Motivazione del Consiglio: Posizione (UE) n. 2/2015 del Consiglio in prima lettura in vista dell’adozione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 98/70/CE relativa alla qualità della benzina e del combustibile diesel e la direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili

(2015/C 50/02)

I.   INTRODUZIONE

Il 18 ottobre 2012 la Commissione ha presentato la proposta in oggetto, che è fondata sull'articolo 192, paragrafo 1 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e sull'articolo 114, in relazione ad una serie di disposizioni proposte.

La proposta (1) è intesa a modificare la direttiva sulla qualità dei carburanti (98/70/CE modificata dalla 2009/30/CE, di seguito «direttiva sulla qualità dei carburanti») e la direttiva sulle fonti energetiche rinnovabili (2009/28/CE, di seguito «direttiva sulle fonti rinnovabili») sulla base del requisito, contenuto nelle due suddette direttive, che impone alla Commissione di fornire una relazione in cui si valuta l’impatto del cambiamento indiretto della destinazione dei terreni (2) sulle emissioni di gas a effetto serra e si esaminano le modalità per ridurre al minimo tale impatto, se del caso corredata da una proposta. (3)

L'11 luglio 2013 la commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare del Parlamento europeo ha votato la relazione; successivamente, l'11 settembre 2013 il Parlamento europeo ha adottato la sua posizione in prima lettura. (4)

Il 13 giugno 2014 il Consiglio ha raggiunto un accordo politico sul progetto di proposta. Dopo la messa a punto da parte dei giuristi/linguisti, il Consiglio ha adottato la sua posizione in data 9dicembre 2014 conformemente alla procedura legislativa ordinaria prevista dall'articolo 294 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Nello svolgimento dei suoi lavori, il Consiglio ha tenuto conto del parere del Comitato economico e sociale europeo. Il Comitato delle regioni ha deciso di non formulare un parere.

II.   OBIETTIVO

Scopo della proposta della Commissione è quello di avviare la transizione verso i biocarburanti che consentono una riduzione sostanziale delle emissioni di gas a effetto serra quando sono comunicate anche le emissioni stimate legate al cambiamento indiretto della destinazione dei terreni. Sebbene la Commissione sottolinei che occorre tutelare gli investimenti già in atto, gli obiettivi della proposta della Commissione e dei suoi principali elementi sono i seguenti:

III.   ANALISI DELLA POSIZIONE DEL CONSIGLIO

1.   Osservazioni generali

Sebbene il Consiglio concordi con la Commissione e il Parlamento sugli obiettivi principali della proposta, il suo approccio ha comportato modifiche alla proposta originaria. Il Consiglio mira a un approccio equilibrato che tenga conto della necessità di affrontare:

In conseguenza di tale approccio, la posizione del Consiglio modifica in una certa misura la proposta originaria della Commissione al fine di rispecchiare in particolare la situazione e le incertezze attuali concernenti le stime ILUC, nonché la situazione e le prospettive della produzione e del consumo di biocarburanti, attraverso una riformulazione della proposta e la soppressione di alcune disposizioni contenute nel testo. Pertanto, tutti gli emendamenti introdotti nel parere reso in prima lettura dal Parlamento europeo e relativi alle disposizioni soppresse non sono stati accolti dal Consiglio. Inoltre vari emendamenti proposti non sono stati accolti perché si è ritenuto che non apportassero un contributo adeguato agli obiettivi della direttiva, mentre altre disposizioni sono state riformulate allo scopo di chiarire e rafforzare la direttiva.

I punti seguenti illustrano le modifiche sostanziali.

2.   Questioni politiche fondamentali

i)   Soglia per i biocarburanti convenzionali e i nuovi impianti

La Commissione ha proposto di introdurre un limite del 5 % al contributo dei biocarburanti e dei bioliquidi prodotti a partire dai cereali e da altre colture amidacee, zuccherine e oleaginose al raggiungimento degli obiettivi fissati dalla direttiva sulle fonti rinnovabili, senza stabilire limiti per il loro consumo complessivo.

