30.4.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 117/15

1.1

Il 23 dicembre 2003, la Commissione ha presentato una proposta di direttiva del Consiglio (1) che modifica la direttiva 77/388/CEE, detta sesta direttiva, per quanto riguarda il luogo delle prestazioni di servizi.

1.2

La proposta di direttiva modifica, ai fini dell'imposizione, il luogo della prestazione dei servizi tra soggetti passivi. Essa rientra nel programma di lavoro della Commissione volto a migliorare il funzionamento del mercato interno.

1.3

Il 7 luglio 2000, la Commissione europea ha infatti adottato una comunicazione in cui illustra la sua strategia volta a migliorare il funzionamento del regime IVA nel mercato interno (2). La strategia prevede l'elaborazione di un programma d'azione per il conseguimento di quattro obiettivi principali:

La proposta sottoposta all'esame del CESE rientra nell'ambito del secondo obiettivo.

1.4

Diverse altre iniziative della Commissione hanno permesso di fare passi avanti nella realizzazione degli obiettivi sopraccitati. Per quanto concerne, ad esempio, la semplificazione, il Consiglio ha adottato la direttiva 2000/65/CE del 17 ottobre 2000 la quale ha soppresso, a partire dal 1o gennaio 2003, la possibilità per gli Stati membri di obbligare gli operatori intracomunitari che portano avanti operazioni in uno Stato membro diverso da quello in cui sono stabiliti a nominare un rappresentante fiscale.

1.5

Nello stesso ordine di idee, si possono citare, giusto per ricordarle, iniziative quali la possibilità per tutti i soggetti di adempiere ai loro obblighi per via elettronica, l'armonizzazione del contenuto delle fatture, l'accettazione di una fattura elettronica, e infine la direttiva concernente il commercio elettronico.

2.1.1

La sesta direttiva definisce, all'articolo 9, il luogo di prestazione dei servizi ai fini dell'imposizione dell'IVA. La particolarità di questo articolo consiste nel fissare una regola generale, che è sempre più raramente applicata (articolo 9, paragrafo 1) e nel prevedere deroghe in cui rientra un numero sempre maggiore di operazioni (articolo 9, paragrafi 2 e 3):

2.2.1

Attualmente il regime relativo al luogo di imposizione della prestazione di servizi consiste in una regola generale poco applicata (le prestazioni sono tassate nel paese di stabilimento del prestatore) e in una serie di deroghe (la prestazione viene tassata nel paese in cui è materialmente eseguita oppure nel paese di stabilimento del destinatario). Questa situazione è dovuta alle scelte operate al momento dell'adozione della sesta direttiva.

2.2.2

Durante i lavori di elaborazione del testo, la Commissione ha dichiarato di essersi trovata di fronte alla difficoltà di armonizzare le diverse normative degli Stati membri che fissavano in maniera divergente il luogo delle prestazioni di servizi ai fini della loro imposizione. Alcuni Stati privilegiavano il luogo di stabilimento del prestatore, altri il luogo di stabilimento del destinatario.

2.2.3

Con l'adozione della sesta direttiva, che ha rappresentato una tappa importante nella realizzazione del mercato unico, la Commissione ha dovuto ovviamente uniformare, ai fini dell'imposizione, il luogo delle prestazioni di servizi onde limitare, per non dire eliminare, i rischi di doppia imposizione o di non imposizione di talune operazioni. La scelta operata dalla Commissione nel 1978, e approvata da tutti gli Stati membri, è in funzione delle diverse normative vigenti all'epoca e tiene conto del tipo di servizi più frequentemente prestati.

2.3.1

Secondo il Comitato — che concorda con un'opinione largamente condivisa — la situazione attuale comporta due tipi di conseguenze che possono pregiudicare lo sviluppo del mercato unico.

2.3.1.1

Le norme vigenti sono estremamente complesse e contrarie all'indispensabile spirito di semplificazione su cui deve basarsi la regolamentazione in materia di IVA. Esse sono d'ostacolo all'azione delle imprese comunitarie, in particolare delle PMI, e sono in palese contrasto con l'asserita volontà della Commissione di semplificare gli adempimenti a carico degli operatori economici e dei cittadini in generale.

