31.12.2010   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 347/29

(1)

Con messaggio di posta elettronica del 30 aprile 2004 le autorità polacche hanno notificato due regimi di aiuto a favore dell’operatore postale polacco Państwowe Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej Poczta Polska (in appresso «PP»), nell’ambito della «procedura del meccanismo provvisorio» di cui all’allegato IV.3 dell’atto di adesione, che forma parte del trattato di adesione della Repubblica ceca, dell’Estonia, di Cipro, della Lettonia, della Lituania, dell’Ungheria, di Malta, della Polonia, della Slovenia e della Slovacchia all’Unione europea.

(2)

I due regimi di aiuto sono stati registrati con i seguenti numeri: PL 45/04, compensazione a PP per la fornitura di servizi postali universali, PL 49/04, aiuti in favore di PP per investimenti connessi alla fornitura di servizi postali universali.

(3)

In data 26 luglio 2004, 26 novembre 2004 e 7 febbraio 2005 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni. Le autorità polacche hanno fornito informazioni complementari con lettere del 10 settembre 2004, 27 ottobre 2004, 3 dicembre 2004 e 29 marzo 2005.

(4)

Due riunioni tra le autorità polacche e i servizi della Commissione hanno avuto luogo il 25 ottobre 2004 e il 31 gennaio 2005. Il 20 giugno 2005 la Commissione ha ricevuto ulteriori informazioni dalle autorità polacche.

(5)

Con lettera del 29 giugno 2005 la Commissione ha informato la Polonia della propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE nei confronti dei due regimi di aiuto. Questi ultimi sono stati registrati con i seguenti numeri: C 21/05, compensazione a PP per la fornitura di servizi postali universali e C 22/05, aiuti in favore di PP per investimenti connessi alla fornitura di servizi postali universali.

(6)

La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea  (3). La Commissione ha invitato i terzi interessati a inviare osservazioni.

(7)

Alla Commissione non è pervenuta alcuna osservazione da parte di terzi interessati.

(8)

La Polonia ha presentato le sue osservazioni con lettera del 9 agosto 2005. Il 10 gennaio 2006 si è tenuta una riunione tra le autorità polacche e la Commissione. La Commissione ha chiesto informazioni supplementari con lettera del 24 gennaio 2006.

(9)

Con lettera del 10 febbraio 2006 le autorità polacche hanno informato la Commissione dell’intenzione di ritirare la notifica del regime di aiuti C 22/05, aiuti in favore di PP per investimenti connessi alla fornitura di servizi postali universali. Su richiesta della Commissione del 27 febbraio 2006, le autorità polacche hanno dichiarato, con lettera del 13 marzo 2006, che non avrebbero dato esecuzione al progetto di aiuti oggetto della succitata notifica e hanno modificato il quadro giuridico del regime in modo da eliminare la possibilità di concedere aiuti agli investimenti (4).

(10)

Con decisione del 27 aprile 2006 la Commissione ha chiuso il procedimento ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE nei confronti dell’aiuto C 22/05, aiuti in favore di PP per investimenti connessi alla fornitura di servizi postali universali, ormai privo di fondamento (5), in quanto tale aiuto non è mai stato eseguito.

(11)

Con lettera del 23 febbraio 2006 le autorità polacche hanno trasmesso alla Commissione ulteriori informazioni concernenti l’aiuto di Stato C 21/05, compensazione a PP per la fornitura di servizi postali universali. Esse hanno tuttavia fatto notare che nel 2004 e 2005 non è stata corrisposta alcuna compensazione statale a PP per l’adempimento dell’obbligo del servizio postale. Nel 2004 e nel 2005 il regime in questione non ha mai ricevuto finanziamenti e non è mai stato applicato.

(12)

Con decisione del 9 gennaio 2007 la Commissione ha parzialmente chiuso il procedimento avviato ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE nei confronti dell’aiuto C 21/05, compensazione a PP per la fornitura di servizi postali universali nel periodo 2004-2005, in quanto ormai privo di fondamento, poiché nel 2004 e nel 2005 a tale aiuto non è stata data esecuzione. Il procedimento ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE è rimasto aperto in relazione al periodo a decorrere dal 1o gennaio 2006 (6). Con lettera del 3 gennaio 2007 la Commissione ha chiesto informazioni sul regime di aiuti in questione per il periodo a decorrere dal 2006. Le autorità polacche hanno risposto con lettera del 1o febbraio 2007.

(13)

PP aveva lo statuto di impresa di pubblica utilità ed esercitava le sue attività sulla base della «legge del 30 luglio 1997 relativa all’impresa di servizio pubblico PP». Nella sua decisione del 24 aprile 2007 concernente l’aiuto di Stato E 12/05, garanzia di Stato illimitata a favore di Poczta Polska, la Commissione ha concluso che l’impossibilità di fallire di PP derivante dal suo status giuridico equivaleva a una garanzia di Stato illimitata (7).

(14)

Secondo il piano adottato dal Consiglio dei ministri l’11 aprile 2006, la trasformazione della proprietà di Poczta Polska sarebbe avvenuta in due fasi, cioè immissione sul mercato e privatizzazione. Il 25 giugno 2008 la Polonia ha comunicato alla Commissione che il 25 aprile 2008 era entrata in vigore la nuova legge dell’11 aprile 2008, recante modifica della legge che prevedeva l’impossibilità di PP di essere sottoposta a procedura fallimentare ordinaria. Sulla base della nuova legge, alla Commissione non era però chiaro quale regime giuridico si applicasse a PP, in quanto il suo status giuridico non sembrava essere cambiato.

(15)

La prima fase della trasformazione è stata attuata ai sensi della legge del 5 settembre 2008 sull’immissione sul mercato dell’impresa di servizio pubblico PP (8), in forza della quale PP veniva trasformata da impresa statale in società per azioni (Spółka akcyjna), della quale il Tesoro deteneva il 100 % delle quote. Di conseguenza, PP ha perso lo status giuridico che le impediva di fallire. La garanzia di Stato illimitata a favore di PP è stata così soppressa e l’impresa è ora soggetta alla procedura fallimentare ordinaria.

(16)

Si sono tenute diverse riunioni tra le autorità polacche e la Commissione: il 27 giugno 2007, il 20 luglio 2007, il 26 settembre 2007 e il 25 luglio 2008.

(17)

A seguito di tali riunioni le autorità polacche hanno trasmesso informazioni complementari, che sono state protocollate dalla Commissione il 7 dicembre 2007 (A/40109/a), l’8 febbraio 2008 (A/2536), il 15 aprile 2008 (A/7047), il 28 aprile 2008 (A/8137), il 18 giugno 2008 (A/13261), il 7 novembre 2008 (A/23609), il 6 gennaio 2009 (A/191), il 2 febbraio 2009 (A/2483), il 29 aprile 2009 (A/10409), il 15 giugno 2009 (A/14530), il 4 settembre 2009 (A/19121), il 14 settembre 2009 (A/19796), il 25 settembre 2009 (A/20558), il 1o ottobre 2009 (A/20997) e il 2 novembre 2009 (A/23309).

(18)

PP, l’operatore postale pubblico, è una società che è stata fondata con il 1o gennaio 1992 mediante ordinanza del ministro delle Comunicazioni del 4 dicembre 1991 e risultante dalla scissione di «Poczta Polska, Telegraf i Telefon» (Posta, telegrafo e telefono) in due società distinte «Telekomunikację Polską» (Telecomunicazioni polacche) e «Pocztę Polską» (Poste polacche).

(19)

In base alla «legge del 12 giugno 2003 – Legge relativa ai servizi postali» (in appresso «legge postale») (9), PP è tenuta (10) a fornire il servizio postale universale su tutto il territorio della Repubblica di Polonia.

(20)

Tramite l’attuazione della Strategia per lo sviluppo di PP nel periodo 2004-2006, PP è stata trasformata in una holding. A seguito di tali cambiamenti, il gruppo PP di proprietà statale è costituito dalle seguenti controllate:

(21)

Nel 2007 l’impresa forniva i propri servizi attraverso 8 692 uffici postali, dei quali il 53 % era ubicato in zone rurali e il 47 % in aree urbane. PP è il maggiore datore di lavoro in Polonia e nel 2006 contava più di 95 000 dipendenti.

(22)

PP opera principalmente nel settore postale. Oltre ai servizi postali universali (riservati e non riservati), l’impresa fornisce servizi che non hanno carattere universale, quali servizi di corriere espresso, filatelia, distribuzione di prodotti editoriali e servizi di marketing diretto.

