7.1.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 2/7

1.

Il 30 aprile 2008 la Commissione ha adottato una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (in appresso: «la proposta») (3). La proposta è stata trasmessa dalla Commissione al GEPD per consultazione, a norma dell'articolo 28, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 45/2001 ed è stata ricevuta dal GEPD il 15 maggio 2008.

2.

Lo scopo della proposta è apportare diverse modifiche sostanziali al regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (4). Nella sua relazione la Commissione fornisce motivazioni per il riesame del regolamento in vigore. Menziona l'«Iniziativa europea per la trasparenza» (5) che invita ad una maggiore trasparenza, il regolamento che applica la convenzione di Århus (6) alle istituzioni e agli organi comunitari e interagisce con il regolamento (CE) n. 1049/2001 per quanto riguarda l'accesso ai documenti contenenti informazioni ambientali, nonché la giurisprudenza della Corte di giustizia e le controversie risolte dal Mediatore europeo in relazione al regolamento (CE) n. 1049/2001.

3.

Il GEPD si compiace di essere consultato e raccomanda che il riferimento a questa consultazione sia riportato nei considerando della proposta, così come è avvenuto in una serie di altri testi legislativi sui quali il GEPD è stato consultato, a norma del regolamento (CE) n. 45/2001.

4.

L'attenzione del GEPD è stata in particolare richiamata dal fatto che la proposta contiene una disposizione che tratta la delicata relazione tra l'accesso ai documenti e i diritti alla vita privata e alla protezione dei dati personali, segnatamente l'articolo 4, paragrafo 5, proposto. L'analisi di questa disposizione sarà la parte centrale del presente parere.

5.

Tuttavia il parere non si limiterà a questa analisi. L'analisi sarà preceduta da osservazioni sul contesto della proposta e sul suo campo di applicazione. Dopo l'analisi dell'articolo 4, paragrafo 5, saranno trattate altre questioni, come il diritto di accesso ai dati personali a norma del regolamento (CE) n. 45/2001.

6.

La proposta è stata preceduta da una consultazione pubblica. Nella relazione la Commissione menziona di aver tenuto conto delle opinioni della maggior parte dei partecipanti a questa consultazione pubblica.

7.

Dopo l'adozione della proposta, il 2 giugno 2008, si è svolta un'udienza pubblica nel Parlamento europeo, organizzata dalla Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni. In questa occasione una serie di parti interessate hanno espresso il loro parere sulla proposta. Anche il GEPD ha formulato alcune osservazioni provvisorie. In quell'occasione i rappresentanti della Commissione europea — in risposta alle varie osservazioni — hanno sottolineato che la proposta riflette l'attuale corrente di pensiero, ma che la Commissione è disponibile a discutere il testo e a considerare contributi volti a migliorare la proposta, senza escludere alternative.

8.

Il GEPD ritiene un'opportunità questo approccio aperto e considera di arricchire la discussione con un testo alternativo per l'articolo 4, paragrafo 5, proposto. Inoltre tale approccio aperto si sposa perfettamente con la nozione di trasparenza: promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile (cfr. per esempio l'articolo 15, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea).

9.

Nonostante l'incertezza sul destino del trattato di Lisbona nel momento di formulare il presente parere, non si dovrebbe ignorare la prospettiva del quadro giuridico ai sensi del nuovo trattato.

10.

La proposta si basa sull'articolo 255 del trattato CE, che sancisce il diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. All'entrata in vigore del trattato di Lisbona, questo articolo sarà sostituito dall'articolo 15 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. L'articolo 15 estende il diritto di accedere ai documenti di tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'Unione. Esso modifica l'articolo 255 tra l'altro con l'introduzione di un principio generale di trasparenza (articolo 15, paragrafo 1) e con l'obbligo per il Parlamento europeo e per il Consiglio di assicurare la pubblicità dei documenti relativi alle procedure legislative.

11.

La proposta si applica a tutti i documenti ai sensi della definizione dell'articolo 3, lettera a), proposto. Questa definizione recita: «“documento”, qualsiasi contenuto informativo, a prescindere dal suo supporto (testo su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva) redatto da un'istituzione e ufficialmente trasmesso a uno o più destinatari o altrimenti registrato, ovvero ricevuto da un'istituzione. I dati contenuti in sistemi elettronici di archiviazione, elaborazione e recupero di dati costituiscono dei documenti se sono estraibili in formato stampa o elettronico usando gli strumenti disponibili del sistema operativo».

12.

