24.3.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 70/8

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Il 10 marzo 2009 il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza aggiornato della Lituania, relativo al periodo 2008-2011.

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L'economia lituana ha iniziato un rapido rallentamento nel 2008 dopo un periodo congiunturale altamente favorevole basato sulla crescita della domanda interna, iniziato nel 2003. Nel contesto del sistema di currency board le condizioni monetarie e del credito nel 2008 si sono irrigidite in conseguenza di timori di un rischio paese più elevato e di un continuo apprezzamento del tasso di cambio reale effettivo. Il recente periodo di alta crescita ha creato pressioni da surriscaldamento dell'economia: sono cresciuti gli squilibri macroeconomici, mentre l'inflazione e il disavanzo esterno hanno raggiunto un picco nel primo semestre del 2008. La crescita dei salari ha superato di gran lunga quella della produttività, indebolendo in tal modo la competitività del paese. Per tutto il periodo di alta congiuntura si è seguita una politica di bilancio espansionista senza accantonare riserve per prepararsi al mutamento delle condizioni del ciclo. Gli importanti squilibri esterni della Lituania ne hanno ampliato la vulnerabilità in conseguenza dell'irrigidimento delle condizioni globali del credito e della ridotta crescita dei mercati di esportazione. La crisi finanziaria a livello mondiale e la debolezza della domanda esterna verranno ad aggiungersi alla caduta della domanda interna in atto contribuendo in tal modo alla contrazione dell'economia. La sfida immediata di politica economica per la Lituania consiste nel saper gestire il rallentamento economico in modo da mantenere la stabilità macroeconomica. Data la necessità di correggere gli elevati squilibri del paese le autorità hanno adottato, nel dicembre 2008, un pacchetto di misure di austerità di bilancio per facilitare il processo di aggiustamento e contribuire a mantenere la fiducia dei mercati. Esso dovrebbe inoltre limitare il peggioramento dei disavanzi pubblici durante il periodo di recessione.

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Lo scenario macroeconomico sottostante il programma stima nel 2008 una crescita del PIL reale del 3,5 %. Esso prevede una drastica contrazione del 4,8 % nel 2009 e un ulteriore modesto calo dello 0,2 % nel 2010, prima di una ripresa con una crescita del 4,5 % nel 2011. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili (2), questo scenario si basa su ipotesi di crescita plausibili fino al 2009 ma decisamente ottimistiche per gli anni successivi. Le ipotesi di crescita appaiono ottimistiche per il periodo a partire dal 2010, se si considera che il peggioramento delle prospettive di crescita nei paesi partner per gli scambi e della domanda interna in Lituania, a causa della contrazione del credito, sarà decisamente più grave e protratto nel tempo di quanto viene ipotizzato nel programma. Il potenziale di crescita stimato nel 2011 è piuttosto ottimistico. Le previsioni del programma in materia di inflazione sono realistiche per quanto riguarda il 2009 mentre potrebbero essere più moderate per il 2010, in particolare a causa dell'impatto sui prezzi dell'energia derivante dalla chiusura della centrale nucleare di Ignalina, prevista entro la fine del 2009. Rispetto alle previsioni intermedie dei servizi della Commissione del gennaio 2009, il programma prevede una correzione molto più rapida degli squilibri esterni nel 2009 dovuta alla contrazione ancora più severa della domanda interna e agli sviluppi più favorevoli sui mercati di esportazione previsti nel programma di convergenza.

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Per il 2008, il disavanzo delle pubbliche amministrazioni è stimato pari al 2,9 % del PIL nelle previsioni intermedie dei servizi della Commissione, a fronte di un obiettivo di disavanzo pari allo 0,5 % del PIL nel precedente aggiornamento del programma di convergenza. Questo risultato notevolmente peggiore del previsto riflette principalmente i notevoli sforamenti di spesa per le retribuzioni del settore pubblico e i trasferimenti sociali alle famiglie e ai pensionati, in seguito a decisioni politiche adottate nel corso dell'anno e quindi non incluse nel bilancio 2008 e, in minor misura, il gettito fiscale inferiore a quanto inizialmente previsto dalle autorità, in particolare a causa del drastico rallentamento dell'attività economica verso la fine dell'anno. La spesa per investimenti e l'assorbimento di fondi UE sono stati inferiori a quanto programmato.