(23)

In conseguenza della continua tendenza al calo dei volumi dei servizi postali pubblici, soprattutto presso gli uffici delle zone rurali, per garantire il massimo impiego delle infrastrutture e delle risorse umane e rispettare al tempo stesso gli obblighi per quanto riguarda l’accessibilità, da diversi anni le poste polacche sviluppano attività finanziarie e commerciali e cooperano con alcune società finanziarie e assicurative. Alcuni servizi commerciali che generano perdite sono in corso di eliminazione nel quadro del «programma correttivo» lanciato alla fine del 2008. Le poste polacche mirano inoltre ad aumentare nel prossimo futuro il numero e il volume dei servizi forniti mediante Bank Pocztowy, PAUF e PTUW. Secondo le aspettative della Polonia, tali servizi, assieme all’attuale processo di rinegoziazione dei prezzi di trasferimento, dovrebbero garantire che, nell’arco di alcuni anni, PP ottenga un rendimento adeguato dalle attività svolte per conto di tali controllate.

(24)

Le attività finanziarie di PP comprendono la vendita di prodotti di Bank Pocztowy (controllata di PP e della banca PKO BP), cioè prestiti, conti correnti e di deposito, servizi di leasing (tramite la controllata di PP Post MEDIA Serwis), vari servizi finanziari tra cui bonifici verso conti correnti bancari, consegna di contante all’indirizzo del destinatario sotto forma di ordine di pagamento postale, riscossione di canoni radiotelevisivi, trattamento di assegni bancari emessi da diverse banche e crediti in conto corrente. PP opera anche sul mercato delle assicurazioni, con la distribuzione di prodotti assicurativi e finanziari offerti dalle imprese con le quali ha legami patrimoniali, cioè PAUF, OFE Pocztylion e TUW Pocztowe (12). PP gestisce inoltre un fondo pensionistico denominato Pocztylion-Arka PTE SA.

(25)

Infine PP fornisce servizi informatici attraverso la sua controllata Postdata, nonché servizi di commercio elettronico.

(26)

Dal punto di vista organizzativo, PP si compone (13) di:

(27)

Durante l’esercizio finanziario 2006 PP ha realizzato un fatturato di 6 289 milioni di PLN (14), un utile di esercizio di 146 milioni di PLN e un utile netto di 124 milioni di PLN. Al 31 dicembre 2006 il capitale proprio ammontava a 1 573 milioni di PLN, le passività totali compresi gli accantonamenti per perdite erano pari a 2 597 milioni di PLN, dei quali le passività correnti ammontavano a 1 525 milioni di PLN.

(28)

Poczta Polska fornisce servizi nell’ambito di tre tipi di attività:

(29)

Nel 2006 il 99 % del fatturato di PP è stato generato dalle attività di base, che consistono in: i) servizi postali universali (riservati e non riservati), ii) servizi contrattuali (principalmente altri servizi postali non rientranti nel servizio postale universale, servizi finanziari quali pagamenti su conti correnti bancari e gestione di prestiti e depositi di Bank Pocztowy, gestione dei canoni radiotelevisivi e mediazione assicurativa), e iii) servizi commerciali (principalmente vendita di prodotti commerciali, filatelia, ordinativi per corrispondenza di libri, operazioni in valuta estera).

(30)

In forza dell’articolo 46, paragrafo 2, della legge postale del 12 luglio 2003 (17), PP ha l’obbligo di fornire il servizio postale universale sul territorio della Repubblica di Polonia.

(31)

L’articolo 3, paragrafo 25, della legge postale definisce i seguenti servizi quali servizi postali universali:

forniti nell’ambito del servizio nazionale e internazionale sul territorio della Repubblica di Polonia in modo costante, a condizioni compatibili e a prezzi accessibili, garantendo la qualità richiesta dalla legge e assicurando la raccolta dalle cassette postali e il recapito degli invii postali almeno tutti i giorni lavorativi e come minimo cinque giorni a settimana.

(32)

Le condizioni di fornitura del servizio postale universale sono definite nell’ordinanza del ministro delle Infrastrutture del 9 gennaio 2004, relativa alle condizioni di fornitura dei servizi postali universali (18).

(33)

I tempi di instradamento sono definiti come segue:

—   lettere prioritarie: D + 1 82 %, D + 2 90 %, D + 3 94 %,

—   lettere non prioritarie: D + 3 85 %, D + 5 97 %,

—   pacchi prioritari: D + 1 80 %,

—   pacchi non prioritari: D + 3 90 %.

(34)

Deve essere in funzione un ufficio postale:

(35)

Anche ogni comune (gmina) con più di 2 500 abitanti deve avere almeno un ufficio postale. Un comune con meno di 2 500 abitanti può essere servito dall’ufficio postale di un comune limitrofo o da un ufficio postale mobile, purché garantisca una migliore qualità del servizio o sia stato autorizzato dalle autorità locali. Ogni ufficio deve essere aperto almeno cinque giorni a settimana.

(36)

L’articolo 47 della legge postale definisce i servizi riservati a PP. Tali servizi sono:

(37)

Ai sensi dell’articolo 47 della legge postale, le tariffe applicate per i servizi postali universali sono stabilite in funzione dei costi di fornitura e sono uniformi sull’intero territorio nazionale, trasparenti e non discriminatorie.

(38)

La legge vieta inoltre espressamente di sovvenzionare i servizi postali universali non riservati con le entrate derivanti dai servizi riservati.

(39)

Secondo l’articolo 12 della «legge del 30 luglio 1997 relativa all’impresa di servizio pubblico PP», le poste polacche conducono la loro attività sulla base dei propri piani, applicando il principio dell’efficienza in termini di costi e di efficacia economica.

(40)

Sulla base della direttiva 2008/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali comunitari, la Polonia intende abolire il monopolio legale dei servizi postali al più tardi entro il 31 dicembre 2012.

(41)

In conformità dell’articolo 17 della «legge del 30 luglio 1997 relativa all’impresa di servizio pubblico PP» (19) e della «legge postale», dell’«ordinanza del ministro delle Infrastrutture del 9 gennaio 2004, relativa alle condizioni di fornitura dei servizi postali universali» e dell’«ordinanza del ministro delle Finanze del 24 dicembre 2003», le autorità polacche intendono concedere a PP sovvenzioni intese a compensare le potenziali perdite subite in relazione con la fornitura del servizio postale universale.

(42)

Tali sovvenzioni saranno concesse ex post sulla base delle perdite eventualmente registrate in un determinato esercizio finanziario. L’importo delle sovvenzioni sarà limitato all’ammontare delle perdite subite.

(43)

La valutazione approfondita del regime effettuata dalla Commissione si è incentrata sulla necessità di stabilire se la misura sia conforme alle condizioni di compatibilità stabilite dalla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico. L’esame ha principalmente riguardato l’esistenza di garanzie ragionevoli che lo Stato non avrebbe concesso sovracompensazioni rispetto ai costi supplementari netti (20) che Poczta Polska sosterrà per l’adempimento dell’obbligo di servizio pubblico universale.

(44)

Non sono pervenute osservazioni da parte di terzi interessati.

(45)

La Polonia ha presentato le sue osservazioni nel corso dell’indagine (cfr. considerando 17 supra).

(46)

La Polonia ha fornito informazioni concernenti la struttura organizzativa di PP, le attività e i mercati sui quali l’impresa è attiva (cfr. parte II.1), la legislazione in vigore, le norme di contabilità e la metodologia adottata, vari dati e relazioni dell’autorità nazionale di regolamentazione sulla conformità del sistema di contabilità dei costi all’articolo 52 della legge postale e all’ordinanza del ministro delle Finanze del 24 dicembre 2003 (in appresso «ordinanza»).

(47)

Più in particolare, la Polonia ha messo a disposizione della Commissione la legislazione in vigore, cioè la legge del 30 luglio 1997 relativa all’impresa di servizio pubblico PP, la legge postale del 12 luglio 2003 e successive modifiche, l’ordinanza del ministro delle Finanze del 24 dicembre 2003 e la legge del 5 settembre 2008 relativa all’immissione sul mercato dell’impresa di servizio pubblico PP.

(48)

La Polonia ha fornito informazioni dettagliate sui principi di separazione contabile e sulla metodologia di imputazione dei costi adottata dall’operatore postale per quantificare i costi (21) del servizio postale universale.

(49)

La Polonia ha fornito dati relativi alle diverse categorie di costi ed entrate, risultati per settore di attività (22), risultati dettagliati per i singoli servizi, rendiconti finanziari e altri tipi di dati finanziari.

(50)

Tutte le precedenti relazioni (23) annuali dell’autorità nazionale di regolamentazione sono state messe a disposizione della Commissione.

(51)

Le autorità polacche hanno dichiarato che il sistema di contabilità interna di PP opera sulla base di principi di contabilità dei costi applicati coerentemente e obiettivamente giustificabili, in conformità delle disposizioni della legge postale che recepisce nel diritto polacco l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 97/67/CE, il quale impone ai fornitori del servizio universale di tenere conti separati nella loro contabilità interna.

(52)

In forza dell’articolo 52, paragrafi 1 (24) e 2 (25), della legge postale polacca, PP deve tenere i conti in modo da: i) permettere di calcolare i costi separatamente per ciascun servizio riservato e collettivamente per i servizi non riservati (servizio universale e servizi non universali); ii) permettere di calcolare i costi unitari. Sulla base della legge postale, il 24 dicembre 2003 il ministro delle Finanze ha adottato un’ordinanza sul metodo di imputazione dei costi dell’operatore che fornisce il servizio postale universale (26). Tale ordinanza (27), entrata in vigore il 1o gennaio 2004, dà attuazione all’articolo 14, paragrafo 3, della direttiva 97/67/CE.