La ragione della citazione completa di questa definizione è che essa solleva alcune questioni essenziali per quanto riguarda il campo di applicazione del regolamento:

13.

Il punto di partenza del regolamento è l'accesso ai documenti, non l'accesso alle informazioni in quanto tali. Questa è la nozione sancita nell'articolo 255 CE. Il trattato di Lisbona non condurrebbe ad una modifica sostanziale. Il nuovo trattato chiarisce soltanto che il supporto dei documenti non è decisivo. Comunque, come il Tribunale di primo grado ha dichiarato nella causa WWF, «Sarebbe contrario all'imperativo di trasparenza sotteso al regolamento (CE) n. 1049/2001 che alcune istituzioni facciano appello all'inesistenza di documenti per eludere l'applicazione di tale regolamento» (7). Pertanto, secondo il Tribunale, le istituzioni interessate procedano, per quanto possibile e in modo non arbitrario e prevedibile, alla redazione e alla conservazione della documentazione riguardante le loro attività. Altrimenti il diritto di accesso ai documenti non può essere esercitato efficacemente.

14.

In questo contesto, da un lato la proposta include esplicitamente nel concetto di documento «i dati contenuti in sistemi elettronici di archiviazione, elaborazione e recupero di dati», quando essi possono essere estratti. Il GEPD rileva che questa definizione si avvicina alla definizione di trattamento dei dati personali sancita nel regolamento (CE) n. 45/2001 ed estende la possibile sovrapposizione con il regolamento (CE) n. 1049/2001. È probabile un aumento delle richieste di accesso a semplici elenchi di nomi e/o di altri dati personali — anche alla luce dello sviluppo degli strumenti disponibili per sfruttare i sistemi elettronici — ed è pertanto anche più importante trattare le potenziali aree di tensione tra i regolamenti nonché le relazioni con gli altri strumenti disponibili, come il diritto di accesso ai dati personali (cfr. in appresso, punti 64-67).

15.

Dall'altro, la Commissione sostiene che un documento «esiste» soltanto se è stato inviato ai destinatari, diffuso all'interno dell'istituzione o altrimenti registrato. IL GEPD rileva che è tutt'altro che chiaro fino a che punto questa formulazione limiterebbe il campo di applicazione del regolamento andando pertanto contro i principi di trasparenza e partecipazione pubblica. Sfortunatamente, la relazione fornisce scarso orientamento a tal riguardo. Il GEPD suggerisce quindi che il concetto di «documento» debba essere chiarito nella proposta della Commissione, all'interno della stessa disposizione o in un considerando.

16.

Senza entrare in un'analisi dettagliata delle possibili interpretazioni di queste disposizioni fondamentali, il GEPD evidenzia che, nonostante le modifiche nel concetto di «documento» proposte dalla Commissione, sussiste una differenza nel campo di applicazione tra il regolamento (CE) n. 1049/2001 e il regolamento (CE) n. 45/2001. Quest'ultimo regolamento si applica soltanto, ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 2, al «trattamento di dati personali, interamente o parzialmente automatizzato, nonché al trattamento non automatizzato di dati personali contenuti o destinati a figurare negli archivi». Il regolamento (CE) n. 1049/2001 si applica a tutti i documenti in possesso di un'istituzione.

17.

Sebbene diminuisca l'importanza del trattamento manuale dei dati personali, è necessario considerare che all'interno delle istituzioni e degli organismi dell'Unione europea i documenti cartacei sono ancora utilizzati. Se tali documenti cartacei non hanno una natura strutturata, essi possono non essere completamente coperti dal regolamento (CE) n. 45/2001. Tuttavia tali documenti possono contenere dati personali e deve essere assicurato che anche in quei casi possa essere applicata l'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 5.

18.

Si dovrebbe debitamente tenere conto di questa differenza nel campo di applicazione al fine di assicurare che l'interesse legittimo della persona interessata sia considerato anche nel caso di documenti cartacei. Questa è una ragione supplementare per cui il semplice «rinvio» al regolamento (CE) n. 45/2001 — come spiegato in appresso (cfr. punti 38-40) — non è soddisfacente, in quanto non fornirebbe orientamento per quei casi in cui i dati personali contenuti nei documenti sono esclusi dal campo di applicazione del regolamento (CE) n. 45/2001.

19.

