating the exercise of shareholders rights cross border voting – 2005 (Lead: MARKT)* Follow the work of the IASB and endorse international accounting standards as appropriate (Lead: MARKT)* Report on beneficial ownership – including recommendations for actions – December 2005 (Lead: MARKT) | Proposals on key aspects of directors’ liability (disqualification of directors and wrongful trading) – 2006 (Lead: MARKT)* Follow the work of the IASB and endorse international accounting standards as appropriate (Lead: MARKT)* |

International level | EFRAG and IASB reformed – June 2005(Lead: MARKT) | Worldwide application IAS standards (Lead: MARKT)* |

* Initiatives that were announced in the Action Plan on Company Law and Corporate Governance. The initiative regarding disqualification of directors and wrongful trading has been moved forward to 2006

** Initiative that is part of the Financial Services Action Plan

2ND LINE OF DEFENCE – INDEPENDENT THIRD PARTIES |

Short term – Actions completed end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-level | Directive on statutory Auditing (revised 8th company law directive) (Lead: MARKT)* Third Anti Money Laundering Directive (Lead: MARKT)** Regulation to implement FATF Special Recommendation on Terrorist Financing (Lead: MARKT)**** Report on Financial Analysts (Lead: MARKT)*** Official position on rating agencies (Lead: MARKT)*** | Final adoption of directive on statutory auditing by Council and EP– June 2005 (Lead: MARKT) Third Anti Money Laundering - Final adoption by Council and EP – first half of 2005 - (Lead: MARKT)** Poss. follow up on financial analysts – June 2005 (Lead: MARKT)*** Poss. follow up on rating agencies – June 2005 (Lead: MARKT)*** Implementing measures for Directive for Markets in Financial Instruments – Conflict of Interest - June 2005 (Lead: MARKT)** Adoption of the proposal on customs cooperation – December 2005 (Lead: TAXUD) | Implementing measures for Directive for Markets in Financial Instruments – December 2006 (Lead: MARKT)** |

International level | Regulatory cooperation on Audit standards (Lead: MARKT)* | Influence ISAs - providing conditions are met ISAs will be endorsed – June 2005 (Lead: MARKT)* | Worldwide application of ISAs (Lead: MARKT)* |

* Initiatives that were announced in the Action Plan on Company Law and Corporate Governance.

** Initiative that is part of the Financial Services Action Plan

*** Follows from the meeting in the ECOFIN-Council in Oviedo in April 2002. MEP Kataforis has also in a report by the European Parliament raised the issue of Credit Rating Agencies

**** Originally part of the planned new legal framework for payments but separated out.

3RD LINE OF DEFENCE – SUPERVISION AND OVERSIGHT |

Short term – Actions completed before end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-level | Initiate study on consequences for retail investors and transparency in the bond market. (Lead: MARKT) Schedule Fiscalis seminars promoting best practices to deal with complex corporate structures(Lead: TAXUD) | Report on implications for retail investors – recommendations for action – December 2005 (Lead: MARKT) Examine with MS relevant information to be passed on to tax authorities (Lead: TAXUD) Working party to develop concrete proposals targeted at tax fraud and tax avoidance cases involving complex non-transparent structures (Lead: TAXUD) Consider developing common definitions of tax fraud and avoidance (Lead: TAXUD) Propose revision of the Mutual Assistance directive – December 2005 (Lead: TAXUD) Propose/consider improvements on access to bank information for tax purposes – December 2005 (Lead: TAXUD) | Explore extension and improvement of automatic exchange of information by use of new technology – 2006 (Lead: TAXUD) Examine with Member States the possibility of a company identification number for direct tax purposes (Lead: TAXUD) |

International level | IOSCO task force on Parmalat (Lead: MARKT) Joint Forum Report on Enhanced Disclosure (Lead: MARKT) Further good governance on supervisory issues relating to tax, financial services etc. Ensure that EU partners support transparency and exchange of information principles in the financial and tax fields. Positive actions towards our most cooperative partners. (Lead: TAXUD) Recommend Member States to conclude exchange of information agreements with offshore financial centres. (Lead: TAXUD) | Joint Forum Report on Credit Risk Transfer – December 2005 (Lead: MARKT) Coordination between MS and the Commission on line to pursue in the OECD group on accounts (Lead: TAXUD) |

* Initiatives that were announced in the Action Plan on Company Law and Corporate Governance.

** Initiative that is part of the Financial Services Action Plan

*** Follows from the meeting in the ECOFIN-Council in Oviedo in April 2002.

**** Originally part of the planned new legal framework for payments but separated out.

4TH LINE OF DEFENCE – LAW ENFORCEMENT |

Short term – Actions completed before end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-level | Framework Decision on confiscation of crime-related proceeds, instrumentalities and property (lead JAI) Framework Decision on the execution in the EU of confiscation orders (lead JAI) Communication on EU Disqualifications – could address an information exchange mechanism to ensure that disqualified professional persons including company directors, cannot re-enter that profession in another MS. (lead JAI) Commission Proposal on mutual administrative assistance on the protection of the Community’s financial interests against fraud and any other illegal activities which has been adopted by the Commission on 20 July ((COM2004)509). (Lead: OLAF) | Improved cooperation among FIUs via FIU-NET – December 2005 (lead JAI) MoU – FIU and supervisors – December 2005 (Lead: JAI) Improved cooperation FIU’s and other law enforcement authorities – December 2005 (Lead: JAI) Program on investigative techniques – December 2005 (Lead: JAI) Instrument on obstruction of justice to include such things as wilful destruction of documents to destroy financial paper trail. December 2005 (Lead: JAI) Develop enhanced co-operation between private and public sector stakeholders with a common interest to combat/reduce organised crime (EU Action Plan on Public Private Partnerships). (lead JAI) Traceability of on-line financial flows – Launch of Research Project re money laundering and other financial crime vulnerabilities of the Internet as payment infrastructure. (lead JAI) Promote establishment of national bodies specialised in identification, seizing, freezing and confiscation of criminal assets. Promote co-operation among such bodies including establishment of network of “asset recovery bodies”. (lead JAI) Ratification of the 2nd protocol of the PFI Convention (Lead: OLAF) Follow up to anti-fraud agreement with Switzerland by Council Decision on signature and conclusion of this agreement. Subsequent implementation the Community and Member States. (Lead: OLAF) | Instrument on asset sharing and restitution of confiscated proceeds (lead JAI) Corporate liability – develop EU policy on administrative, civil and criminal corporate liability. (lead JAI) |

International level |

[1] Los Angeles Times: “Enron is Proving Costly to Economy”, 20 gennaio 2002.

[2] COM(1999)232 e COM(2003)284 def.

[3] HSBC opera in 79 paesi e sostiene di dover rispondere a 370 diverse autorità per un costo complessivo di circa 320 milioni di EUR all’anno (relazione annuale della HSBC Holding PLC, pagg. 7 e 30). Dopo l’allargamento, nella sola UE vi sono circa 50 autorità chiamate a vigilare su operazioni e prodotti sempre più complessi.

[4] Nell’allegato 1 sono riportate alcune iniziative internazionali.

[5] Per breve termine si intende prima della fine del 2004, per medio termine prima del dicembre 2005 e per lungo termine dopo il 2006.

[6] Direttiva 2004/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004.

[7] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla revisione legale dei conti annuali e dei conti consolidati e che modifica le direttive 78/660/CEE e 83/349/CEE del Consiglio – COM(2004)177 def. del 16 marzo 2004.

[8] Direttiva 97/2001/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 4 dicembre 2001 relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite.

[9] Comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari

[10] Direttiva 2003/125/CE della Commissione

[11] Adempiono a tale funzione il Comitato europeo dei valori mobiliari (ESC), il Comitato bancario europeo (EBC), il Comitato europeo delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali (EIOPS), il Comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari (CESR), il Comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali (CEIOPS) e il Comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria (CEBS).

[12] Multilateral Memorandum on the Exchange of Information of Securities Activities del gennaio 1999.

[13] CESR / 03-317c

[14] In particolare l’articolo 8 della direttiva sulla reciproca assistenza che “non impone allo Stato membro al quale sono richieste informazioni alcun obbligo di effettuare indagini o di comunicare informazioni, se la sua prassi legislativa o amministrativa non consente all'autorità competente di tale Stato di condurre tali indagini o di raccogliere le informazioni richieste”.

[15] Decisione n. 888/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 marzo 1998 recante adozione di un programma d'azione comunitario inteso a migliorare i sistemi di imposizione indiretta nel mercato interno

[16] Il regolamento 1798/2003 già prevede indagini congiunte nel settore dell’imposizione indiretta.

[17] Piattaforma CCN/CSI

[18] Prevenzione e controllo della criminalità organizzata - Strategia dell'Unione europea per il nuovo millennio (GU C 124 del 3.5.2000)

[19] Aggiornamento semestrale del quadro di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di "libertà, sicurezza e giustizia" nell'Unione Europea – 30.12.2003 (Secondo semestre 2003) - COM(2003)812 def.

[20] Decisione quadro del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativa alla lotta contro le frodi e le falsificazioni di mezzi di pagamento diversi dai contanti (2001/413/GAI), GU L 149 del 2.6.2001, pag. 1.

[21] Decisione-quadro del Consiglio concernente il riciclaggio di denaro, l'individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato. 2001/500/GAI, GU L 182 del 5.7.2001.

[22] Relazione della Commissione basata sull'articolo 6 della decisione quadro del Consiglio del 26 giugno 2001, COM (2004) 230 def. del 5 aprile 2004.

[23] Decisione del Consiglio del 17 ottobre 2000 concernente le modalità di cooperazione tra le unità di informazione finanziaria degli Stati membri per quanto riguarda lo scambio di informazioni. 2000/642/GAI

[24] Progetto di decisione quadro relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato, GU C 184 del 2.8.2002.

[25] Progetto di decisione quadro relativa all'esecuzione delle decisioni di confisca, GU C 184 del 2.8.2002, pagg. 3-5.

[26] Atto del Consiglio, GU C 326 del 21.11.2001, pag. 1.

[27] COM(2003)688.

[28] Cyber Tools On-line Search for Evidence

[29] Cfr. anche COM (2004) 221

[30] COM (2003) 317 def.

[31] Protocollo della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU C 313 del 23.10.2001) IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA