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COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - L'Unione europea e le Nazioni Unite: la scelta del multilateralismo

INDICE

Introduzione

1. Garantire che gli obiettivi e gli strumenti multilaterali abbiano l'impatto che meritano: contributo dell'UE

1.1. L'impegno del battistrada: adozione di un approccio ambizioso in materia di negoziati e applicazione degli strumenti ONU

1.2. Far sì che la politica multilaterale e quella bilaterale si sostengano a vicenda

2. L'UE e l'ONU: verso un'efficienza e un impatto maggiori grazie alla collaborazione

2.1. Gettare le basi di un partenariato più ampio

2.2. Oltre lo sviluppo: aumento della cooperazione su questioni di pace e sicurezza

3. Promuovere efficacemente i valori e gli interessi dell'UE nel sistema dell'ONU

3.1. L'UE in sede ONU: buoni progressi ottenuti finora

3.2. Dare all'UE i mezzi per contribuire più efficacemente ai dibattiti dell'ONU

Conclusione

ALLEGATO I: Piano d'azione per l'applicazione della comunicazione

ALLEGATO II: Il sistema dell'ONU - principali organismi e loro sigle

INTRODUZIONE

L'impegno per il multilateralismo è uno dei principi che definiscono la politica esterna dell'Unione europea. Tenendo presente che la cooperazione internazionale è un requisito essenziale per affrontare numerose sfide globali, l'UE intende sostenere l'evoluzione e il miglioramento continui degli strumenti della governanza globale. Creare e mantenere in funzione istituzioni globali è arduo. Il successo dipende dalla determinazione degli Stati di rispettare le regole che si sono posti e dal loro impegno a persuadere altri a fare altrettanto quando tendono a non farlo. I compiti delle istituzioni si estendono lentamente, ma le difficoltà per mantenerle in funzione sono destinate a moltiplicarsi.

Nei prossimi anni, l'attaccamento dell'Europa al multilateralismo - e alle Nazioni Unite, quale fulcro del sistema multilaterale - aiuterà a determinare se e come l'architettura istituzionale creata negli anni successivi alla Seconda Guerra mondiale potrà continuare a fungere da fondamento del sistema internazionale. L'alternativa sarebbe tragica, non soltanto per le sue implicazioni per la pace e la sicurezza internazionali, ma anche per l'agenda multilaterale, dal seguito dato alle recenti conferenze internazionali allo sviluppo di una serie di regole che disciplinino il sistema commerciale internazionale.

Questo fatto è pertinente ed importante soprattutto in un momento in cui è essenziale rinnovare il sostegno dell'Unione al sistema multilaterale e al sistema dell'ONU, in particolare tenuto conto della grave preoccupazione sollevata da atti di violenza nei confronti del personale umanitario, dell'ONU e di enti associati, fra cui recentemente in Iraq.

Un impegno attivo per contribuire al multilateralismo effettivo è più importante di professioni di fede retoriche. Significa prendere sul serio le regole globali, che si tratti della preservazione della pace o della limitazione delle emissioni di carbonio; aiutare altri paesi ad applicare e rispettare le regole; impegnarsi attivamente nei forum multilaterali e promuovere un'agenda proiettata verso il futuro che non si limiti semplicemente a difendere gli interessi nazionali.

L'Unione europea, che può diventare un pilastro centrale del sistema dell'ONU [1], ha già ampiamente dimostrato il contributo che può fornire. L'importanza dell'aumento della cooperazione con l'ONU e del rafforzamento della voce dell'UE all'ONU è stata più volte sottolineata da tutte le grandi istituzioni dell'Unione [2]. Si può però fare ancora molto.

[1] Nella presente comunicazione con "sistema delle Nazioni Unite (o dell'ONU)" si indicano i principali organi delle Nazioni Unite, in particolare l'Assemblea Generale e il Consiglio economico e sociale nonché i loro enti sussidiari, il Consiglio di Sicurezza, il Segretariato, nonché i programmi e i fondi ONU e le agenzie specializzate, comprese le istituzioni di Bretton Woods.

[2] Vedi anche le conclusioni del Consiglio europeo di Göteborg del giugno 2001.

Punto d'inizio: l'UE deve affrontare grandi sfide per dimostrare il suo valore all'ONU

L'UE ha iniziato progressivamente a parlare con una sola voce nei dibattiti dell'ONU, ma la sua vera influenza - e la sua capacità di sostenere valori europei - a livello mondiale resta inferiore al suo peso economico e politico messi insieme o al contributo che diede alla fondazione delle organizzazioni dell'ONU [3]. L'esempio dei casi in cui l'UE ha agito in modo decisivo e coesivo, come la promozione del Protocollo di Kyoto, la preparazione della Conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo o la creazione della Corte penale internazionale, indica chiaramente quanto l'UE potrebbe ottenere in numerosissimi campi. Troppo spesso, però, l'UE si accontenta di reagire agli eventi. Un approccio più dinamico permetterebbe di estendere il dialogo e i lavori preparatori ad altri paesi e gruppi. Inoltre, sebbene l'UE si coordini sistematicamente presso gran parte degli enti dell'ONU che definiscono le politiche, le capita spesso di votare in ordine sparso senza definire una linea comune, in particolare in materia di PESC. In passato le implicazioni pratiche della mancanza di unità generalmente sono state marginali, ma l'impatto sulla credibilità dell'UE è enorme, in particolare nei campi in cui vi sono posizioni comuni PESC. Inoltre, dopo le divisioni interne sulla questione irachena, occorre ora avviare una seria discussione in seno all'UE.

[3] L'UE (CE e Stati membri) fornisce circa il 55% dell'assistenza internazionale ufficiale allo sviluppo. Gli Stati membri dell'UE forniscono circa il 37% del bilancio regolare dell'ONU e circa il 50% di tutti i contributi degli Stati membri dell'ONU a fondi e programmi ONU; inoltre, sia gli Stati membri che la CE forniscono notevoli contributi volontari.

È opportuna una riflessione generale sul ruolo dell'Unione nel sistema dell'ONU

"Dobbiamo costruire un ordine internazionale basato su un multilateralismo effettivo" è uno dei tre obiettivi strategici contenuti nella Strategia di sicurezza presentata il 20 giugno 2003 dall'Alto rappresentante UE per la Politica estera e di sicurezza comune al Consiglio di Salonicco. Essa afferma altresì che "Il quadro fondamentale per le relazioni internazionali è la Carta delle Nazioni Unite. Rafforzare le Nazioni Unite, dotarle dei mezzi per svolgere i propri compiti e agire con efficacia devono essere priorità europee".

I risultati della Convenzione europea e l'esito della successiva Conferenza intergovernativa potrebbero modificare profondamente il modo il cui l'UE contribuisce ai lavori delle istituzioni multilaterali. L'allargamento dell'UE creerà sia notevoli opportunità che grandi sfide per il modo in cui l'UE opera in sede ONU: farà crescere il peso dell'UE dal punto di vista numerico, creerà nuove sfide per il coordinamento quotidiano delle posizioni UE e farà sorgere questioni come la composizione dei gruppi regionali all'ONU. Il ruolo dell'UE nelle organizzazioni internazionali è uno dei principali temi dei lavori in corso al Consiglio sull'efficacia delle relazioni esterne dell'UE - e l'efficacia dell'UE all'ONU è necessariamente un aspetto essenziale [4]. Infine, il sistema ONU stesso attraversa un grande processo di riforma e deve affrontare enormi sfide, fra cui per quanto riguarda la pace e la sicurezza nonché il rispetto degli impegni presi in occasione di recenti conferenze importanti; il contributo dell'UE a questi processi sarà essenziale per il loro successo.

[4] Vedi le conclusioni del Consiglio Affari generali del 18-19 febbraio 2002, che trattano fra l'altro del rafforzamento del ruolo dell'UE nelle organizzazioni internazionali e in particolare all'ONU.

In breve, è ora che l'UE faccia il punto sui notevoli progressi già ottenuti nell'imporre concretamente la propria presenza comune all'ONU e nelle relazioni con essa, e che rifletta sulle misure che le consentiranno di far fronte con fiducia alle sfide future. La presente comunicazione esamina anzitutto come l'UE può garantire che le decisioni prese nel sistema multilaterale abbiano un seguito e un'applicazione efficaci. In secondo luogo, suggerisce come l'UE e l'ONU possono collaborare più efficacemente. Infine, esamina i possibili adeguamenti del modus operandi dell'UE all'ONU, condizione necessaria per adottare un atteggiamento multilaterale più attivo e militante.

1. Garantire che gli obiettivi e gli strumenti multilaterali abbiano l'impatto che meritano: contributo dell'UE

La sfida: aiutare il sistema multilaterale a raggiungere gli obiettivi essenziali

La sfida che deve affrontare l'ONU è chiara: la "governanza globale" resterà debole se le istituzioni multilaterali non saranno in grado di garantire l'applicazione effettiva di decisioni e norme, sia nella sfera della politica e della sicurezza internazionale a livello di "alta politica" che nell'attuazione pratica degli impegni presi alle recenti conferenze dell'ONU in campo sociale, economico e ambientale. A questo proposito l'UE ha una responsabilità particolare. Da un lato, ha fatto del multilateralismo un principio costante delle sue relazioni esterne, ma dall'altro potrebbe e dovrebbe fungere da modello nell'applicare, e anche nel superare, i propri impegni internazionali.

In particolare potrebbero essere ulteriormente sviluppati due aspetti del contributo UE all'efficacia degli strumenti giuridici multilaterali e degli impegni presi sotto gli auspici dell'ONU. Il primo riguarda la capacità dell'UE di fungere da "battistrada" nello sviluppare e applicare gli strumenti e gli impegni multilaterali. Il secondo consiste nel sostenere, dove necessario, le capacità degli altri paesi di attuare efficacemente gli impegni multilaterali.