L'articolo 4, paragrafo 5, proposto tratta la relazione tra l'accesso ai documenti e i diritti alla vita privata e alla protezione dei dati personali e sostituisce l'attuale articolo 4, paragrafo 1, lettera b), che è stato ampiamente criticato per la sua ambiguità riguardo alla precisa relazione tra questi diritti fondamentali. L'attuale articolo è stato anche contestato davanti al Tribunale di primo grado (8). Un ricorso per motivi di diritto è attualmente pendente dinanzi alla Corte di giustizia (9).

20.

In questa prospettiva, ci sono buoni motivi per sostituire l'articolo 4, paragrafo 1, lettera b). Il GEPD comprende che la Commissione abbia utilizzato questa occasione per proporre una modifica dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera b). Tuttavia il GEPD non sostiene la disposizione proposta nella formulazione redatta dalla Commissione.

21.

In primo luogo, il GEPD non è convinto che questo sia il momento opportuno per una modifica, mentre un ricorso è pendente dinanzi alla Corte di giustizia. In questo ricorso sono in gioco questioni fondamentali.

22.

In secondo luogo, più significativamente: la proposta non fornisce la soluzione adeguata. Consiste di una norma generale (la seconda frase dell'articolo 4, paragrafo 5, che:

Inoltre consiste di una norma specifica (la prima frase dell'articolo 4, paragrafo 5) che è in linea di massima ben definita, ma con un campo di applicazione troppo limitato.

23.

Il GEPD è pienamente consapevole delle possibili interazioni — e delle possibili tensioni — tra l'accesso ai documenti e i diritti alla vita privata e alla protezione dei dati personali. Nel suo documento di base sull'accesso del pubblico ai documenti e sulla protezione dei dati, pubblicato nel luglio 2005, ha svolto una analisi accurata delle questioni sollevate dall'applicazione simultanea del regolamento (CE) n. 1049/2001 e del regolamento (CE) n. 45/2001.

24.

In particolare, il GEPD ha evidenziato che l'accesso del pubblico da un lato e la vita privata e la protezione dei dati dall'altro sono diritti fondamentali sanciti nei diversi strumenti giuridici a livello europeo e rappresentano elementi chiave del «buon governo». Non c'è un ordine gerarchico tra questi diritti ed in taluni casi l'applicazione simultanea dei regolamenti non conduce ad una risposta chiara. Secondo il documento di base del GEPD la soluzione può essere trovata nell'eccezione relativa alla vita privata prevista dall'attuale articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 1049/2001. Come spiegato nel documento di base, questa disposizione impone tre condizioni, che devono tutte essere soddisfatte perché sia di applicazione l'eccezione all'accesso del pubblico:

25.

Le linee principali dell'analisi del GEPD sono state confermate dal Tribunale di primo grado nella causa Bavarian Lager, in cui il Tribunale di primo grado è stato invitato ad interpretare la relazione tra il regolamento (CE) n. 45/2001 ed il regolamento (CE) n. 1049/2001, e l'eccezione riguardante la protezione dei dati personali contenuta in quest'ultimo regolamento. I principali elementi di questa sentenza saranno usati per convalidare il presente parere. La Commissione ha deciso di interporre appello contro la sentenza del Tribunale di primo grado; la causa è attualmente pendente dinanzi alla Corte di giustizia. Per quanto riguarda questa causa dinanzi alla Corte di giustizia il GEPD ritiene che la sentenza del Tribunale di primo grado debba essere mantenuta.

26.

È pertanto opinabile se questo sia il momento opportuno per modificare la disposizione sulla relazione tra l'accesso ai documenti e la protezione dei dati personali, ora che la causa è pendente dinanzi alla Corte di giustizia. Questa causa non riguarda soltanto l'interpretazione dell'attuale formulazione dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera b) (10), ma solleva anche questioni più fondamentali relative all'equilibrio tra i diritti fondamentali in gioco (11). In queste circostanze sarebbe meglio aspettare la sentenza e non adottare anteriormente il regolamento.

27.

La scelta di attendere la sentenza della Corte di giustizia è altresì motivata dalla sostanza della disposizione proposta. La Commissione sostiene, nella sua relazione, che le modifiche proposte sono anche finalizzate a rispondere alla sentenza del Tribunale di primo grado nella causa Bavarian Lager. Tuttavia la modifica non riflette la posizione del Tribunale di primo grado.

28.

In particolare il GEPD rileva che la proposta della Commissione sopprime qualsiasi riferimento al pregiudizio «alla vita privata e all'integrità» dell'individuo quale soglia necessaria per giustificare un rifiuto di accesso ai documenti contenenti dati personali. In questo modo la proposta della Commissione altera fortemente l'equilibrio finora raggiunto dal legislatore, come interpretato dal Tribunale di primo grado. La proposta sposta l'accento dell'accesso ai documenti contenenti dati personali dal regolamento (CE) n. 1049/2001 al regolamento (CE) n. 45/2001.