Il Consiglio, sebbene ritenga che una soglia possa costituire uno strumento strategico per ridurre le emissioni ILUC, è del parere che la proposta della Commissione debba essere modificata in considerazione degli obiettivi summenzionati. La posizione del Consiglio fissa la soglia al 7 %. Si rileva che anche il Parlamento, nell'emendamento 181, ha innalzato la soglia proposta dalla Commissione (al 6 %, comprese le colture energetiche). Il Consiglio non sostiene l'emendamento 184/REV del Parlamento che applica la soglia anche all'obiettivo di riduzione dell'intensità delle emissioni di gas a effetto serra di cui alla direttiva sulla qualità dei carburanti, e osserva che la Commissione, nella sua proposta, non ha incluso l'applicazione della soglia. Il Consiglio ritiene che la sua applicazione non sia adeguata, dal momento che l'obiettivo della direttiva sulla qualità dei carburanti consiste nella riduzione dell'intensità delle emissioni di gas a effetto serra della miscela di combustibili dell’UE.

Inoltre il Consiglio, per quanto accetti di fissare un limite al contributo al raggiungimento degli obiettivi della direttiva sulle fonti rinnovabili, ritiene altresì che la soglia non debba limitare la flessibilità degli Stati membri stabilendo che le quantità di biocarburanti superiori alla soglia debbano essere considerate non sostenibili e, di conseguenza, non avere accesso al sostegno negli Stati membri. Pertanto il Consiglio non può accettare l'emendamento 89 del Parlamento europeo.

Per quanto concerne i nuovi impianti, in linea di principio il Consiglio può convenire con l'approccio della Commissione, sostenuto anche dal Parlamento, volto ad anticipare l'introduzione della soglia minima del 60 % per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per i biocarburanti/bioliquidi prodotti nei nuovi impianti (alla data di entrata in vigore della direttiva anziché alla data fissa proposta del 1o luglio 2014).

ii)   Stime ILUC, relazioni e revisioni

Nel testo originario la Commissione stabilisce l'obbligo per gli Stati membri/fornitori di carburante di inserire nelle loro relazioni le stime delle emissioni ILUC ai fini del calcolo della riduzione delle emissioni di gas a effetto serra prodotte durante il ciclo di vita dall'uso dei biocarburanti/bioliquidi. Vengono proposti nuovi allegati (rispettivamente l'allegato V per la direttiva sulla qualità dei carburanti e l'allegato VIII per la direttiva sulle fonti rinnovabili) contenenti stime delle emissioni associate al cambiamento indiretto della destinazione dei terreni derivanti da determinati gruppi di materie prime (5).

Il Consiglio ritiene che tali disposizioni debbano rispecchiare meglio il grado di incertezza concernente modellizzazione, ipotesi e conseguenti stime ILUC, mirando nel contempo ad arrestare il fenomeno del cambiamento indiretto della destinazione dei terreni e sostenendo l'ulteriore sviluppo delle migliori conoscenze scientifiche. Pertanto il testo del Consiglio comprende, nei nuovi allegati di cui sopra, margini che illustrano tale incertezza circa le stime provvisorie di emissioni ILUC. Gli Stati membri/i fornitori di carburante comunicherebbero le quantità di biocarburanti/bioliquidi per ciascuna categoria di materie prime elencata in detti allegati e su tale base la Commissione elaborerebbe le sue relazioni, comprese le gamme di valori, allo scopo di ridurre il margine di incertezza e creare in tal modo una base scientifica più solida. Inoltre, per quanto riguarda relazioni e revisioni, la Commissione valuterebbe altresì i possibili impatti delle politiche dell'UE, ad esempio in materia di ambiente, clima e agricoltura, e se tali impatti possono essere calcolati.

Sono stati altresì inseriti elementi di revisione rafforzati, associati a una nuova definizione di biocarburanti/bioliquidi a rischio ILUC ridotto, compresa la fissazione di criteri per l'individuazione e la certificazione dei biocarburanti a rischio ILUC ridotto quali quelli ottenuti attraverso l'incremento della resa, nonché l'esame dei sistemi di certificazione della produzione di biocarburanti e bioliquidi a rischio ILUC ridotto per mezzo di misure di mitigazione a livello di progetto. La clausola di revisione mantiene la possibilità di introdurre, nei criteri di sostenibilità, fattori adattati di stima delle emissioni ILUC. Inoltre, nell'articolo relativo alla revisione, la posizione del Consiglio invita la Commissione, come rilevato negli emendamenti 189, 107 e 190 del Parlamento, a includere nella sua revisione gli ultimi dati disponibili riguardo alle ipotesi fondamentali per le stime ILUC quali le tendenze a livello delle rese e della produttività agricole, l'allocazione dei prodotti associati nonché i tassi di cambiamento della destinazione dei terreni e di deforestazione osservati su scala globale.

In ragione delle considerazioni sulla natura delle stime ILUC illustrate precedentemente, il Consiglio non può accogliere l'emendamento 60 del Parlamento, che mira a inserire nella direttiva sulla qualità dei carburanti, a partire dal 2020, i fattori ILUC nel calcolo delle emissioni di gas a effetto serra prodotte durante il ciclo di vita dei biocarburanti. Inoltre, come approccio generale, la posizione del Consiglio mira a conseguire la massima coerenza possibile tra gli emendamenti alla direttiva sulla qualità dei carburanti e quelli alla direttiva sulle fonti rinnovabili.

Il Consiglio è del parere che, per motivi di coerenza tra le due direttive modificate, il nuovo allegato VIII della direttiva sulle fonti rinnovabili, modificato dalla posizione del Consiglio, debba essere mantenuto unitamente al nuovo allegato V della direttiva sulla qualità dei carburanti, e non debba essere soppresso come nell'emendamento 164 del Parlamento.

iii)   Incentivi per biocarburanti avanzati

Allo scopo di potenziare gli incentivi per i biocarburanti avanzati, oltre alla soglia per i biocarburanti convenzionali, la Commissione ha prospettato un sistema per promuovere ulteriormente tali biocarburanti prodotti da materie prime che non generano un'ulteriore domanda di terreni, proponendo di considerare il loro contributo al raggiungimento dell'obiettivo del 10 % per i trasporti di cui alla direttiva sulle fonti rinnovabili pari a quattro volte il loro contenuto energetico. Si propone un nuovo allegato IX a tale direttiva che includa tali materie prime quali rifiuti e residui.

Nella sua posizione il Parlamento ha inserito obiettivi vincolanti per gli Stati membri volti a conseguire gradualmente almeno lo 0,5 % di consumo di energia da raggiungere con biocarburanti avanzati nel 2016 e almeno il 2,5 % nel 2020. L'allegato IX è suddiviso in tre categorie distinte nelle parti A, B e C, in cui alcune materie prime sarebbero calcolate una volta, altre due volte e altre ancora quattro volte per il conseguimento dell'obiettivo del 10 % per i trasporti, mentre solo le materie prime di cui alle parti A e C sarebbero calcolate per il conseguimento degli obiettivi relativi ai biocarburanti avanzati.

Il Consiglio condivide l'obiettivo di promuovere il consumo di biocarburanti avanzati con un limitato rischio di causare cambiamenti indiretti della destinazione dei terreni. Tuttavia in seno al Consiglio hanno prevalso i forti dubbi circa i vantaggi di calcolare quattro volte determinate materie prime come proposto dalla Commissione, sulla base di preoccupazioni in merito a eventuali distorsioni del mercato e frodi, e tale sistema non è stato considerato lo strumento più efficace per incentivare i biocarburanti avanzati. Pertanto la posizione del Consiglio contiene vari elementi volti a promuovere i biocarburanti avanzati, preservando comunque un margine di manovra per gli Stati membri a seconda delle rispettive potenzialità e circostanze nazionali: gli Stati membri sono tenuti a fissare obiettivi nazionali per i biocarburanti avanzati in base a un valore di riferimento di 0,5 punti percentuali dell'obiettivo del 10 % per l'energia rinnovabile nel settore dei trasporti di cui alla direttiva sulle fonti rinnovabili. Possono fissare un obiettivo inferiore sulla base di tre categorie di motivi. Tuttavia, qualora stabilissero un obiettivo inferiore di 0,5 punti percentuali dovrebbero motivarlo e dovrebbero comunicare le motivazioni di eventuali carenze nel conseguimento del rispettivo obiettivo nazionale in materia di biocarburanti avanzati. La Commissione è tenuta a pubblicare una relazione di sintesi sui risultati conseguiti dagli Stati membri verso i rispettivi obiettivi nazionali in materia di biocarburanti avanzati.