1.1. L'impegno del battistrada: adozione di un approccio ambizioso in materia di negoziati e applicazione degli strumenti ONU

a) Oltre a guidare lo slancio della comunità internazionale verso ambiziosi obiettivi comuni, l'UE deve dimostrare il proprio impegno in materia mediante tempestive misure concrete. Quando l'UE ha dato un appoggio attivo e completo all'adozione e all'effettiva applicazione di importanti strumenti giuridici multilaterali - come il Protocollo di Kyoto o la Corte penale internazionale (CPI) - la sua voce è spesso stata decisiva nel garantire la "massa critica" per agevolarne l'entrata in vigore. Recentemente l'UE ha dimostrato la volontà di fare da battistrada con un'ambiziosa iniziativa riguardante l'attuazione delle misure a sostegno degli obiettivi globali (dell'ONU) in numerosi campi. Alcuni esempi sono l'iniziativa Tutto tranne le armi, l'eliminazione di tutte le tariffe e i contingenti sulle importazioni provenienti dai paesi meno avanzati e il regolamento sui prezzi differenziati dei medicinali per promuovere la vendita ai paesi in via di sviluppo di prodotti farmaceutici a prezzi notevolmente ridotti; le iniziative dell'UE in materia di acqua ed energia, nonché la coalizione per le energie rinnovabili, lanciate al Vertice mondiale per lo sviluppo sostenibile (WSSD) di Johannesburg. In questo contesto vale la pena menzionare specificamente gli impegni presi dagli Stati membri dell'UE alla Conferenza di Monterrey sul finanziamento dello sviluppo (FfD), segnatamente quelli riguardanti l'adozione di iniziative concrete entro il 2007 per raggiungere l'obiettivo dell'ONU di portare allo 0,7% gli aiuti pubblici allo sviluppo, l'aumento dell'efficacia degli aiuti mediante un miglior coordinamento delle politiche e l'armonizzazione delle procedure, lo slegamento degli aiuti, il potenziamento delle capacità in materia commerciale e azioni a favore della sostenibilità del debito.

In materia di società dell'informazione, l'UE ha dato un notevole contributo al processo di preparazione del Vertice mondiale sulla società dell'informazione, che si terrà in due fasi (Ginevra, 10-12 dicembre 2003, e Tunisi, novembre 2005). Questo settore può offrire nuove opportunità di cooperazione internazionale.

b) L'UE deve inoltre svolgere un ruolo più attivo nella riforma dell'ONU, sostenere la capacità istituzionale del sistema dell'ONU di garantire il rispetto dei suoi obiettivi principali e promuovere una maggiore coerenza fra tutti i settori della governanza globale. A tal fine occorrerà in particolare:

* Prendere nuove iniziative per far progredire il programma di riforma dell'ONU: l'operato dell'UE deve incentrarsi sui principali organi decisionali (Assemblea Generale, ECOSOC e sue commissioni tecniche), tenendo presente non soltanto la necessità di rendere l'ONU più efficiente e pertinente in un mondo in rapido mutamento, ma anche l'impatto della riforma sull'applicazione del programma di sviluppo. Sarà importante anche garantire che il bilancio annuale dell'ONU e i cicli di bilancio futuri tengano maggiormente conto degli obiettivi del processo di riforma. È nell'interesse dell'UE sviluppare ulteriormente le istituzioni esistenti e sostenere quelle nuove come la Corte penale internazionale. Un rinnovato spirito di partenariato fra il sistema dell'ONU, l'UE e i suoi Stati membri contribuirà a portare avanti il programma di riforma dell'ONU. Dovrebbero essere intensificati gli sforzi per giungere a una riforma completa di tutti gli aspetti del Consiglio di Sicurezza. La Commissione ritiene che l'UE potrebbe e dovrebbe svolgere un ruolo costruttivo per l'avanzamento delle discussioni.

* Garantire alle grandi conferenze e agli obiettivi di sviluppo del millennio un follow-up integrato, compreso il monitoraggio dei progressi ottenuti. Il ruolo dell'UE sarà cruciale nel garantire il successo, sia mantenendo lo slancio politico all'ONU che assicurando che vi sia un follow-up coerente e semplificato piuttosto che una moltiplicazione e una frammentazione di risoluzioni e processi.

* Promuovere una coerenza e un equilibrio maggiori fra le istituzioni di governanza globale in materia economica, ambientale e sociale. A tal fine:

- Occorre continuare a promuovere la coerenza fra i principali organi dell'ONU, le istituzioni di Bretton Woods e l'OMC [5]. Affinché l'UE possa svolgere un ruolo di battistrada in questo contesto, sarà necessario, nel quadro dell'esame della gestione delle istituzioni di Bretton Woods, considerare il rafforzamento della rappresentanza UE presso la Banca mondiale e il Fondo monetario internazionale.

[5] Vedi anche la comunicazione della Commissione "Commercio e sviluppo: aiutare i paesi in via di sviluppo a beneficiare degli scambi", COM(2002) 513 def., del 18 settembre 2002.

- Occorre potenziare la cooperazione fra il Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente (UNEP) e i segretariati degli Accordi multilaterali sull'ambiente (AMA), da un lato, e l'Organizzazione mondiale del commercio (OMC), dall'altro. Occorre chiarire la relazione fra gli AMA e le regole dell'OMC, al fine di aumentare il sostegno reciproco.

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- Sono necessari un approccio coerente sulle questioni di governanza sociale da parte di tutti gli organismi ONU interessati, un potenziamento delle istituzioni che rappresentano il "pilastro sociale" della gestione globale (segnatamente l'OIL) e una maggiore cooperazione fra l'OIL e l'OMC [6]. Occorre incoraggiare la riflessione sulla creazione di un Consiglio di Sicurezza economica e sociale.

[6] Fra gli organismi ONU che si occupano di questioni sociali vi sono l'Organizzazione internazionale del Lavoro (OIL), il Consiglio economico e sociale (ECOSOC), la Commissione per lo sviluppo sociale e il Terzo Comitato dell'Assemblea Generale dell'ONU (UNGA), nonché le grandi conferenze. La Commissione ha notevolmente rafforzato la cooperazione con l'OIL e ha presentato proposte concrete per il potenziamento istituzionale dell'OIL nella comunicazione "Promozione delle norme fondamentali del lavoro e miglioramento della governanza sociale nel quadro della globalizzazione", COM(2001) 416 def., del 18 luglio 2001.

c) Inoltre, dati i progressi di lungo termine verso una politica estera e di sicurezza comune più efficace e coesiva, l'UE deve prendere in considerazione un ruolo proattivo anche in settori connessi alle questioni internazionali in materia di politica, sicurezza e diritti umani:

* Con la creazione di una capacità militare europea, diventa più urgente che mai la questione dell'eventuale contributo dell'UE alle operazioni di mantenimento e imposizione della pace su mandato ONU. Dato che alla base della PESC e della PESD vi è il desiderio di agire per sostenere i principi e la Carta dell'ONU, fornire sostegno attivo e tempestivo alle operazioni su mandato o guida ONU porterà al progressivo inquadramento e spiegamento della politica e delle capacità dell'UE in materia di sicurezza e difesa (trattazione più particolareggiata nel cap. 2.2). In particolare nel contesto dei recenti eventi in Iraq e in seguito all'adozione della risoluzione 1502 del Consiglio di Sicurezza sulla sicurezza del personale dell'ONU, l'UE dovrebbe sostenere in modo inequivoco gli sforzi in corso a New York per rafforzare la protezione concessa dalla legge internazionale al personale umanitario, dell'ONU e di enti associati.

* Nella lotta globale contro il terrorismo, l'UE ha un importante ruolo guida da svolgere in materia di messa in atto degli strumenti chiave dell'ONU - sia per l'alto grado d'integrazione delle sue politiche interne in molti settori rientranti nell'operato dell'ONU contro il terrorismo, sia per il suo ruolo potenziale quale modello e catalizzatore per altre regioni del mondo. L'UE ha già ottenuto molto in proposito, per esempio quando ha agito prontamente per applicare la risoluzione 1373 del Consiglio di Sicurezza e mediante la piena cooperazione con gli organismi ONU pertinenti [7].

[7] Vedi le due relazioni sull'applicazione della risoluzione 1373 presentate dall'UE al Comitato contro il terrorismo, S/2001/1297 e S/2002/928; l'UE ha adottato misure specifiche volte ad applicare particolari aspetti della risoluzione a livello UE ed ha cooperato strettamente con il Comitato contro il terrorismo del Consiglio di Sicurezza dell'ONU, nonché con gli organismi settoriali come l'Organizzazione per l'aviazione civile internazionale (ICAO) e l'Organizzazione marittima internazionale (IMO).

* Al vertice di Salonicco l'UE ha avallato una serie di principi di base e un piano d'azione per la sua strategia contro la proliferazione di armi di distruzione di massa (ADM). Ciò deriva dal riconoscimento della minaccia delle ADM e dei missili che le trasportano per la pace e la sicurezza internazionali. L'acquisizione di ADM o materiale bellico da parte di terroristi rappresenta un'ulteriore minaccia con conseguenze potenzialmente incontrollabili. L'UE darà molta importanza alla definizione di una politica che rafforzi il rispetto dei trattati multilaterali. Tale politica deve tendere a rendere più facile individuare le grandi violazioni e a far rispettare maggiormente le norme. Il ruolo dell'ONU e in particolare del Consiglio di Sicurezza quale arbitro ultimo delle conseguenze del mancato rispetto - come prevedono i regimi multilaterali - deve essere rafforzato efficacemente.

* Per applicare le sanzioni dell'ONU sono state adottate misure in molti casi a livello CE/UE. Affinché ciò avvenga nel modo più efficiente ed agevole possibile, sarebbe desiderabile un più alto livello di coordinamento UE, ai sensi dell'articolo 19 del TUE, rispettando le responsabilità speciali dei membri UE del Consiglio di Sicurezza.

* Nella promozione dei diritti umani, l'impegno pratico dell'UE a collaborare con l'ONU è evidente nel ruolo molto attivo che svolge nei principali forum, conferenze e iniziative ONU in tale campo [8]. Nel quadro della Commissione ONU per i diritti umani (CHR) in particolare, l'impegno da battistrada si riflette nel gran numero di iniziative nazionali e tematiche avviate dall'UE. Le proposte per rendere più efficaci i contributi dell'UE alla CHR e altri organismi figurano nel cap. 3.2.

[8] In particolare la Commissione ONU per i diritti umani (CHR) nonché il Terzo Comitato dell'Assemblea Generale, la Commissione sulla situazione delle donne, la Conferenza mondiale contro il razzismo del 2001, la Sessione straordinaria dell'Assemblea Generale dell'ONU sull'infanzia del 2002 e il suo sostegno attivo all'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i diritti umani (UNHCHR) e alla Corte penale internazionale (CPI).

* Per quanto riguarda le iniziative dell'ONU di lotta contro il crimine organizzato transnazionale e il traffico di droga, l'UE ha sostenuto attivamente l'operato di enti quali l'UNDCP, l'UNCND, l'UNODC e la Commissione per la prevenzione della criminalità e per la giustizia penale. La CE ha partecipato attivamente ai negoziati sulla Convenzione ONU contro il crimine organizzato transnazionale e i suoi tre protocolli sulla tratta di migranti illegali e contro la tratta di persone e il traffico di armi da fuoco. L'UE deve continuare a sostenere l'operato di tali istituzioni e incoraggiarle a collaborare efficacemente.

* In materia di politica sui profughi e sull'asilo (in larga misura diventata una politica comune a livello UE), gli strumenti e le istituzioni dell'ONU svolgono già un ruolo cruciale per l'UE a livello sia interno che esterno. L'Ufficio dell'Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) è un partner essenziale per la Commissione, sia nell'ambito della creazione del Regime europeo comune in materia d'asilo, sia per potenziare le capacità in materia di asilo e aumentare la protezione dei profughi nei paesi candidati e in altri paesi terzi a livello mondiale. L'UE (CE e Stati membri) fornisce il maggior contributo al bilancio dell'UNHCR. Attualmente le sfide comuni dell'UE e dell'UNHCR sono la modernizzazione del sistema di protezione internazionale e l'applicazione dell'Agenda per la protezione dell'UNHCR, che si prefigge di migliorare la governanza globale delle questioni relative ai profughi [9].

[9] Vedi le comunicazioni della Commissione "relativa alla politica comune in materia di asilo e all'Agenda per la protezione", COM(2003) 152 del 26.3.2003 e "Verso regimi di asilo più accessibili, equi e meglio gestiti", COM(2003) 315 del 3.6.2003.

* L'UE potrebbe dare un notevole contributo all'ONU nello sviluppo del dialogo fra le civiltà e le culture - attività che ha avuto un nuovo impeto in seguito agli eventi dell'11 settembre 2001 e per la quale l'UNESCO ha ricevuto un mandato speciale. Il contributo dell'UE potrebbe concentrarsi sul garantire che tale dialogo produca risultati pratici a livello della popolazione e che riguardi l'istruzione e i contatti fra i cittadini per promuovere la comprensione interculturale. Parimenti, l'UE potrebbe svolgere un ruolo attivo nel dibattito internazionale sulla diversità culturale, quale seguito della dichiarazione e del piano d'azione dell'UNESCO del novembre 2001 sulla diversità culturale, in particolare sull'eventualità di creare un nuovo strumento di fissazione di norme sulla diversità culturale.

* L'UE deve agire con decisione e fungere da battistrada nel negoziare e nell'applicare importanti iniziative ONU in materia di sviluppo sostenibile, riduzione della povertà e sicurezza internazionale; ciò comprende un approccio più proattivo nella messa a punto di strumenti internazionali e di specifici metodi per l'applicazione. Deve inoltre fornire un rinnovato impeto alla riforma dell'ONU.

Il ruolo di battistrada comporta la ratifica per quanto possibile tempestiva degli strumenti dell'ONU da parte degli Stati membri (e se del caso da parte della Comunità) e quindi azioni risolute in una fase iniziale per applicare le principali misure dell'ONU a livello UE - dando così l'esempio e dimostrando di "essere a posto". Sul fronte esterno, significa identificare le eventuali iniziative specifiche UE da proseguire e anche cercare di raggiungere obiettivi concordati all'ONU, garantendo che le istituzioni multilaterali importanti abbiano i mezzi per ottenere buoni risultati. L'approccio dell'UE all'applicazione degli obiettivi del WSSD potrebbe fungere da modello a questo proposito. L'UE deve inoltre incoraggiare l'ONU ad adottare più spesso un approccio basato su criteri e obiettivi chiari per il seguito dato alle grandi conferenze come il WSSD.

Se sceglie di fare da battistrada l'UE dovrà inoltre stabilire il prima possibile posizioni comuni per le grandi riunioni dell'ONU, comprese quelle del Consiglio di Sicurezza, e stringere alleanze con i partner al fine di creare la "massa critica" necessaria per il successo delle importanti iniziative multilaterali.

Per ottenere progressi tangibili nelle attività di riforma dell'ONU, l'UE e i suoi Stati membri devono, in uno spirito di partenariato, sostenere attivamente il processo di riforma e prendere nuove iniziative, in particolare nel promuovere una coerenza e un equilibrio maggiori tra le istituzioni di governanza globale, come fra gli organi chiave dell'ONU, le istituzioni di Bretton Woods e l'OMC. In questo contesto, dovrà essere preso in considerazione il rafforzamento della rappresentanza UE presso la Banca mondiale e l'FMI.

1.2. Far sì che la politica multilaterale e quella bilaterale si sostengano a vicenda

a) Spesso vi è un gran divario fra gli obiettivi adottati a livello globale e la loro applicazione sul campo. Per colmare il "deficit di applicazione", l'UE deve esaminare le capacità dei suoi partner nei paesi in via di sviluppo, in particolare di rispettare gli impegni internazionali, ed esplorare la possibilità di concentrarsi in modo più coerente sull'assistenza legata a specifici obiettivi e impegni globali. In qualità di principale fornitore mondiale di aiuti allo sviluppo, la CE dà già un notevole contributo integrando nei programmi di aiuto ai paesi terzi il necessario sostegno all'applicazione di obiettivi e impegni essenziali.

* La CE esaminerà il modo per tener conto sistematicamente degli obiettivi e degli strumenti globali nella programmazione e nella fornitura di assistenza ai paesi terzi.

I settori interessati vanno dalle priorità esistenti dell'assistenza esterna - che potrà essere adeguata per tener conto dei nuovi obiettivi definiti dalle dichiarazioni del millennio, dal WSSD, dall'FfD e dall'agenda di sviluppo di Doha - alle questioni politiche, di sicurezza e di diritti umani, che sono sempre più di competenza dell'UE:

- La Commissione si adopera per inserire nell'assistenza esterna gli obiettivi di sviluppo sostenibile definiti al Vertice di Johannesburg. Sta esaminando nuove attività per sostenere le iniziative UE sull'acqua e l'energia definite a Johannesburg e a tal fine lavorerà in stretta collaborazione sia con gli Stati membri che con la società civile. Parimenti, occorre aumentare l'assistenza in campo commerciale e il potenziamento istituzionale, anche in materia commerciale e ambientale, con l'avanzamento dei lavori dell'agenda di sviluppo di Doha.

- Al fine di garantire che l'operato degli organismi ONU che si occupano di diritti umani (in particolare la CHR) produca miglioramenti tangibili sul campo, l'UE deve sostenere maggiormente le attività che promuovono i diritti umani (e la democratizzazione) nei paesi terzi. A tal fine la Commissione prenderà in considerazione un maggior uso degli strumenti bilaterali, in base alle priorità identificate nei documenti di strategia nazionale, insieme all'uso dell'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo (EIDHR). Esaminerà inoltre i modi per aumentare notevolmente la fornitura di assistenza per il potenziamento delle capacità, incentrandosi sulla promozione di norme fondamentali del lavoro.

- Per essere efficace nella lotta al terrorismo, la risoluzione 1373 del Consiglio di Sicurezza dovrà essere applicata universalmente, senza lasciare vie d'uscita ai terroristi e a chi li sostiene. L'UE intende sostenere la capacità di altri paesi ad applicare la risoluzione 1373, mentre la Commissione, collaborando strettamente con il Consiglio e gli Stati membri, sta attuando una nuova strategia per fornire assistenza mirata per il potenziamento delle capacità a paesi non UE a sostegno dell'applicazione della risoluzione 1373. Questi sforzi completeranno i programmi di sviluppo e di potenziamento delle capacità istituzionali di lungo termine, che restano un mezzo fondamentale per ridurre la minaccia di ostilità e terrorismo.

- In questo ambito, l'UE deve appoggiare fermamente gli sforzi dell'ONU per lottare contro il crimine organizzato transnazionale e il traffico di droga, non soltanto collaborando attivamente con la Commissione per la prevenzione della criminalità e per la giustizia penale e con la Commissione per gli stupefacenti, ma anche aiutando altri paesi ad applicare strumenti essenziali dell'ONU come la Convenzione contro la criminalità organizzata transnazionale. A tal fine, la Commissione sta esaminando fra l'altro la possibilità di aumentare la cooperazione con l'Ufficio dell'ONU per il controllo delle droghe e la prevenzione del crimine (ODC).

b) Ciò che serve a lungo termine è la sistematica integrazione degli obiettivi politici multilaterali e bilaterali.

Molto spesso, l'agenda degli incontri bilaterali fra l'UE e i suoi partner non riflette gli obiettivi perseguiti dall'Unione nei forum multilaterali e viceversa. Gli incontri regolari tra l'UE e paesi o gruppi di paesi nel quadro di accordi bilaterali potrebbero essere più proficui, al fine di costruire ponti tra le posizioni e gli obiettivi dell'UE all'ONU e quelli dei suoi partner. Ciò potrebbe contribuire sia a preparare risoluzioni o altre iniziative politiche che a condurre negoziati sotto l'egida dell'ONU. Parimenti, nelle consultazioni fra l'UE e i suoi partner ai margini o in preparazione di eventi dell'ONU, l'Unione non usa a sufficienza l'influenza che le sue relazioni bilaterali le consentirebbero. Occorrono ulteriori sforzi per porre rimedio alla mancanza di efficienza e alla dispersione d'influenza.

* L'UE deve introdurre più sistematicamente nelle discussioni bilaterali periodiche coi suoi partner i punti dell'agenda multilaterale e usare il tempo attualmente destinato al coordinamento interno per servirsi maggiormente dei suoi legami bilaterali privilegiati nei grandi consessi dell'ONU.

In concreto, il Segretariato del Consiglio e la Commissione devono garantire che il contesto multilaterale si rifletta coerentemente negli incontri bilaterali con i paesi o i gruppi di paesi terzi, come i vertici e gli incontri ministeriali, gli incontri dei consigli di associazione o dei comitati congiunti, nonché nelle riunioni della troika. Dato che spesso le consultazioni bilaterali dell'UE con i partner nei forum multilaterali si svolgono troppo a ridosso di eventi dell'ONU per avere un impatto significativo e di solito non sono legate al contesto bilaterale, l'influenza di cui gode l'UE in virtù dei suoi vasti legami con altri paesi e gruppi di paesi potrebbe essere esercitata più efficacemente sull'agenda multilaterale. Il dialogo desk-to-desk fra ONU e Commissione più stretto e più regolare di cui sotto contribuirà allo scopo.

2. L'UE e l'ONU: verso un'efficienza e un impatto maggiori grazie alla collaborazione

2.1. Gettare le basi di un partenariato più ampio

In anni recenti è mutato enormemente il modo in cui l'UE e l'ONU si considerano a vicenda. Conciliare l'unicità del modello istituzionale e del ruolo dell'UE (e prima di essa della CEE e della CE) col sistema dell'ONU fondato sulla sovranità degli Stati membri all'inizio può aver posto problemi ad entrambe le organizzazioni. Però i benefici della cooperazione, che unisce la legittimità universale dell'ONU al potere economico e politico dell'UE, sono ora indubbi e hanno fatto nascere sia contatti regolari ad alto livello che un'estesa cooperazione sul campo. Sono stati avviati incontri semestrali ad alto livello fra l'ONU e l'UE, che consentono contatti regolari fra il Segretario generale e il Vice Segretario generale dell'ONU e il Consiglio e la Commissione. In numerosi settori politici le consultazioni e la cooperazione ormai sono scontati.