29.

È importante, almeno finché la sentenza del Tribunale di primo grado resta un punto di riferimento in questo settore delicato, che le modifiche proposte tengano veramente conto di questa sentenza e non si discostino sostanzialmente da essa. La sentenza del Tribunale di primo grado non soltanto da un'interpretazione di talune disposizioni rilevanti sia del regolamento (CE) n. 1049/2001 che del regolamento (CE) n. 45/2001, ma crea anche un giusto equilibrio tra i diritti tutelati da questi due regolamenti. Il GEPD sottolinea l'importanza per il legislatore di mantenere questo equilibrio, pur chiarendo, se possibile, le disposizioni interessate.

30.

Nei punti seguenti del presente parere, il GEPD chiarirà ulteriormente perché — contrariamente al punto di vista espresso dalla Commissione — l'articolo 4, paragrafo 5, proposto non riflette la giurisprudenza del Tribunale.

31.

La seconda frase dell'articolo 4, paragrafo 5, recita: «Altri dati personali sono comunicati in conformità delle condizioni di legalità del trattamento di tali dati, di cui alla normativa comunitaria sulla tutela delle persone con riguardo al trattamento dei dati personali».

32.

Questa disposizione implica che l'autorità che decide su una richiesta di accesso del pubblico deve basare la sua decisione non sul regolamento (CE) n. 1049/2001, bensì sul regolamento (CE) n. 45/2001. La disposizione contiene così la cosiddetta «teoria del rinvio» (12) come asserito dalla Commissione dinanzi al Tribunale di primo grado nella causa Bavarian Lager.

33.

Questa teoria è stata respinta da quel Tribunale sulla base dell'attuale formulazione dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 1049/2001. Il Tribunale ha fondato il rifiuto su questa formulazione: la divulgazione può essere negata soltanto se arreca pregiudizio alla vita privata o all'integrità di una persona. Tuttavia questo ragionamento del Tribunale non è soltanto un'interpretazione testuale, ma riflette il risultato di una ponderazione tra i due diritti fondamentali in gioco: l'accesso del pubblico e la protezione dei dati.

34.

Questa esigenza di un giusto equilibrio tra questi diritti fondamentali — o un «approccio equilibrato» come è solitamente definito — è stata sottolineata anche in una serie di documenti riguardanti la collisione tra quei due diritti. Questo è stato per esempio il caso del parere 5/2001 del Gruppo dell'articolo 29 (13) e del documento di base del GEPD. Un approccio simile è assunto anche nel progetto di convenzione del Consiglio d'Europa sull'accesso ai documenti ufficiali, che stabilisce che le parti contraenti possono limitare il diritto di accesso ai documenti ufficiali allo scopo di proteggere, tra l'altro, «la vita privata e altri interessi privati legittimi» (14).

35.

Da una parte, il diritto all'accesso del pubblico deve essere rispettato, il che significa in ogni caso che:

36.

Dall'altra, il diritto alla protezione dei dati deve essere rispettato:

37.

Un tale equilibrio non può essere garantito tramite un semplice rinvio al regolamento (CE) n. 45/2001, che è volto a «garantire la tutela delle libertà e dei diritti fondamentali delle persone fisiche, in particolare della loro vita privata in sede di trattamento dei dati personali» (20). Questa soluzione può rispettare il diritto alla protezione dei dati, ma non rispetta il diritto di accesso del pubblico.

38.

Il regolamento (CE) n. 45/2001 non fornisce una risposta chiara quando una istituzione o organismo comunitario deve decidere su una richiesta di accesso del pubblico. In breve (21), l'articolo 5 del regolamento permette il trattamento dei dati personali se questo è «necessario per l'esecuzione di una funzione di interesse pubblico» o se questo è «necessario per adempiere un obbligo legale al quale è soggetto il responsabile del trattamento». In altre parole, la liceità del trattamento non è determinata dall'interesse della protezione dei dati stessa, ma dalla necessità del trattamento per un altro interesse (sancito o meno in forma di obbligo giuridico). Questo porta alla conclusione che, poiché la necessità non è determinata dall'articolo 5 del regolamento (CE) n. 45/2001 stesso (né da alcuna altra disposizione di detto regolamento), la legislazione concepita per proteggere l'altro interesse — in questo caso, il diritto di avere accesso ai documenti — dovrebbe fornire adeguato orientamento.

39.

Comunque, in base alla proposta, tutte le richieste di accesso a documenti contenenti dati personali — a meno che sia di applicazione la disposizione specifica della prima frase dell'articolo 4, paragrafo 5 — dovrebbero essere valutate sulla base di un riferimento al regolamento (CE) n. 45/2001. Tale riferimento non fornirebbe l'orientamento necessario per equilibrare gli interessi. Ciò porterebbe ad un esito indesiderabile (una situazione alla «Catch-22»).

40.

Infine si dovrebbe notare che il riferimento al regolamento (CE) n. 45/2001 non risolve l'incompatibilità tra il diritto di accesso del pubblico e l'obbligo di provare la necessità del trasferimento di dati personali, prevista all'articolo 8, lettera b), del regolamento (CE) n. 45/2001. Come asserito dal Tribunale di primo grado nella causa Bavarian Lager: «Infatti, se si esigesse che il richiedente dimostri la necessità del trasferimento in quanto condizione supplementare imposta dal regolamento (CE) n. 45/2001, siffatto obbligo contrasterebbe con l'obiettivo del regolamento (CE) n. 1049/2001, cioè l'accesso più ampio possibile del pubblico ai documenti posseduti dalle istituzioni.» (22).

41.

La prima frase dell'articolo 4, paragrafo 5, della proposta recita come segue: «Sono comunicati a terzi i nominativi, le qualifiche e le funzioni dei titolari di cariche pubbliche, funzionari e rappresentanti di interessi nell'espletamento delle loro attività professionali salvo se, per circostanze specifiche, tale divulgazione può ripercuotersi negativamente sugli interessati». Essa fornisce una norma specifica per taluni tipi di dati, relativi ad uno specifico gruppo di persone.

42.

Quale prima osservazione preliminare il GEPD rileva che non sussiste alcun dubbio che la prima frase dell'articolo 4, paragrafo 5, rispetti il diritto di accesso del pubblico. Nelle situazioni trattate da questa frase, sarà normalmente consentito l'accesso del pubblico ai documenti. È opinione del GEPD che la disposizione rispetti anche il diritto alla protezione dei dati. Comprende la situazione trattata dal Tribunale di primo grado nella causa Bavarian Lager, nonché le situazioni simili. Come dichiara quel Tribunale: in tali situazioni la divulgazione dei nominativi non implica un'ingerenza nella vita privata delle persone, né quelle persone hanno alcun motivo per ritenere di aver beneficiato di un trattamento riservato (23).

43.

Come seconda osservazione preliminare, si può affermare che la disposizione è in linea di principio ben definita e soddisfa la condizione della certezza del diritto. La disposizione definisce le diverse capacità in cui le persone agiscono e limita i dati personali che possono essere divulgati. Indipendentemente dalla questione se queste limitazioni siano adeguate, esse sono chiaramente formulate. Esse sono anche conformi con il regolamento (CE) n. 45/2001: la divulgazione dei dati costituisce un trattamento legale — in quanto basato sull'obbligo legale sancito dall'articolo 4, paragrafo 5 — e lo scopo è limitato, segnatamente concedere l'accesso del pubblico.

44.

Per quanto riguarda la limitazione del campo di applicazione ratione personae, taluni dati di titolari di cariche pubbliche, funzionari e rappresentanti di interessi devono essere divulgati. Sembra che la disposizione miri semplicemente a risolvere le conseguenze della sentenza del Tribunale di primo grado nella causa Bavarian Lager. Sorge la questione del perché la disposizione non tratta una categoria più ampia di persone interessate, in relazione alle loro attività professionali. Gli argomenti a sostegno della presunzione che in questa relazione i dati personali dovrebbero normalmente essere divulgati, sono per esempio validi anche in relazione a:

45.

Questi esempi mettono in evidenza che sarebbe stato utile prevedere una disposizione più ampia, contenente i dati di diverse categorie di persone, quando agiscano nell'esercizio delle loro mansioni.

46.

Una seconda limitazione — ratione materiae — nella prima frase dell'articolo 4, paragrafo 5, della proposta, si riferisce agli elementi dei dati. Solo i nominativi, le qualifiche e le funzioni sono comunicati. Questo esclude i dati che rivelano elementi della situazione privata della persona interessata, anche se quei dati non sono qualificati come dati sensibili ai sensi dell'articolo 10 del regolamento (CE) n. 45/2001. Si potrebbe pensare all'indirizzo del domicilio, al numero di telefono e all'indirizzo di posta elettronica o ad altri dati — come retribuzioni e spese — relativi a funzionari o politici di alto rango.