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Il nuovo governo, entrato in carica il 9 dicembre 2008, ha adottato un programma di importante irrigidimento di bilancio. Coerentemente con questa impostazione, il bilancio 2009, adottato dal Parlamento il 22 dicembre 2008, comprende un pacchetto di misure di risanamento di bilancio diretto a ripristinare la fiducia dei mercati e limitare il fabbisogno di finanziamento pubblico. Il risanamento di bilancio si basa su una vasta riforma fiscale e su importanti tagli alla spesa di bilancio, iniziative che dovrebbero contribuire in egual misura al risanamento pubblico. Il bilancio mira ad un disavanzo pubblico del 2,1 % del PIL, che in assenza di misure di risanamento sarebbe stato notevolmente più elevato. Le modifiche introdotte in campo fiscale sono dirette a spostare l'onere fiscale dalle imposte dirette a quelle indirette e dalla manodopera al capitale nonché ad ampliare la base imponibile sopprimendo le esenzioni. Le principali misure in materia di entrate prevedono un aumento di 1 punto percentuale dell'IVA e delle accise, un taglio di 3 punti percentuali nell'aliquota dell'imposta sul reddito delle persone fisiche con una limitata ammissibilità alla soglia iniziale esente da imposta e un aumento di 5 punti percentuali dell'aliquota dell'imposta sulle società nonché la soppressione della maggior parte delle esenzioni in materia di IVA e imposte sul reddito delle persone fisiche e un ampliamento della base imponibile, in particolare attraverso l'inserimento di un maggior numero di persone nel sistema di previdenza sociale. Secondo il programma l'effetto netto stimato di queste modifiche fiscali si aggira intorno all'1,8 % del PIL. Il bilancio prevede anche importanti tagli alle spese, stimati a circa il 2 % del PIL, incluse le retribuzioni del settore pubblico, altre spese correnti e gli investimenti programmati.

Alcune misure di sostegno al bilancio sono state tuttavia respinte dal Parlamento integralmente o in parte e devono quindi essere sostituite da altre misure. La politica globale di bilancio nel 2009, misurata sulla base della riduzione del 3 % del PIL nel saldo strutturale (corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee), è considerata fortemente restrittiva (3).

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L'obiettivo principale della strategia di bilancio a medio termine nel programma consiste nel raggiungere l'OMT di un disavanzo strutturale delle pubbliche amministrazioni dell'1 % del PIL entro il 2010 e il pareggio di bilancio nominale negli anni successivi. Il disavanzo nominale delle pubbliche amministrazioni dovrebbe ridursi all'1 % del PIL nel 2010 mentre il pareggio è previsto nel 2011. Si prevede di ottenere l'aggiustamento di bilancio attraverso un aumento sostanziale del rapporto entrate/PIL e una modesta riduzione del rapporto spesa/PIL. Il governo ha avviato una revisione più approfondita della spesa corrente, incluso il settore del pubblico impiego, che potrebbe portare a ulteriori risparmi di spesa da proporre nei prossimi anni. Il maggior gettito delle entrate può essere spiegato principalmente dalle modifiche fiscali introdotte nel bilancio 2009. Il programma riconosce esplicitamente, tuttavia, che per raggiungere gli obiettivi di bilancio presentati nel programma sono necessarie ulteriori misure per circa 0,5 % del PIL nel 2010 e circa l'1,5 % del PIL nel 2011.

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I risultati di bilancio potrebbero essere decisamente meno buoni del previsto. Tale rischio riguarda tutti gli anni del programma: nel 2009 il rischio principale è che le entrate possano essere notevolmente inferiori a quanto previsto nel programma, a causa principalmente del fatto che le misure discrezionali dirette al loro incremento, in particolare gli aumenti delle imposte indirette, non portino ad un maggior gettito fiscale nella misura prevista dal programma e che non tutti i tagli di spesa proposti, in particolare per quanto riguarda i sussidi e le retribuzioni del pubblico impiego, possano essere effettivamente attuati; nel 2010 e 2011 il rischio deriva dal fatto che il risanamento di bilancio previsto si basa su ipotesi di crescita decisamente ottimistiche e richiederà ulteriori misure dirette a sostenere gli obiettivi di bilancio.

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L'impatto di bilancio a lungo termine dell'invecchiamento è inferiore alla media dell'UE, in conseguenza della riforma pensionistica già entrata in vigore. Tuttavia, la posizione di bilancio nel 2008, quale stimata nel programma, è notevolmente peggiorata rispetto alla posizione iniziale del precedente programma e aggrava l'impatto finanziario dell'invecchiamento della popolazione sul divario di sostenibilità. La realizzazione di avanzi primari elevati nel medio periodo, come previsto dal programma, contribuirebbe a ridurre il rischio medio che grava sulla sostenibilità delle finanze pubbliche.