La Commissione stessa ha iniziato a dare una marcia in più alle relazioni con il sistema dell'ONU, a partire dalle questioni di sviluppo e umanitarie, come risulta dalla comunicazione del 2001 intitolata Sviluppare un partenariato efficace con le Nazioni Unite nei settori dello sviluppo e delle questioni umanitarie [10]. Molte sue raccomandazioni, riguardanti il dialogo politico, il quadro generale della cooperazione operativa e i partenariati strategici, sono già state, o stanno per essere, applicate:

[10] COM(2001) 231 def., del 2 maggio 2001.

* Nel contesto dell'ampliamento del dialogo politico, gli incontri ad alto livello e a livello di lavoro sono diventati abituali e più lungimiranti, fanno il punto sulla cooperazione esistente e identificano basi comuni per estenderla. In molti casi, la Commissione ha concluso accordi con agenzie, fondi o programmi dell'ONU che delineano un quadro generale per la cooperazione [11]. Per quanto riguarda la cooperazione con l'OMS, per esempio, vengono messe a punto strategie congiunte per affrontare una vasta gamma di questioni sanitarie [12]

[11] In particolare lo scambio di lettere CE-UNHCR del 6 luglio 2000, lo scambio di lettere CE-OMS del 14 dicembre 2000 e lo scambio di lettere CE-OIL del 14 maggio 2001.

[12] Per esempio, gli sforzi congiunti Commissione-OMS sono serviti ad elaborare una convenzione quadro dell'OMS forte e vincolante a livello mondiale sulla lotta contro il tabagismo (SCTC). Occorre inoltre estendere la cooperazione alla recente iniziativa comunitaria per la piattaforma per gli esperimenti clinici.

* È stato fatto un grande sforzo per garantire una presenza regolare di funzionari CE agli incontri degli organi direttivi e di definizione delle politiche dell'ONU e nel contesto più ampio delle conferenze ONU. Tuttavia, la rappresentanza della CE ai forum ONU deve essere ulteriormente rafforzata.

* La coerenza fra le priorità politiche della CE e quelle dell'ONU sul campo è stata rafforzata mediante consultazioni e la cooperazione con gli organismi dell'ONU presenti nei paesi per i quali la Commissione elabora i documenti di strategia nazionale (CSP). Sono in corso lavori per identificare modi per cooperare più strettamente in materia di analisi a livello nazionale, compresa la condivisione dei dati. La questione deve essere considerata anche in occasione della revisione intermedia dei CSP.

* La Commissione è riuscita a migliorare le condizioni per la cooperazione finanziaria fra CE e ONU, mediante il nuovo accordo quadro finanziario e amministrativo, firmato il 29 aprile 2003, sul finanziamento delle attività dell'ONU da parte della CE. L'accordo prevede l'applicazione della clausola di verifica, riguardante il Segretariato dell'ONU e fondi e programmi associati. Consente inoltre il finanziamento delle operazioni ONU multidonatori e adotta un approccio basato sui risultati più che sulle risorse utilizzate. L'accordo migliora il contesto per il finanziamento delle operazioni dell'ONU da parte della CE e per l'accelerazione della gestione dei progetti in corso. La Commissione proporrà inoltre alle agenzie specializzate dell'ONU che desiderano beneficiare del finanziamento della Commissione di applicare l'accordo. L'8 luglio 2003 l'OIL ha firmato un accordo a tal fine, mentre la FAO ha fatto lo stesso il 17 luglio 2003.

* La Commissione sta adottando iniziative concrete per creare partenariati strategici con agenzie, fondi e programmi ONU (UNAFP) in materia di sviluppo e questioni umanitarie. È stata fatta una preselezione dei partner strategici sulla base di un'analisi della concordanza del mandato degli UNAFP con gli obiettivi comunitari, della loro capacità operativa e gestionale, della loro efficienza e dei risultati in materia di responsabilità, senza dimenticare le priorità politiche comunitarie. La Commissione sta avviando dialoghi bilaterali con gli UNAFP selezionati [13] al fine di stabilire i partenariati strategici, le cui principali caratteristiche saranno un maggior coinvolgimento della CE nel dialogo politico e negli organi direttivi, cooperazione finanziaria più stabile e prevedibile nelle attività operative e sostegno alle capacità fondamentali degli UNAFP selezionati. La creazione di partenariati strategici è un processo aperto ed evolutivo. In futuro la Commissione potrebbe considerare anche partenariati strategici con altri UNAFP.

[13] Vengono avviate discussioni in vista di partenariati strategici con PSNU, FAO, OIL, OMS, UNCTAD, UNHCR, PAM, UNICEF, UNIDO e UNRWA. Parallelamente, vengono studiate attività simili per rafforzare la cooperazione con l'UNEP.

* Parallelamente, l'Ufficio per gli aiuti umanitari (ECHO) della Commissione ha sviluppato dialoghi di programmazione delle strategie (SPD) in materia di questioni umanitarie per garantire che il finanziamento di ECHO delle operazioni effettuate dall'ONU si concentri su attività in cui l'ONU ha un'esperienza documentata o un vantaggio comparativo, come raccomanda la comunicazione. La portata degli SPD è stata estesa dal 2001, passando dalla discussione di questioni prevalentemente amministrative a questioni orizzontali, politiche e tattiche. Gli SPD hanno altresì consentito a ECHO e ai suoi partner dell'ONU di conoscersi meglio e quindi creare una relazione più efficace.

2.2. Oltre lo sviluppo: aumento della cooperazione su questioni di pace e sicurezza

La prossima sfida sarà creare un quadro sistematico affidabile per la cooperazione anche in altri settori essenziali per l'efficacia della governanza globale, in particolare quelli connessi al crescente ruolo dell'UE in materia di pace e sicurezza internazionali. L'evoluzione della PESC/PESD ha notevolmente aumentato le possibilità dell'UE di impegnarsi in ambito politico, diplomatico e militare, dando nuovo impeto agli strumenti comunitari che finora hanno fornito il mezzo principale per sostenere le strategie politiche nelle regioni in crisi.

Garantire l'uso coerente ed efficace di tutti gli strumenti a disposizione dell'Unione richiede un notevole coordinamento fra gli Stati membri, la Presidenza, l'Alto rappresentante per la PESC e la Commissione. Dato che le iniziative dell'UE in questo settore saranno invariabilmente coerenti con le decisioni e i quadri elaborati dall'ONU e in molti casi complementari ad essi, è importante che vi sia una complementarità con le attività dell'ONU.

Questa constatazione ha già portato a intensificare il dialogo ad alto livello dal 2001; per esempio il Segretario generale dell'ONU o il suo vice incontrano almeno due volte l'anno la troika UE; il Vice Segretario generale dell'ONU, Fréchette, ha assistito a due riunioni del comitato politico e di sicurezza (CPS) del Consiglio; infine, l'UE partecipa attivamente agli incontri biennali ad alto livello tra le Nazioni Unite e le organizzazioni regionali, i quali consentono di fare il punto sui progressi in materia di applicazione delle "13 modalità" della cooperazione pratica. Da parte sua nell'agosto 2002 l'UE ha organizzato a Helsingborg, in Svezia, una conferenza regionale sulla prevenzione dei conflitti. I contatti ad alto livello dovrebbero migliorare i contatti a livello operativo su questioni quali l'analisi della situazione dei paesi, i meccanismi di allarme rapido e la cooperazione nella gestione delle crisi. Per tradurre un coordinamento più stretto in risultati più tangibili occorrono per esempio decisioni audaci per quanto riguarda la condivisione delle informazioni e l'adozione di standard operativi comuni. I potenziali vantaggi di una collaborazione armoniosa ed efficace sono indubbi.

La prevenzione dei conflitti e la gestione delle crisi rientrano nelle agende di sviluppo e di sicurezza. Inoltre sono settori in cui gli obiettivi e le attività dell'UE e dell'ONU giustificano senza equivoci il multilateralismo e la cooperazione internazionale. La necessità di una complementarità degli scopi e delle operazioni è quindi palese [14]. In particolare, nelle conclusioni del 21 luglio 2003, il Consiglio dell'UE ha riaffermato l'impegno dell'UE, nonché dei suoi Stati membri, a contribuire al raggiungimento degli obiettivi dell'ONU in materia di prevenzione dei conflitti e gestione delle crisi.

[14] Questa necessità è stata riconosciuta dalla Commissione, dal Consiglio e dall'ONU, in particolare nelle conclusioni del Consiglio Affari generali dell'11-12 giugno 2001, nel programma UE sulla prevenzione dei conflitti violenti, adottato a Göteborg il 15-16 giugno 2001, nella comunicazione della Commissione sulla prevenzione dei conflitti - COM(2001) 211 def., dell'11 aprile 2001 - e nella relazione 2001 del Segretario generale dell'ONU sulla prevenzione dei conflitti armati, che invita specificamente a cooperare con le organizzazioni regionali. I progressi in materia di attuazione del programma UE sulla prevenzione dei conflitti violenti sono comunicati ogni anno, da ultimo al Consiglio europeo di Salonicco del 20 giugno 2003.

Per quanto riguarda l'assistenza ai paesi, la Commissione e l'ONU hanno già adottato le prime iniziative per sincronizzare meglio le attività per la prevenzione dei conflitti. La Commissione e il Segretariato dell'ONU hanno deciso quest'anno di avviare un dialogo "des-to-desk" sulla prevenzione dei conflitti e sulla valutazione dei rischi in determinati paesi. L'obiettivo del dialogo, che dovrebbe essere aperto anche ad agenzie specializzate pertinenti, sarà garantire uno scambio regolare a monte a livello operativo sulle politiche, la programmazione e la valutazione dei progetti. Ciò dovrebbe contribuire a garantire azioni coordinate in paesi determinati e, ogniqualvolta possibile, identificare le possibilità di attività congiunte sulla prevenzione dei conflitti e il consolidamento della pace. La prima serie di paesi è già stata definita dall'ONU e dalla Commissione.

Per la Commissione, che gestisce gran parte degli strumenti usati nelle operazioni di gestione delle crisi civili dell'UE, la necessità di avere linee di comunicazione diretta con l'ONU è accentuata dalla creazione del meccanismo di reazione rapida (MRR), usato sempre più per sostenere direttamente le operazioni dell'ONU [15].

[15] Fra gli esempi di operazioni finanziate mediante questo fondo "di avvio rapido" (30 milioni di euro nel 2003) vi sono il sostegno al fondo fiduciario gestito dal PSNU per l'amministrazione interinale afghana e il finanziamento di un processo di disarmo e smobilitazione guidato dal PSNU in Congo (Brazzaville). Anche altri strumenti comunitari hanno contribuito alle attività dell'ONU in materia di prevenzione dei conflitti, come i contributi da parte dell'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo (EIDHR) al fondo fiduciario dell'ONU per le azioni preventive e a un progetto dell'UNHCHR sulle procedure penali nelle situazioni di crisi.

Devono essere sfruttati i vantaggi comparativi in termini di esperienza o presenza sul campo di ciascun partner [16]. Per quanto riguarda la gestione delle crisi, il miglioramento della compatibilità delle pratiche si estenderà all'assunzione e alla formazione del personale sul campo [17], agli sforzi per agevolare gli scambi di funzionari fra le sedi e ad attività di formazione congiunte [18]. Tutte queste attività di partenariato devono essere anzitutto pratiche, sia a livello politico che sul campo.

[16] Una trattazione più particolareggiata dell'esperienza della Commissione in questi campi si trova nelle comunicazioni sulla prevenzione dei conflitti e "Collegare l'aiuto, il risanamento e lo sviluppo", COM(2001) 153 def., del 23 aprile 2001.

[17] I corsi del progetto pilota della Commissione sulla formazione agli aspetti civili della gestione delle crisi prendono già in considerazione gli standard e il materiale messi a punto dall'ONU, che ha fornito numerosi oratori ai corsi. Il personale sarà formato alle missioni di pace e alle attività sul campo delle Nazioni Unite, dell'OSCE, del Consiglio d'Europa e di altre organizzazioni internazionali, nonché per eventuali missioni guidate dall'UE. La Presidenza italiana del Consiglio sta organizzando una conferenza sugli standard di formazione per la seconda metà del 2003, con la partecipazione dell'ONU.

[18] Il distaccamento di personale è già avvenuto su base individuale in altri settori della cooperazione CE-ONU, come tra la Commissione e l'OMS o tra la Commissione CE e la Commissione per l'America Latina e i Caraibi dell'ONU. Inoltre, il personale della Commissione ha già partecipato a corsi di formazione dell'ONU sulla prevenzione dei conflitti.

In anni recenti vi è stata un'evidente evoluzione delle attività congiunte dell'UE e dell'ONU in materia di intervento in caso di crisi e ricostruzione post-crisi. La collaborazione ora va dalla ricostruzione di Stati e territori indeboliti da conflitti allo spiegamento di personale militare per il mantenimento della pace.

In Afghanistan vi è stata una stretta cooperazione con l'UNAMA, il PSNU e altre agenzie. La missione di polizia dell'UE in Bosnia ed Erzegovina è subentrata alla task force ONU. Il pilastro UE della missione ONU in Kosovo (UNMiK) fa parte integrante dell'amministrazione ad interim, mentre la Commissione e l'ONU portano avanti una cooperazione fruttuosa nell'attuazione di norme e di una legislazione compatibili con l'UE. Recentemente, l'UE ha avviato l'operazione militare d'emergenza "Artemis" nella Repubblica Democratica del Congo (Bunia), conformemente alla risoluzione 1484 del Consiglio di Sicurezza e su richiesta del Segretario generale dell'ONU, in attesa di uno spiegamento militare ONU potenziato.

Oltre a questi esempi da prima pagina di cooperazione UE-ONU in attività di pace e sicurezza, vi è stato un notevole coordinamento fra l'UE e l'ONU su programmi di disarmo, smobilitazione e reinserimento, dai Grandi Laghi africani alla Cambogia. Da parte sua, la Commissione opera regolarmente a fianco dell'ONU quando mette a punto strumenti di riabilitazione postbellica, dai progetti di sminamento a strategie globali di ricostruzione e assistenza, come avvenuto nei Balcani occidentali.

Tutto ciò fornisce sempre più prove di una cooperazione proficua fra l'UE e l'ONU sulla prevenzione dei conflitti e la gestione delle crisi, sia sul campo che fra le sedi. Per mantenere il ritmo di questo processo di concertazione occorreranno altre iniziative sistematiche. Per esempio, i dialoghi nazionali per la prevenzione dei conflitti summenzionati devono riguardare anche questioni di gestione delle crisi e di mantenimento della pace, aumentando l'impegno del Segretariato del Consiglio e della Commissione nell'ambito dell'ONU in questi settori. Soltanto l'aumento a lungo termine della conoscenza e della fiducia reciproche consentirà all'UE e all'ONU di rendere più efficaci le loro risposte a breve termine alle situazioni d'emergenza e di crisi.

Per restare efficace in questi settori mentre diventa più frequente e più operativo, il dialogo dovrà essere accuratamente organizzato, in base alle competenze delle pertinenti istituzioni UE e ONU. Fra i partner ONU essenziali vi sono il Dipartimento degli affari politici (DPA), il Dipartimento delle operazioni di mantenimento della pace (DPKO), il Programma di sviluppo delle Nazioni Unite (PSNU), l'Ufficio per la prevenzione delle crisi e il ripristino e l'Ufficio per il coordinamento degli affari umanitari (OCHA). Da parte UE partecipano il Segretariato del Consiglio, la Commissione, la Presidenza e gli Stati membri [19]. In questo settore più che in qualsiasi altro, è importante che gli sviluppi futuri in materia di accordi di rappresentanza esterna dell'UE consentano una comunicazione chiara e produttiva con le controparti dell'ONU.

[19] Il programma di Göteborg impegna l'UE e i suoi Stati membri all'attuazione ed afferma che l'Unione e i suoi Stati membri, conformemente all'articolo 19 del Trattato sull'Unione europea, coordinano le azioni per promuovere la prevenzione dei conflitti nelle organizzazioni internazionali di cui sono membri.

* La Presidenza dell'UE, la Commissione e il Segretariato generale del Consiglio devono approfondire il dialogo con il Segretariato dell'ONU sul loro ruolo nell'ambito del contributo UE alle operazioni di mantenimento della pace, compresi gli aspetti civili.

* La Commissione collaborerà con l'ONU (fra cui le agenzie specializzate, se del caso) per avviare un dialogo fruttuoso a monte sulle valutazioni a livello dei paesi, facendo tesoro delle iniziative già avviate nell'ambito della riforma dell'assistenza esterna per garantire la complementarità con altri donatori.

* L'UE e l'ONU devono collaborare per garantire che gli standard in materia di formazione del personale sul campo siano compatibili (e se del caso adeguati a quelli dell'OSCE). La Commissione continuerà a collaborare con l'ONU per garantire la compatibilità degli standard per l'assunzione quando la CE fornisce personale alle operazioni di gestione delle crisi.

* La Commissione esaminerà i modi per promuovere ulteriormente lo scambio di personale e agevolare le attività di formazione congiunte con le organizzazioni del sistema dell'ONU.

* La Commissione incoraggerà contatti di lavoro più stretti e più regolari fra il personale che si occupa delle regioni in crisi all'ONU (in particolare DPA, DPKO, OCHA e PSNU) e alla Commissione (in sede e sul campo). Tale dialogo "desk-to-desk" si concentrerà progressivamente sulle zone geografiche più preoccupanti.

Infine, occorre proseguire le iniziative per migliorare il coordinamento tra l'UE, l'ONU e le organizzazioni regionali come l'OSCE e il Consiglio d'Europa [20]; a tal fine sarà essenziale un efficace follow-up della conferenza regionale dell'UE di Helsingborg sulla prevenzione dei conflitti.

[20] L'UE si è rallegrata dell'incontro ad alto livello del Consiglio di Sicurezza dell'11 aprile 2003 dedicato alle relazioni fra il Consiglio di Sicurezza e le organizzazioni regionali di fonte alle nuove sfide alla pace e alla sicurezza internazionali.

* L'UE e l'ONU devono prevedere un coordinamento sistematico con le organizzazioni regionali in materia di prevenzione dei conflitti e gestione delle crisi e dei periodi successivi alle crisi, e quando possibile completare reciprocamente le risorse.

3. Promuovere efficacemente i valori e gli interessi dell'UE nel sistema dell'ONU

Per poter contribuire efficacemente al potenziamento del sistema multilaterale, l'UE deve essere in grado di partecipare in modo attivo e dinamico ai dibattiti politici dei forum multilaterali. Come sottolineato all'inizio del documento, l'UE è fondata su valori che favoriscono implicitamente un vasto sistema multilaterale. Però, per promuovere i propri valori su scala globale deve avviare un dialogo fruttuoso e regolare con altri paesi e gruppi. In anni recenti sono già stati fatti notevoli progressi per imporre nei dibattiti politici delle Nazioni Unite una presenza europea dotata di una forza di coesione. Per promuovere meglio sia i valori che gli interessi dell'UE, questa evoluzione positiva deve continuare, tenendo conto della proposta della Convenzione europea di concedere all'UE personalità giuridica e dei lavori condotti in parallelo per consolidare la rappresentanza esterna dell'Unione sulla base delle proposte della Convenzione europea [21]. L'adesione di dieci nuovi Stati membri creerà sia sfide sia opportunità per il ruolo dell'UE nel sistema dell'ONU e potrebbe richiedere un grande sforzo da parte dell'UE per mantenere una presenza efficace e una capacità di reazione. Inoltre, vi sono questioni che l'UE potrebbe dover affrontare indipendentemente dai precisi adeguamenti istituzionali che potranno emergere dalla Convenzione e dalla CIG, come per esempio il ruolo più importante attribuito ai gruppi del Consiglio a Bruxelles nella comunicazione di orientamenti strategici ai rappresentanti dell'UE sul campo o la messa in atto di procedure di coordinamento interne più efficaci.

[21] Vedi in particolare gli articoli III-188 e III-201.