47.

Tuttavia sono esclusi anche elementi dei dati che non hanno niente a che fare con la situazione privata della persona interessata, come l'indirizzo amministrativo della persona interessata (fisico ed elettronico), nonché informazioni più generiche relative alla funzione della persona.

48.

Un problema più fondamentale connesso con l'approccio della proposta è che un nominativo è raramente incluso da solo in un documento. Il nominativo è solitamente collegato ad altri dati relativi alla persona. Ad esempio la causa Bavarian Lager riguardava l'accesso al verbale di una riunione. Si può immaginare che il verbale menzioni non soltanto i nominativi delle persone presenti alla riunione, ma anche il loro contributo alla discussione durante la riunione. Questo contributo potrebbe talvolta essere persino qualificato come dati sensibili ai sensi dell'articolo 10 del regolamento (CE) n. 45/2001, ad esempio se è espressa un'opinione politica. È dubbio pertanto se dati particolari potrebbero essere considerati isolatamente.

49.

Il regolamento (CE) n. 1049/2001 dovrebbe esso stesso fornire orientamento alle istituzioni e agli organismi che trattano le richieste di accesso del pubblico ai documenti contenenti dati personali, pur rispettando pienamente il giusto equilibrio tra i due diritti fondamentali in gioco.

50.

Per il GEPD è necessaria una ulteriore discussione sulla modalità di trasposizione di questo orientamento in una specifica disposizione giuridica. Come il passato ha dimostrato, questa è una questione che comporta considerazioni difficili e fondamentali. Dovrebbe essere redatta con la maggior cura possibile con l'apporto delle varie parti interessate.

51.

Quale contributo alla discussione, il GEPD propone la seguente disposizione per l'accesso del pubblico ai dati personali:

52.

Questa disposizione può essere spiegata come segue.

53.

La prima parte del paragrafo 1 contiene la norma di base e riflette l'esigenza di un giusto equilibrio tra i diritti fondamentali in gioco. L'eccezione al diritto di accesso del pubblico si applica soltanto qualora la divulgazione pregiudichi la vita privata o l'integrità della persona interessata. La disposizione si riferisce alla vita privata (rispetto della vita privata e della vita familiare di cui all'articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e all'articolo 8 della CEDU) e non alla protezione dei dati (di cui all'articolo 8 della Carta).

54.

Comunque il diritto alla protezione dei dati personali — sancito da un sistema di controlli e equilibri per proteggere la persona interessata, cfr. anche il precedente punto 36 — è pienamente preso in considerazione. La disposizione specifica l'obbligo legale della divulgazione dei dati personali, come previsto all'articolo 5, lettera b), del regolamento (CE) n. 45/2001.

55.

Si deve notare che il regolamento (CE) n. 45/2001 non proibisce il trattamento dei dati personali, in quanto questo è basato su una base giuridica per il trattamento ai sensi dell'articolo 5, lettera b), del regolamento (CE) n. 45/2001. L'applicazione di tale base giuridica in un caso specifico deve essere esaminata alla luce dell'articolo 8 della CEDU e della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo. In questo contesto si dovrebbe fare riferimento alla sentenza della Corte di giustizia nella causa Österreichischer Rundfunk  (24). L'introduzione di «pregiudichi la vita privata o l'integrità della persona interessata» nel paragrafo 1 della disposizione specifica che è esattamente questo criterio che decide se dare l'accesso del pubblico ai dati personali.

56.

Anche il termine integrità è stato incluso nel testo attuale dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), e si riferisce all'integrità fisica di una persona. Può avere valore aggiunto per esempio nei casi in cui la divulgazione dei dati personali potrebbe portare ad una minaccia all'integrità fisica della persona senza una relazione diretta alla sua vita privata.

57.

La seconda parte del paragrafo 1 della disposizione proposta mira a fornire orientamento all'istituzione o all'organismo che decide su una richiesta di accesso del pubblico. Distingue tre situazioni in cui la divulgazione dei dati personali non condurrà di norma ad alcun pregiudizio per la persona interessata.

58.