Pertanto il Consiglio, sebbene consideri i sotto-obiettivi giuridicamente non vincolanti a livello nazionale relativi ai biocarburanti avanzati come un incentivo efficace e un segnale chiaro per gli investimenti, non può sostenere sia la natura sia il percorso dell'obiettivo relativo ai biocarburanti avanzati contenuto nella posizione del Parlamento, a causa di preoccupazioni concernenti la disponibilità e i costi di tali biocarburanti. Il Consiglio e il Parlamento, nel suo emendamento 111, sembrano concordare sulla necessità che la revisione includa una valutazione della disponibilità di tali biocarburanti e sull'esigenza di tenere conto, in tale contesto, di considerazioni ambientali, economiche e sociali, nonché sulla possibilità di stabilire criteri supplementari per garantire la sostenibilità.

Come ulteriori incentivi per i biocarburanti avanzati, la posizione del Consiglio estende lo strumento dei trasferimenti statistici di cui alla direttiva sulle fonti rinnovabili per includere detti biocarburanti avanzati e il conteggio doppio del contributo di tali biocarburanti è esteso agli obiettivi complessivi di detta direttiva.

La posizione del Consiglio contiene un nuovo allegato IX modificato, che è stato ampliato per includere, nella parte A, più elementi come i rifiuti e i residui dell'attività forestale e i rifiuti organici provenienti dalla raccolta domestica, il cui contributo al conseguimento degli obiettivi sarebbe considerato pari a due volte il loro contenuto energetico. La parte B comprenderebbe unicamente l'olio da cucina usato e i grassi animali, il cui contributo non sarebbe considerato per il raggiungimento degli obiettivi specifici nazionali relativi ai biocarburanti avanzati.

Come clausola di salvaguardia, le materie prime per biocarburanti che non figurano nell'allegato IX e identificate come rifiuti, residui, materie cellulosiche di origine non alimentare o materie ligno-cellulosiche, e utilizzate in impianti esistenti prima dell'adozione della direttiva, possono essere calcolate per il conseguimento dell'obiettivo nazionale relativo ai biocarburanti avanzati. La suddivisione chiara e razionalizzata in categorie di cui all'allegato IX è da preferirsi, secondo il parere del Consiglio, alla struttura complessa dell'allegato IX che figura nella posizione del Parlamento.

Il Consiglio condivide ampiamente il desiderio del Parlamento di rafforzare le disposizioni al fine di ridurre al minimo i possibili rischi di frode, ad esempio il rischio che singole spedizioni siano notificate più di una volta nell'UE o che le materie siano intenzionalmente modificate per farle rientrare nell'allegato IX, e ha accolto elementi riscontrati rispettivamente negli emendamenti 101 e 185 per fare in modo che gli Stati membri promuovano lo sviluppo e l'utilizzazione di sistemi per rintracciare e seguire le materie prime e i biocarburanti da esse derivati lungo l'intera filiera di valore e assicurino l'adozione di misure qualora si individuino frodi. Inoltre la posizione del Consiglio prevede un obbligo di comunicazione per gli Stati membri che consentirà alla Commissione di valutare l'efficacia delle misure adottate per prevenire e combattere la frode e se si ritengono necessarie misure supplementari anche a livello di Unione.

Inoltre, per quanto riguarda l'elaborazione di relazioni, da parte degli Stati membri e della Commissione, sulla disponibilità e sostenibilità dei biocarburanti prodotti da materie prime di cui all'allegato IX, nella posizione del Consiglio è inserito l'obbligo per gli Stati membri e la Commissione di tenere debitamente conto dei principi relativi alla gerarchia dei rifiuti stabiliti nella direttiva quadro sui rifiuti, del principio dell'uso a cascata della biomassa, del mantenimento del necessario stock di carbonio nel suolo e della qualità del suolo e degli ecosistemi, ma ritiene che l'emendamento 59 del Parlamento, che conferisce alla Commissione il potere di adottare atti delegati per la verifica del rispetto della gerarchia dei rifiuti, non sia opportuno né attuabile. Il Consiglio rileva che, analogamente, gli emendamenti 12 e 109 del Parlamento invitano la Commissione a presentare una relazione anche in merito alla disponibilità dei biocarburanti avanzati e all'impatto ambientale ed economico dei biocarburanti prodotti da rifiuti, residui, prodotti secondari e materie prime che non utilizzano terreni.

iv)   Incentivi all'energia elettrica rinnovabile e misure di efficienza energetica

La proposta della Commissione ha esaminato le modalità per ridurre i rischi ILUC in relazione diretta con la produzione e il consumo di biocarburanti. Tuttavia il Consiglio ritiene che la decarbonizzazione dei trasporti quale obiettivo principale possa essere promossa anche attraverso un maggiore utilizzo di energia elettrica da fonti rinnovabili. Pertanto il testo del Consiglio incrementa i fattori di moltiplicazione per il calcolo del contributo dell'energia elettrica da fonti rinnovabili consumata dal trasporto ferroviario elettrificato e dai veicoli elettrici stradali, in modo da favorirne la diffusione e la penetrazione sul mercato.

Nella posizione del Parlamento non figurano disposizioni comparabili. Tuttavia il Parlamento invita la Commissione a presentare raccomandazioni in merito a ulteriori misure volte a incoraggiare l'efficienza energetica e il risparmio energetico nel settore dei trasporti, che potrebbero essere conteggiate per il calcolo della quantità di energia prodotta da fonti rinnovabili consumata nel settore dei trasporti in relazione all'obiettivo del 10 % per i trasporti di cui alla direttiva sulle fonti rinnovabili (emendamenti 153 e 154). Il Consiglio, per quanto sia del parere che una maggiore efficienza energetica in generale rappresenti un importante contributo alla decarbonizzazione dei trasporti, non ritiene che dette misure e le relative ripercussioni debbano rientrare in una direttiva che modifica la direttiva sulle fonti rinnovabili.

v)   Conformità con i criteri di sostenibilità: Sistemi volontari e riconoscimento reciproco

In merito alla presentazione di relazioni sui sistemi volontari e al riesame degli stessi, istituiti a norma della direttiva sulla qualità dei carburanti e della direttiva sulle fonti rinnovabili, il Consiglio e il Parlamento hanno inserito disposizioni dettagliate e molto simili in materia di comunicazione, per consentire alla Commissione di valutare ad es. l'indipendenza, la trasparenza, la partecipazione delle parti interessate e la solidità generale dei sistemi (emendamenti 54, 58 e 103), e il testo del Consiglio invita la Commissione a presentare, se del caso, una proposta di modifica delle disposizioni riguardanti i sistemi volontari di cui alla direttiva sulla qualità dei carburanti e alla direttiva sulle fonti rinnovabili, al fine di promuovere le migliori prassi.

Per quanto riguarda il riconoscimento reciproco dei sistemi volontari e dei sistemi nazionali per la conformità con i criteri di sostenibilità dei biocarburanti/bioliquidi, il Consiglio ritiene che, al fine di facilitare il buon funzionamento del mercato interno, sia opportuno chiarire le condizioni secondo cui si applica il principio del reciproco riconoscimento tra tutti i sistemi. A tal fine, la posizione del Consiglio contiene disposizioni per la direttiva sulla qualità dei carburanti e per la direttiva sulle fonti rinnovabili in base a cui uno Stato membro può notificare il suo sistema nazionale alla Commissione, che procede in via prioritaria alla valutazione di tale sistema. Una decisione sulla conformità di un sistema nazionale così presentato sarebbe adottata attraverso la procedura d'esame e gli altri sistemi, compresi i sistemi volontari, istituiti conformemente agli articoli pertinenti, non possono rifiutare il riconoscimento reciproco di un sistema valutato positivamente. La posizione del Parlamento prevede il reciproco riconoscimento automatico dei sistemi di verifica (emendamento 102), che il Consiglio non considera appropriato.

vi)   Atti delegati

La Commissione ha proposto numerosi adeguamenti della direttiva sulla qualità dei carburanti e della direttiva sulle fonti rinnovabili, in particolare per quanto riguarda il conferimento alla Commissione del potere di adottare atti in base agli articoli 290 e 291 del TFUE.

