COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 20.3.2023

COM(2023) 173 final

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO

Riesame del regolamento (UE) 2022/1369 relativo a misure coordinate di riduzione
della domanda di gas

{SWD(2023) 63 final}

I.Introduzione

Nel corso del 2022 la Russia ha usato le forniture di gas come arma politica. In questo contesto, nell'agosto del 2022 l'UE ha adottato con urgenza il regolamento (UE) 2022/1369 del Consiglio, per ridurre la domanda di gas del 15 % in modo coordinato così da garantire la sicurezza dell'approvvigionamento.

Secondo il regolamento (UE) 2022/1369 del Consiglio gli Stati membri devono adoperarsi al massimo per ridurre la domanda di gas del 15 %, riduzione che diventa obbligatoria nel caso in cui sia dichiarato lo stato di allarme dell'Unione. Inoltre, come previsto dall'articolo 8 del regolamento, gli Stati membri devono aggiornare i loro piani di emergenza per tenere conto delle misure attuate e comunicare a Eurostat con cadenza bimestrale la riduzione conseguita della domanda. L'articolo 9 prevede che la Commissione effettui un riesame, sulla base del quale può proporre di prolungare il periodo di applicazione del regolamento. Nel documento di lavoro dei servizi della Commissione SWD(2023) 63, la Commissione esamina la riduzione della domanda di gas dall'agosto 2022, delinea scenari delle proiezioni di riempimento dei depositi in funzione delle diverse possibili proroghe della riduzione della domanda e analizza a fondo le riduzioni passate e i rischi di rialzo e ribasso per il 2023-2024.

La questione è stata discussa con il gruppo di coordinamento del gas 1 , costituito dai rappresentanti degli Stati membri e delle associazioni europee che rappresentano i fornitori, i gestori delle infrastrutture, i commercianti e i principali consumatori di gas. Durante la riunione del 16 febbraio i membri del gruppo di coordinamento del gas hanno affermato di capire l'importanza di mantenere le misure di riduzione della domanda perché particolarmente efficienti sotto il profilo dei costi per preservare la sicurezza dell'approvvigionamento e potenziarla.

II.Misure adottate e riduzione conseguita della domanda

Dall'adozione del regolamento (UE) 2022/1369 del Consiglio, l'UE è riuscita a diversificare le fonti di gas in modo da prescindere dal gas russo 2 , e da agosto 2022 a gennaio 2023 è stata capace di ridurre la domanda del 19 % rispetto alla media dei 5 anni precedenti nello stesso periodo, il che corrisponde a 41,5 miliardi di m3. La tabella 2 (cfr. allegato) mostra che la riduzione della domanda è variata da un mese all'altro e da uno Stato membro all'altro, riflettendo le diverse circostanze nazionali. In caso di stato di allarme dell'Unione, anche le deroghe alla riduzione obbligatoria della domanda, come stabilito dall'articolo 5 del regolamento (UE) 2022/1369 del Consiglio, riflettono queste diverse circostanze nazionali.

Gli attuali livelli di stoccaggio sono relativamente alti per il periodo dell'anno, i prezzi del gas sono costantemente diminuiti rispetto ai picchi di agosto (pur rimanendo molto più elevati della media a lungo termine) e la sicurezza dell'approvvigionamento è garantita per il resto dell'inverno 2022/2023. La sezione III illustra però che la situazione del mercato del gas dell'UE rimane tesa e che, senza una riduzione della domanda di gas dopo il 31 marzo, è improbabile che gli Stati membri adempiano all'obbligo di stoccaggio del 90 % entro il 31 ottobre, mettendo a rischio la sicurezza dell'approvvigionamento durante l'inverno 2023/2024, con possibili momenti di penuria di gas o il ritorno a prezzi molto alti.

La figura 1  mostra il consumo di gas dell'UE da agosto 2022 a gennaio 2023 (linea verde; "effettivo") rispetto alla media dello stesso periodo dei 5 anni precedenti (linea blu; "riferimento") e l'obiettivo di riduzione del 15 % (linea rossa; "obiettivo") che è stato definito per il periodo agosto 2022-marzo 2023 e che, secondo la presente proposta, si applicherebbe agli altri mesi. La figura 1  mostra anche che il consumo di gas in inverno è significativamente più alto rispetto all'estate. Infatti, la domanda nel secondo e terzo trimestre è pari a circa la metà di quella del primo e quarto trimestre.

figura 1 - Consumo di riferimento, obiettivo di consumo (cioè riferimento -15 %) e consumo effettivo (ago 2022-gen 2023); UE27 (miliardi di m3)

Fonte: Calcoli ENER/CET basati sulla serie Eurostat NRG_CB_GASM, sottoserie IC_CAL_MG in miliardi di m3 al 7 marzo 2023, ore 11:00.

Settori

Ai fini di un'analisi approfondita della riduzione della domanda di gas è necessario che la domanda settoriale sia pubblicata con una certa frequenza. Attualmente Eurostat comunica il consumo di gas per settore 3 solo su base annua, l'anno successivo, perciò non è possibile disaggregare in modo attendibile i risparmi di gas per settore o la riduzione strutturale rispetto a quella non strutturale sulla base di un set di dati ufficiali che copra tutta l'UE.

La Commissione 4 , basandosi su dati ausiliari, stima che nel periodo agosto-dicembre 2022 circa il 50 % della riduzione complessiva della domanda di gas sia dovuto alle famiglie, il 43 % all'industria e solo il 7 % al settore energetico, a causa della ridotta disponibilità di capacità idroelettrica e nucleare 5 . L'industria è il settore che più ha ridotto la domanda in estate e in autunno, mentre le famiglie hanno contribuito maggiormente alla riduzione della domanda (e al consumo) in inverno: stimiamo che circa un sesto della riduzione totale sia stato indotto dalla temperatura, ovvero possa essere attribuito a un (inizio) inverno più mite rispetto al periodo di riferimento, il che corrisponde a 5 miliardi di m3 su una riduzione totale di 30 miliardi di m3 tra agosto e dicembre.

Misure degli Stati membri comunicate nei piani di emergenza

Gli articoli 7 e 8 del regolamento (UE) 2022/1369 del Consiglio stabiliscono che gli Stati membri devono comunicare le misure di riduzione della domanda attuate, attraverso un aggiornamento dei loro piani di emergenza. La maggior parte degli Stati membri ha comunicato alla Commissione i propri piani di emergenza aggiornati.

Secondo i piani aggiornati, le misure a breve termine consistono principalmente in due tipi di interventi: 1) campagne di informazione sul risparmio di gas e 2) misure per ridurre il riscaldamento e il raffrescamento.

·La maggior parte degli Stati membri ha messo in atto campagne di comunicazione. In alcuni casi le campagne mettono in evidenza i regimi di sovvenzione esistenti per l'efficienza energetica, rivolti soprattutto alle famiglie e alle PMI.

·Limitazione della temperatura: la maggior parte dei piani prevede limitazioni del riscaldamento e del raffrescamento negli edifici pubblici; in alcuni Stati membri questa limitazione è estesa a uffici e negozi.

·Vari Stati membri hanno imposto limitazioni all'illuminazione, di solito per edifici pubblici e monumenti, ma in alcuni casi anche per le vetrine dei negozi.

Per quanto riguarda le misure a medio termine, gli Stati membri hanno comunicato il cambio di combustibile e sovvenzioni destinate alla riqualificazione energetica degli edifici o alla sostituzione di apparecchi inefficienti. Tra le misure a lungo termine vi è il sostegno diretto ai clienti sotto forma di sovvenzioni o sgravi fiscali per favorire la diffusione delle energie rinnovabili, delle pompe di calore o dell'efficienza energetica (anche, ad esempio, tramite audit).

III.Prospettive per il prossimo inverno

Sebbene l'UE sia riuscita a ridurre la domanda tra agosto 2022 e gennaio 2023 e a diversificare le importazioni per allontanarsi dalla Russia, la presente sezione analizza se ciò sia sufficiente a scongiurare eventuali rischi di approvvigionamento nell'inverno 2023/2024 se il regolamento (UE) 2022/1369 giunge a scadenza il 31 marzo 2023. La tabella 1  mostra i livelli di stoccaggio per ottobre 2023 e marzo 2024, in funzione di diverse possibili proroghe della riduzione della domanda, sulla base degli ultimi dati e delle informazioni di mercato disponibili 6 . La figura 2  presenta una proiezione dei livelli di riempimento dei depositi per i quattro scenari. La tabella 1  mostra che in caso di nessuna o limitata riduzione della domanda di gas dopo il 1° aprile (scenario A o B), è improbabile che gli Stati membri riescano a rispettare l'obbligo di riempimento dei depositi al 90 % entro il 31 ottobre 2023, come stabilito dal regolamento (UE) 2022/1032, e che quindi non sia possibile garantire la sicurezza dell'approvvigionamento per l'inverno 2023-24. Se la riduzione della domanda di gas del 15 % continua dopo il 1° aprile almeno fino al 31 ottobre, è probabile che siano raggiunti gli obblighi di stoccaggio del 90 % (scenari C e D). Una proroga della riduzione della domanda di gas fino al 31 marzo 2024 allontana nettamente i rischi di sicurezza dell'approvvigionamento per l'inverno 2024/2025.

Nella sua relazione del 12 dicembre 2022 7 , l'Agenzia Internazionale per l'Energia (AIE) stima che nel 2023 potrebbe verificarsi un deficit di approvvigionamento, a meno che non vengano intraprese ulteriori azioni per risparmiare gas.

tabella 1 - Livelli di stoccaggio mensili in funzione della proroga della riduzione della domanda

Fonte: calcoli ENER/CET.

·Scenario A - Nessuna proroga: se invece non vi fosse alcuna riduzione della domanda, i livelli di stoccaggio raggiungerebbero solo 69 miliardi di m3 entro la fine di ottobre 2023, molto al di sotto dell'obbligo di stoccaggio del 90 % (89,4 miliardi di m3). Inoltre, i livelli di stoccaggio sarebbero completamente esauriti entro febbraio 2024, il che implicherebbe seri problemi di sicurezza dell'approvvigionamento per l'inverno 2024/2025.

·Scenario B - Proroga di 8 mesi da agosto 2023 a marzo 2024: in questo scenario, i depositi si riempirebbero troppo lentamente, raggiungendo solo 80 miliardi di m3 alla fine di ottobre, molto al di sotto dell'obbligo di stoccaggio del 90 % (89,4 miliardi di m3). Inoltre, i livelli di stoccaggio scenderebbero al di sotto del 30 % (28 miliardi di m3) entro la fine del prossimo inverno (28 % alla fine di marzo 2024), causando seri problemi di sicurezza dell'approvvigionamento e rendendo difficile riempire i depositi a un livello sufficiente per l'inverno 2024/2025.

·Scenario C - Proroga di 7 mesi da aprile a ottobre 2023: in questo scenario entro la fine dell'estate i depositi sarebbero pieni a sufficienza ed entro la fine di ottobre 2023 raggiungerebbero il 95 % di capacità (95 miliardi di m3), rispettando l'obbligo di stoccaggio del 90 % (89,4 miliardi di m3). Tuttavia, poiché anche in condizioni invernali normali la domanda è doppia rispetto all'estate, gli stoccaggi sarebbero quasi completamente esauriti entro la fine del prossimo inverno (9 miliardi di m3 entro la fine di marzo 2024), con conseguenti seri problemi di sicurezza dell'approvvigionamento e grande difficoltà a riempirli per il successivo inverno 2024/2025.

·Scenario D - Proroga di 1 anno da aprile 2023 a marzo 2024: mantenendo la riduzione del 15 % della domanda, i livelli dei depositi raggiungono 95 miliardi di m3 entro la fine di ottobre 2023, rispettando l'obbligo di stoccaggio del 90 % (89,4 miliardi di m3). I livelli di stoccaggio sarebbero di circa 43 miliardi di m3 alla fine di marzo 2024.

figura 2 - Livelli di stoccaggio mensili in funzione della proroga della riduzione della domanda

Fonte: calcoli ENER/CET.

A completamento della precedente analisi di cui alla  fi gura 1  e alla  tabella 1 , si rileva una serie di fattori e rischi per quest'anno e per il prossimo inverno che potrebbero far salire i consumi di gas 8 . Tra questi, una possibile ripresa della domanda mondiale di GNL (limitata, in quanto l'UE rimane il mercato di punta 9 ), una ripresa della domanda di gas da parte dell'industria e un'inversione dell'abbandono del gas a favore del carbone (entrambi questi fenomeni stimolati da prezzi del gas più bassi nel 2023), condizioni meteorologiche che potrebbero influire sulla domanda di riscaldamento in inverno 10 ,, e una ridotta produzione di energia nucleare e idroelettrica (a causa della siccità), nonché ulteriori interruzioni della fornitura di gas. La capacità nucleare francese è attualmente al di sotto della disponibilità del 2022, i livelli dell'acqua in Italia sono scesi a quelli del 2022, il che indica una produzione idroelettrica altrettanto bassa, e i prezzi bassi del gas hanno già portato ad abbandonare il carbone a favore del gas nelle prime settimane del 2023 (cfr. sezione IV.3 del documento SWD(2023) 63). Se dovessero concretizzarsi, questi rischi potrebbero condizionare il mercato mondiale ed europeo del gas e ciò potrebbe incidere sul riempimento degli impianti sotterranei necessario per l'inverno 2023-2024, sui livelli dei prezzi del gas e sulla loro volatilità.

IV.Prospettive

Nonostante i miglioramenti significativi rispetto all'agosto 2022, la situazione del mercato mondiale del gas rimane tesa nel 2023. Diversi fattori (condizioni meteorologiche, importazioni russe residue, disponibilità di fonti alternative di energia elettrica e ulteriori contrazioni nei mercati mondiali del GNL) potrebbero ostacolare il riempimento dei depositi nel 2023. È importante notare che, contrariamente alla stagione precedente, il riempimento dei depositi nel 2023 non può contare sui 60 miliardi di m3 di gas da gasdotto russo importati nell'UE nel 2022. Al fine di limitare i rischi per la sicurezza dell'approvvigionamento e i relativi effetti sul mercato è necessario mantenere le misure di riduzione della domanda. Per decidere se e in che modo farlo, è particolarmente importante fare le seguenti considerazioni.

1)L'offerta mondiale di gas naturale continua a essere rigida. Il gas da gasdotto russo, che prima di gennaio 2022 rappresentava il 49 % delle importazioni dell'UE, nel gennaio 2023 era sceso sotto al 10 %. Nel 2022, durante la stagione di riempimento, le importazioni dai gasdotti russi sono state notevolmente superiori a quelle previste per il 2023. Alla luce di questa riduzione delle forniture russe occorre quindi ridurre la domanda.

2)La riduzione della domanda limiterebbe la volatilità dei prezzi. Sebbene le ripercussioni economiche più gravi siano state evitate nel 2022, i mercati mondiali del gas rimangono molto condizionati nel 2023. I prezzi del gas hanno raggiunto i massimi storici nel 2022, superando i 320 EUR/MWh il 26 agosto, e ora sono inferiori a 45 EUR/MWh, ma restano a un livello doppio rispetto alla norma storica. Durante la riunione del gruppo di coordinamento del gas del 16 febbraio 2023, i rappresentanti degli Stati membri e le associazioni del gas hanno riconosciuto il ruolo fondamentale della riduzione della domanda per allentare la pressione su un mercato rigido e contenere la volatilità dei prezzi del gas.

3)Occorre mantenere lo stesso spirito di solidarietà che ha prevalso nell'applicazione del regolamento (UE) 2022/1369. Il quadro giuridico in vigore sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas stabilito dal regolamento (UE) 2017/1938 è insufficiente a parare le interruzioni del flusso da un grande fornitore di gas che si protraggano oltre i 30 giorni. Le lunghe interruzioni potrebbero ancora comportare il rischio che gli Stati membri rispondano con azioni non coordinate, minacciando di compromettere la sicurezza dell'approvvigionamento negli Stati membri vicini e di aggravare ulteriormente la situazione per l'industria, i consumatori e il funzionamento del mercato interno dell'Unione. Sebbene alcuni Stati membri siano più esposti alle perturbazioni di altri, qualsiasi difficoltà o penuria nell'approvvigionamento di gas danneggerebbe le economie di tutti gli Stati membri.

4)Come indicato nella comunicazione "Risparmiare gas per un inverno sicuro" del 20 luglio 2022, è più conveniente per i cittadini e le industrie continuare a ridurre proattivamente la domanda in modo proporzionato e chiaramente gestibile piuttosto che affrontare tagli all'erogazione non coordinati in un secondo momento.

5)Una riduzione della domanda del 15 % è congruente con l'obbligo di stoccaggio del 90 %. Gli scenari C e D mostrano che un livello di ambizione di riduzione del 15 % a partire dal 1° aprile 2023 è congruo e necessario e consente all'UE di raggiungere l'obbligo di stoccaggio del 90 % alla fine di ottobre, anche se si verificano moderati rischi di evoluzioni negative (ad esempio, fornitura minore di GNL, bassi livelli di energia idroelettrica o un clima moderatamente più freddo della media).

6)È urgente continuare a ridurre la domanda di gas per offrire certezza agli operatori di mercato. L'attuale regolamento giunge a scadenza il 31 marzo 2023, al termine della stagione invernale. Il proseguimento dello sforzo di riduzione a partire dal 1° aprile offre chiarezza ed evita comunicazioni a singhiozzo sugli incentivi.

7)Solo una proroga della riduzione della domanda di gas di 12 mesi garantisce un riempimento sufficiente dei depositi durante l'estate per essere a norma con gli obblighi di stoccaggio e sicurezza dell'approvvigionamento il prossimo inverno, come illustrato nella sezione III. Per contro, una proroga del periodo di riduzione da agosto a marzo non lascerebbe un tempo sufficiente a riempire i depositi al livello adeguato del 90 % e comporterebbe problemi di sicurezza dell'approvvigionamento verso la fine del prossimo inverno. Le basse temperature basterebbero da sole a svuotare quasi completamente gli impianti di stoccaggio entro il 31 marzo 2024. In alternativa, con una proroga da aprile a ottobre, gli impianti sarebbero quasi completamente esauriti entro il 31 marzo 2024, anche in assenza di temperature rigide e senza che si concretizzino gli altri rischi di evoluzione negativa. In altre parole, proroghe di durata inferiore a 12 mesi potrebbero portare ad acquisti dettati dal panico, corsa alla concorrenza tra gli Stati membri (senza l'ingresso di altri fornitori di gas nel mercato dell'UE), prezzi elevati e possibile penuria. Un'analisi più dettagliata è contenuta nella sezione VI del documento SWD(2023) 63.

8)Un periodo più lungo offre maggiore flessibilità per ottimizzare la distribuzione degli sforzi di riduzione della domanda nel tempo. In particolare, ridurrebbe la possibilità di impennate dei prezzi limitando di conseguenza il costo degli acquisti di gas per gli Stati membri a parità di volumi. Pertanto, prorogare di 12 mesi le misure di riduzione consente di tener conto con maggiore flessibilità delle diverse caratteristiche degli Stati membri, per alcuni dei quali è più facile ridurre la domanda in estate (frontloading), mentre per altri è più facile ridurla in inverno (backloading). Consente anche una flessibilità tra settori: poiché la domanda residenziale è bassa in estate, una proroga da aprile a ottobre graverebbe in modo sproporzionato sull'industria e sul settore energetico, quest'ultimo meno flessibile e dipendente dalla disponibilità di fonti di energia alternative.

9)La cadenza bimestrale del monitoraggio e la mancanza di una rendicontazione più settoriale durante il periodo di attuazione da agosto 2022 a marzo 2023 non permettono di capire con chiarezza la natura e la distribuzione settoriale della riduzione della domanda. Ciò ha limitato la capacità della Commissione e degli Stati membri di individuare le vulnerabilità settoriali e i potenziali risparmi (settore energetico, industria, uso domestico e servizi) e quindi di concepire misure più efficienti in termini di costi.

V.ALLEGATO

La tabella 2  riassume la riduzione mensile della domanda di gas rispetto al periodo di riferimento. Si rileva che le misure volontarie di riduzione della domanda hanno raggiunto l'obiettivo di riduzione del 15 % tra agosto 2022 e gennaio 2023. La riduzione del 19,2 % dell'UE corrisponde a circa 41,5 miliardi di m3, rispetto all'obiettivo del 15 % di circa 32,5 miliardi di m3 per questi 6 mesi e all'obiettivo di circa 45,3 miliardi di m3 per il periodo agosto 2022-marzo 2023.

tabella 2 - Riduzione della domanda di gas da agosto 2022 a gennaio 2023

Nota: Variazione del consumo di gas nel 2022 rispetto alla media 2017-2021. Cipro non fa uso di gas naturale.