Il paragrafo 2 riconosce il fatto che può esserci un interesse superiore che richiede l'accesso del pubblico. Taluni dati possono essere indispensabili per il pubblico al fine di sviluppare un parere informato sul processo legislativo o sul funzionamento delle istituzioni europee più in generale Si può pensare ad esempio alle relazioni (finanziarie) tra una istituzione e taluni gruppi di pressione. Poiché questo paragrafo contiene un'eccezione ad un'eccezione, sono incluse salvaguardie aggiuntive. Caso per caso l'istituzione o l'organismo deve specificare l'applicazione della disposizione.

59.

Il paragrafo 3 obbliga l'istituzione o l'organismo a considerare l'accesso parziale — ad esempio occultando i nomi nei documenti — quale strumento aggiuntivo per assicurare un giusto equilibrio tra i diritti fondamentali in gioco, che dovrebbe essere usato solo se c'è un motivo di rifiuto.

60.

Il GEPD sottolinea infine che questa soluzione eviterebbe la situazione alla «Catch-22» come menzionato sopra al punto 39.

61.

Consegue dalla sentenza del Tribunale di primo grado nella causa Bavarian Lager che l'esigenza di chiarimento della relazione tra l'accesso del pubblico e la protezione dei dati è altresì urgente a causa delle diverse interpretazioni che possono essere date in questo contesto all'articolo 8, lettera b), del regolamento (CE) n. 45/2001. La controversia, tra l'altro nella causa Bavarian Lager dinanzi al Tribunale di primo grado, si riferiva al significato di «dimostra la necessità di trasmettergli tali dati» nel contesto dell'accesso del pubblico. Se si considera questa clausola letteralmente, significherebbe che il richiedente di un documento ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 dovrebbe addurre una ragione convincente per chiedere un documento, il che sarebbe contrario ad uno degli obiettivi del regolamento sull'accesso del pubblico, cioè l'accesso più ampio possibile ai documenti posseduti dalle istituzioni (25). Per risolvere questo problema il Tribunale di primo grado ha deciso che nel caso in cui i dati personali siano trasferiti per dare attuazione al diritto di accesso ai documenti, il richiedente non ha bisogno di provare la necessità della divulgazione. Ha ugualmente affermato che il trasferimento dei dati che non rientrano nell'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), non può ledere gli interessi legittimi della persona interessata (26).

62.

Questa soluzione era necessaria per conciliare entrambi i regolamenti in maniera soddisfacente, ma è contestata dalla Commissione nel suo ricorso dinanzi alla Corte di giustizia. La Commissione afferma che «nessuna disposizione né del regolamento (CE) n. 45/2001 né del regolamento (CE) n. 1049/2001 richiede o consente di disapplicare tale disposizione [articolo 8, lettera b)] per consentire a una norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 di avere effetto.» (27).

63.

Per il GEPD questa tensione potrebbe essere risolta al meglio con l'introduzione di un considerando nel regolamento (CE) n. 1049/2001 modificato, che codifichi la decisione del Tribunale di primo grado. Tale considerando potrebbe essere formulato come segue: «Nel caso in cui i dati personali siano trasferiti per dare attuazione al diritto di accesso ai documenti, il richiedente non ha bisogno di provare la necessità della divulgazione ai sensi dell'articolo 8, lettera b), del regolamento (CE) n. 45/2001».

64.

Il diritto di accesso ai documenti previsto nel regolamento (CE) n. 1049/2001 deve essere differenziato dall'articolo 13 del regolamento (CE) n. 45/2001. Il diritto di accesso previsto nel regolamento (CE) n. 1049/2001 assicura un diritto generale di accesso a chiunque riguardo ai documenti al fine di garantire la trasparenza degli organismi pubblici. L'articolo 13 del regolamento (CE) n. 45/2001 è più limitato per quanto riguarda i beneficiari del diritto di accesso, in quanto assicura questo diritto soltanto alla persona interessata in relazione alle informazioni sul suo conto, segnatamente al fine di permettere alle persone interessate di controllare le informazioni che le riguardano. Inoltre, al diritto di accesso ai sensi dell'articolo 13 del regolamento (CE) n. 45/2001 si fa riferimento nell'articolo 8, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

65.

Sulla scorta di ciò, il GEPD ritiene che il regolamento (CE) n. 1049/2001 dovrebbe chiarire che l'esistenza del diritto di accesso ai documenti fa salvo il diritto di accesso ai propri dati personali ai sensi del regolamento (CE) n. 45/2001.

66.