Il Consiglio ha riesaminato queste disposizioni tenendo debitamente conto delle modifiche introdotte dal TFUE dopo l'adozione delle due direttive e in particolare dell'articolo 290 sul potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell'atto legislativo. Il Consiglio ha pertanto deciso di limitare, per un periodo di cinque anni, la delega di poteri alla Commissione: nelle modifiche alla direttiva sulla qualità dei carburanti, all'integrazione di valori tipici e valori standard stimati per le filiere dei biocarburanti e ai metodi analitici autorizzati connessi alle specifiche applicabili ai carburanti e alla deroga concernente la pressione del vapore autorizzata per la benzina contenente bioetanolo; nella direttiva sulle fonti rinnovabili, a quanto concerne possibili aggiunte all'elenco delle materie prime e dei carburanti di cui all'allegato IX e ai valori standard e valori tipici stimati per le filiere dei biocarburanti e dei bioliquidi. Pertanto il Consiglio non può accogliere gli emendamenti contenuti nella posizione del Parlamento che riesaminano o integrano le disposizioni sulla delega di poteri alla Commissione che non sono mantenute dal Consiglio.

Per quanto riguarda le altre disposizioni concernenti la delega di poteri proposte dalla Commissione, dopo un’accurata analisi caso per caso il Consiglio ha concluso che sia da ritenersi più opportuno il ricorso ad atti di esecuzione o alla procedura legislativa ordinaria.

vii)   Considerando

Il Consiglio ha modificato i considerando per allinearli alle parti operative modificate; pertanto l'opinione del Consiglio sui considerando modificati dal Parlamento corrisponde all'opinione del Consiglio sugli emendamenti del Parlamento relativi alle disposizioni operative. Vedasi anche il successivo punto 4 per quanto concerne i considerando.

3.   Altre questioni politiche

Nel contesto delle emissioni ILUC e dei biocarburanti avanzati, il Consiglio ha ritenuto necessario, ai fini di una chiarezza e coerenza maggiori, aggiungere varie nuove definizioni alla direttiva sulla qualità dei carburanti e alla direttiva sulle fonti rinnovabili. Sebbene la posizione del Parlamento contenga un ampio numero di nuove definizioni (emendamenti da 34 a 37 e da 69 a 76) che il Consiglio non ritiene necessarie, si può rilevare che alcune delle nuove definizioni proposte coincidono, almeno in parte, con alcune delle definizioni introdotte dal Consiglio (in particolare per quanto concerne le «materie cellulosiche di origine non alimentare» e le «materie ligno-cellulosiche»).

In merito al calcolo dell'impatto dei gas a effetto serra prodotti da biocarburanti/bioliquidi, il Consiglio ha deciso che, contrariamente alla proposta della Commissione, il premio di biocarburante/bioliquido la cui biomassa è ottenuta a partire da terreni degradati ripristinati dovrebbe essere mantenuto.

4.   Altri emendamenti adottati dal Parlamento europeo

Gli altri emendamenti non ritenuti necessari o adeguati a conseguire gli obiettivi della direttiva e pertanto non inclusi nella posizione del Consiglio riguardano:

IV.   CONCLUSIONE

Nel definire la sua posizione, il Consiglio ha tenuto pienamente conto della proposta della Commissione e del parere in prima lettura del Parlamento europeo. Riguardo agli emendamenti proposti dal Parlamento europeo, il Consiglio rileva che un certo numero considerevole di essi è già stato integrato — nello spirito, del tutto o in parte — nella sua posizione.

(1)  15189/12 ENV 789 ENER 417 ENT 257 TRANS 346 AGRI 686 POLGEN 170 CODEC 2432.

(2)  «ILUC».

(3)  Articolo 7 quinquies, paragrafo 6, della direttiva 2009/30/CE e articolo 19, paragrafo 6, della direttiva 2009/28/CE.

(4)  A7-0279/2013.

(5)  Cereali e altre colture amidacee, zuccherine od oleaginose.