3.1. L'UE in sede ONU: buoni progressi ottenuti finora

Fin dal varo della Politica estera e di sicurezza comune, l'UE è diventata una presenza costante nei dibattiti politici all'ONU. Grazie agli sforzi delle varie presidenze del Consiglio e dei capi missione dell'UE presso i principali organi dell'ONU, ora l'UE coordina efficacemente la propria posizione in gran parte dei forum politici importanti dell'ONU, come l'Assemblea Generale (in cui vi è una posizione comune UE su quasi il 95% delle risoluzioni), l'ECOSOC, i principali comitati e le commissioni tecniche, altri organi sussidiari come la Commissione economica per l'Europa e la maggior parte delle agenzie specializzate nonché le grandi conferenze. Recenti iniziative d'informazione del pubblico intraprese congiuntamente dal Consiglio e dalla Commissione hanno aumentato notevolmente la visibilità dell'UE a questo proposito [22]. In anni recenti sono stati inoltre ottenuti grandi progressi nello scambio di informazioni e nel coordinamento fra Stati membri dell'UE sulle questioni di competenza del Consiglio di Sicurezza. La consapevolezza del ruolo politico dell'UE è accresciuta dalla frequente partecipazione della Presidenza - e in alcune occasioni dell'Alto rappresentante per la PESC - a riunioni aperte del Consiglio di Sicurezza. Anche l'applicazione dell'articolo 19 del Trattato sull'Unione europea, quando è avvenuta pienamente, ha migliorato la coerenza fra la PESC e le posizioni adottate nel Consiglio di Sicurezza [23].

[22] In particolare il sito web interistituzionale EU@UN (http:// europa-eu-un.org), attivo dal gennaio 2002.

[23] L'articolo 19 del TUE stipula fra l'altro che "Gli Stati membri che sono anche membri del Consiglio di sicurezza della Nazioni Unite si concerteranno e terranno pienamente informati gli altri Stati membri. Gli Stati membri che sono membri permanenti del Consiglio di sicurezza assicureranno, nell'esercizio delle loro funzioni, la difesa delle posizioni e dell'interesse dell'Unione, fatte salve le responsabilità che loro incombono in forza delle disposizioni della Carta delle Nazioni Unite."

Da parte sua la Comunità europea si è creata un ruolo importante nei dibattiti politici in sede ONU, in particolare in settori di attività normativa in cui la CE ha responsabilità specifiche nell'architettura istituzionale dell'UE, contribuendo così alla coerenza fra le politiche interne ed esterne dell'Unione. La CE è membro a pieno titolo di un'agenzia specializzata dell'ONU, l'Organizzazione per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO) e ben presto sarà membro a pieno titolo del Codex Alimentarius, in seguito alla modifica del regolamento recentemente approvata dalla Commissione del Codex e dai direttori generali della FAO e dell'OMS. Questa opzione deve essere seguita anche per altre organizzazioni pertinenti del sistema dell'ONU. A questo proposito, la Commissione ha presentato una raccomandazione al Consiglio per diventare membro a pieno titolo dell'Organizzazione per l'aviazione civile internazionale (ICAO) e dell'Organizzazione marittima internazionale (IMO) [24]. Inoltre, la CE ha potuto partecipare attivamente a un numero crescente di altri forum ed eventi dell'ONU [25].

[24] Vedi il doc. SEC(2002) 381 def.

[25] La CE ha potuto partecipare pienamente ai lavori di numerosi organi ONU e alla preparazione di grandi conferenze come PMA III, WSSD e FfD, nonché alla negoziazione di molti strumenti giuridici dell'ONU. Recentemente la Commissione ha raccomandato l'adesione a pieno titolo della CE all'ICAO e all'IMO.

L'evoluzione del ruolo delle delegazioni della Commissione europea nelle principali sedi dell'ONU ha fornito un importante contributo in questo processo.

3.2. Dare all'UE i mezzi per contribuire più efficacemente ai dibattiti dell'ONU

a) Maggiore preparazione "a monte" delle posizioni dell'UE

Troppo spesso nei forum multilaterali l'UE reagisce agli eventi, mentre l'ordine del giorno è fissato da altri. L'UE deve promuovere i suoi obiettivi principali all'ONU più attivamente; questo non soltanto gioverebbe ai propri interessi ma farebbe anche avanzare l'agenda dell'ONU in generale [26]. In questo contesto occorre esaminare il ruolo e il funzionamento degli organi del Consiglio responsabili delle questioni ONU, in particolare il Gruppo di lavoro sulle Nazioni Unite (CONUN) e il Gruppo di lavoro per la preparazione di grandi conferenze dell'ONU. Ciò significherebbe garantire che tali organi abbiano i mezzi necessari per trattare alcune questioni politiche di fondo e definire gli obiettivi dell'UE nella prospettiva dei grandi eventi organizzati dall'ONU. Tali gruppi devono in particolare riunirsi con una frequenza sufficiente per poter gestire attivamente gli incontri importanti delle Nazioni Unite e guidare più efficacemente il processo di coordinamento.

[26] Il documento sulle priorità dell'UE messo a punto per ogni sessione dell'Assemblea generale potrebbe fornire una base a questo proposito.

Il rafforzamento del ruolo degli organi del Consiglio deve inoltre consentire all'UE di affrontare il problema, raro ma pregiudizievole alla sua influenza, dei voti divergenti dell'UE in sede ONU [27]. Tali voti divergenti di solito derivano dalla mancanza di consenso tra gli Stati membri a Bruxelles. In particolare occorre risolvere il problema intensificando il coordinamento fra gli Stati membri nel quadro istituzionale UE. In particolare nei casi in cui le proposte esaminate all'ONU riguardano settori contemplati dalla PESC, sarebbe utile far ricorso per quanto possibile agli organi competenti del Consiglio per garantire la coerenza. In linea di principio, ciò che non vi dovrebbero essere voti divergenti su questioni contemplate da una posizione comune. Ai sensi dei trattati attuali, la Presidenza, l'Alto rappresentante per la PESC e la Commissione hanno una responsabilità particolare a questo proposito. La nomina di un ministro degli Esteri europeo, come prevede il progetto di trattato costituzionale, dovrebbe dare un ulteriore impeto all'elaborazione di posizioni comuni coerenti in seno all'UE e, sulla linea dell'articolo III-206 del progetto, alla loro rappresentanza in sede ONU [28].

[27] Recentemente ciò si è verificato alcune volte all'Assemblea generale e molte volte nelle votazioni della Commissione per i diritti umani. Vi sono stati casi in cui alcuni partner hanno sconfessato una posizione comune già adottata dall'UE.

[28] L'articolo III-206 del progetto di Costituzione prevede in particolare che qualora l'Unione abbia definito una posizione su un tema all'ordine del giorno del Consiglio di Sicurezza, i membri UE del Consiglio di Sicurezza chiedano al ministro degli Esteri di presentare la posizione dell'Unione.

Gli Stati membri dell'UE che siedono nel Consiglio di Sicurezza, e in particolare i due membri permanenti, devono esplorare modi più sistematici per rispettare gli obblighi ai sensi dell'articolo 19 del Trattato sull'Unione europea. Quando vi è una posizione comune dell'UE su una questione all'ordine del giorno, tali mezzi potrebbero comportare che uno dei due membri permanenti (a turno) presenti esplicitamente la posizione. Gli Stati membri dell'UE che siedono nel Consiglio di Sicurezza devono intensificare gli sforzi ai sensi dell'articolo 19, riguardo alla consultazione e alla concertazione sulle discussioni del Consiglio di Sicurezza, tenendo presenti i recenti sforzi a tal fine fatti dai membri UE attualmente al Consiglio di Sicurezza. C'è ancora un grande margine di miglioramento dell'applicazione pratica dell'articolo 19, per potenziare l'efficienza e la coerenza dell'azione esterna dell'UE.

* È opportuno dare ai gruppi di lavoro del Consiglio responsabili delle questioni ONU un ruolo di orientamento più importante riguardo alle posizioni dell'UE nei principali consessi ONU. L'UE deve presentare sempre più posizioni comuni in tutti gli organi dell'ONU, compreso il Consiglio di Sicurezza.

Quando una questione esaminata all'ONU rientra nell'ambito della PESC, gli organi competenti del Consiglio a Bruxelles devono beneficiare di prerogative più estese per controllare, e se del caso preparare, l'attuazione coordinata delle politiche adottate.

- Occorre potenziare il CONUN. A tal fine occorre:

- garantire che il suo programma di lavoro corrisponda maggiormente alle questioni politiche di fondo trattate nei principali consessi ONU, onde fornire orientamenti precisi ai rappresentanti dell'UE sul campo; a tal fine, deve essere rafforzato il coordinamento tra il CONUN e i pertinenti gruppi di lavoro settoriali del Consiglio;

- utilizzarlo più sistematicamente per definire gli obiettivi UE per gli incontri di organi quali i comitati principali o le commissioni tecniche;

- far coincidere il calendario degli incontri con le attività dell'ONU;

- riunirlo due volte l'anno a livello dei direttori ONU per fornire una funzione d'orientamento.

- Una funzione direttiva ad alto livello potrebbe essere affidata anche al Comitato politico e di sicurezza, per garantire la coesione fra la PESC e la posizione UE all'ONU, a seconda dell'importanza e dell'urgenza delle questioni. Un importante obiettivo sarebbe evitare i voti divergenti riguardo a questioni sulle quali esiste una posizione dell'UE.

Una migliore preparazione a monte potrebbe essere perseguita anche mediante un maggior uso di documenti di sintesi, linee direttive o argomentazioni dell'UE. Parimenti, l'attuale pratica delle riunioni monotematiche di esperti organizzate prima delle grandi riunioni ONU - come avviene nella preparazione di alcune grandi conferenze - potrebbero essere estesa ad altri eventi periodici dell'ONU se necessario.

* L'UE deve consolidare e potenziare la pratica di mettere a punto note d'orientamento, linee guida o documenti di sintesi concisi per determinati eventi e riunioni ONU; se necessario, potrebbero essere organizzate sessioni preparatorie per definire le questioni chiave e le priorità dell'UE. La Commissione è disposta a contribuire a tale processo con documenti di riflessione.

Inoltre, mentre la pratica del coordinamento ha consentito all'UE di affermare la propria presenza in gran parte delle grandi istituzioni con sede a New York e delle agenzie specializzate, un approccio coerente dell'UE richiederebbe l'estensione del coordinamento UE all'intero sistema dell'ONU nonché ad altre istituzioni di governanza globale a esso legate.

* L'UE deve consolidare e rafforzare il coordinamento interno sistematico nell'intero sistema dell'ONU, garantendo che sia mirato e non burocratico e che consenta di avviare efficacemente un dialogo con altri soggetti.

Nel caso di questioni internazionali di politica sociale l'UE deve cercare di parlare più sistematicamente con una sola voce. Parlare con una sola voce in forum come il Terzo comitato e la Commissione per lo sviluppo sociale ma trattare questioni simili soltanto dal punto di vista nazionale presso l'Organizzazione internazionale del Lavoro (OIL) contrasta con l'impegno globale dell'UE per un approccio internazionale più coerente in materia di sviluppo sociale e nuoce alla promozione efficace del modello sociale europeo a livello globale.

Anche la credibilità e l'influenza dell'UE in materia di sanità e di questioni legate alla ricerca sanitaria, come la lotta contro l'HIV/AIDS e altre malattie trasmissibili sarebbero rafforzate da un coordinamento più sistematico nell'intero sistema dell'ONU (in particolare le strategie congiunte dell'OMS, il Terzo comitato dell'Assemblea generale e la Commissione sulla popolazione e lo sviluppo). Negli ultimi anni l'UE ha adottato una linea di condotta solida e dinamica per affrontare le questioni internazionali in materia di sanità e demografia presso le "nuove" istituzioni multilaterali (per es. l'OMC - accesso ai medicinali, Fondo mondiale per la lotta contro l'AIDS, la tubercolosi e la malaria). Questo approccio, che è in linea con le pertinenti dichiarazioni e conclusioni ONU, deve proseguire con ugual vigore nel sistema dell'ONU, specialmente in un momento in cui gli obiettivi internazionali comuni devono essere potenziati più che mai.

Ulteriori progressi devono inoltre essere ottenuti nell'introdurre il coordinamento UE in alcuni forum che trattano di cooperazione allo sviluppo e assistenza umanitaria, come il Programma di sviluppo delle Nazioni Unite (PSNU) e il Programma alimentare mondiale (PAM).

La necessità di un'adeguata definizione a monte delle posizioni UE e di un coordinamento efficace è particolarmente acuta nel caso degli organi dell'ONU che si occupano di diritti umani, settore in cui i pertinenti organi del Consiglio hanno già operato notevolmente, in particolare in seguito al deludente risultato della 58a sessione della Commissione per i diritti umani (CHR).

È essenziale che l'UE si adoperi per rafforzare la solidità e la credibilità del sistema dei diritti umani dell'ONU. La CHR recentemente dimostra una tendenza sempre maggiore a respingere risoluzioni riguardanti un paese, in quanto gran parte dei membri dell'ONU è riluttante a fare ricorso alle procedure speciali [29], che scatenerebbero un esame approfondito della situazione dei diritti umani in un determinato paese o su un certo tema.

[29] Le "procedure speciali" comprendono la creazione di gruppi di lavoro (composti di singoli esperti).

In questo contesto, l'UE deve garantire un maggior ricorso agli strumenti di cui dispone, usando il dialogo politico con i paesi terzi e i gruppi regionali per promuovere una maggior cooperazione nella CHR e in altri forum. Un leva per tale dialogo è la clausola dell'"elemento essenziale" dei diritti umani contenuta negli accordi della Comunità. Ciò non riguarda soltanto il rispetto dei diritti umani da parte di un paese terzo in ambito nazionale, ma anche l'impatto sull'approccio del paese terzo in materia di diritti umani sul piano internazionale [30].

[30] Per esempio, l'Accordo di Cotonou (entrato in vigore il 1° aprile 2003) afferma all'articolo 9 che: "Il rispetto dei diritti dell'uomo, i principi della democrazia e lo Stato di diritto, sui quali si fonda il partenariato ACP-UE, ispirano le politiche interne e internazionali delle parti e costituiscono gli elementi essenziali del presente accordo".

In particolare, occorre invitare i paesi che sono stati o che desiderano essere eletti nella CHR a sostenerne le procedure speciali e occorre sorvegliare da vicino la ratifica e l'attuazione, da parte di tali paesi, dei principali strumenti internazionali in materia di diritti umani.

Il potenziamento del dialogo politico sui diritti umani deve essere completato da un'attenta considerazione del modo in cui l'assistenza esterna può aiutare i paesi terzi a rispettare gli obblighi internazionali o a far fronte ai problemi evidenziati dalle procedure speciali della CHR. A loro volta, le posizioni adottate dall'UE nella CHR devono riflettere i miglioramenti della situazione dei diritti umani in un determinato paese, considerando attentamente se l'iniziativa dell'UE è necessaria ed eventualmente quale forma debba avere [31].

[31] Per esempio, una risoluzione potrebbe essere spostata dal punto 9 dell'ordine del giorno (risoluzioni relative ai paesi) al punto 19, che tratta dell'assistenza tecnica.

* L'UE deve intensificare gli sforzi per agire in modo coordinato e unito presso gli organi dell'ONU che si occupano di diritti umani.

L'UE deve garantire una maggiore coerenza nell'uso del dialogo politico, nella programmazione dell'assistenza e nelle posizioni adottate nei principali forum dell'ONU sui diritti umani. A questo proposito, al Consiglio sono già stati introdotti alcuni miglioramenti, fra cui un calendario delle azioni dell'UE, progetti di risoluzioni più brevi sui problemi essenziali dei diritti umani, accelerazione della conclusione dei testi e ripartizione dei compiti. Questi sforzi vengono valutati sulla scia della 59a sessione della CHR, mentre vengono considerate ulteriori iniziative, fra cui la razionalizzazione del numero e della lunghezza delle dichiarazioni dell'UE. Gli sforzi devono essere completati da un contributo UE per aumentare la credibilità dell'UNCHR.

Parimenti, affinché l'UE possa contribuire più efficacemente al rafforzamento del sistema multilaterale in materia di finanze, economia e sviluppo, e garantire che le politiche che privilegia siano prese in considerazione più sistematicamente, deve essere esaminata la natura della rappresentanza UE presso la Banca mondiale e l'FMI. Dato l'impatto dell'operato delle IFI sul commercio e sulle politiche di sviluppo sostenibile, e in considerazione dell'integrazione economica dell'UE, in particolare nell'Eurozona, l'assenza di un'efficace presenza dell'UE nelle IFI è sempre più anacronistica.

* L'UE deve adoperarsi per rafforzare progressivamente la sua rappresentanza negli organi direttivi delle istituzioni di Bretton Woods.

Anzitutto deve essere preso in considerazione un maggior coordinamento dell'UE nelle IFI, per passare in seguito a una rappresentanza unificata dell'UE (o dell'Eurozona).

Infine, come per altri aspetti del ruolo dell'UE all'ONU, l'imminente allargamento può avere un forte impatto sul funzionamento del coordinamento interno dell'UE. Con l'adesione di nuovi paesi, l'Unione rappresenterà circa il 15% dei membri dell'ONU, e ciò creerà sia opportunità che sfide, in particolare per quanto riguarda l'efficacia e la sostenibilità del coordinamento UE. L'allargamento deve spronare l'UE ad esaminare la possibilità di un cambiamento progressivo del coordinamento: invece di concentrarsi sulla lunga preparazione di dichiarazioni precise, si potrebbe prendere in considerazione un uso più esteso di mandati e linee guida per le discussioni in sede ONU.

* La Presidenza (o altri rappresentanti UE) deve disporre di maggiore flessibilità per promuovere efficacemente le posizioni UE all'ONU, sulla base di mandati o linee guida concordati, invece che di dichiarazioni particolareggiate.

Dando al partner che la rappresenta in un dato forum maggiore flessibilità nella presentazione e nella difesa delle sue posizioni, l'UE potrebbe partecipare più attivamente e concretamente ai dibattiti dell'ONU.

Sempre nel contesto dell'allargamento, l'UE dovrà prendere disposizioni sulla composizione dei gruppi regionali all'ONU, dato che i suoi membri faranno parte di gruppi regionali diversi. Sarebbe auspicabile giungere rapidamente a una posizione comune in materia.

* L'UE deve adottare quanto prima una posizione comune sulla forma futura dei gruppi regionali all'ONU.

Un altro tipo di coordinamento che l'UE potrebbe dover affrontare riguarda le elezioni e le candidature a funzioni dell'ONU. Pur essendo finora stata in gran parte esclusa dal campo d'applicazione del coordinamento UE, la questione è stata sollevata da un certo numero di recenti elezioni nel sistema dell'ONU. La Commissione ritiene che rendendo più coerente il coordinamento sulle funzioni e le elezioni - senza ridurre il ruolo dei gruppi regionali - potrebbe essere potenziata l'influenza complessiva dell'UE presso i principali organismi dell'ONU e aumenterebbe certamente la credibilità dell'Unione.

b) Verso una capacità rafforzata dell'UE in materia di dialogo e raggio d'azione

I miglioramenti del coordinamento interno citati consentirebbero all'UE di impegnarsi più sistematicamente nel dialogo con altri soggetti chiave, in particolare altri gruppi, al fine di far capire meglio gli obiettivi dell'UE e stringere alleanze all'ONU. Come accennato nel capitolo 1, a ciò si deve aggiungere una migliore integrazione delle questioni multilaterali nei dialoghi bilaterali periodici dell'UE. La troika dell'UE partecipa già a un vasto dialogo periodico con altri paesi e raggruppamenti su questioni ONU, e le varie Presidenze si sono adoperate alacremente per imporre l'UE quale interlocutore credibile agli occhi dei suoi partner all'ONU. Tuttavia, è possibile sviluppare una dimensione multilaterale più forte nelle relazioni bilaterali privilegiate di cui l'UE già gode con alcuni paesi e gruppi di paesi, in particolare nel contesto di importanti riunioni dell'ONU.

* L'UE deve avviare un dialogo più esteso e regolare con altri gruppi e paesi all'ONU e renderlo più mirato e tempestivo per quanto riguarda le principali questioni discusse in occasione di importanti riunioni dell'ONU.

L'UE deve in particolare sviluppare contatti informali più regolari prima e al margine di grandi riunioni dell'ONU, che devono essere resi possibili soprattutto dall'uso più frequente di mandati in materia di coordinamento. Qualora possibile e più spesso di oggi, deve inoltre adoperarsi per adottare una maggiore preparazione a lungo termine delle questioni discusse all'ONU con i principali partner di altre regioni, in una vasta serie di politiche.

Uno sforzo più coerente per un dialogo con i partner esterni deve portare l'UE a considerare un uso maggiore della ripartizione dei compiti fra la Presidenza, gli Stati membri ed eventualmente la Commissione, tenendo presenti le responsabilità ai sensi del trattato.

Questa "divisione del lavoro", che consente agli Stati membri o alla Commissione di fungere da agevolatori per compiti specifici, in particolare nella preparazione di iniziative dell'UE e nei contatti con altri paesi e gruppi, è già applicata per quanto riguarda il seguito dato al WSSD in materia di risorse idriche ed energia.

* Deve essere ulteriormente sviluppata e consolidata la pratica della "ripartizione dei compiti" tra la Presidenza, gli Stati membri e la Commissione nelle relazioni con i paesi terzi e altri gruppi all'ONU.

La pratica della ripartizione dei compiti è già stata esplorata dall'UE in alcune grandi conferenze ONU come la FfD e il WSSD, dando a certi Stati membri e alla Commissione compiti specifici, nonché nel quadro della CHR. Occorre esaminare se questo approccio potrebbe essere applicato altrove nel sistema dell'ONU. Senza denigrare l'attuale ruolo essenziale della Presidenza nel rappresentare l'UE e senza andare verso una molteplicità di voci che parlano in nome dell'UE, la perizia e l'esperienza specifiche dei singoli partner potrebbero essere sfruttate maggiormente.

c) Garantire un'efficace interfaccia con le politiche concordate a livello europeo

È necessario che l'UE garantisca che le misure prese a livello europeo siano coerenti con quelle adottate a livello globale e se necessario da esse completate. Attualmente, gli strumenti e le attività dell'ONU toccano le politiche delle Comunità europee (CE) in numerosi settori, dal commercio internazionale alla protezione ambientale, dalla salute e protezione dei consumatori alla politica energetica. Molti sono settori in cui la globalizzazione accentua la necessità di avere strumenti internazionali efficaci ed è importante garantire che la Commissione partecipi per quanto possibile ai lavori del sistema dell'ONU su questioni di cui è responsabile all'interno dell'Unione.

Lo status di osservatore della Comunità economica europea (precursore della Comunità europea) all'ONU fu concesso inizialmente nel 1974, in un'epoca in cui la CEE era tra i pochi ad avere uno status di osservatore permanente (ora ve ne sono 41). Da allora le competenze della CE si sono notevolmente estese. Si potrebbe pertanto affermare che lo status globale della CE all'ONU non riflette più il livello d'integrazione raggiunto dalla Comunità. Sono stati già fatti progressi nel trovare soluzioni pragmatiche in numerosi casi specifici, e a lungo termine vi sarà un rafforzamento della rappresentanza esterna dell'UE attraverso il ministro degli Esteri europeo. Nel frattempo, occorrono ulteriori sforzi per garantire che la CE sia in grado di contribuire al lavoro degli organi dell'ONU, in stretta concertazione con gli Stati membri.

* Occorre dare alla CE la possibilità di partecipare pienamente ai lavori degli organismi dell'ONU su questioni di sua competenza, mentre gli Stati membri devono fornire un valido contributo.

Fra gli esempi specifici vi sono la necessità di garantire che la CE sia in grado di partecipare efficacemente ai negoziati sulle convenzioni ambientali globali di cui deve in seguito far parte e ai lavori del Fondo mondiale per la protezione dell'ambiente [32]; o partecipare efficacemente agli organismi dell'ONU che si occupano di questioni di profughi e asilo - e in particolare proseguire gli sforzi affinché la CE possa fornire un pieno e valido contributo all'operato dell'UNHCR dandole uno status di osservatore più esteso presso il comitato esecutivo dell'UNHCR [33].

[32] IL FONDO MONDIALE PER LA PROTEZIONE DELL'AMBIENTE È UN FONDO MULTILATERALE CHE FINANZIA AZIONI RIGUARDANTI SEI GRAVI MINACCE ALL'AMBIENTE GLOBALE: LA PERDITA DI BIODIVERSITÀ, IL CAMBIAMENTO CLIMATICO, IL DEGRADO DELLE ACQUE INTERNAZIONALI, IL BUCO NELL'OZONO, IL DEGRADO DELLE TERRE E GLI INQUINANTI ORGANICI PERSISTENTI.

[33] IL CONSIGLIO DELL'UE HA GIÀ SOSTENUTO UNO STATUS DI OSSERVATORE PIÙ FAVOREVOLE PER LA CE (CFR. LE CONCLUSIONI DEL CAG DELL'11 MARZO 2002).

CONCLUSIONE

La presente comunicazione è partita da due premesse di base. Anzitutto, è più essenziale che mai l'impegno verso il multilateralismo, che deve pertanto rimanere un elemento importante delle attività esterne dell'UE. In secondo luogo, sono indubbi il ruolo delle Nazioni Unite quale colonna portante del sistema multilaterale e la necessità che esse forniscano soluzioni concrete per numerose sfide globali essenziali. Su tale base, la comunicazione ha cercato di esaminare ampiamente il contributo dell'UE alle attività dell'ONU e la collaborazione con essa, al fine di determinare se, e come, sia possibile apportare un aiuto più fruttuoso all'ONU per definire una governanza globale efficace, in special modo in materia di sviluppo sostenibile, riduzione della povertà, sicurezza e pace. A questo proposito vi è una conclusione di base positiva: l'interazione e la cooperazione con le organizzazioni del sistema dell'ONU hanno già raggiunto livelli senza precedenti in numerosi settori. Contemporaneamente, l'UE potrebbe dare un contributo più efficace alla definizione delle politiche in sede ONU; sia l'UE che l'ONU hanno solo da guadagnare da ulteriori miglioramenti e da una maggiore sinergia nella cooperazione operativa.

La comunicazione contiene una serie di proposte pratiche su come l'UE potrebbe contribuire più efficacemente alla governanza globale in sede ONU. Soltanto alcune di queste sono di responsabilità esclusiva della Commissione, mentre molte richiedono un'iniziativa del Consiglio e degli Stati membri; inoltre, in molti casi è necessario uno sforzo concertato da parte di diverse istituzioni e a diversi livelli. Per chiarire le implicazioni e i ruoli dei vari soggetti nel processo di applicazione, è stato allegato al testo un piano d'azione per l'applicazione della comunicazione.

La Commissione invita il Consiglio e il Parlamento a considerare l'analisi e le raccomandazioni contenute nella presente comunicazione e auspica di poter collaborare strettamente con gli Stati membri, e con le Nazioni Unite, per far avanzare l'obiettivo comune di avere una governanza globale più efficace e rafforzare l'architettura del sistema multilaterale.

ALLEGATO I: Piano d'azione per l'applicazione della comunicazione

1. Garantire che gli obiettivi e gli strumenti dell'ONU abbiano l'impatto che meritano: contributo dell'UE

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2. L'UE e l'ONU: Verso un'efficienza e un impatto maggiori grazie alla collaborazione

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3. Promuovere efficacemente i valori e gli interessi dell'UE nel sistema dell'ONU

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Abbreviazioni e sigle:

AFP: Agenzie, fondi e programmi dell'ONU CHR: Commissione per i diritti umani

CONUN: Gruppo di lavoro delle Nazioni Unite COHOM: Gruppo di lavoro sui diritti umani

CPS: Comitato politico e di sicurezza CM: Capi missione

UNDAF: Quadro di assistenza allo sviluppo dell'ONU

ALLEGATO II: Il sistema dell'ONU - principali organismi e loro sigle

Principali organi e principali organismi sussidiari

Assemblea generale delle Nazioni Unite (UNGA) e principali comitati

Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (UNSC)

Consiglio economico e sociale (ECOSOC) e commissioni tecniche

Consiglio di tutela

Corte internazionale di giustizia (CIG)

Segretariato delle Nazioni Unite

Commissione economica per l'Africa (CEA)

Commissione economica per l'Europa (ECE)

Commissione economica per l'America latina e i Caraibi (ECLAC)

Commissione economica per l'Asia e il Pacifico (ESCAP)

Commissione economica per l'Asia occidentale (ESCWA)

Programmi, fondi e uffici delle Nazioni Unite

Programma di sviluppo delle Nazioni Unite (PSNU)

Fondo di sviluppo delle Nazioni Unite per la donna (UNIFEM)

Volontari delle Nazioni Unite (UNV)

Conferenza delle Nazioni Unite per il commercio e lo sviluppo (UNCTAD)

Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente (UNEP)

Conferenza delle Nazioni Unite sugli insediamenti umani (Habitat)

Istituto internazionale delle Nazioni Unite di ricerca e formazione per l'avanzamento della donna (INSTRAW)

Fondo delle Nazioni Unite per l'infanzia (UNICEF)

Programma alimentare mondiale (PAM)

Fondo delle Nazioni Unite per le attività demografiche (UNFPA)

Programma delle Nazioni Unite per il controllo internazionale delle droghe (UNDCP)

Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i diritti umani (UNHCHR)

Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR)

Ente soccorso e lavori delle Nazioni Unite per i profughi della Palestina (UNRWA)

Università delle Nazioni Unite (UNU)

Istituto delle Nazioni Unite per la formazione e la ricerca (UNITAR)

Istituto di ricerca delle Nazioni Unite per lo sviluppo sociale (UNRISD)

Istituto interregionale delle Nazioni Unite per la ricerca sulla criminalità e la giustizia (UNICRI)

Istituto delle Nazioni Unite per la ricerca sul disarmo (UNIDIR)

Programma congiunto delle Nazioni Unite sull'HIV/AIDS (UNAIDS)

Ufficio delle Nazioni Unite per l'assistenza ai progetti (UNOPS)

Agenzie specializzate

Organizzazione internazionale del lavoro (OIL)

Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO)

Organizzazione delle Nazioni Unite per l'educazione, la scienza e la cultura (UNESCO)

Organizzazione mondiale della sanità (OMS)

Banca mondiale

Fondo monetario internazionale (FMI)

Organizzazione per l'aviazione civile internazionale (ICAO)

Unione postale universale (UPU)

Unione internazionale delle telecomunicazioni (ITU)

Organizzazione meteorologica mondiale (OMM)

Organizzazione marittima internazionale (IMO)

Organizzazione mondiale della proprietà intellettuale (OMPI)

Fondo internazionale per lo sviluppo agricolo (FISA)

Organizzazione delle Nazioni Unite per lo sviluppo industriale (UNIDO)

Organizzazioni collegate

Agenzia internazionale per l'energia atomica (AIEA)

Organizzazione mondiale del turismo (WTO)

Organizzazione del trattato di messa al bando completa dei test nucleari (CTBTO)

Organizzazione per la messa al bando delle armi chimiche (OPCW)

Principali dipartimenti e uffici del Segretariato

Ufficio del Segretario generale (OSG)

Ufficio dei servizi di controllo interno (OIOS)

Ufficio degli affari giuridici (OLA)

Dipartimento degli affari politici (DPA)

Dipartimento degli affari di disarmo (DDA)

Dipartimento delle operazioni di mantenimento della pace (DPKO)

Ufficio per il coordinamento degli affari umanitari (OCHA)

Dipartimento degli affari economici e sociali (DESA)

Dipartimento degli affari dell'Assemblea generale e dei servizi di conferenza (DGAACS)

Dipartimento delle informazioni al pubblico (DPI)

Dipartimento della gestione (DM)

Ufficio del Coordinatore per la sicurezza delle Nazioni Unite (UNSECOORD)

Ufficio per il controllo delle droghe e la prevenzione del crimine (ODC)

Ufficio dell'ONU a Ginevra (UNOG)

Ufficio dell'ONU a Vienna (UNOV)

Ufficio dell'ONU a Nairobi (UNON)