Il GEPD raccomanda inoltre che il legislatore prenda in considerazione l'introduzione nel regolamento modificato di un accesso ex officio della persona interessata ai propri dati personali. In effetti, accade in pratica che le persone possono non essere a conoscenza dell'esistenza del diritto di accesso ai propri dati personali, sancito nell'articolo 13 del regolamento (CE) n. 45/2001, e pertanto chiedono l'accesso alla luce del regolamento (CE) n. 1049/2001. L'accesso al documento può essere loro rifiutato se è di applicazione una delle eccezioni di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001, o può essere considerato che una richiesta di accesso specifico non rientri nel campo di applicazione di quel regolamento. In tale caso, quando l'istituzione o l'organismo conosce il motivo di tale richiesta di accesso (cioè l'accesso ai propri dati personali del petente), l'istituzione dovrebbe essere obbligata a fornire l'accesso ex officio ai dati personali del petente.

67.

Entrambi gli aspetti potrebbero essere chiariti con l'introduzione di dichiarazioni specifiche nei considerando del regolamento (CE) n. 1049/2001 modificato, possibilmente in connessione con il considerando 11 del regolamento esistente. Un primo considerando (o parte di un considerando) potrebbe affermare che il diritto di accesso del pubblico ai documenti non pregiudica il diritto di accesso ai dati personali ai sensi del regolamento (CE) n. 45/2001. Un secondo considerando (o parte di un considerando) potrebbe includere la nozione di accesso ex officio di un richiedente ai propri dati personali. Quando una persona chiede l'accesso ai dati che la riguardano, l'istituzione dovrebbe di sua propria iniziativa esaminare se quella persona abbia il diritto di accesso ai sensi del regolamento (CE) n. 45/2001.

68.

Un'altra questione da considerare e possibilmente da chiarire nella proposta della Commissione è l'ulteriore utilizzo dei dati personali contenuti nei documenti pubblici. In effetti, quando viene concesso di accedere ai documenti, l'utilizzo dei dati personali ivi contenuti può essere soggetto alle norme applicabili in materia di protezione dei dati personali, e in particolare al regolamento (CE) n. 45/2001 e alle legislazioni nazionali che attuano la direttiva 95/46/CE. Il riutilizzo, la diffusione e l'ulteriore trattamento di questi dati personali da parte del richiedente, da parte delle istituzioni che garantiscono l'accesso o da parte di terzi che hanno accesso al documento dovrebbe avvenire nel quadro della legislazione applicabile in materia di protezione dei dati.

69.

Per esempio, qualora dovesse essere divulgato un elenco di nominativi e di coordinate di funzionari pubblici a seguito di una richiesta di accesso, tale elenco non dovrebbe essere utilizzato per una campagna commerciale destinata ai funzionari interessati o per stabilirne il profilo, se non in conformità della legislazione applicabile in materia di protezione dei dati.

70.

Sarebbe pertanto consigliabile che il legislatore utilizzasse questa occasione per mettere in evidenza questa relazione. Questo approccio sarebbe coerente con la scelta del legislatore nella direttiva 2003/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 novembre 2003, relativa al riutilizzo dell'informazione del settore pubblico. In effetti, in quest'ultima direttiva il pieno rispetto dei principi correlati alla protezione dei dati personali conformemente alla direttiva 95/46/CE è una delle condizioni che sono menzionate esplicitamente per il riutilizzo dell'informazione del settore pubblico (28).

71.

In questa prospettiva il GEPD propone l'introduzione di un considerando che afferma che «quando viene assicurato l'accesso ai documenti, l'ulteriore utilizzo dei dati personali ivi contenuti è soggetto alle norme applicabili in materia di protezione dei dati personali, e in particolare alle legislazioni nazionali che attuano la direttiva 95/46/CE».

72.

L'attenzione del GEPD è stata in particolare richiamata dal fatto che la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione contiene una disposizione che tratta la delicata relazione tra l'accesso ai documenti e i diritti alla vita privata e alla protezione dei dati personali, l'articolo 4, paragrafo 5, proposto. Il presente parere sostiene in certa misura i motivi della sostituzione dell'attuale articolo 4, paragrafo 1, lettera b), con una nuova disposizione, ma non sostiene la disposizione stessa.

73.

Questa disposizione è criticata per i seguenti motivi:

74.

Quale contributo alla discussione, il GEPD propone la seguente eccezione all'accesso del pubblico ai dati personali:

75.

Il parere individua vari altri punti riguardo ai quali sono necessari chiarimenti del regolamento relativo all'accesso del pubblico, principalmente nella sua relazione con le disposizioni del regolamento (CE) n. 45/2001. Questi chiarimenti possono essere forniti tramite l'introduzione di considerando oppure di disposizioni legislative sugli argomenti seguenti: