24.3.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 70/13

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Il 10 marzo 2009 il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato del Lussemburgo, relativo al periodo 2008-2010 (2).

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L'attività economica ha registrato un rallentamento considerevole dovuto alla recessione economica e alla crisi finanziaria globale; la crescita del PIL è passata da 5,2 % nel 2007 a circa 1 % nel 2008. Nel 2009 si prevede che l'attività economica si riduca dello 0,9 % conformemente alle previsioni intermedie dei servizi della Commissione del gennaio 2009. L'economia lussemburghese, che è nel contempo molto aperta e dipendente dall'andamento del suo settore finanziario, sarà considerevolmente colpita dal calo previsto del commercio mondiale e dalla crisi finanziaria, mentre la spesa pubblica e, in una certa misura, i consumi privati costituiranno il solo sostegno a favore della crescita. Le principali sfide politiche in una situazione di recessione sono legate al settore finanziario, la cui attività è fortemente internazionalizzata, e al sostegno della domanda interna. La recessione avrà un impatto significativo sulla finanza pubblica in quanto il forte avanzo previsto per il 2008 dovrebbero trasformarsi nel 2009 in un disavanzo che nel 2010 si amplierà. Questo deterioramento del bilancio pubblico tiene conto anche dell'effetto delle misure di sostegno adottate negli ultimi mesi che prevedono essenzialmente importanti sgravi fiscali e una considerevole accelerazione dei progetti pubblici di investimento. Tenendo conto della posizione finanziaria iniziale favorevole e del livello ridottissimo del debito pubblico, queste misure sono adeguate e opportune.

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Lo scenario macroeconomico alla base del programma, modificato dall'addendum, prevede che la crescita effettiva del PIL, dopo esser passata da 5,2 % nel 2007 a 1,0 % nel 2008, si riduca a 0,9 % nel 2009 prima di recuperare in qualche misura e giungere all'1,4 % nel 2010. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili (3), si ritiene che tale scenario sia fondato su ipotesi di crescita plausibili per il periodo dal 2008 al 2010 e sia pienamente conforme alle previsioni intermedie dei servizi della Commissione del gennaio 2009. Le proiezioni in materia di inflazione e salari contenute nel programma appaiono anch'esse realistiche.

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Per il 2008, nell'addendum del programma, l'avanzo delle amministrazioni pubbliche è stimato a 2,0 % del PIL, rispetto ad un obiettivo dello 0,8 % fissato nel precedente aggiornamento del programma di stabilità. Questo risultato nettamente migliore di quanto previsto, rispetto all'aggiornamento precedente, si spiega in larga misura con l'effetto di base associato ad una revisione dell'avanzo delle amministrazioni pubbliche nel 2007 che era stato stimato precedentemente a 1 % del PIL, mentre si è attestato intorno al 3,2 % soprattutto grazie ai risultati inattesi concernenti le entrate.

Per il 2008 la situazione di partenza migliore del previsto è stata in parte neutralizzata da un aumento delle spese più elevato del previsto, in particolare nel settore del consumo e degli investimenti pubblici, nonché a livello dei trasferimenti sociali. La crescita più rapida del previsto della spesa pubblica si spiega, in parte, con l'assunzione di nuovo personale indispensabile per lo sviluppo dell'Università di Lussemburgo e altri centri pubblici di ricerca.

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Secondo il programma, il bilancio pubblico dovrebbe subire un calo, passando da un avanzo del 2 % del PIL nel 2008 ad un disavanzo dello 0,6 % del PIL nel 2009. Questo calo è legato in parte all'impatto del rallentamento economico e del funzionamento normale degli stabilizzatori automatici connessi, soprattutto sul piano delle entrate fiscali provenienti dal settore finanziario. Il disavanzo del 2009 proviene anche dalle misure discrezionali adottate nel bilancio del 2009, ivi comprese le misure adottate per far fronte alla recessione economica e conformemente al piano europeo di ripresa economica, per un importo pari all'1,75 % del PIL. Il bilancio 2009 prevede importanti sgravi fiscali, soprattutto per l'imposta sul reddito personale, che costituisce ex ante circa 1,25 % del PIL, mentre alcuni progetti di investimento pubblico, inizialmente previsti per il 2010, dovrebbero essere anticipati. Si prevede che le entrate diminuiranno di circa 0,5 punti percentuali del PIL nel 2009. Ciò comprende una riduzione di un punto percentuale del PIL delle imposte dirette derivante da sgravi fiscali e dall'impatto della crisi, mentre gli oneri sociali e i redditi da capitale aumenterebbero ognuno di 0,25 punti percentuali del PIL, grazie al riporto risultante dall'aumento dell'occupazione che è perdurato fino alla fine del 2008 e agli interessi percepiti sui prestiti concessi al fine di sostenere il settore finanziario. Nel contempo, le spese delle amministrazioni pubbliche dovrebbero aumentare di 2,25 punti percentuali del PIL, a seguito soprattutto di aumenti considerevoli del consumo e dell'investimento pubblici nonché dei trasferimenti sociali; questi ultimi sono in parte dovuti alla sostituzione della riduzione fiscale legata ai figli con un sistema di credito di imposta e all'aumento della disoccupazione previsto per quest'anno.

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Secondo il programma, il disavanzo nominale è destinato a peggiorare ulteriormente, passando dallo 0,6 % del PIL nel 2009 all'1,5 % del PIL nel 2010, mentre il deficit primario passerebbe da 0,3 % a 1,2 % del PIL. L'obiettivo di bilancio a medio termine del Lussemburgo è un disavanzo strutturale (corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee) di 0,75 % del PIL. Fondato sullo scenario macroeconomico e le proiezioni di bilancio, questo obiettivo di medio termine dovrebbe essere integralmente rispettato nel corso del periodo di riferimento: il saldo strutturale ricalcolato secondo il metodo convenuto basato sulle informazioni contenute nel programma dovrebbe restare positivo, calando leggermente per passare da un avanzo di 0,6 % del PIL nel 2009 ad un avanzo di 0,4 % del PIL nel 2010. Il debito pubblico lordo, che è raddoppiato dal 7 % del PIL nel 2007 al 14,4 % del PIL nel 2008 a causa del finanziamento di prestiti di sostegno concessi alle filiali lussemburghesi di alcune banche straniere di rilevanza sistemica, dovrebbe aumentare per arrivare al 15 % del PIL nel 2009 e 17 % del PIL nel 2010. Nonostante sia raddoppiato nel 2008, rimane di gran lungo la percentuale più bassa dell'area dell'euro.

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I rischi connessi alle proiezioni di bilancio contenute nel programma sembrano nel complesso compensarsi. Da una parte, potrebbero concretizzarsi dei rischi che lo scenario macroeconomico si riveli peggiore del previsto. In particolare, il consumo privato potrebbe rivelarsi meno resistente del previsto. Inoltre, l'impatto della crisi sulle entrate fiscali, in particolare quelle provenienti dal settore finanziario, potrebbe essere più forte del previsto. D'altra parte, i risultati del 2008 potrebbero essere superiori alle previsioni del programma (come già avvenuto nel 2007) in quanto le proiezioni di bilancio del Lussemburgo sono sempre caratterizzate da una certa prudenza.

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La principale preoccupazione riguardante le finanze pubbliche del Lussemburgo rimane la loro sostenibilità a lungo termine, dati il fortissimo aumento previsto della spesa pubblica dovuto all'invecchiamento della popolazione e l'assenza di provvedimenti per far fronte a questa problematica. L'impatto a lungo termine dell'invecchiamento demografico sul bilancio è tra i più alti dell'UE, influenzato in particolare dalla previsione di un forte aumento della spesa pensionistica. La posizione di bilancio del 2008 secondo le stime del programma, che è migliore della posizione iniziale del programma precedente, il basso rapporto debito/PIL, gli importanti attivi accumulati nella previdenza sociale e un avanzo primario strutturale, contribuiscono a riequilibrare il previsto impatto sul bilancio a lungo termine dell'invecchiamento della popolazione. Tuttavia, questo non è sufficiente a coprire il notevole aumento della spesa connessa all'età. Il raggiungimento di avanzi primari elevati nel medio periodo e, come viene riconosciuto dalle autorità, l'attuazione di misure supplementari dirette a contenere l'aumento consistente della spesa legata all'invecchiamento della popolazione, anche aumentando l'età pensionabile effettiva, contribuirebbero a ridurre il rischio medio che pesa sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. I rischi per la sostenibilità derivanti dalle operazioni effettuate in questi ultimi mesi per sostenere il settore finanziario non sembrano significativi per il momento, malgrado il considerevole aumento del debito pubblico che queste operazioni hanno comportato, anche se le passività potenziali potrebbero essere comparativamente importanti, data la vasta dimensione del settore finanziario. Inoltre, un'ampia parte (se non la totalità) dei costi determinati da queste operazioni di sostegno potrebbe essere recuperata in una fase successiva.

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La struttura delle finanze pubbliche sembra relativamente favorevole in Lussemburgo: le spese pubbliche e la pressione fiscale sono relativamente ridotte e il sistema tributario e di spesa sembrano relativamente efficaci, rispetto ad altri Stati membri. In particolare il consumo pubblico e la tassazione del reddito da lavoro sono comparativamente ridotti mentre il livello dell'investimento pubblico è uno dei più elevati in tutta l'UE.

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Al fine di stabilizzare il settore finanziario, il governo lussemburghese ha deciso, in settembre e ottobre 2008, di concedere un prestito alle filiali locali di due grandi banche straniere per un importo totale di 2,776 Mrd EUR (7,6 % del PIL). Al fine di migliorare il suo accesso ai finanziamenti, è stato inoltre deciso di garantire i nuovi impegni contratti da una di queste banche nei confronti di investitori istituzionali, con scadenza massima di tre anni. Infine, per recuperare la fiducia dei depositanti, l'importo coperto dal sistema di garanzia dei depositi è stato portato da 20 000 EUR a 100 000 EUR per deposito. Occorre sottolineare che le amministrazioni pubbliche posseggono attivi finanziari considerevoli, accumulati grazie alle eccedenze registrate regolarmente negli ultimi decenni e aumentate dai prestiti concessi alla fine del 2008 alle filiali di queste due banche straniere. Questi attivi ammontavano a circa il 32 % del PIL nel 2008, di cui un terzo circa è detenuto dall'amministrazione centrale e due terzi dal sistema di previdenza sociale. La situazione finanziaria netta delle amministrazioni pubbliche è pertanto largamente positiva.

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Alcune misure di sostegno fiscale sono già state previste nel bilancio 2009, elaborate prima dell'aggravarsi della crisi finanziaria. Si trattava essenzialmente di riduzioni dell'imposta sul reddito, il cui costo è stimato dal programma a circa 1,2 % del PIL. Il bilancio prevedeva anche una riduzione dell'aliquota dell'imposta sulle società i cui effetti sulle entrate si risentiranno dal 2010 in poi. Inoltre, conformemente al piano europeo di ripresa economica concordato in dicembre dal Consiglio europeo, il Lussemburgo ha adottato altre misure di sostegno, tra cui le più significative riguardano un'accelerazione degli investimenti pubblici e dei sussidi per l'acquisto di beni durevoli efficienti sotto il profilo energetico e per gli investimenti nel settore del risparmio energetico. Inoltre la quota dell'indennità di disoccupazione a carico dei datori di lavoro in caso di lavoro ridotto sarà rimborsata dallo Stato fino alla fine del 2009. Complessivamente questi incentivi rappresenteranno circa 1,75 % del PIL. Grazie all'eccedenza non trascurabile registrata nel 2008 e al livello particolarmente ridotto del debito pubblico, il Lussemburgo beneficia di un margine di manovra particolarmente ampio. Il pacchetto di stimolo fiscale per il 2009 e il 2010 sembra apportare una risposta all'attuale recessione economica, anche se molti di questi incentivi non sono destinati ad essere temporanei, soprattutto per quanto riguarda le riduzioni dell'imposta sul reddito, inizialmente destinate a compensare la mancata indicizzazione degli scaglioni dal 2001. Il Lussemburgo ha inoltre adottato una serie di misure, cui se ne aggiungeranno altre nei prossimi anni, al fine di ripristinare un ambiente economico più attrattivo e di attuare il pacchetto di provvedimenti nel settore dell'energia e dei cambiamenti climatici. Queste misure sono collegate all'agenda di riforme a medio termine proposta dalla Commissione il 28 gennaio 2009 nell'ambito della strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione.

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Il saldo strutturale calcolato in base alla metodologia concordata dovrebbe rimanere in attivo, pur passando da 1,5 % del PIL nel 2008 allo 0,6 % del PIL nel 2009 e allo 0,4 % del PIL nel 2010. La politica di bilancio generale è espansionistica nel 2009, e in questo rispecchia la reazione del governo lussemburghese di fronte al rallentamento economico, e leggermente espansionistica nel 2010, sebbene le modifiche del saldo strutturale siano leggermente inferiori alle misure di stimolo. L'OMT dovrebbe essere rispettato nel periodo di riferimento.

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Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma presenta delle lacune per quanto riguarda i dati obbligatori e facoltativi (4). Inoltre l'addendum al programma, che sostituisce in parte lo scenario macroeconomico e di bilancio iniziale, non contiene le previsioni per il 2011 (5).

i)

attuare i programmi di bilancio, comprese le misure di stimolo, in linea con il piano europeo di ripresa economica e nel quadro del PSC;

ii)

migliorare la sostenibilità delle finanze pubbliche a lungo termine attuando le misure di riforma strutturale, in particolare nell'ambito delle pensioni.