2.3.1.2

Le norme in vigore determinano situazioni di non imposizione o di doppia imposizione, che sono inique e possono favorire le imprese situate al di fuori dell'Unione a scapito di quelle comunitarie. La ragione principale di questo problema risiede nel fatto che l'articolo 9, paragrafo 2, lettera e), si applica esclusivamente ad una serie limitata di deroghe specificamente elencate e che un'estensione di tale elenco presuppone una modifica della direttiva e, dunque, una procedura lunga e laboriosa.

2.3.2

In base all'articolo 9, paragrafo 2, lettera e), è possibile tassare le prestazioni nel paese del destinatario anche quando il prestatore ha la sua sede fuori dell'UE e, al contrario, è possibile esonerare le prestazioni fornite da prestatori con sede nel territorio della Comunità a destinatari stabiliti al di fuori dell'UE. Un sistema del genere permette di rispettare la neutralità dell'imposta e di mettere su un piede di parità le imprese comunitarie che prestano tali servizi con quelle extracomunitarie.

2.3.3

La regola predetta, peraltro, non è imperativa: se uno Stato membro decide di non applicarla, soprattutto se i servizi in questione non figurano nell'elenco sopraccitato, allora i servizi «esportati» dalle imprese europee vengono assoggettati all'IVA (nel luogo del prestatore), mentre i servizi «importati» non lo sono, il che non garantisce la neutralità dell'imposta e arreca un indebito pregiudizio alle imprese stabilite nel territorio dell'Unione europea.

2.4.1

Per risolvere questa situazione, la Commissione ha presentato la proposta di direttiva ora in esame nella quale:

2.4.1.1

Secondo la Commissione, l'applicazione di questa regola generale permetterebbe di rimediare agli inconvenienti citati ai punti precedenti, stabilendo il principio secondo cui le prestazioni tra soggetti passivi devono essere tassate nel luogo di effettivo consumo, che generalmente corrisponde al luogo di stabilimento del destinatario.

2.4.1.2

Per quanto concerne i servizi resi alle persone che non sono soggetti passivi, il luogo di imposizione resta il paese in cui il prestatore ha fissato la propria sede.

2.4.2

Infine, per quanto concerne i soggetti passivi che effettuano sia prestazioni soggette all'IVA sia prestazioni esenti, la Commissione propone di considerarli soggetti passivi a tutti gli effetti per le prestazioni che vengono loro rese, ad eccezione di quelle destinate ad un consumo finale.

2.4.2.1

Questa nuova formulazione dell'articolo 9 della sesta direttiva permette di rimediare in gran parte, secondo la Commissione, agli inconvenienti precedentemente evocati.

2.4.3

La proposta di direttiva prevede inoltre una serie di deroghe:

2.4.4

Tuttavia, la nuova formulazione dell'articolo non include tra le deroghe le attività scientifiche e didattiche, le quali di conseguenza rientrano nuovamente nell'ambito della regola generale. L'obiettivo è, secondo la Commissione, quello di semplificare gli obblighi delle imprese che operano nei settori fondamentali per lo sviluppo economico, della ricerca scientifica e dell'insegnamento, per i quali il rischio di delocalizzazione all'interno dell'Unione unicamente a causa di una diversa aliquota dell'IVA è minimo.

3.1

Il Comitato è d'accordo sulle finalità della proposta di direttiva e, in generale, sulla formulazione della nuova regolamentazione, che tuttavia appare ancora piuttosto complicata e dà quindi adito alle riserve e richieste di chiarimenti che sono indicate nei capitoli che seguono. Riconosce, d'altra parte, che la materia è complessa e che le regole di carattere generale non possono sempre risolvere i vari casi particolari che si presentano nella vita delle aziende.

3.2.1

La Commissione propone di stabilire come luogo di prestazione «il luogo dove avviene il trasporto in funzione delle distanze percorse». La norma è di difficile interpretazione: da un lato non è chiaro quale sia «il luogo dove avviene il trasporto» (luogo di partenza? Luogo di destinazione?), soprattutto nel caso del trasporto aereo, e dall'altro sorge il dubbio se si debbano calcolare tante aliquote di IVA quante sono le tratte percorse nei vari Stati («in funzione delle distanze percorse»). Se già è difficile stabilire criteri per il trasporto terrestre, i trasporti aerei e marittimi pongono ancor più gravi problemi di interpretazione e di applicazione. Il CESE ritiene necessaria una nuova e più chiara formulazione, ma soprattutto una revisione per armonizzare il trattamento del trasporto di passeggeri con quello del trasporto merci (cfr. oltre, articolo 9 sexties).

3.2.2

La Commissione dichiara che nella materia nulla è stato innovato rispetto alla situazione esistente; il CESE attira tuttavia l'attenzione sul fatto che le norme da applicare sono, come si è detto sopra, estremamente complicate. Non solo, ma nella pratica esse danno luogo ad interpretazioni difformi da caso a caso, con conseguenti dubbi interpretativi e maggior lavoro per i soggetti d'imposta e per le Amministrazioni. Si tratta qui di un settore dove una maggior chiarezza e semplicità sono necessarie. Il CESE suggerisce che la norma venga radicalmente riveduta nella forma e, se necessario, nella sostanza.

3.3.1

La Commissione propone di tassare i servizi di cui sopra nel paese del prestatore, purché vengano rispettate contemporaneamente le seguenti tre condizioni:

3.3.2

Con riferimento alla terza condizione, se per «privato»si intende una persona fisica appartenente ad un'organizzazione soggetta a IVA, la norma sembrerebbe ragionevole; ma in tal caso il CESE ritiene che, al fine di ridurre gli obblighi degli operatori, sarebbe utile abrogare l'ottava direttiva IVA e introdurre il diritto transfrontaliero di detrazione.

3.3.3

Questa categoria di deroghe non include le operazioni del noleggio e della locazione a lungo termine (più di trenta giorni). Queste operazioni verrebbero pertanto tassate nel paese del destinatario, contrariamente a quanto avviene attualmente. Questo permetterebbe di vietare a taluni destinatari di approfittare delle norme relative al diritto di detrazione del paese del prestatore, qualora risultino più favorevoli di quelle dei loro stessi paesi.

3.3.3.1

Il CESE osserva tuttavia che in questa categoria rientrano operazioni di rilevante entità economica come il leasing aereo e il noleggio di navi: lo spostamento di entrate da un paese all'altro può essere rilevante, e il calcolo delle mutate convenienze economiche per le imprese potrebbe incoraggiare una delocalizzazione.

3.4.1

L'articolo 9 sexties considera come luogo di prestazione di questi servizi il luogo di partenza. Ad avviso del Comitato, occorre un chiarimento che dimostri quale coerenza esista fra il trattamento riservato al trasporto di passeggeri che non fa distinzione tra soggetti passivi e non e che prevede come luogo di imposizione quello dove avviene il trasporto in funzione delle distanze percorse, ed il presente articolo, che riguarda chiaramente i trasporti effettuati per conto di privati.

3.4.2

Il paragrafo 2 di questo articolo dice che gli Stati membri possono esentare dall'imposta la parte di trasporto effettuata in acque fuori dal territorio UE. Questa esenzione sarà magari logica, ma il CESE si oppone decisamente al riconoscimento agli Stati membri di «facoltà» (presenti anche in altri articoli) di concedere o meno esenzioni. In una materia come quella fiscale, ove l'armonizzazione è ben lontana dall'essere raggiunta, la libertà di scelta rischia di aggravare le già esistenti diversità di trattamento tra i contribuenti.

3.4.3

Per quanto riguarda l'applicazione della norma, valgono le critiche e i suggerimenti espressi nel precedente paragrafo 3.2.2.

3.5.1

Questo articolo prescrive che le prestazioni rese da soggetti residenti fuori della Comunità siano considerate come rese nel luogo di residenza della persona non soggetto passivo. La Commissione ha chiarito che i prestatori non UE dovranno iscriversi all'IVA nel paese del destinatario, riscuotere quanto dovuto e restituirlo al paese del destinatario. La norma si applicherebbe fino al luglio 2006. A parte l'ovvia considerazione che il periodo che decorrerà sino al termine indicato sarà estremamente limitato e nulla si dice sulle decisioni che verranno prese in seguito, il CESE osserva che una norma del genere potrà forse essere osservata dai «grandi» fornitori di servizi elettronici, ma che essa si presta ad essere largamente evasa dai «piccoli» o occasionali fornitori di servizi a privati.

3.6.1

Le altre deroghe riguardano le persone che non sono soggetti passivi, che devono essere presi in considerazione in quanto la proposta modifica in maniera globale l'articolo 9. Vengono mantenute le norme attuali, in merito alle quali non vi sono osservazioni da formulare. Il CESE rileva che se da un lato è opportuno che le regole d'imposizione tra soggetti passivi e non passivi vengano armonizzate in una fase successiva, è altrettanto opportuno che questo non renda più gravose le formalità che pesano sia sui prestatori sia sui consumatori. Questa evoluzione dovrebbe favorire una generalizzazione dello sportello unico, come avviene oramai per i servizi resi con mezzi elettronici.

4.1

Come considerazione di carattere generale, il CESE osserva che per quanto concerne i soggetti passivi, la proposta di direttiva permette di uniformare, in larga parte, le regole che disciplinano il luogo di imposizione dei beni con quelle applicabili alle prestazioni di servizi. Questo dovrebbe consentire di semplificare gli obblighi degli operatori e, in taluni casi, di ristabilire la parità tra le imprese comunitarie e quelle che hanno sede fuori del territorio dell'Unione, come avviene attualmente con il regime import-export di beni. Non si può che essere d'accordo su questa impostazione.

4.1.1

Con l'occasione il CESE auspica che si faccia una corretta valutazione della diversità delle prestazioni di servizi, distinguendo tra servizi di interesse generale a carattere universale e servizi di tipo privato.

4.2

La proposta di direttiva ha peraltro bisogno di essere resa più chiara in diverse sue parti; dovrebbe anche essere ridotto al minimo il numero di «eccezioni alle eccezioni», che rischiano di complicare ancor più una materia che di per se stessa è già abbastanza complessa. In definitiva, le nuove norme sono ben lungi dal raggiungere l'obiettivo della semplificazione perseguito in generale dalla Commissione. Si dovrebbe anche rivedere il testo per eliminare nei limiti del possibile il margine di interpretazione delle disposizioni da parte degli Stati membri e il margine di autonomia decisionale delle amministrazioni fiscali.

4.3

Le nuove norme hanno ridotto al minimo i casi nei quali il prestatore è obbligato ad iscriversi nei registri IVA dello Stato destinatario, e favoriscono quindi il meccanismo dell'inversione contabile: versamento da parte del soggetto passivo e conseguente diritto di detrazione per le attività imponibili.

4.3.1

Il sistema dell'inversione contabile mette in prima linea il problema dei controlli. Per garantirli la Commissione propone di estendere anche ai servizi il sistema VIES (sistema elettronico di scambio di dati sull'IVA) già esistente dal 1993 per le merci: orbene, è noto - ed è ammesso anche dalla Commissione - che tale sistema funziona in modo insoddisfacente, nonostante operi da oltre dieci anni. Sempre secondo la Commissione, l'aggiunta nel sistema dei dati relativi ai servizi a quelli già previsti per le merci «non comporterebbe oneri aggiuntivi». Il CESE non è di questo avviso: non solo gli oneri aggiuntivi sarebbero consistenti, ma è da mettere in dubbio anche la possibilità di rispettare la data prevista per la messa in opera di questa estensione (2008), considerate le difficoltà che incontra già oggi il sistema.

4.4

In conclusione, il CESE ritiene di poter fare due considerazioni finali: la prima è che l'IVA è l'imposta più largamente evasa in Europa, e che l'evasione da un lato favorisce frodi su larga scala che fra l'altro alimentano la criminalità organizzata — e dall'altro richiede agli Stati membri un imponente spiegamento di mezzi per combatterla. Il costo di riscossione di questa imposta non è noto, ma è certamente molto elevato. Si dovrebbe giungere alla conclusione che non è alle norme che si deve attribuire questo stato di cose, bensì al sistema stesso; dovrebbe essere tempo, per gli esperti, di pensare a sistemi alternativi che garantiscano un gettito almeno pari a quello attuale ma che siano meno costosi per la collettività nel suo insieme e più efficaci dal punto di vista della riscossione. Il CESE ritiene sia venuto il momento, per la Commissione e per gli Stati membri, di costituire un «think tank» di esperti, economisti, fiscalisti e tecnici per una soluzione innovativa e coraggiosa.

4.4.1

La seconda considerazione è di carattere socioeconomico: l'applicazione dell'IVA, con tutti i difetti dei quali si è parlato, crea nel mercato interno delle disparità di trattamento fra i cittadini/consumatori che sono l'esatto contrario di quella politica di coesione della quale tanto si parla ma che ancora conosce una quantità di eccezioni alla regola. Una revisione dell'IVA si impone anche sotto questo profilo.