Fonte: Calcoli ENER/CET basati sulla serie Eurostat NRG_CB_GASM, sottoserie IC_CAL_MG in TJ (PCS) al 7 marzo 2023, ore 11:00.

* I dati Eurostat per la Slovacchia sono attualmente in fase di esame.

(1)

  Registro dei gruppi di esperti della Commissione e di altri organismi analoghi (europa.eu) .

(2)

Nel 2022 le forniture di gas della Russia all'UE sono scese del 47 %, ovvero ammontavano a 80 miliardi di m3 rispetto ai 152 miliardi di m3 del 2021. A sostituire la Russia sono stati soprattutto gli Stati Uniti, che hanno aumentato le loro esportazioni da 21 a 50 miliardi di m3, e il Regno Unito, le cui forniture sono passate da 6 a 24 miliardi di m3. Altri paesi che hanno incrementato la loro fornitura di gas all'UE sono la Norvegia (+10 miliardi di m3), l'Azerbaigian (+3 miliardi di m3), il Qatar (+2 miliardi di m3) e Trinidad e Tobago (+1 miliardo di m3).

(3)

Il settore della generazione di energia è l'unico per il quale sono disponibili dati ufficiali Eurostat; riduzione del 2,1 % tra agosto 2022 e gennaio 2023 in base alla serie Eurostat NRG_CB_GASM, sottoserie TI_EHG_MAP in TJ (GCV) al 7 marzo 2023, ore 11:00.

(4)

DG Centro comune di ricerca

(5)

Pur rifacendosi a periodi di riferimento diversi, le analisi preliminari di Bruegel (2023) e dell'AIE (2023), che utilizzano dati ausiliari, stimano grandezze simili.

(6)

Ipotesi:

-livelli di stoccaggio al 7 marzo 2023 (58,5 miliardi di m3 al 5 marzo);

-fornitura da gasdotti non russi pari alla media degli ultimi sette mesi del 2022;

-fornitura di GNL pari alla media degli ultimi sette mesi del 2022, più 15 miliardi di m3/anno (1,25 miliardi di m3/mese) da aprile 2023;

-assenza di gas da gasdotti russi;

-domanda media del periodo di riferimento, applicando le riduzioni percentuali indicate;

-esportazioni verso la Svizzera come nel 2021 (ultimi dati disponibili; 2,2 miliardi di m3/anno, di cui 1/3 in estate e 2/3 in inverno);

-esportazioni verso Ucraina e Moldavia di 0,5 miliardi di m3 al mese.

(7)

AIE (2022): "How to Avoid Gas Shortages in the European Union in 2023. A practical set of actions to close a potential supply-demand gap", How to Avoid Gas Shortages in the European Union in 2023 – Analysis - IEA  

(8)

AIE (2022): "How to Avoid Gas Shortages in the European Union in 2023. A practical set of actions to close a potential supply-demand gap", How to Avoid Gas Shortages in the European Union in 2023 – Analysis - IEA

(9)

Altri attori del mercato mondiale non competono al di sopra di un certo livello di prezzo del gas naturale perché passano ad altri combustibili.

(10)

 Secondo l'ENTSO per il gas, un inverno molto freddo (con una probabilità che si verifichi del 5 %) farebbe aumentare la domanda di 24 miliardi di m3. Cfr. figura 1 (con un'ipotesi di riduzione della domanda del 15 %) nelle prospettive di approvvigionamento per l'inverno 2022/2023 dell'ENTSO per il gas, disponibili all'indirizzo: https://entsog.eu/sites/default/files/2022-10/SO0038-22_Winter%20Supply%20Outlook_2022-23_2.pdf . Questa previsione è in linea con i calcoli di ENER/CET, che prevedono una domanda aggiuntiva di 28 miliardi di m3 per l'intero anno nel caso in cui la riduzione del 15 % della domanda sia applicata non alla domanda media degli ultimi 5 anni, ma alla domanda più alta del periodo 2014-2021 per ogni mese (i dati mensili non sono disponibili per gli anni precedenti).