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Il quadro di bilancio di medio termine della Lituania non è riuscito a impedire gli sforamenti di spesa registrati negli ultimi anni. L'effervescente crescita delle entrate ha agevolato le ripetute revisioni verso l'alto degli obiettivi di spesa e il ciclo elettorale ha aggiunto ulteriore pressione sul suddetto quadro come dimostrato dal recente deterioramento del disavanzo nominale. Allo scopo di rafforzare il quadro di bilancio, nel novembre 2007 è stata adottata una legge sulla disciplina fiscale, che contiene in particolare una norma in materia di spese. Tale legge, tuttavia, si è focalizzata sulla formazione e l'esecuzione del bilancio annuale e, in quanto tale, non ha introdotto gli ulteriori necessari elementi di medio termine rivolti al futuro. Pertanto, l'attuale disciplina resta ancora piuttosto insufficiente per quanto riguarda la programmazione e il controllo delle finanze pubbliche nel medio termine. Vi è spazio per migliorare la programmazione e rafforzare il carattere vincolante dei massimali di spesa di medio termine, che potrebbero contribuire a limitare la crescita della spesa. Inoltre, la disciplina deve garantire il risanamento di bilancio nei periodi di congiuntura economica favorevole, impedendo che entrate aggiuntive provochino un incremento della spesa. Anche la trasparenza dell'intero processo di bilancio che comprende una comunicazione appropriata delle esecuzioni delle entrate e della spesa rimane insufficiente, anche per quanto riguarda la comparabilità degli indicatori di bilancio sulla base della contabilità di cassa e di competenza.

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Allo scopo di stabilizzare il settore finanziario, le autorità lituane hanno innalzato la garanzia sui depositi dall'equivalente di 22 000 EUR a 100 000 EUR nell'ottobre 2008 mentre la percentuale garantita è stata portata al 100 %. Il programma riconosce un possibile rischio connesso alle garanzie sui depositi, dove l'importo totale garantito alla fine del 2008 era di circa il 30 % del PIL.

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In linea con il piano europeo di ripresa economica approvato in dicembre dal Consiglio europeo, la Lituania, che deve far fronte a gravi squilibri esterni ed interni, ha adottato una politica di bilancio diretta a correggere tali squilibri. Tenendo conto della necessità di correggere gli squilibri economici e della difficoltà di garantire nuovi finanziamenti a condizioni accettabili a causa dell'avversione al rischio dei mercati, la politica di bilancio restrittiva, programmata dal 2009 al 2011, costituisce una risposta appropriata alla situazione macroeconomica e di bilancio. Sono state adottate una profonda riforma in materia fiscale e un'ampia gamma di misure di riduzione della spesa, fra le quali anche l'abbassamento delle retribuzioni del settore pubblico nel 2009. Inoltre, le autorità lituane stanno programmando l'adozione di un ampio pacchetto di misure dirette al sostegno delle imprese attraverso la riduzione degli oneri amministrativi, il miglioramento dell'accesso al credito e l'agevolazione delle esportazioni e degli investimenti. Una delle priorità è costituita dalla modernizzazione degli edifici di tipo sovietico al fine di migliorare l'efficienza energetica. In questo contesto, la Lituania mira ad accelerare (e semplificare) l'assorbimento dei fondi strutturali UE, quando le possibilità di finanziamento di tali investimenti sarebbero notevolmente allargate nell'ambito delle proposte del piano europeo di ripresa economica della Commissione. Queste misure sono collegate all'agenda di riforme a medio termine e alle raccomandazioni per ciascun paese avanzate dalla Commissione il 28 gennaio 2009 nel quadro della strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione.

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La Lituania ha adottato un programma di risanamento di bilancio, che costituisce una risposta adeguata alla necessità di correggere gli squilibri macroeconomici. I risultati di bilancio, tuttavia, potrebbero essere decisamente meno buoni del previsto. Inoltre, l'aggiustamento dovrà essere sostenuto da misure aggiuntive, in particolare negli anni seguenti. Sebbene il margine di sicurezza contro le normali fluttuazioni cicliche appaia rispettato nel programma per tutti gli anni a partire dal 2009, esso potrebbe risultare insufficiente, tenendo conto dei rischi fra i quali un grave rallentamento economico, a impedire il superamento della soglia del 3 % nel 2009 e 2010. La politica di bilancio dovrebbe restare restrittiva dal 2009 al 2011 se misurata alla luce delle modifiche nel saldo strutturale (primario). Nell'ambito della partecipazione della Lituania all'ERM II e data la necessità di migliorare la competitività di costo dell'economia, si giustifica la correzione della precedente alta crescita delle retribuzioni.

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Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma fornisce tutti i dati obbligatori e gran parte dei dati facoltativi (4).

i)

attuare le misure necessarie a raggiungere l'obiettivo di bilancio nel 2009 stabilendo una gerarchia delle spese e a continuare il risanamento di bilancio mirato nel medio termine;

ii)

attuare le limitazioni salariali nel settore del pubblico impiego al fine di agevolare l'allineamento delle retribuzioni dell'intera economia alla produttività e rafforzare la competitività di costo;

iii)

rafforzare la trasparenza e la governance in materia fiscale, migliorando il quadro di bilancio di medio termine e rafforzando la disciplina di spesa.