(53)

PP suddivide il suo sistema di contabilità integrato in tre categorie principali:

(54)

Nell’ambito del sistema di contabilità finanziaria a), le spese sono registrate per tipo (28).

(55)

Nell’ambito del sistema di contabilità analitica b), le registrazioni contabili dei costi e delle entrate comprendono:

(56)

Nell’ambito del sistema di imputazione dei costi ai servizi c), i costi sono suddivisi in:

—   costi diretti: costi che possono essere direttamente attribuiti a un particolare servizio sulla base di dati precisi o di documenti giustificativi. Nel 2006 rappresentavano […] (29) dei costi complessivi di PP. Tali costi comprendono, per esempio, il costo dei moduli necessari per servizi particolari, i pagamenti finali alle amministrazioni postali estere e il costo delle operazioni delle unità per i servizi di abbonamento radiotelevisivo,

—   costi indiretti: i costi che non possono essere direttamente attribuiti a un particolare servizio sono iscritti nei conti dei costi indiretti e quindi ripartiti tra i servizi applicando parametri di assegnazione specifici. Nel 2006 rappresentavano […] dei costi complessivi di PP. Le principali categorie di costi indiretti (30) sono:

a)   costi d’esercizio (31): nel 2006 rappresentavano […] dei costi complessivi di PP. Si tratta dei costi relativi al processo tecnologico di fornitura di servizi quali la raccolta, lo smistamento e il recapito di invii postali. Questo processo coinvolge il maggior numero dei dipendenti di PP, il che spiega l’importo elevato dei relativi costi. Questi costi comprendono anche l’ammortamento e la manutenzione delle attrezzature utilizzate nel processo tecnologico, per esempio le macchine di smistamento, i nastri trasportatori, le bilance, eccetera. I costi d’esercizio sono imputati ai servizi applicando parametri basati sul tempo necessario per fornire gli stessi. Le singole operazioni effettuate negli uffici postali, negli uffici centrali e nelle zone di distribuzione sono standardizzate (32). Nel 2006 PP contava circa 600 operazioni standardizzate, le quali vengono regolarmente aggiornate. Nel 2006 la valutazione ha riguardato 5 577 uffici postali, 242 uffici centrali e 23 800 zone di distribuzione;

b)   costi di trasporto (33): nel 2006 rappresentavano […] dei costi complessivi di PP. Questi costi comprendono il costo di trasporto della posta da parte del centro Logistica e il costo di trasporto della posta da parte di vettori esteri. I costi di trasporto sono imputati ai servizi applicando parametri basati principalmente sul peso (34) dell’invio postale trasportato;

c)   costi di manutenzione della rete (35): nel 2006 rappresentavano […] dei costi complessivi di PP. Questi costi riguardano il mantenimento degli uffici postali, per esempio canone di locazione, energia, attrezzature, riparazione e manutenzione degli edifici, imposte e oneri. Secondo la Polonia, questi costi sono imputati a tutti i tipi di servizi, non solo ai servizi postali pubblici per i quali la rete è stata realizzata e viene mantenuta. Sono attribuiti ai servizi in funzione della somma di i) costi diretti; ii) costi d’esercizio indiretti; iii) costi di trasporto indiretti già attribuiti ai servizi;

d)   altri costi indiretti (36): nel 2006 rappresentavano […] dei costi complessivi di PP. Questi costi comprendono in particolare i costi del centro Logistica relativi al recapito di pacchi e di oggetti spediti contrassegno, al recapito e alla raccolta di posta celere e ai telegrammi, i costi di servizi prestati da terzi per la raccolta dalle cassette postali, il recapito della posta e della posta non indirizzata e di servizi di spedizione e smistamento, i costi di trasporto aereo nazionale e dei servizi di terzi. I costi di recapito di tali invii sono imputati ai servizi applicando parametri basati principalmente sulle registrazioni del numero di invii recapitati;

—   altri costi [o «costi generali» (37)]: questi costi vengono attribuiti ai servizi applicando un parametro di assegnazione generale, sono cioè imputati in modo proporzionale, in funzione della maggiorazione percentuale dei costi precedentemente attribuiti. Le principali categorie di questi costi sono:

a)   spese generali, amministrative e di sviluppo (38): nel 2006 rappresentavano […] dei costi di tutti i servizi. Questi costi riguardano in particolare la spesa per l’amministrazione generale, la contabilità e le operazioni finanziarie, nonché i costi di sviluppo. Comprendono: ammortamento di edifici, strutture e locali, nonché di macchinari e attrezzature sia di uso generico sia utilizzati dai servizi di amministrazione, i costi d’esercizio e di manutenzione degli uffici amministrativi e delle relative attrezzature, le retribuzioni del personale e i contributi, la cancelleria e l’attrezzatura da ufficio utilizzata dal personale amministrativo, i costi di sviluppo e di realizzazione di progetti e altre iniziative attuate a livello centrale. Tali costi sono attribuiti a un prodotto secondo la metodologia «costo a costo» (39);

b)   costi di vendita e costi commerciali: nel 2006 rappresentavano […] dei costi di tutti i servizi.

—   Costi di vendita (40): sono i costi derivanti dalla vendita di servizi e comprendono anche i costi di mantenimento delle vendite, i costi di commercializzazione e i costi della pubblicità. I costi di vendita sono attribuiti ai servizi secondo la metodologia «costo a costo».

—   Costi commerciali (41): sono i costi sostenuti per svolgere le attività commerciali, compresa la commercializzazione e la distribuzione di prodotti commerciali negli uffici postali, nelle stazioni di rifornimento, nei ristoranti, nonché di articoli di filatelia. Si tratta principalmente dei costi di magazzinaggio dei prodotti commerciali e dei costi del personale e del materiale utilizzato per questa attività. Tali costi sono attribuiti al costo di acquisto dei prodotti e dei materiali venduti;

c)   costi finanziari: I costi finanziari relativi a interessi, differenze di cambio, leasing di mezzi di trasporto e altre immobilizzazioni sono inclusi nel calcolo dei costi dei servizi. Nel 2006 rappresentavano […] dei costi complessivi dei servizi di PP.

(57)

La contabilità analitica di PP è effettuata nell’ambito della contabilità generale.

(58)

Una quota considerevole dei costi delle poste polacche rappresenta costi indiretti per i quali esiste la possibilità di identificare l’origine dei costi e la loro misura. Gli «altri costi», che non possono essere classificati come diretti o indiretti, sono imputati ai servizi in fase di calcolo del costo unitario, in proporzione ai costi precedentemente attribuiti ai singoli servizi (42).

(59)

La metodologia di calcolo del costo unitario ha subito alcune modifiche, per esempio è stato cambiato l’ordine di imputazione degli «altri costi» conguagliati mediante maggiorazione in proporzione ai costi diretti e indiretti precedentemente attribuiti (43). Presso le poste polacche il calcolo del costo unitario è effettuato dal centro contabilità dell’impresa.

Modello di contabilità di PP

(60)

I ricavi delle vendite sono generati dalle attività postali, finanziarie e da altre attività (44) svolte da PP. Le entrate finanziarie comprendono principalmente i dividendi e gli interessi percepiti (per esempio su depositi, crediti commerciali). Altre entrate d’esercizio consistono essenzialmente in ricavi ottenuti dall’alienazione di immobilizzazioni non finanziarie, risarcimento danni, cancellazione di passività arretrate, disimpegno di riserve inutilizzate ed entrate derivanti da attività di carattere sociale.

(61)

I ricavi delle vendite di norma possono essere direttamente imputati ai servizi. Le entrate finanziarie e altre entrate d’esercizio che possono essere direttamente attribuite a un determinato gruppo di servizi sono state imputate come segue:

—   entrate finanziarie derivanti da differenze di cambio: […], costituito da differenze di cambio positive derivanti da transazioni tra amministrazioni per operazioni postali rientranti nel fatturato estero, è stato attribuito al gruppo dei servizi postali (universali e non universali) e il restante […] delle entrate direttamente legate alla vendita di valuta è stato attribuito al terzo gruppo «altri servizi» (45),

—   altre entrate d’esercizio derivanti da sovvenzioni per servizi esenti da oneri per disposizione di legge: interamente attribuite ai servizi universali cui si riferivano le esenzioni.

(62)

Le entrate finanziarie e altre entrate d’esercizio che non possono essere direttamente imputate ai servizi sono state attribuite ai gruppi di servizi nelle proporzioni adottate per l’imputazione dei costi finanziari e altri costi d’esercizio a tali gruppi di servizi.

(63)

I 151 servizi di PP sono raggruppati in tre macrocategorie: servizi postali, servizi finanziari e altri servizi. Ciascun servizio ha un conto separato. La ripartizione dei costi e delle entrate tra le tre principali categorie di servizi di PP nel 2006 è fornita nell’allegato 1.

(64)

La legge postale prevede (46), da un lato, che l’autorità nazionale di regolamentazione garantisca che PP tenga registrazioni contabili in conformità delle disposizioni della legge postale e dell’ordinanza del 23 dicembre 2003 e, dall’altro lato, che la società di revisione responsabile della certificazione dei conti del fornitore del servizio universale verifichi anch’essa che i conti siano conformi alle norme suddette relative alla separazione dei conti.

(65)

Secondo la Polonia, l’autorità nazionale di regolamentazione (UKE) ha effettivamente valutato, tra l’altro, in quale misura PP rispettasse gli obblighi derivanti dall’articolo 52 della legge postale e dall’ordinanza del ministro delle Finanze del 24 dicembre 2003. Al termine di tale esame è stato sempre concluso che i) il calcolo dei costi unitari è effettuato per ciascun servizio del settore riservato e ii) le procedure di calcolo dei costi sono applicate separatamente ai servizi postali universali non riservati e ai servizi che esulano dai servizi postali universali. Ciò significa che PP ha tenuto i propri libri contabili e i consuntivi delle spese in conformità dei requisiti di cui all’articolo 52, parte 1, della legge postale. Inoltre, ogni anno i revisori dei conti hanno ottenuto una garanzia ragionevole del fatto che PP imputava i costi ai servizi in modo diretto e indiretto e che le imputazioni erano effettuate secondo il metodo definito nell’ordinanza del ministro delle Finanze del 24 dicembre 2003, relativo al metodo di ripartizione dei costi sostenuti dall’operatore che fornisce servizi postali universali.

(66)

Sulla base della verifica annuale effettuata dall’autorità nazionale di regolamentazione, nella relazione viene proposta una serie di raccomandazioni. Secondo la Polonia, negli ultimi anni sono state introdotte procedure e linee guida per migliorare la qualità o l’applicazione dei parametri di assegnazione adottati; per esempio è stata introdotta una procedura di controllo dei costi diretti che prevede quanto segue: a) effettuare una nuova valutazione al fine di stabilire se un determinato tipo di costi diretti possa presentarsi nell’ambito di un determinato servizio; b) verificare la corretta imputazione dei costi diretti ai diversi servizi, per esempio servizi riservati e non riservati, servizi commerciali e prioritari; c) accertare che il metodo uniforme di registrazione dei costi diretti dei servizi sia applicato in ogni filiale regionale del centro Contabilità; d) rivedere periodicamente le spese generali al fine di individuare eventuali costi non legati alla fornitura di servizi postali.

(67)

Secondo l’articolo 52 bis, paragrafo 1 (47), della legge postale, PP ha diritto a una compensazione delle perdite subite nell’ambito dei servizi universali, ma l’importo non può essere superiore alla differenza tra i costi di fornitura dei servizi postali universali e le entrate derivanti da tali servizi [cfr. articolo 52 bis, paragrafo 2 (48)].

(68)

Secondo l’articolo 52 bis, paragrafo 4, «La sovvenzione per l’anno in cui si è registrata la perdita è concessa entro il 31 dicembre dell’anno successivo a quello cui si riferisce la sovvenzione, sulla base dei seguenti documenti presentati dal presidente dell’UKE al ministro competente per le poste e telecomunicazioni entro il 30 novembre dell’anno successivo a quello cui si riferisce la sovvenzione: 1) una copia della relazione finanziaria dell’operatore pubblico esaminata dal revisore di cui all’articolo 52, paragrafo 6; 2) la dichiarazione che le condizioni previste dalla legge in base alle quali sono conferiti i servizi universali sono soddisfatte; 3) informazioni riguardanti la verifica dei requisiti relativi ai libri contabili e alla contabilità dei costi, di cui all’articolo 52, paragrafi 1 e 2; 5. Alla sovvenzione si applicano le disposizioni di cui all’articolo 33 bis, come indicato al paragrafo 1».

(69)

Le autorità polacche hanno comunicato che, nel periodo 1998-2008, non si sono registrate perdite in relazione alla fornitura del servizio postale universale. Di conseguenza, in tale periodo non sono state erogate compensazioni statali.

(70)

Una ripartizione più dettagliata dei risultati conseguiti dai servizi postali nel 2006 figura nell’allegato 2.

(71)

Sulla base delle proiezioni per il periodo 2009-2011, l’impresa prevede di realizzare un utile netto nel settore dei servizi postali universali. Si può dunque presumere che, durante l’intero periodo coperto dal regime, cioè 2006-2011, PP non riceverà compensazioni per l’adempimento degli obblighi di servizio postale universale (cfr. allegato 3 per informazioni dettagliate su costi ed entrate registrati e previsti nel settore del servizio postale universale).

Tabella 1

(72)

La Polonia ha quantificato i costi e le entrate del servizio postale universale sulla base della separazione dei conti e della metodologia di imputazione sopra descritta.

(73)

La Polonia ha osservato che, considerando i) le informazioni fornite dalla Polonia sulla metodologia di contabilità dei costi e relative procedure; ii) i dati forniti; iii) la disposizione giuridica in vigore relativa alla compensazione; iv) la mancata inclusione di un margine di utile ragionevole nella base di calcolo dell’importo della compensazione, non è possibile che, nel quadro del regime di aiuto, Poczta Polska riceva una compensazione eccessiva per l’adempimento dell’obbligo di servizio pubblico.

(74)

Secondo l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

(75)

Per configurare un aiuto di Stato, i vantaggi devono essere imputabili allo Stato e concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali.

(76)

Nel caso in esame, la compensazione a favore di PP per l’adempimento degli obblighi di servizio postale universale sarà a carico del bilancio dello Stato. Strumenti giuridici specifici, quali la «legge del 30 luglio 1997 relativa all’impresa di servizio pubblico PP», la «legge postale», l’«ordinanza del ministro delle Infrastrutture del 9 gennaio 2004 relativa alle condizioni di fornitura dei servizi postali universali» e l’«ordinanza del ministro delle Finanze del 24 dicembre 2003», costituiscono la base giuridica per la concessione di tale compensazione.

(77)

Pertanto, nel presente caso ricorrono entrambe le condizioni di cui sopra.

(78)

L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE vieta inoltre gli aiuti che «favoriscano talune imprese o talune produzioni», cioè gli aiuti selettivi.

(79)

Poiché sarà concessa esclusivamente a PP, la compensazione è selettiva.

(80)

Per costituire un aiuto di Stato, la misura deve conferire un vantaggio alle imprese beneficiarie.

(81)

Dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea risulta che la compensazione dei servizi pubblici non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE se sono soddisfatte determinate condizioni (50). Tuttavia, se tali condizioni non ricorrono, e se i criteri generali di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE sono soddisfatti, la compensazione dell’obbligo di servizio pubblico costituisce un aiuto di Stato.

(82)

Nella sentenza Altmark, la Corte ha stabilito le condizioni alle quali la compensazione del servizio pubblico non costituisce un aiuto di Stato:

(83)

Se queste quattro condizioni cumulative sono rispettate, la compensazione del servizio pubblico non costituisce un aiuto di Stato, in quanto non conferisce un vantaggio economico e l’articolo 107, paragrafo 1, e l’articolo 108 del TFUE non sono applicabili. Se lo Stato membro non rispetta dette condizioni e se i criteri generali di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE sono soddisfatti, la compensazione del servizio pubblico costituisce un aiuto di Stato, che deve essere notificato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.

(84)

Nel caso in esame, la Commissione ritiene che la quarta condizione non sia soddisfatta.

(85)

In primo luogo, l’incarico di fornire il servizio pubblico non è stato conferito a seguito di una procedura di appalto pubblico.

(86)

In secondo luogo, le autorità polacche non hanno presentato argomenti a sostegno del fatto che la compensazione a favore di PP è stabilita in funzione dei costi di un’impresa media attiva nel settore, né la Commissione è in grado di concludere che i costi di PP siano analoghi a quelli di un’impresa media gestita in modo efficiente. Inoltre le sovvenzioni previste si riferiscono alle perdite subite. Si può quindi concludere che la misura selettiva in questione conferisce un vantaggio a PP, che può essere considerato un vantaggio economico ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

(87)

L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE vieta altresì gli aiuti che incidono sugli scambi tra Stati membri e falsano o minacciano di falsare la concorrenza.

(88)

Nel valutare le due condizioni la Commissione non è tenuta a dimostrare un’incidenza effettiva degli aiuti sugli scambi tra gli Stati membri o un’effettiva distorsione della concorrenza, ma deve solamente esaminare se gli aiuti siano idonei a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza (51). Allorché un aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall’aiuto.

(89)

Non è necessario che PP partecipi direttamente agli scambi intracomunitari. Quando uno Stato membro concede un aiuto a un’impresa, l’attività sul mercato nazionale può essere mantenuta o incrementata, con la conseguente diminuzione delle possibilità per le imprese con sede in altri Stati membri di penetrare nel mercato di tale Stato membro. Inoltre il rafforzamento di un’impresa che fino a quel momento non partecipava a scambi intracomunitari può porla nella condizione di penetrare nel mercato di un altro Stato membro.

(90)

Per quanto riguarda il segmento della corrispondenza al di fuori del settore riservato, tre operatori sono autorizzati a prestare tali servizi: PP, Dystrybucja Polska Sp. z o.o e Indesys Dominik Steinhaus. Secondo le autorità polacche, l’attuale posizione di Poczta Polska in questo segmento è ancora forte, perché un concorrente (Dystrybucja Polska Sp. z o.o.) si concentra sulla distribuzione di stampati pubblicitari e l’altro limita le proprie attività alla regione di Masovia.

(91)

Il segmento polacco dei pacchi e dei servizi di corriere è caratterizzato da una vivace concorrenza. PP detiene una quota del […] nel segmento dei pacchi e del […] nel segmento dei servizi di corriere (52). Su questo mercato operano imprese che offrono servizi di alta qualità per i quali addebitano un prezzo elevato (DHL, TNT, UPS), oppure imprese che forniscono servizi di base (per esempio General Logistics Systems, Opek, Schenker, X-Press Couriers, Blyskawica).

(92)

La quota di PP nel segmento della distribuzione di materiale pubblicitario è di circa […], mentre nel segmento della posta non indirizzata è di circa […] (53). Sebbene PP detenga una quota di mercato del […], si osserva una politica aggressiva da parte del crescente numero di concorrenti.

(93)

Per quanto riguarda i servizi finanziari, la Commissione rammenta che il settore bancario è aperto alla concorrenza da molti anni. La progressiva liberalizzazione ha rafforzato la concorrenza che probabilmente sarebbe già risultata dalla libera circolazione dei capitali prevista dal TFUE.

(94)

Le attività finanziarie di PP comprendono la vendita di prodotti di Bank Pocztowy (controllata della banca PKO BP), cioè prestiti, conti correnti e di deposito, servizi di leasing (tramite la controllata di PP Post MEDIA Serwis), vari servizi finanziari tra cui bonifici verso conti correnti bancari, consegna di contante all’indirizzo del destinatario sotto forma di ordine di pagamento postale, riscossione di canoni radiotelevisivi, trattamento di assegni bancari emessi da diverse banche e crediti in conto corrente. PP opera anche sul mercato delle assicurazioni, con la distribuzione di prodotti assicurativi e finanziari offerti dalle imprese con le quali ha legami patrimoniali, cioè PAUF, OFE Pocztylion e TUW Pocztowe. PP gestisce inoltre un fondo pensionistico denominato Pocztylion-Arka PTE SA.

(95)

Poiché distribuisce prodotti assicurativi e finanziari offerti da controllate o imprese collegate, PP è in concorrenza con altre banche, società di assicurazione e intermediari finanziari. Negli ultimi anni, inoltre, PP ha sensibilmente ampliato la gamma degli strumenti di pagamento offerti alla propria clientela, affiancando a quelli tradizionalmente postali anche gli strumenti un tempo tipicamente offerti dalle banche (carte di debito e di credito, bonifici, servizi di addebito in conto per il pagamento di bollette). Questi sviluppi hanno accresciuto la sostituibilità dei servizi finanziari offerti da PP con quelli offerti dalle banche.

(96)

Diversi istituti finanziari, di vari Stati membri, operano in Polonia direttamente, attraverso filiali o uffici di rappresentanza, oppure indirettamente, controllando banche ed enti finanziari con sede in Polonia.

(97)

Per concludere, esiste concorrenza tra imprese di diversi Stati membri nel settore dei servizi postali e finanziari. La compensazione dell’obbligo di servizio pubblico che potrebbe essere riconosciuta a PP ne rafforzerebbe la posizione nei confronti delle imprese attive nel settore postale e finanziario con sede in Polonia o in altri Stati membri, le quali potrebbero quindi avere maggiori difficoltà a entrare sul mercato polacco. Di conseguenza, la misura può falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri.

(98)

Ogni compensazione concessa a PP nel quadro del presente regime costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

(99)

Come già indicato nella parte I, a seguito della decisione del 9 gennaio 2007, il procedimento ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE rimane aperto in relazione al periodo che decorre dal 1o gennaio 2006.

(100)

Il paragrafo 25 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico del 2005 (54) (in appresso «disciplina») dispone che: «La presente disciplina si applica per un periodo di sei anni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea». Il paragrafo 26 della disciplina stabilisce che: «La Commissione applicherà le disposizioni della presente disciplina a tutti i progetti d’aiuto notificati sui quali sarà chiamata a decidere dopo la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della presente disciplina, anche nel caso in cui i progetti siano stati notificati prima della pubblicazione».

(101)

L’aiuto in esame è stato notificato dalle autorità polacche nell’ambito della procedura del «meccanismo provvisorio» (cfr. decisione di avvio del procedimento previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, del 25 giugno 2005). Ne consegue che la normativa applicabile per la valutazione della compatibilità del regime di aiuti nel periodo 2006-2011 è la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico.

(102)

La Commissione ritiene che, «allo stadio attuale di sviluppo del mercato interno, la compensazione degli obblighi di servizio pubblico che configura un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE può essere dichiarata compatibile con il trattato a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, se è necessaria per la gestione del servizio di interesse economico generale e non compromette lo sviluppo degli scambi in misura contraria all’interesse dell’Unione».

(103)

Al fine di garantire tale equilibrio, nella valutazione della compatibilità del regime in esame, la Commissione applica le disposizioni della disciplina. Secondo la disciplina, i tre criteri fondamentali di compatibilità sono: i) il servizio in questione è realmente un servizio pubblico (cioè non vi sono errori manifesti per quanto riguarda la sua definizione di servizio di interesse economico generale), ii) il servizio è affidato all’impresa mediante un atto giuridico contenente gli elementi specificati al punto 2.3 della suddetta disciplina comunitaria; iii) l’impresa non riceve una compensazione eccessiva per la fornitura del servizio pubblico (tenendo conto di un margine di utile ragionevole).

(104)

Come indicato nella disciplina, gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda la natura dei servizi che possono essere definiti di interesse generale. La Commissione ha quindi il compito di vigilare affinché tale margine di discrezionalità sia applicato senza errori manifesti per quanto riguarda la definizione dei servizi di interesse economico generale.

(105)

Il servizio pubblico conferito a PP è il servizio postale universale in conformità della direttiva postale (cfr. parte II.2 supra). La fornitura di servizi postali universali su tutto il territorio della Polonia al fine di offrire alla popolazione polacca identici servizi di base al medesimo costo è un classico esempio di servizio di interesse economico generale.

(106)

Di conseguenza, il servizio postale universale conferito a PP è un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106 del TFUE.

(107)

Come indicato nella disciplina, la nozione di servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 86 del trattato implica che l’impresa interessata sia stata incaricata di una specifica missione. La responsabilità del funzionamento del servizio di interesse economico generale deve essere attribuita all’impresa interessata mediante uno o più atti ufficiali.

(108)

Nel presente caso, la legge postale del 12 luglio 2003 e l’«ordinanza del ministro delle Infrastrutture del 9 gennaio 2004 relativa alle condizioni di fornitura dei servizi postali universali» costituiscono gli strumenti giuridici che definiscono e conferiscono a PP il servizio di interesse economico generale rappresentato dal servizio postale universale (cfr. parti II.2, II.3 e IV.4 supra).

(109)

In conformità del punto 2.3 della disciplina comunitaria summenzionata, tali atti indicano, in particolare:

(110)

Sebbene gli articoli 52 e 52 bis della legge postale e l’ordinanza del ministro delle Finanze del 24 dicembre 2003 stabiliscano alcuni principi relativi alla compensazione (55), tali principi non sono sufficienti per considerare pienamente rispettati i requisiti di cui al paragrafo 12, lettere d) ed e), della disciplina.

(111)

Attualmente, secondo il punto 2.2 dell’ordinanza, il tipo di risultati da attribuire ai servizi si limita a «costi dei prodotti, beni e materiali venduti», «costi di vendita», «costi generali e amministrativi» e «interessi su passività legate al finanziamento dei servizi postali, comprese le differenze di cambio». La Commissione ritiene pertanto che gli atti nazionali non indichino tutti i parametri rilevanti ai fini del calcolo della compensazione. Poiché negli atti nazionali alcuni costi ed entrate (56) non figurano nell’elenco dei risultati da attribuire ai servizi, anche il loro successivo controllo e riesame risulta escluso (cfr. punto V.2.3.3 infra).

(112)

L’articolo 52 bis, paragrafo 4, stabilisce alcuni requisiti che l’UKE è tenuta a rispettare per procedere all’approvazione di una sovvenzione volta a compensare l’operatore postale per l’adempimento degli obblighi di servizio universale, cioè la previa presentazione dei seguenti documenti: 1) la relazione finanziaria dell’operatore pubblico sottoposto a revisione dei conti; 2) informazioni sul rispetto delle condizioni di conferimento dell’incarico; 3) informazioni sulla verifica dei requisiti concernenti la tenuta dei libri contabili e la contabilità dei costi di cui all’articolo 52, paragrafi 1 e 2. Per gli stessi motivi suesposti, considerato che l’articolo 52, paragrafo 2, contiene un riferimento diretto all’ordinanza e quest’ultima prevede l’imputazione ai servizi soltanto di alcuni costi, la Commissione ritiene che non tutti i parametri rilevanti ai fini del calcolo della compensazione siano presi in considerazione nell’atto o negli atti nazionali pertinenti. Di conseguenza, se non vengono presi in considerazione tutti i parametri rilevanti ai fini del calcolo della compensazione, il requisito relativo all’indicazione negli atti nazionali pertinenti delle modalità per evitare sovracompensazioni deve considerarsi non pienamente rispettato. L’ambito limitato delle verifiche annuali avvalora questa constatazione (cfr. ulteriori spiegazioni nella parte V.2.3.5 infra). Analogamente, le disposizioni esaminate dalla Commissione non sembrano prevedere modalità per il rimborso di eventuali sovracompensazioni.

(113)

La Commissione ritiene pertanto che il requisito secondo cui gli atti nazionali pertinenti devono indicare i) i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione [paragrafo 12, lettera d), della disciplina] e ii) le modalità per evitare sovracompensazioni e per il loro eventuale rimborso [paragrafo 12, lettera e), della disciplina] non sia pienamente rispettato. Per i motivi suesposti, la Commissione ritiene inoltre che sarebbe opportuno, che l’atto nazionale pertinente indicasse chiaramente lo scopo della verifica annuale, ossia garantire l’assenza di sovracompensazione.

(114)

Per concludere, l’atto di conferimento dell’incarico non contiene tutti gli elementi previsti dalla disciplina degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, segnatamente quelli indicati al paragrafo 12, lettere d) ed e), della disciplina. Di conseguenza, il secondo criterio può considerarsi soddisfatto soltanto in parte e devono essere adottate opportune misure al fine di includere i costi e le entrate indicati al paragrafo 128, punto i), per valutare se sia necessario concedere a PP una compensazione nel quadro del regime in esame e per garantire la compatibilità di tale compensazione.

(115)

L’analisi dell’attuazione del regime nella parte V.2.3 illustra con maggiore chiarezza le conseguenze pratiche di una definizione incompleta dei parametri e delle modalità per evitare sovracompensazioni.

(116)

Secondo il paragrafo 14 della disciplina, «[…] l’importo della compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire i costi determinati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi, nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi». Inoltre «[…] i costi da prendere in considerazione sono tutti i costi sostenuti per il funzionamento del servizio di interesse economico generale. […] Quando l’impresa svolge anche attività al di fuori dell’ambito del servizio di interesse economico generale, possono essere presi in considerazione solo i costi relativi al servizio di interesse economico generale […]».

(117)

Le attività di PP non si limitano al servizio di interesse economico generale (cfr. parte II.1 supra).

(118)

Per poter concludere che questo criterio è soddisfatto nel presente caso è necessario quantificare i costi dell’obbligo di servizio pubblico (servizio postale universale) imposto a PP dagli atti di conferimento e quindi raffrontarli ai vantaggi che lo Stato riconoscerà a PP.

(119)

La sovracompensazione è espressamente vietata dall’articolo 52 bis della legge postale polacca: «1. L’operatore pubblico tenuto a fornire servizi postali universali riceve dal bilancio dello Stato la sovvenzione per i servizi postali universali prestati qualora subisca delle perdite. 2. L’importo della sovvenzione è stabilito dalla legge di bilancio, tenendo conto del principio secondo cui l’importo totale della sovvenzione non può essere superiore alla differenza tra i costi di fornitura dei servizi postali universali e le entrate derivanti da tali servizi […]».

(120)

La Commissione ha riscontrato che gli importi di determinate categorie di entrate e di costi riportati nella contabilità analitica figuravano anche nei rendiconti finanziari. Poiché la contabilità analitica è effettuata nell’ambito della contabilità finanziaria (57), e quest’ultima è sottoposta ogni anno a un controllo indipendente dal quale non risultano osservazioni sostanziali, la Commissione non ha motivo di dubitare che le entrate e i costi interni indicati non corrispondano al vero.

(121)

Poiché PP non è soltanto un fornitore di servizi di interesse economico generale, ma offre anche altri servizi commerciali, l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 97/67/CE impone all’impresa l’obbligo di tenere conti separati nella sua contabilità interna.

(122)

A norma dell’articolo 52, paragrafo 1, della legge postale, PP deve tenere i conti in modo da poter calcolare i costi separatamente per ciascun servizio riservato e collettivamente per i servizi non riservati, distinguendo tra servizi postali universali e altri servizi.

(123)

La Commissione ha verificato che dal sistema di contabilità interna risulti chiaramente la distinzione tra i conti che fanno parte del servizio universale (distinti tra servizi riservati e non riservati) e quelli che non ne fanno parte. La Polonia ha fornito prove di tale separazione presentando risultati per i singoli servizi e risultati aggregati per gruppo di servizi.

(124)

Come risulta dalle informazioni fornite alla Commissione e dalla verifica annuale effettuata dall’autorità nazionale di regolamentazione, i risultati di PP sono calcolati separatamente per ciascun servizio riservato (58) e collettivamente per ciascuno dei gruppi seguenti: i) servizi postali universali non riservati e ii) altri servizi commerciali (che esulano dai servizi di interesse economico generale), conformemente ai requisiti di cui all’articolo 52, paragrafo 1, della legge postale.

(125)

In particolare, per il 2006 e il 2007 le relazioni dell’autorità nazionale di regolamentazione indicano che PP, in veste di operatore pubblico che fornisce servizi postali universali, ha tenuto i libri contabili e la contabilità dei costi in modo da poter separare i costi di ciascun servizio riservato da un lato e quelli dei servizi non riservati dall’altro, distinguendo tra servizio postale universale e altri servizi, conformemente ai requisiti di cui all’articolo 52, paragrafo 1, della legge postale.

(126)

Alla luce delle informazioni trasmesse dalla Polonia sulla separazione dei conti di PP, della verifica esterna relativa alla corretta separazione dei conti tra i servizi universali e non universali e dei controlli effettuati dalla Commissione, si può ragionevolmente concludere che la separazione contabile tra attività commerciali e attività gestite da PP nell’ambito dell’obbligo di servizio pubblico è adeguata. La Commissione è quindi del parere che PP tenga i propri conti adeguatamente separati, in modo da poter calcolare i costi di ciascun servizio del settore riservato da un lato e dei servizi non riservati dall’altro, distinguendo tra servizi postali universali e non universali, come previsto dall’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 97/67/CE.

(127)

Nell’ambito dell’esame, la Commissione ha verificato la completezza dei dati finanziari forniti, raffrontando i dati aggregati di PP risultanti dalla contabilità analitica con il conto profitti e perdite.

(128)

La Commissione ha riscontrato che: i) i costi e le entrate per alcune categorie, cioè «altri risultati operativi» (59), «risultati straordinari» e alcuni «risultati finanziari», non erano ripartiti tra i servizi, ii) l’ordinanza del ministro delle Finanze del 24 dicembre 2003 limitava le tipologie di costi da imputare ai servizi a «costi dei prodotti, beni e materiali venduti», «costi di vendita», «spese generali e amministrative» e «interessi su passività legate al finanziamento dei servizi postali, comprese le differenze di cambio». L’incidenza relativa di questi costi ed entrate, la cui imputazione non è prevista dalle disposizioni nazionali, nel 2006 era pari al 2,5 % e all’1,5 % dei rispettivi totali. Sebbene i costi e le entrate non attribuiti ai servizi possano risultare marginali in passato data la loro incidenza relativa, in futuro potrebbero avere un’incidenza sostanziale.

(129)

Tuttavia, per quanto riguarda il passato, la Polonia ha fornito nuove informazioni secondo le quali tali «risultati non attribuiti» sono stati imputati ex post ai servizi universali (riservati e non riservati) e ai servizi non universali (distinguendo tra servizi postali, finanziari e altri). La Polonia ha altresì fornito una descrizione della metodologia di imputazione adottata. Tutto ciò dimostra che PP ha utilizzato una metodologia ragionevole per l’attribuzione di tali risultati.

(130)

La concordanza tra le altre categorie di costi ed entrate interni (60) con il conto profitti e perdite è stata accertata.

(131)

La Commissione ritiene quindi necessario attribuire sistematicamente ai servizi tutte le entrate e i costi di cui al paragrafo 128, punto i), in conformità del principio della piena imputazione dei risultati e delle condizioni previste dalla disciplina.

(132)

Come già rilevato, l’articolo 52, paragrafo 2, della legge postale prevede che «il ministro competente per le finanze pubbliche, in consultazione con il ministro competente per le poste e telecomunicazioni, stabilisce mediante ordinanza il metodo di imputazione dei costi, sulla base del principio che tale metodo permetta di calcolare i costi unitari, tenendo conto della parte 1».

(133)

Conformemente al suddetto articolo 52, paragrafo 2, il 24 dicembre 2003 il ministro delle Finanze ha adottato un’ordinanza sul metodo di imputazione dei costi dell’operatore che fornisce il servizio postale universale, che dà attuazione all’articolo 14, paragrafo 3, della direttiva.

(134)

Le relazioni dell’autorità nazionale di regolamentazione indicano che PP ha attribuito i costi direttamente o indirettamente ai costi dei servizi forniti e ha eseguito tale attribuzione secondo quanto previsto dall’ordinanza del ministro delle Finanze del 24 dicembre 2003, sul metodo di imputazione dei costi dell’operatore che fornisce il servizio postale universale. L’autorità nazionale di regolamentazione ha confermato annualmente che i costi di PP sono stati imputati nel seguente modo:

(135)

Sebbene nel 2006 i costi considerati diretti rappresentassero soltanto […] dei costi, la Commissione non ha individuato motivi per mettere in dubbio la corretta ripartizione dei costi tra diretti e indiretti. Le verifiche effettuate dall’autorità nazionale di regolamentazione e dai revisori dei conti hanno inoltre concluso che «il controllo dei costi diretti è stato effettuato e funziona in modo efficace».

(136)

Per quanto riguarda i costi indiretti (cfr. supra, parte IV.2.1, Sistema di imputazione dei costi), la Commissione è del parere che i parametri applicati per ripartire le principali categorie di costi indiretti (cioè costi d’esercizio, costi di trasporto, costi di manutenzione della rete e altri costi indiretti) tra i servizi, nonostante il numero limitato, siano ragionevoli.

(137)

Per esempio, sembra ragionevole che il parametro applicato per imputare i «costi d’esercizio» sia il «tempo di lavorazione in minuti dedicato all’esecuzione di particolari servizi» (61), data la difficoltà di attribuire precisamente ai conti dei servizi i costi originati dall’esecuzione delle attività di raccolta, smistamento e recapito legate alla fornitura dei diversi servizi. La Commissione è al corrente della recente introduzione nel sistema di contabilità di PP di una ripartizione più precisa dei costi d’esercizio assieme a un maggior numero di parametri di attribuzione, il che dovrebbe migliorare l’accuratezza dei dati contabili interni.

(138)

Analogamente, il parametro «peso dell’invio postale recapitato» sembra plausibile per la ripartizione dei «costi di trasporto». Pertanto, ai fini dell’imputazione dei costi di trasporto ai servizi, la Commissione accetta il presupposto alla base del parametro adottato, cioè che ogni chilo di ogni servizio racchiude l’elemento di costo «trasporto» allo stesso modo.

(139)

Per poter procedere all’imputazione degli «altri costi indiretti» ai servizi, PP deve raccogliere dati su: i) peso degli invii postali recapitati; ii) volume/numero di invii postali recapitati; iii) tempo di lavorazione richiesto per eseguire le varie operazioni. Questi dati statistici sono rispettivamente raccolti mediante «risultati della ricerca statistica» (62), «volumi dei valori dei servizi» (63) e «ricerca relativa al carico di lavoro» (64). Quest’ultima ricerca è effettuata una volta all’anno per un mese e comprende tutti gli uffici postali, i centri di distribuzione e le regioni di recapito. Il processo di fornitura dei singoli servizi è suddiviso in operazioni molto dettagliate eseguite dai dipendenti di PP, per le quali viene stimato un modello di tempo di lavorazione sulla base di tale ricerca. La Commissione non ha motivo di dubitare della correttezza della periodicità dei dati raccolti.

(140)

Infine, l’imputazione ai servizi dei «costi di manutenzione della rete» in funzione della somma di i) costi diretti, ii) costi d’esercizio indiretti, iii) costi di trasporto indiretti già attribuiti ai servizi, se pur accettabile, sembra essere meno legata al nesso causale rispetto alle imputazioni dei costi sopra descritte.

(141)

Data la natura della maggior parte delle entrate percepite da PP, è possibile attribuirle direttamente ai servizi. Di conseguenza, la Commissione non mette in discussione la corretta imputazione delle «entrate delle vendite» ai servizi.

(142)

Le autorità polacche hanno dovuto fornire alla Commissione, su richiesta (65), la ripartizione di tutti i risultati in base alle categorie di servizi (servizi universali suddivisi in riservati e non riservati e servizi non universali suddivisi in servizi postali, finanziari e altri) e una descrizione della metodologia utilizzata per attribuirli ai servizi. Il fatto che le informazioni richieste siano pervenute dimostra che questi dati contabili interni possono essere forniti al livello di dettaglio richiesto. La Commissione non ha individuato errori manifesti nella metodologia applicata per imputare gli «altri risultati operativi» (66), i «risultati straordinari» (67) e i «risultati finanziari» (68) al gruppo di servizi.

(143)

La Commissione rileva altresì che una quota significativa dei costi di PP è attribuita ai servizi in base a un metodo proporzionale [circa (…) dei costi complessivi è stato imputato ai servizi in proporzione ai costi precedentemente attribuiti, in particolare i costi rientranti nella categoria «altri costi», cioè «spese generali, amministrative e di sviluppo», «costi di vendita» e «alcuni costi finanziari» (69)]. Di conseguenza, è necessario cercare di ridurre il più possibile l’incidenza del metodo proporzionale nel metodo di determinazione dei costi di PP, in modo da ottenere una relazione più stretta tra costi e servizi. In sintesi, la metodologia di imputazione è accettabile, ma può essere migliorata se i parametri di attribuzione utilizzati prevedono nella maggior misura possibile un collegamento tra il costo delle risorse impiegate e il servizio generato con tali risorse.

(144)

Al riguardo, PP ha informato la Commissione in merito alla regolare introduzione di disposizioni e procedure dettagliate (70), nonché di parametri di attribuzione più precisi per tenere maggiormente conto dei nessi causa-effetto tra le tipologie di costi sostenuti e la loro imputazione ai servizi e migliorare così l’attendibilità, in termini di accuratezza, del sistema di contabilità interna. Per lo stesso motivo, PP sta anche cercando di introdurre appieno la determinazione dei costi sulla base dell’attività nella sua contabilità di gestione, fatto che senza dubbio migliorerà la possibilità di attribuire i costi di esecuzione di un’attività ai servizi.

(145)

Analogamente, le norme specifiche per la ripartizione dei costi tra costi diretti e indiretti e le regole per il calcolo dei parametri di ripartizione vengono aggiornate a intervalli regolari, per esempio nel 2007 è stata avviata una procedura per il controllo dei costi diretti (71), allo scopo di introdurre norme meno ambigue per il controllo dei costi diretti semplici e dei costi diretti comuni nei conti dei servizi (72). Peraltro, il fatto che i parametri di attribuzione dei costi indiretti siano determinati a livello centrale (73) dovrebbe contribuire a garantire un’applicazione più omogenea di tali parametri in tutta l’impresa. Dal 1o gennaio 2007 le unità organizzative delle poste polacche che calcolano i parametri di ripartizione sono inoltre tenute a presentare i parametri al centro Contabilità. In proposito, la Commissione riconosce i miglioramenti introdotti nell’ambiente di controllo di PP, soprattutto per quanto riguarda le procedure di controllo concernenti le registrazioni dei costi diretti e indiretti.

(146)

L’autorità nazionale di regolamentazione ha altresì formulato raccomandazioni intese a porre rimedio ad alcune carenze (74) riscontrate durante la verifica annuale. Secondo le autorità polacche, un certo numero di raccomandazioni espresse nell’ambito della valutazione del 2005 e del 2006 sono già state attuate (75) o sono in procinto di esserlo. La Commissione considera importante che tutte le raccomandazioni siano messe in pratica quanto prima possibile, al fine di migliorare l’affidabilità del sistema di contabilità interna.

(147)

Di conseguenza, sulla base delle informazioni fornite dalla Polonia riguardo al metodo di imputazione dei costi utilizzato, la Commissione è del parere che le poste polacche applichino parametri di attribuzione con un ragionevole nesso causale tra il costo attribuito a un servizio e l’origine di tale costo. La Commissione riconosce inoltre gli sforzi profusi da PP i) per rafforzare l’ambiente di controllo relativo ai dati di gestione e ii) per migliorare la metodologia di imputazione dei costi, che costituiscono la base per il calcolo della compensazione futura.

(148)

Tuttavia, come già osservato nella parte V.2.3.3, per poter calcolare correttamente il risultato netto dell’adempimento dell’obbligo di servizio postale universale e i risultati non connessi con la fornitura di tale servizio, è necessario assicurare che tutti i costi e tutte le entrate vengano imputati e che i risultati (76) (entrate e costi) siano correttamente attribuiti a ciascun servizio del settore riservato e ai servizi non riservati nell’ambito del servizio postale universale, nonché ai servizi postali non universali.

(149)

Secondo l’articolo 52, paragrafo 3, della legge postale, l’operatore che fornisce servizi postali universali presenta annualmente al presidente dell’UKE una dichiarazione di conformità ai requisiti di cui alla parte 1, entro il 31 marzo di ogni anno relativamente all’anno precedente. Inoltre il presidente dell’UKE è tenuto a verificare la conformità ai requisiti di cui all’articolo 52, paragrafo 4, parti 1 e 2.

(150)

Inoltre, conformemente all’articolo 52, paragrafo 6 della legge postale, l’«operatore pubblico è tenuto a presentare al presidente dell’UKE, al più tardi entro il 31 luglio di ciascun anno, relativamente all’anno precedente, la relazione finanziaria esaminata dal revisore dei conti, nell’ambito di applicazione conforme alla legge del 29 settembre 1994 r. sulla contabilità (Gazzetta ufficiale del 2002 n. 76, pos. 694, e del 2003 n. 60, pos. 535) e conforme alle parti 1 e 2».

(151)

Come già indicato, la Commissione ha ricevuto le relazioni dettagliate elaborate ogni anno dall’autorità nazionale di regolamentazione insieme con un revisore dei conti indipendente sul rispetto dei requisiti in materia di separazione dei conti e imputazione dei costi. In tali relazioni è stato concluso che la contabilità interna di PP si basava su principi di contabilità generalmente accettati ed era pertanto idonea a quantificare i costi supplementari del servizio postale universale fornito dall’impresa, e quindi conforme all’articolo 14, paragrafo 3, della direttiva postale.

(152)

Poiché la contabilità analitica è effettuata nell’ambito della contabilità generale, è importante sottoporre a revisione anche quest’ultima. Ogni anno i rendiconti finanziari di PP sono sottoposti a una revisione dei conti indipendente (cfr. supra, parte V.2.3.1). Il revisore dei conti controlla inoltre la conformità delle registrazioni contabili ai requisiti dettagliati della legge postale (cioè all’articolo 52).

(153)

Tuttavia, il fatto che le relazioni annuali elaborate dall’UKE insieme con una società di revisione indipendente abbiano sempre indicato che l’ambito della verifica annuale indipendente si limita alla valutazione «della misura in cui l’operatore pubblico ha rispettato i requisiti previsti dall’articolo 52 della legge postale e dall’ordinanza», restringendo l’esame soltanto ad alcuni tipi di costi (77), dimostra che le modalità finora adottate per evitare le sovracompensazioni non sono sufficienti se non vengono introdotti i rimedi di cui alla parte V.2.3.3 supra. La Commissione ritiene che l’ambito di tale verifica sia troppo limitato per garantire l’effettivo conseguimento dell’obiettivo della verifica, cioè assicurare l’assenza di sovracompensazione [cfr. il paragrafo 20 della disciplina e l’articolo 52 bis della legge postale (78)].

(154)

Pertanto, come già rilevato nella parte V.2.2, la Commissione considera necessario includere nell’ambito della verifica annuale le «altre entrate d’esercizio», gli «altri costi d’esercizio», le «entrate finanziarie», i «costi finanziari», i «risultati straordinari» e le «entrate delle vendite».

(155)

In conclusione, la Commissione è del parere che l’ambito della verifica dei conti debba essere ampliato al fine di garantire che tutte le categorie di costi e di entrate rilevanti ai fini del calcolo della compensazione siano prese in considerazione.

(156)

Secondo le previsioni dell’impresa (cfr. cifre sotto riportate), PP non dovrebbe subire perdite nette nell’adempimento dell’obbligo di servizio pubblico nei prossimi anni coperti dal regime (cfr. allegato 3 per dati più dettagliati). Di conseguenza, non è prevista alcuna sovracompensazione nel quadro del regime in questione per il periodo 2009-2011.

Tabella 2

(157)

Come risulta dalla tabella sopra riportata, l’utile netto di PP nel servizio postale universale si riduce costantemente di anno in anno. Nonostante questa tendenza reale, PP ha previsto un miglioramento costante di questo risultato finanziario nei prossimi anni coperti dal regime. I motivi alla base dell’inversione di tendenza si fondano sull’introduzione di un programma di ottimizzazione dei costi lanciato alla fine del 2008, che dovrebbe determinare risparmi sui costi e quindi un graduale miglioramento dei risultati finanziari di PP. Il programma non riguarda soltanto il servizio di interesse economico generale, ma anche le attività commerciali di PP, per esempio alcuni servizi forniti nel quadro dell’attività accessoria in perdita non saranno più offerti in futuro. Sono state inoltre studiate misure volte a incrementare le entrate sia nell’ambito del servizio di interesse economico generale sia al di fuori di esso, per esempio la cessione di proprietà immobiliari non necessarie, la modernizzazione di alcuni servizi finanziari per rafforzare la competitività di PP, ecc.

(158)

Le principali ipotesi formulate per elaborare le previsioni si basano su parametri quali il grado di cambiamento atteso nella struttura organizzativa, il livello dei prezzi per i vari servizi postali, le variazioni del costo del lavoro e di altri costi, il numero di dipendenti, o su indicatori macroeconomici (crescita del PIL, tasso di disoccupazione, tasso di inflazione, tasso di cambio EUR/PLN e USD/PLN).

(159)

Inoltre, come già rilevato, sebbene PP possa, a norma della disciplina, «realizzare un margine di utile ragionevole», le autorità polacche hanno comunicato alla Commissione che, secondo la legislazione nazionale applicabile, PP riceverà una compensazione soltanto per le perdite subite in relazione alla fornitura dei servizi postali universali. Di conseguenza, l’importo della compensazione non coprirà un margine di utile ragionevole, il che rappresenta una garanzia supplementare dell’assenza di sovracompensazioni in futuro.

(160)

La Commissione non ha motivo di contestare le ipotesi formulate per calcolare i costi e le entrate nei restanti anni coperti dal regime. I miglioramenti regolarmente introdotti nell’ambiente di controllo e nel sistema di contabilità interna di PP forniscono inoltre ulteriori rassicurazioni in merito alla corretta imputazione dei risultati al servizio di interesse economico generale e ai servizi che ne esulano.

(161)

Poiché PP prevede di introdurre entro breve un nuovo modello di determinazione dei costi basato sul calcolo dei costi per attività, la Commissione chiede di essere informata entro tre mesi dall’introduzione di tale modello o di eventuali altri cambiamenti significativi nel sistema di contabilità interna di PP.

(162)

La Polonia aveva inizialmente chiesto alla Commissione di estendere l’indagine fino al 2012. Tuttavia, poiché le attuali norme in materia di valutazione della compatibilità della compensazione dell’obbligo di servizio pubblico, cioè la «Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione dell’obbligo di servizio pubblico», scadono nel 2011, le autorità polacche accettano un’autorizzazione del regime fino al 2011.

(163)

Sulla base di quanto precede, la Commissione conclude che, se nel periodo 2006-2011 fosse erogata una compensazione per l’adempimento dell’obbligo di servizio pubblico in conformità del regime in esame, tale compensazione costituirebbe un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE compatibile con l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, fatte salve le condizioni elencate in appresso.

(164)

Consegue da quanto suesposto che il regime soddisfa i requisiti stabiliti dalla disciplina per poter essere dichiarato compatibile dalla Commissione, fatte salve le condizioni seguenti: 1) la Polonia migliora la definizione dei parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, in modo da garantire che tutti i risultati siano attribuiti ai servizi secondo la metodologia approvata, 2) la Polonia migliora le modalità per evitare sovracompensazioni e per il loro eventuale rimborso, in modo da garantire che siano presi in considerazione tutti i risultati rilevanti ai fini del calcolo della compensazione e che siano definite adeguate modalità di rimborso delle sovracompensazioni, 3) la Polonia garantisce che il nuovo metodo di imputazione dei costi sia compatibile con le disposizioni di cui all’articolo 14 della direttiva 97/67/CE e, a questo proposito, informa la Commissione entro tre mesi dall’introduzione di eventuali cambiamenti significativi nel sistema di contabilità interna di PP,

1)

migliorare la definizione dei parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, in modo da garantire che tutti i risultati siano attribuiti ai servizi secondo la metodologia approvata;

2)

migliorare le modalità per evitare sovracompensazioni e per il loro eventuale rimborso, in modo da garantire che siano presi in considerazione tutti i risultati rilevanti ai fini del calcolo della compensazione e che siano definite adeguate modalità di rimborso delle sovracompensazioni;

3)

garantire che il nuovo metodo di imputazione dei costi sia compatibile con le disposizioni di cui all’articolo 14 della direttiva 97/67/CE e, a questo proposito, informare la Commissione entro tre mesi dall’introduzione di eventuali cambiamenti significativi nel sistema di contabilità interna di Poczta Polska.