52003SA0012

Relazione speciale n. 12/2003

sulla sana gestione finanziaria dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei foraggi essiccati, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2003/C 298/01)

INDICE

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SINTESI

I. Le proteine sono importanti per l'alimentazione animale e sono presenti, in misura diversa, in una vasta gamma di sostanze alimentari. Il foraggio essiccato è una di queste, anche se il suo contenuto proteico è relativamente basso. Esso fornisce, nell'UE, solamente l'1,2 %(1) dell'apporto totale di proteine grezze per l'alimentazione del bestiame.

II. Nel 1974, è stata istituita per la prima volta un'organizzazione comune dei mercati (OCM) nel settore dei foraggi essiccati al fine di migliorare l'offerta attraverso la concessione di aiuti alla trasformazione. Gli aiuti vengono corrisposti per la produzione di foraggio che sia stato essiccato sia in maniera naturale che artificiale. L'OCM è stata riformata due volte (nel 1978 e nel 1995), la seconda volta al fine di limitarne i costi che stavano aumentando. A tal fine è stato introdotto un sistema di quantitativi massimi garantiti (QMG). L'attuale dotazione di bilancio ammonta a circa 317 milioni di euro. Nel 2000, la Corte, nella sua relazione speciale "Per una politica agricola comune più verde", osservava che l'OCM nel settore dei foraggi essiccati dimostrava la scarsa considerazione delle problematiche ambientali nell'ambito di alcuni mercati.

III. L'aiuto viene erogato ai trasformatori che essiccano le piante autorizzate, coltivate in terreni registrati nel Sistema integrato di gestione e controllo (SIGC)(2); esso viene corrisposto per le quantità che rispettano i criteri stabiliti in termini di contenuto proteico e di tenore di umidità e che escono dall'impresa di trasformazione. Sono previsti due importi per gli aiuti: uno, di 68,83 euro/t, per i foraggi essiccati artificialmente e l'altro, di 38,64 euro/t, per i foraggi essiccati al sole.

IV. Gli importi degli aiuti fissati dal Consiglio nel 1995 erano più elevati di quelli raccomandati dalla Commissione. Il fatto che l'importo degli aiuti per i foraggi essiccati artificialmente sia stato fissato ad un livello quasi doppio rispetto a quello dei foraggi essiccati al sole ha incoraggiato alcuni trasformatori ad abbandonare l'essiccamento naturale ed a produrre il maggiore quantitativo possibile. Quasi tutti gli Stati membri producono foraggio essiccato, ma i produttori principali sono la Spagna, la Francia e l'Italia. Dal 1995, la produzione dell'UE ha continuato ad aumentare. Dal 1998/99 è stato superato il QMG. Lo sviluppo dei mercati non è stato omogeneo: alcuni Stati membri sono addirittura riusciti a superare del 60 % i rispettivi QMG, mentre altri hanno costantemente prodotto meno del proprio QMG.

V. La mancanza di chiarezza nei regolamenti ha dato adito ad interpretazioni e pratiche differenti. Gli Stati membri non effettuano alcuni controlli, quali i controlli incrociati col sistema SIGC, la riconciliazione dei conti finanziari dei trasformatori con le domande di aiuto e la verifica delle piante introdotte nel processo di essiccamento. In uno Stato membro, sono state create società di commercializzazione per facilitare la richiesta di aiuti. Ciò ha permesso a queste ultime di chiedere l'aiuto più rapidamente di quanto sarebbe stato possibile se la proprietà fosse stata trasferita ad un terzo.

VI. Benché gli Stati membri siano tenuti a fornire informazioni alla Commissione ed al Comitato di gestione, non vengono fornite regolarmente informazioni sui prezzi dei foraggi, sul livello delle importazioni o sulla produzione di colture e prodotti proteici concorrenti.

VII. La normativa che regola l'OCM non sancisce alcun obbligo in materia di valutazione. Anche se era stata programmata una valutazione del mercato da parte dell'unità competente della direzione generale dell'Agricoltura nel 2001, essa è stata rinviata per due volte a favore della valutazione di altri mercati. Non è stata pertanto effettuata alcuna valutazione.

VIII. Sebbene non sia stata compiuta alcuna valutazione, sono state però effettuate, per altri scopi, due importanti analisi del mercato che hanno dato la possibilità alla Commissione di esaminare il mercato e la sua evoluzione. La prima, svolta nel 2001, riguardava l'esame delle opzioni possibili per sostituire le proteine animali trasformate, vietate in seguito all'epidemia di BSE. Essa giungeva alla conclusione che era preferibile accrescere le importazioni di soia piuttosto che perseguire opzioni più costose, quali l'aumento della produzione di foraggio essiccato. Agli allevatori sarebbe rimasta la libera scelta riguardo al modo di soddisfare il fabbisogno di proteine del bestiame.

IX. L'analisi più importante si è svolta però nel luglio 2002, in occasione della valutazione intermedia della PAC da parte della Commissione. Vi si proponeva un cambiamento radicale del sostegno all'agricoltura, spostando in particolare il fulcro del sostegno dal prodotto al produttore. Nel quadro di una proposta concernente l'introduzione di un pagamento unico disaccoppiato per azienda agricola, si suggerivano una serie di modifiche per alcuni mercati specifici, tra cui quello dei foraggi essiccati. La Commissione ha pertanto proposto un regime di sostegno al reddito per i coltivatori unitamente ad un regime di sostegno semplificato a tasso unico per facilitare la transizione per i trasformatori. Quest'ultimo dovrebbe essere gradualmente smantellato entro il 2009.

X. La Corte giudica positivamente le attuali iniziative di riforma dell'OCM e raccomanda che la Commissione colga tale opportunità per fare in modo che non vengano perpetuate le attuali carenze.

INTRODUZIONE

Il fabbisogno proteico nell'alimentazione degli animali ed il ruolo del foraggio essiccato

1. Le colture proteiche rappresentano una componente essenziale dell'alimentazione degli animali da allevamento. Le proteine, presenti in varia misura in una vasta gamma di sostanze alimentari, provengono da fonti diverse, generalmente considerate "non commercializzate" e "commerciabili". La prima categoria comprende colture e prodotti quali l'erba, il fieno, l'insilato e altri foraggi grossolani ed è ampiamente di origine UE. La seconda comprende i cereali, i prodotti ad alto contenuto energetico (ad esempio, manioca, glutine di granturco, crusche e melassa) e alimenti ad alto contenuto proteico (ad esempio, soia, altre farine di semi oleosi, piselli, fagioli e fave e foraggio essiccato). La fonte più importante in questa categoria è il panello di soia che copre circa il 20 % del fabbisogno totale. Il panello di soia viene prevalentemente importato. La tabella 1 mostra le sostanze proteiche più comunemente utilizzate, ripartite in base al contenuto proteico. Il foraggio essiccato rientra nella categoria più bassa.

2. Il foraggio essiccato si ottiene dall'essiccamento di piante riconosciute, sia mediante applicazione di calore artificiale, sia con altri mezzi (prevalentemente essiccamento al sole).

3. La tabella 2 riporta le fonti stimate dei 64 milioni di tonnellate di proteine grezze contenute nei circa 400 milioni di tonnellate di sostanze somministrate al bestiame nella UE nel 1999/2000. La tabella 3 indica che il gruppo ad alto contenuto proteico rappresenta circa il 33 % del totale delle proteine grezze somministrate al bestiame, mentre il foraggio essiccato rappresenta soltanto l'1,2 % del totale.

Gli obiettivi dell'OCM e la sua evoluzione

4. Il foraggio essiccato prodotto nell'UE è in concorrenza diretta con altri prodotti proteici e, in particolare, con i prodotti importati a base di soia. Poiché il foraggio essiccato dell'UE era più caro delle importazioni, il Consiglio ha deciso di introdurre una forma di sostegno. L'aiuto alla produzione nell'UE di foraggi essiccati venne concesso per la prima volta nel 1974, allorché il Consiglio istituì un'organizzazione comune dei mercati (OCM)(3).

Tabella 1

Contenuto proteico delle colture proteiche più comunemente utilizzate

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NB:

La tabella mostra che il foraggio essiccato rientra nella categoria a basso contenuto proteico.

Fonte:

Documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2001) 431 del 16.3.2001.

Supply and Demand of Protein-Rich Crops in the EU following BSE Crisis.

Tabella 2

Proteine grezze utilizzate nell'alimentazione animale ripartite per tipo di mangime - UE-15, 1999/2000

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NB:

La tabella mostra che le proteine commerciabili, che comprendono i foraggi essiccati, fornivano il 33 % del totale delle proteine grezze.

Fonte:

Documento di lavoro della Commissione, DG Agricoltura "Possible Developments regarding protein-rich Crops following BSE Crisis".

Tabella 3

Fonti di proteine grezze per tutti i mangimi animali nell'UE-15, 1999/2000

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NB:

La tabella mostra le origini dei 64 milioni di tonnellate di proteine grezze di cui alla tabella 2.

Fonte:

Documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2001) 431 del 16.3.2001.

"Supply and Demand of Protein-Rich Crops in the EU following the BSE crisis".

5. Per accrescere i livelli di produzione nell'UE, si decise di concedere un aiuto agli impianti di disidratazione/trasformazione del foraggio. Al fine di garantire la regolare fornitura di piante verdi da essiccare e di permettere ai coltivatori di beneficiare dell'aiuto, quest'ultimo era subordinato alla stipula da parte dei trasformatori di un contratto con i produttori di foraggi. Venne introdotto un aiuto d'importo uniforme e l'inizio della campagna di commercializzazione venne fissato al 1o aprile. Per aver diritto all'aiuto, il foraggio essiccato prodotto doveva rispettare alcuni standard qualitativi per quanto riguarda il tenore di umidità ed il contenuto proteico.

6. A seguito dell'esame del 1978, il Consiglio decise che fosse fissato un prezzo di obiettivo per garantire ai produttori un'equa remunerazione. Poiché il foraggio dell'UE era, in generale, più costoso dei prodotti importati, l'aiuto sarebbe stato concesso ai trasformatori di foraggio essiccato in base ad una determinata percentuale della differenza tra il prezzo di obiettivo ed il prezzo del mercato mondiale. Poiché anche i foraggi essiccati al sole subiscono la concorrenza dei prodotti importati dai paesi terzi, si decise di accordare anche a questi un aiuto, seppure ad un livello inferiore a quello dei foraggi disidratati.

7. La produzione è continuamente aumentata nel corso degli anni '80. Ne è conseguito un aumento della spesa complessiva per gli aiuti, che non poteva essere controllata in quanto non era stato posto alcun limite ai quantitativi per i quali sarebbe stato corrisposto l'aiuto. Nel quadro della revisione del 1991 della politica agricola comune (PAC), la Commissione pensò di proporre la soppressione graduale del sostegno per i foraggi essiccati. Il Consiglio non sostenne tale proposta e chiese alla Commissione di cercare modi alternativi per limitare la spesa complessiva.

8. La Commissione propose infine di ritornare ad un sistema a importo forfetario, mantenendo però il differenziale tra i foraggi disidratati artificialmente e quelli essiccati al sole. Gli importi vennero fissati dal Consiglio a 68,83 euro/t per i foraggi disidratati artificialmente e a 38,64 euro/t per quelli essiccati al sole(4).

9. Nel tentativo di ridurre i costi e di influire sui livelli di produzione nell'UE, il nuovo regolamento ha introdotto i quantitativi massimi garantiti (QMG), ossia 4412400 t per i foraggi essiccati artificialmente e 443500 t per quelli essiccati al sole, superati i quali l'aiuto viene ridotto. La tabella 4 illustra la ripartizione dei QMG tra gli Stati membri. Tale ripartizione è stata determinata in base alla produzione/domande di aiuto degli Stati membri nelle campagne di commercializzazione 1992/93 e 1993/94.

Tabella 4

Quantità massime garantite (QMG) attribuite agli Stati membri

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NB:

La tabella indica l'attribuzione delle quantità massime garantite (QMG). Essa mostra anche che la maggior parte della produzione UE proviene da tre Stati membri, la Spagna, la Francia e l'Italia.

Fonte:

Articolo 4 del regolamento (CE) n. 603/95.

Le caratteristiche della produzione di foraggi essiccati nell'UE ed il funzionamento dell'attuale regime di aiuti

10. L'aiuto può essere concesso ai trasformatori che trasformano in foraggio essiccato piante proteiche fresche autorizzate, essiccandole sia mediante applicazione di calore artificiale sia con altri mezzi, solitamente con essiccazione al sole. Le piante fornite debbono essere coltivate su particelle agricole registrate; inoltre debbono essere forniti i riferimenti necessari per consentire l'esecuzione, mediante il sistema integrato di gestione e controllo (SIGC), di controlli incrociati che escludano che la stessa particella abbia formato oggetto di domande a titolo di altri regimi di aiuti UE per superfici.

11. Di norma, i coltivatori non percepiscono direttamente l'aiuto ma ne beneficiano in maniera indiretta, attraverso contratti di fornitura all'industria di trasformazione. L'aiuto influisce sui prezzi che i trasformatori sono disposti a pagare ai loro fornitori. Tuttavia, nei casi in cui i produttori forniscono materie prime verdi per la produzione di foraggio essiccato ad uso proprio, i trasformatori debbono trasferire l'aiuto al coltivatore, o versandolo in contanti oppure, come più spesso avviene, aggiustando i prezzi normalmente richiesti ai produttori di foraggio per l'essiccazione.

12. In sintesi, l'aiuto viene corrisposto alle seguenti condizioni:

a) le piante utilizzate devono essere autorizzate per l'essiccazione;

b) devono essere state coltivate su particelle agricole registrate;

c) il foraggio essiccato prodotto deve rispettare i criteri qualitativi per quanto riguarda il contenuto proteico ed il tenore di umidità;

d) le imprese di trasformazione che richiedono l'aiuto devono essere state debitamente riconosciute dallo Stato membro e soddisfare i requisiti previsti dai regolamenti;

e) il prodotto deve essere uscito dal perimetro dell'impresa di trasformazione o dal luogo di deposito esterno preliminarmente riconosciuto.

13. Il tasso dell'aiuto che deve essere applicato viene valutato da ultimo in base alla produzione effettiva riconosciuta come ammissibile dagli Stati membri. Quando la produzione non eccede il QMG viene corrisposto il tasso pieno. Quando invece eccede il QMG, il tasso da corrispondere viene calcolato in base ad una riduzione standard o specifica.

14. Assicurare il rispetto di tali condizioni rientra, in primo luogo, fra le responsabilità degli Stati membri che devono attuare le modalità di applicazione. Alla Commissione resta la responsabilità di garantire la conformità a tutti i requisiti di mercato e di monitorare e valutare l'attuazione e l'impatto delle misure del mercato. L'allegato A indica che, nell'UE, la produzione di foraggi essiccati artificialmente è aumentata rapidamente a partire dal 1995, fino a superare nel 1998/1999 il QMG totale. Nello stesso arco di tempo, la produzione di foraggi essiccati al sole è invece diminuita di circa il 60 %. In Spagna la produzione ha superato costantemente il QMG nazionale, toccando il 150 % nel 2002/2003. Anche l'Italia e la Grecia hanno superato, nella maggior parte degli anni, i rispettivi QMG. In tutti gli altri Stati membri, la produzione è stata nettamente inferiore ai relativi QMG.

15. Quasi tutti gli Stati membri producono foraggi essiccati artificialmente, ma i produttori principali sono la Spagna, la Francia e l'Italia che, da soli, realizzano circa l'80 % della produzione complessiva dell'UE. La Spagna e l'Italia, sebbene producano assieme la quasi totalità dei foraggi essiccati al sole dell'UE, nel corso degli ultimi anni ne hanno ridotto la produzione, aumentando invece la produzione di foraggi essiccati artificialmente. In altri Stati membri, la produzione di foraggi essiccati si situa a livelli inferiori, sia perché il bestiame ha più facilmente accesso ai pascoli naturali o ad altre fonti proteiche, sia perché la disidratazione è meno conveniente.

Il bilancio

16. Dall'ultima riforma, realizzata nel 1995, il bilancio annuale si situa ancora attorno ai 300 milioni di euro. La dotazione di bilancio per il 2003 ammonta a 317 milioni di euro.

L'audit svolto in precedenza dalla Corte

17. Nella relazione speciale della Corte n. 14/2000 "Per una politica agricola comune più verde", la Corte osservava che l'OCM nel settore dei foraggi essiccati mostrava come, in alcuni mercati, le problematiche ambientali fossero state prese in considerazione solo in modesta misura. Veniva particolarmente messo in evidenza il tasso di aiuto più elevato corrisposto per il foraggio essiccato artificialmente; ciò era incompatibile con la politica energetica dell'UE e aveva incoraggiato, in termini rilevanti, il passaggio dall'essiccazione al sole a metodi di disidratazione artificiale. Oltre a criticare la quantità di energia necessaria per essiccare artificialmente il foraggio, la Corte lamentava le conseguenze ambientali delle emissioni di anidride carbonica che ne derivavano.

18. Nella sua risposta, la Commissione si impegnava a dare seguito alle osservazioni della Corte e a valutare l'opportunità di proporre al Consiglio una nuova riforma del settore, non escludendo la possibilità di abbandonare il regime. Questi aspetti sono stati inseriti nelle riforme dell'OCM nel settore dei foraggi essiccati che sono state proposte a seguito della revisione intermedia della PAC da parte della Commissione ed esposte in una parte successiva della presente relazione.

L'attuale audit della Corte

19. Gli obiettivi del controllo della Corte consistevano nell'esaminare se nella modifica del regime effettuata nel 1995:

a) siano state prese in considerazione modalità alternative per conseguire una maggiore produzione di proteine;

b) i tassi di aiuto differenziati definiti per il presente regime siano stati definiti su una base solida;

c) le norme e le procedure dettagliate che sono state introdotte permettano un controllo efficace del mercato e delle misure di aiuto adottate;

d) sia stato effettuato un adeguato monitoraggio e valutato l'impatto delle misure.

20. L'audit ha interessato i principali paesi produttori (Spagna, Francia e Italia), basandosi sulle transazioni della campagna di commercializzazione 2000/2001 per esaminare la gestione del sistema degli aiuti. È stata compiuta una visita di controllo anche in Germania per poter stabilire un confronto con uno Stato membro che produce su scala minore. L'audit ha comportato visite ai singoli trasformatori, alle loro organizzazioni rappresentative, alle amministrazioni nazionali e regionali ed ai servizi competenti della Commissione. Si è inoltre tenuto conto dei lavori degli organismi nazionali di certificazione e del servizio della Commissione competente per la liquidazione dei conti del FEAOG, nonché del lavoro già effettuato in tale campo dalla Corte.

LA GESTIONE DELL'AIUTO

I tassi di aiuto fissati dalla riforma del 1995 erano più elevati di quelli proposti dalla Commissione ma erano soggetti all'introduzione di un limite di bilancio

21. Nel 1993, la Commissione, nel valutare l'evoluzione del mercato, aveva espresso la propria preoccupazione per il fatto che l'aiuto in questo settore non rappresentava uno strumento efficace sotto il profilo dei costi per sostenere i redditi agricoli e che, nonostante le riduzioni dell'aiuto già applicate, la produzione aveva continuato ad aumentare con le solite conseguenze per il bilancio. In base al calcolo da parte della Commissione dei costi di produzione per il 1994 e ai livelli produttivi del 1993, l'aiuto medio per il foraggio disidratato, espresso in costo per ettaro, rappresentava circa 600 ecu/ha mentre l'aiuto effettivamente pagato per le altre colture proteiche, sempre espresso in costo per ettaro, era di 390 ecu/ha. Anche se si deve sempre tener conto dei costi di produzione e dei prezzi di vendita nel valutare la convenienza relativa della produzione di foraggi essiccati, il livello dell'aiuto ha contribuito a far aumentare la produzione in alcuni Stati membri.

22. Le proposte della Commissione riguardo ai prezzi dei prodotti agricoli per la campagna di commercializzazione 1994/95(5) riconoscevano che, nonostante il suggerimento espresso dalla Commissione nel 1991 di ridurre progressivamente l'aiuto concesso per i foraggi essiccati, il Consiglio aveva richiesto di presentare altre proposte che permettessero di mantenere l'aiuto specifico oppure che includessero i foraggi nel quadro generale dell'aiuto per i seminativi. Quest'ultima possibilità fu respinta perché non opportuna e la Commissione propose infine un semplice aiuto forfetario, pari a 40 ecu/t per i foraggi disidratati artificialmente e alla metà di tale importo per quelli essiccati al sole, associato ad un aumento del tenore minimo di proteine. La differenza tra i due importi veniva giustificata adducendo costi energetici più elevati richiesti dall'essiccazione artificiale.

23. Tale proposta non venne accolta in modo completamente favorevole dal Comitato di gestione. Nel Gruppo di lavoro del Consiglio vennero quindi discussi livelli di aiuto e di limiti alla produzione diversi. Di conseguenza, i tassi adottati infine dal Consiglio sono saliti, rispettivamente, a 57 e 32 ecu/t e, successivamente all'applicazione dei tassi di cambio speciali previsti per la spesa agricola ("ecu verde"), sono ammontati a 68,83 euro e a 38,64 euro.

24. I tassi di 40/20 euro inizialmente proposti (cfr. paragrafo 22) consentivano ai trasformatori di produrre foraggi ad un prezzo che si avvicinava a quello degli altri prodotti in concorrenza. L'esame dei vari documenti che accompagnano le considerazioni della proposta non è riuscito a spiegare l'aumento verificatosi tra i tassi proposti a quelli infine adottati dal Consiglio.

La spesa complessiva per l'aiuto è stata contenuta entro i limiti di bilancio a prescindere dai livelli produttivi

25. Per limitare la spesa a quella prevista in bilancio, la normativa prevede che, nel caso in cui la produzione complessiva dell'UE superi il QMG, venga applicata una riduzione dell'aiuto in tutti gli Stati membri, a condizione che l'eccedenza non superi il 5 %. Al di là del 5 %, viene applicata un'ulteriore riduzione specifica nei singoli Stati membri che hanno superato il rispettivo QMG.

26. Poiché la produzione ha superato, complessivamente, il QMG, dal 1998/1999 la Commissione ha dovuto ridurre l'importo finale dell'aiuto corrisposto ai beneficiari. Anche se alcuni paesi hanno superato di ben oltre il 5 % il proprio QMG, il secondo livello di riduzione non è stato applicato, in quanto altri paesi avevano prodotto meno dei rispettivi QMG. Solamente a partire dal 2000/2001 la produzione ha superato il 105 % del QMG ed è stato pertanto applicato il secondo livello di riduzione alla Grecia, alla Spagna ed all'Italia (cfr. allegato B).

La direzione generale dell'Agricoltura ha individuato i controlli chiave da effettuare ma non ha modificato le modalità specifiche di applicazione per gli Stati membri

27. La comunicazione della natura dei controlli, che la Commissione ritiene necessari per il corretto funzionamento del mercato negli Stati membri, è prevista nelle modalità di applicazione che sono state pubblicate come regolamenti della Commissione. I regolamenti relativi all'OCM non stabiliscono in genere un ordine di priorità relativa delle norme/controlli da attuare, in quanto tutti i controlli vengono considerati di pari importanza.

28. Nell'ambito della direzione generale dell'Agricoltura, la direzione "Liquidazione dei conti del FEAOG" è incaricata di esaminare in loco come vengono espletati negli Stati membri i controlli e le verifiche, previsti da questi regolamenti, a sostegno delle richieste di aiuto. Quando vengono individuati casi in cui i controlli non sono stati eseguiti o sono stati effettuati in maniera incorretta, la Direzione suddetta propone delle rettifiche finanziarie. La Corte, nella sua relazione annuale sull'esercizio 2001, osservava che, al fine di chiarire il nesso tra le carenze sistematiche individuate quale risultato della liquidazione dei conti FEAOG e le rettifiche forfetarie proposte, la Direzione responsabile della liquidazione dei conti aveva elaborato definizioni dei controlli chiave e dei controlli accessori per diversi mercati e misure, tra cui anche l'OCM per i foraggi essiccati.

29. L'unità di mercato responsabile della gestione complessiva dell'OCM non è stata tuttavia coinvolta in tale analisi. Non è stata fatta alcuna proposta di modifica delle modalità di applicazione in modo da riflettere la conseguente individuazione dei controlli chiave e dei controlli accessori che dovrebbe aiutare gli Stati membri a meglio concentrare i propri sforzi e facilitare l'analisi dei rischi.

La mancanza di chiarezza nei regolamenti della Commissione ha favorito interpretazioni e pratiche differenti

I criteri per la richiesta di aiuto per i foraggi essiccati al sole

30. Il regolamento del Consiglio e le modalità di applicazione promulgate dalla Commissione definiscono i prodotti considerati come foraggi essiccati ammissibili all'aiuto.

31. Il foraggio essiccato al sole deve essere disidratato senza far ricorso all'applicazione di calore artificiale, nonché macinato prima di poter beneficiare dell'aiuto. Nel caso di un trasformatore spagnolo oggetto di controllo, il foraggio veniva disidratato senza ricorrere all'applicazione di calore artificiale ma non macinato, in quanto veniva prodotto come fibra lunga. Le autorità competenti hanno informato la Corte del fatto che nel 2001, per garantire un trattamento corretto, era stato ricordato a tutte le comunità autonome che, affinché un prodotto fosse definito come essiccato al sole, doveva essere sottoposto ad un processo di macinazione indipendentemente dalla forma finale di presentazione. Le autorità spagnole hanno informato la Corte che era stato ritirato il riconoscimento al trasformatore che aveva precedentemente operato nel sito in questione. Le autorità hanno richiesto il rimborso dell'aiuto da parte dell'operatore e promosso un procedimento legale.

Controlli dei conti finanziari dei trasformatori e controlli dei fornitori ed operatori

32. I controlli dei conti finanziari svolgono un ruolo importante nell'accertare la compatibilità tra le informazioni finanziarie tenute dai trasformatori per compilare i propri conti finanziari e di gestione e le quantità per le quali viene richiesto l'aiuto.

33. La direzione per la liquidazione dei conti della direzione generale dell'Agricoltura ha osservato che il testo tedesco delle modalità di applicazione relative ai controlli della contabilità dei trasformatori richiede l'effettuazione di tali controlli solo "in caso di dubbio", mentre le altre versioni linguistiche non contengono tale limitazione. Essa ha anche notato che i controlli sui fornitori, previsti nelle altre versioni linguistiche, non sono citati nel testo in tedesco o nelle disposizioni nazionali. In Germania, le autorità competenti ritengono che il testo tedesco ufficiale della regolamentazione abbia per esse validità esclusiva. La Commissione non ha ancora affrontato il problema posto dalle differenze esistenti nel testo tedesco.

34. In Italia, le autorità competenti per il controllo delle domande di aiuto per i foraggi essiccati non espletavano direttamente i controlli previsti sui documenti finanziari dei trasformatori. Esse si basavano invece su ispezioni effettuate, per motivi diversi, da altri due servizi. A causa di ciò, tali controlli avevano una portata limitata e non rispondevano ai requisiti specifici previsti dalla normativa sui foraggi essiccati.

35. Le modalità di applicazione(6) della Commissione prevedono anche che le autorità competenti debbano eseguire controlli presso i fornitori e gli operatori cui sono stati consegnati i foraggi essiccati. Ciò non veniva fatto in tutti gli Stati membri visitati e, in alcuni casi, il controllo si basava sulla ricerca di una conferma scritta anziché su una visita per verificare l'attività commerciale.

36. Il fatto di non effettuare tali controlli in maniera coerente e continuativa riduce la certezza che le quantità per cui viene richiesto l'aiuto possano essere considerate accettabili.

Mancanza di controlli sulle piante che entrano nel processo di essiccazione

37. Il regolamento del Consiglio(7) specifica le piante verdi di cui è autorizzata la trasformazione in foraggio essiccato e che hanno pertanto diritto all'aiuto. Le modalità di applicazione della Commissione non prevedono alcun obbligo di verificare l'impiego esclusivo di piante autorizzate. In pratica, le autorità nazionali attuano, di solito, una verifica indiretta mediante i contratti di fornitura. Anche se ciò non avviene sistematicamente, gli ispettori ottengono qualche elemento di certezza dalle osservazioni fisiche che essi fanno nel corso delle visite periodiche presso i trasformatori.

Definizione del criterio di uscita dal perimetro dell'impresa di trasformazione

38. Per ottenere l'aiuto o anticipi sull'aiuto, il foraggio deve uscire dall'impresa di trasformazione. Si considerano usciti dall'impresa di trasformazione i prodotti foraggeri che lascino nello stato in cui si trovano(8):

a) il perimetro dell'impresa;

b) oppure, quando i foraggi essiccati non possano essere immagazzinati entro detto perimetro, ogni luogo di deposito all'esterno di esso che sia stato preliminarmente riconosciuto dall'autorità competente.

Il criterio secondo cui il foraggio trasformato, per essere ammissibile all'aiuto, deve lasciare il perimetro dell'impresa di trasformazione, si presta a interpretazioni diverse.

39. Le istruzioni per i trasformatori emanate dall'autorità competente in Francia, in riferimento alla campagna di commercializzazione 1998/1999, riconoscevano che uno dei criteri principali che regolano il diritto a chiedere l'aiuto è che il foraggio trasformato abbia lasciato l'impresa di trasformazione. Vi si affermava inoltre che tale condizione veniva normalmente soddisfatta dalla vendita effettiva del prodotto, attestata da una fattura. Il documento proseguiva informando che il trasformatore può trasferire il prodotto in un luogo di deposito all'esterno dell'impianto principale senza aver effettuato una vendita e che ciò equivale, per associazione, ad asserire che il prodotto ha lasciato lo stabile dell'impresa. Una disposizione successiva confermava tuttavia che i prodotti, per essere ammissibili all'aiuto, devono lasciare l'impresa di trasformazione o un luogo di deposito esterno che sia stato riconosciuto.

40. Nel caso di uno dei trasformatori visitati nel corso dell'audit, era ammissibile all'aiuto sia la produzione consegnata in un silo comune che quella consegnata in un altro deposito esterno. Le autorità competenti ritenevano che ciò fosse conforme alle disposizioni dei regolamenti, in quanto, in entrambi i casi, il foraggio aveva lasciato il perimetro dell'impresa di trasformazione.

41. Nel 2001, la Francia ha completamente abbandonato la nozione di luogo di deposito esterno riconosciuto e considera come non riconosciuti tutti i luoghi di deposito fuori del perimetro dell'impresa di trasformazione. Su tale base, vengono considerati come rispondenti al criterio di lasciare l'impresa e, pertanto, come ammissibili all'aiuto, tutti i flussi verso luoghi di deposito esterni. Ciò rispetta la lettera ma non lo spirito della normativa che, secondo il punto di vista della Corte, dovrebbe richiedere che il prodotto venga trasferito a terzi.

I trasformatori in uno Stato membro hanno creato proprie società di commercializzazione al fine di facilitare le richieste di aiuto

42. In Italia, le autorità hanno esteso l'interpretazione della condizione "uscire dall'impresa di trasformazione" sino a significare che il foraggio deve essere stato venduto. Per poter rispettare tale criterio e chiedere l'aiuto, i trasformatori hanno creato delle società di commercializzazione cui "vendono" la loro produzione. Il sistema è un espediente per fare in modo che i trasformatori possano richiedere l'aiuto più in fretta senza dover attendere la vendita effettiva a terzi. Le società di commercializzazione di due dei trasformatori visitati in Italia, erano entità giuridiche fisicamente separate, ma rimanevano di fatto non separabili dalle rispettive imprese madri di trasformazione. All'amministrazione e alla tenuta della contabilità delle società di commercializzazione provvedevano le strutture e il personale delle società di trasformazione.

43. Il criterio della "vendita" adottato può essere considerato, in un certo senso, più rigido della semplice "uscita dall'impresa di trasformazione", ma la creazione di tali società può anche esporre il sistema al rischio di vendite fittizie.

44. Le autorità competenti italiane hanno effettuato dei controlli a campione sui documenti finanziari (fatture e pagamenti) per i foraggi essiccati, che hanno riguardato anche l'utilizzatore finale dei prodotti. Nel corso dell'audit dei trasformatori, al fine di accertare la veridicità delle transazioni tra i trasformatori visitati e le loro società di commercializzazione, la Corte ha effettuato dei test specifici per quanto riguarda la contabilità di magazzino di entrambe le parti, ivi compresa la liquidazione dei pagamenti per le "vendite". Anche se, in questo caso, i risultati dei test sono stati soddisfacenti, essi hanno richiesto un considerevole lavoro di riconciliazione che, peraltro, non veniva effettuato dalle autorità nazionali. Tali test sono essenziali per garantire un controllo efficace di strutture beneficiarie complesse.

In uno Stato membro non viene realizzato un controllo incrociato efficace con il SIGC

45. In Italia, le dichiarazioni che si riferiscono alle particelle su cui vengono coltivati i foraggi verdi sono comprese in quelle presentate per tutti i seminativi e registrate ai fini di controllo con la banca dati del catasto. I terreni dichiarati come origine di foraggi verdi in base a contratti di fornitura ai trasformatori vengono anch'essi registrati, ma in un'altra banca dati. Non venivano tuttavia effettuati controlli di riscontro tra le banche dati, con il rischio conseguente di non riuscire ad individuare le incoerenze. Nel 2000, al fine di rendere il regime dei foraggi maggiormente compatibile con il SIGC, sono state adottate nuove procedure. Tuttavia, al momento dell'audit della Corte, i predetti controlli non venivano ancora espletati.

MONITORAGGIO E VALUTAZIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE

Il monitoraggio

46. Il mercato è gestito e monitorato da un'unità di mercato in seno alla Commissione e dal Comitato di gestione per i foraggi essiccati creato per assistere quest'ultima(9).

47. La Commissione chiede agli Stati membri di fornire a tali organi informazioni limitate sui seguenti punti:

a) tenore medio di umidità dei foraggi verdi da disidratare;

b) quantità di foraggi essiccati per le quali è stato richiesto l'aiuto e le quantità accettate;

c) scorte di foraggi essiccati.

48. La Commissione fornisce tali informazioni al Comitato assieme ai calcoli della riduzione dell'aiuto che deve essere applicata nei casi in cui la produzione abbia superato il QMG. Sebbene l'obiettivo principale dell'OCM sia stato inizialmente quello di accrescere l'offerta di proteine mediante l'aiuto alla trasformazione dei foraggi essiccati, non viene richiesto agli Stati membri di fornire alcuna informazione sull'offerta complessiva di prodotti proteici, sui relativi prezzi di mercato o sui prezzi e la produzione/importazione di altre colture e prodotti proteici concorrenti.

Assenza di una valutazione dell'OCM

49. La normativa che disciplina il funzionamento del mercato per i foraggi essiccati non specifica alcun obbligo di valutazione del mercato.

50. Nel quadro del suo programma di valutazione per il 2001, l'Unità di valutazione della direzione generale dell'Agricoltura aveva tuttavia previsto una valutazione del settore dei foraggi essiccati, che è stata però rinviata a favore di un progetto maggiormente prioritario nel settore vinicolo. Il progetto per i foraggi avrebbe dovuto essere riprogrammato per il 2002, ma ulteriori cambiamenti nelle priorità della Commissione ne hanno determinato la sostituzione con la valutazione del settore dei cereali. Sino ad oggi, pertanto, l'OCM non ha mai formato oggetto di una valutazione.

ALTRE ANALISI DEL MERCATO E DEL SETTORE

51. Benché non sia stata effettuata alcuna valutazione del mercato, due importanti analisi del settore, realizzate con altre finalità, hanno offerto la possibilità alla Commissione ed al Consiglio di esaminare il mercato.

Domanda e offerta nell'UE di prodotti ad alto contenuto proteico in seguito alla crisi della BSE

52. Nel dicembre 2000, a seguito della crisi della BSE, il Consiglio agricoltura, facendo riferimento alla necessità di trovare prodotti alternativi in sostituzione delle proteine animali trasformate che erano state vietate, chiese alla Commissione di analizzare la domanda e l'offerta di piante ad alto contenuto proteico. Il mandato prevedeva di: "... analizzare la questione (della produzione di piante ad alto contenuto proteico) in maniera più particolareggiata e di trarne le debite conseguenze in relazione alla politica attualmente perseguita in questo settore...".

53. I risultati di tale analisi sono stati presentati in una comunicazione formale della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo(10) "Opzioni per promuovere la produzione di proteine vegetali nell'UE". Tale comunicazione analizzava il mercato delle colture proteiche, gli scenari probabili e le opzioni possibili, quali:

a) accrescere la produzione di semi oleosi aumentando l'aiuto specifico;

b) favorire una maggiore produzione di colture proteiche che ricevono un aiuto specifico;

c) autorizzare la coltivazione di piante ad alto tenore proteico su terreni messi a riposo;

d) favorire un incremento della produzione di foraggi essiccati aumentando il QMG;

e) aumentare le importazioni di soia.

54. L'aumento delle importazioni di soia costituiva l'opzione migliore in quanto le altre opzioni erano considerate troppo costose o difficilmente compatibili con altri obiettivi. Ciascuna possibilità prospettata avrebbe tuttavia consentito di sopperire all'accresciuto fabbisogno soltanto in misura limitata. Sarebbero entrate in gioco le forze di mercato: l'industria mangimistica e gli agricoltori non avrebbero reagito al problema della sostituzione semplicemente utilizzando maggiori quantità di panelli di soia. Essi avrebbero probabilmente ridotto nell'alimentazione del bestiame gli ingredienti altamente proteici e aumentato il contenuto di cereali, mentre l'eventuale deficit rimanente sarebbe stato colmato con ulteriori importazioni di panelli di soia.

55. Inoltre, un aumento della produzione di foraggi essiccati che beneficiano dell'aiuto incrementerebbe il costo degli aiuti di circa 14 milioni di euro, senza tuttavia determinare un incremento "effettivo" della produzione e coprendo, in definitiva, solo l'eccedenza dei QMG.

Modifiche dell'OCM proposte a seguito della revisione intermedia della PAC

56. A seguito della revisione della PAC pubblicata nel luglio 2002(11), la Commissione ha proposto una serie di modifiche sostanziali nel sostegno all'agricoltura allo scopo di promuovere un'agricoltura sostenibile e più orientata al mercato. Gli elementi più significativi consistono nello spostamento del fulcro del sostegno dal prodotto al produttore, attraverso l'introduzione di un sistema di aiuti diretti disaccoppiati per azienda, basati su riferimenti storici e subordinati al rispetto delle norme in materia di ambiente, benessere degli animali e qualità alimentare. Nell'ambito di tale processo sono stati contemplati una serie di aggiustamenti nel settore dei foraggi essiccati e, in particolare, l'opportunità di riformare ulteriormente il regime, o addirittura di abolirlo completamente, a seguito delle critiche formulate dalla Corte nella relazione "Per una politica agricola comune più verde".

57. La Commissione ha proposto di sostituire il regime vigente nel settore dei foraggi essiccati con una dotazione di 132 milioni di euro, provenienti dalla dotazione attuale relativa agli aiuti per i trasformatori, destinata a sostenere il reddito dei coltivatori. Questa somma sarà ripartita tra gli Stati membri in proporzione alle quote nazionali degli attuali QMG. Gli aiuti concessi ai coltivatori saranno calcolati in base ai quantitativi di foraggi verdi consegnati all'industria di trasformazione durante un periodo di riferimento. Per facilitare la transizione per l'industria di essiccazione dei foraggi, sarà mantenuto un regime di sostegno semplificato e digressivo a tasso unico (33 euro per tonnellata di foraggio essiccato), ed i rispettivi QMG saranno unificati.

58. Oltre alle argomentazioni di carattere ambientale addotte dalla Corte in materia di foraggi, la Commissione ha fatto notare che l'aiuto rappresenta attualmente sino al 70 % del prezzo di mercato per l'erba medica disidratata. Essa ha indicato anche di non avere escluso la possibilità di abbandonare l'attuale regime qualora non vengano accolte le riforme proposte.

59. Nel gennaio 2003, la Commissione ha presentato al Consiglio delle proposte legislative(12) che chiariscono come, oltre a trasferire i fondi (pari attualmente a circa 133 milioni di euro) dall'attuale dotazione per l'aiuto ai coltivatori di foraggi mediante il regime del pagamento unico disaccoppiato per azienda, l'aiuto unico modificato da corrispondere ai trasformatori verrà gradualmente soppresso entro il 2009, eliminando in tal modo qualsiasi aiuto alla trasformazione. La Commissione ha confermato alla Corte che il denaro risparmiato non verrà trasferito ai coltivatori e costituirà quindi un risparmio effettivo per il bilancio.

CONCLUSIONI

60. L'organizzazione comune dei mercati è stata introdotta per incoraggiare la produzione di proteine sotto forma di foraggi essiccati. Sebbene la produzione sia aumentata, l'UE produce ancora meno del 2 % del proprio fabbisogno di proteine sotto forma di foraggi essiccati. I foraggi essiccati restano di limitata importanza economica per il consumo di proteine per l'alimentazione animale nell'UE. Il QMG introdotto per limitare la spesa complessiva ha avuto successo. Esso ha tuttavia influenzato la produzione soltanto in misura limitata in quanto alcuni Stati membri hanno costantemente superato i relativi QMG (cfr. paragrafi 4, e 7-9).

61. La Commissione si è dichiarata contraria ad aumentare le limitazioni alla produzione, anche se soltanto nella misura necessaria per coprire il deficit nell'offerta di prodotti proteici provocato dal divieto delle proteine animali trasformate (cfr. paragrafi 52-55).

62. Vi è stato un forte spostamento della produzione dai foraggi essiccati al sole verso quelli essiccati artificialmente. Gli importi stessi degli aiuti sono stati fissati dal Consiglio a livelli superiori rispetto a quelli raccomandati dalla Commissione e con un differenziale maggiorato tra i due livelli di aiuto. Il fatto che vi sia un tasso di aiuto più elevato per il foraggio essiccato artificialmente ha incoraggiato i trasformatori a produrne il maggior quantitativo possibile. La produzione di foraggi essiccati artificialmente è aumentata dell'11 % tra il 1995 ed il 2002, mentre quella dei foraggi essiccati al sole è diminuita del 50 %. L'87,5 % della spesa complessiva per l'aiuto ai foraggi essiccati si riferisce ai foraggi essiccati artificialmente. Lo sviluppo della produzione non è stato omogeneo: alcuni Stati membri hanno costantemente superato i QMG mentre altri hanno continuamente prodotto meno delle quantità autorizzate (cfr. paragrafi 14 e 25-26).

63. La mancanza di chiarezza della normativa ha dato adito ad interpretazioni diverse da parte degli Stati membri ed ha esposto il regime al rischio di incoerenze a livello di approccio. In uno Stato membro sono state create dai trasformatori delle società di commercializzazione per facilitare le richieste di aiuto alla produzione. Ciò ha permesso di richiedere l'aiuto in maniera più rapida di quanto sarebbe stato altrimenti possibile (cfr. paragrafi 30-45).

64. Alcuni Stati membri non hanno svolto dei controlli importanti previsti nei regolamenti; tale omissione può esporre il regime al rischio che eventuali richieste di aiuto ingiustificate non vengano individuate (cfr. paragrafi 32-36).

65. La Commissione ha identificato alcuni controlli chiave che permettono di meglio focalizzare le proposte di correzione all'aiuto corrisposto nei casi di inosservanza della regolamentazione comunitaria. Gli amministratori dell'OCM non sono tuttavia stati coinvolti in tale processo e le informazioni non si sono tradotte in modifiche dei regolamenti (cfr. paragrafi 27-28). Le risultanze della definizione del lavoro di controllo sono state comunicate agli Stati membri dalla direzione responsabile della liquidazione dei conti mediante presentazioni fatte al Comitato FEAOG.

66. Il monitoraggio dell'OCM da parte della Commissione non copre l'offerta ed i prezzi dei prodotti proteici e delle importazioni. Nei regolamenti non vi è alcun obbligo formale di valutazione. Sebbene sia stata prevista una valutazione, questa è poi stata rinviata due volte a favore di altri mercati. Sono state compiute altre analisi del mercato, motivate però da finalità diverse (cfr. i paragrafi 46-50).

67. Le recenti proposte di riforma sono destinate, in parte, a correggere lo sviluppo non omogeneo che si è registrato nel mercato e le costanti preoccupazioni in tema di efficienza. La Commissione ha comunicato al Consiglio di non aver escluso la possibilità di abbandonare l'attuale regime se le proposte di riforma globale della PAC non verranno accolte dal Consiglio. Qualsiasi nuovo sistema prevederà sempre la ridestinazione dei fondi a favore dei coltivatori piuttosto che dell'industria di trasformazione (cfr. paragrafi 56-59).

68. Le modifiche sostanziali proposte dalla Commissione a seguito della revisione intermedia della PAC elimineranno, se verranno approvate dal Parlamento e dal Consiglio, gran parte dei rischi connessi all'aiuto ai trasformatori, anche se alcuni permarranno nella fase transitoria. La continuazione dell'aiuto ai trasformatori, anche se ad un tasso unico e ridotto, richiederà sempre l'esecuzione di controlli efficaci. Il nuovo sistema di aiuti ai produttori delle piante deve ancora essere definito, anche per quanto riguarda i controlli.

RACCOMANDAZIONI

69. La Corte accoglie con favore gli sforzi attualmente compiuti dalla Commissione per la riforma del mercato. La Corte prende atto del compromesso raggiunto dal Consiglio e raccomanda alla Commissione di trattare, nel corso dell'attuazione della riforma, i seguenti punti:

a) sottolineare l'importanza di stabilire le priorità di controllo in base ad una valutazione formale dei rischi;

b) definire in maniera più precisa quali condizioni comprovino il rispetto del criterio "usciti dall'impresa di trasformazione", fondamentale ai fini del diritto all'aiuto;

c) introdurre controlli delle piante effettivamente impiegate nella produzione del foraggio, al fine di verificare che esse siano effettivamente quelle specificamente ammesse;

d) specificare la natura e l'ampiezza dei controlli sui fornitori ed operatori cui viene fornito il foraggio;

e) specificare e definire i controlli concernenti la contabilità di magazzino e la documentazione finanziaria dei trasformatori necessari per assicurare, il più possibile, la riconciliazione delle informazioni con i quantitativi per i quali viene richiesto l'aiuto.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 24 e 25 settembre 2003.

Per la Corte dei conti

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) COM(2001) 148 def. 2.

(2) La riforma della politica agricola comune nel 1992 ha accresciuto in maniera significativa il numero dei beneficiari dell'aiuto e la possibilità di irregolarità e frodi.

Il sistema SIGC è stato introdotto per far fronte a tali rischi. Esso consiste di cinque elementi: una base dati informatizzata, un sistema di identificazione delle particelle agricole, un sistema di identificazione e di registrazione degli animali, le domande di aiuto e un sistema integrato di controlli amministrativi e di ispezioni in loco. Gli Stati membri sono responsabili dell'attuazione del SIGC. All'interno della direzione generale dell'Agricoltura, la supervisione, il coordinamento ed il controllo dell'attuazione del SIGC negli Stati membri è svolto dalla Direzione "Liquidazione dei conti".

(3) Regolamento (CEE) n. 1067/74 del Consiglio (GU L 120 dell'1.5.1974).

(4) Nuovo regime introdotto dal regolamento (CE) n. 603/95 del Consiglio. Le modalità dettagliate di applicazione del nuovo regolamento sono state definite nel regolamento (CE) n. 785/95 della Commissione.

(5) COM(94) 10 def. del 30.1.1994.

(6) Articolo 14, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 785/95 della Commissione.

(7) Articolo 1 del regolamento (CE) n. 603/95 del Consiglio e articolo 2 del regolamento (CE) n. 785/95 della Commissione.

(8) Articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 785/95 della Commissione.

(9) Articolo 17 del regolamento (CE) n. 603/95 del Consiglio.

(10) COM(2001) 148 definitivo/2 del 16.3.2001.

(11) Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Revisione intermedia della politica agricola comune [COM(2002) 394 def. del 10.7.2002].

(12) COM(2003) 23 def. del 21.1.2003.

ALLEGATO A

EVOLUZIONE DELLA PRODUZIONE DI FORAGGI ESSICCATI NELL'UE

Quantità riconosciute ammissibili all'aiuto

Fonti:

Informazioni fornite dagli Stati membri [articolo 15, lettera a), secondo comma, del regolamento (CE) n. 785/95 della Commissione].

Documento di lavoro presentato dalla Commissione al Comitato di gestione per i foraggi essiccati, con riferimento alla campagna di commercializzazione 2002/2003.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO B

FORAGGI ESSICCATI ARTIFICIALMENTE (DISIDRATATI) - RIDUZIONI DELL'AIUTO IN CASO DI SUPERAMENTO DEI QMG

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

NB:

Base giuridica: articolo 5 del regolamento (CE) n. 603/95.

L'aiuto di cui all'articolo 3 del regolamento (CE) n. 603/95 può essere concesso se la produzione UE della campagna di commercializzazione riconosciuta ammissibile all'aiuto non supera il QMG. Se la produzione UE supera il QMG, l'articolo 5 del regolamento (CE) n. 603/95 prevede due misure per mantenere la spesa totale EU entro i limiti di bilancio:

a) se la produzione UE eccede il QMG tra lo 0 ed il 5 %: l'aiuto viene ridotto in tutti gli Stati membri di un importo proporzionale all'eccedenza in causa;

b) se la produzione UE eccede il QMG di oltre il 5 %: l'aiuto viene ridotto del 5 % per tutti gli Stati membri e vengono applicate ulteriori riduzioni, in misura proporzionale all'entità dell'eccedenza, negli Stati membri la cui produzione ha superato il rispettivo QNG maggiorato del 5 %.

Nella campagna 2000/2001, la produzione UE di foraggi disidratati ha superato, per la prima volta, il QMG di oltre il 5 %, dando quindi luogo all'applicazione della misura di cui alla lettera b).

La tabella b) illustra in maniera dettagliata il calcolo effettuato in questa situazione.

Fonte:

Informazioni fornite dagli Stati membri alla Commissione e presentate al Comitato di gestione per i foraggi essiccati.

Risposte della Commissione

SINTESI

IV. Nel marzo 1994, nell'ambito della proposta di pacchetto prezzi per la campagna di commercializzazione 1994/95, la Commissione ha proposto aliquote di aiuto senza tuttavia limiti di produzione. Nel febbraio 1995 il Consiglio ha accettato un compromesso generale per un livello di aiuto superiore a quello inizialmente proposto dalla Commissione, ma subordinato ad un massimale applicabile alle spese di bilancio UE mediante l'introduzione di quantitativi massimi garantiti (QMG).

La Commissione riconosce che dalla riforma del settore, adottata nel 1995, la produzione ha conosciuto sviluppi ineguali in funzione del tipo di foraggio essiccato e degli Stati membri.

V. Anche i servizi della Commissione prestano particolare attenzione alle divergenze di interpretazione emerse dai rispettivi audit nell'ambito della liquidazione dei conti.

Nel 1999 i servizi della Commissione hanno realizzato una serie di audit delle spese agricole effettuate nel settore dei foraggi essiccati nei principali Stati membri produttori. Tali verifiche hanno evidenziato carenze analoghe a quelle rilevate dalla Corte dei conti. Tuttavia, tenuto conto degli altri elementi dei sistemi di controllo degli Stati membri, si era ritenuto che il rischio finanziario per il FEAOG fosse limitato, tranne in alcuni casi specifici nei quali erano state applicate rettifiche finanziarie.

I servizi della Commissione prendono atto delle osservazioni formulate dalla Corte dei conti in merito alla persistenza di tali carenze e ne terranno conto nei loro prossimi audit.

Per quanto riguarda il caso specifico delle procedure volte ad accelerare la riscossione degli aiuti, i servizi della Commissione non ritengono che tali prassi possano essere contestabili in quanto tali. Infatti il criterio dell'uscita dal luogo di produzione risponde all'esigenza di garantire controlli fisici efficaci e mira principalmente ad evitare la duplice attribuzione di aiuti a favore dei foraggi essiccati.

VI. Per contenere gli oneri amministrativi, il regolamento della Commissione prevede che gli Stati membri effettuino le comunicazioni necessarie ai fini della gestione del regime di aiuto. Le informazioni sulle questioni sollevate dalla Corte sono reperibili presso altre fonti, quali Eurostat e i dati dell'industria.

VII. La decisione del Consiglio prevede che il regime applicabile ai foraggi essiccati sia sottoposto ad una valutazione che dovrà essere ultimata in tempo utile per la relazione della Commissione al Consiglio, entro il 30 settembre 2008. Come la Corte ha precisato, il settore ha formato oggetto dell'analisi presentata nella relazione sull'offerta di sostanze proteiche.

IX. Nella sua proposta "Prospettive politiche a lungo termine per un'agricoltura sostenibile" la Commissione ha tenuto conto delle osservazioni formulate nella relazione della Corte dei conti "Per una Politica agricola comune più verde" in merito all'impatto ambientale negativo dei processo di disidratazione dei foraggi.

INTRODUZIONE

3. Benché il contenuto proteico degli alimenti costituisca un elemento importante, occorre tener conto anche della composizione proteica e delle altre caratteristiche richieste dalle varie categorie di animali.

GESTIONE DELL'AIUTO

21. Dal 1995, il meccanismo stabilizzatore del bilancio garantisce il rispetto dei massimali di spesa a carico del bilancio comunitario anche in caso di superamento dei QMG.

24. Nel marzo 1994, nell'ambito della proposta di pacchetto prezzi per la campagna di commercializzazione 1994/95, la Commissione ha proposto aliquote di aiuto senza tuttavia limiti di produzione. Nel febbraio 1995 il Consiglio ha accettato un compromesso generale per un livello di aiuto superiore a quello inizialmente proposto dalla Commissione, ma subordinato ad un massimale applicabile alle spese di bilancio UE mediante l'introduzione di quantitativi massimi garantiti (QMG).

27-29. La Commissione non ritiene auspicabile una classificazione dei controlli per ordine di importanza nella normativa comunitaria.

Tale classificazione viene effettuata dai servizi della Commissione solo nell'ambito della liquidazione dei conti, per consentire una valutazione del rischio finanziario subito dal FEAOG nel caso della mancata o della scorretta applicazione di uno o più controlli. La distinzione tra controlli essenziali e controlli complementari è basata su principi generali adottati dalla Commissione e costituisce una competenza dei servizi incaricati dell'audit delle spese agricole, in piena indipendenza dai servizi preposti alla gestione dei mercati.

31. Nel regolamento della Commissione, che deve essere applicato dagli Stati membri, sono state inserite, secondo la procedura del comitato di gestione, definizioni particolareggiate segnatamente per quanto riguarda i foraggi ammissibili e le imprese riconosciute.

33. Nel corso dell'audit realizzato in sede di liquidazione dei conti, la Commissione aveva constatato che le autorità tedesche avevano attuato gli altri controlli previsti dalla normativa e che, per poter delucidare i casi dubbi, erano stati addirittura introdotti controlli supplementari non prescritti dalla normativa. In tale contesto la Commissione ha ritenuto che, nel complesso, le procedure applicate fossero atte a mantenere sotto controllo i rischi finanziari per il FEAOG.

Tuttavia, nell'ambito della riforma del settore, la Commissione provvederà a rettificare il testo tedesco.

34. Il fatto che i controlli degli stati finanziari siano delegati ad organismi di controllo specializzati non può essere di per sé considerato un inconveniente.

Fatte salve alcune rettifiche finanziarie specifiche, le verifiche effettuate nel 1999 dai servizi della Commissione sul sistema di controllo italiano hanno consentito di escludere rischi finanziari per il FEAOG. Tuttavia la questione sarà nuovamente esaminata in occasione delle prossime indagini da effettuare in sede di liquidazione dei conti.

36. Per quanto riguarda le divergenze constatate dalla Corte dei conti nelle modalità d'applicazione dei controlli previsti dalla normativa, la Commissione ritiene che esse siano riconducibili a differenze a livello dei vari organismi nazionali. Anche la Commissione, tuttavia, è sempre molto attenta a tali aspetti in sede di verifica.

37. Tenuto conto dell'ampia definizione delle specie foraggiere da disidratare, il problema riguarda essenzialmente i foraggi essiccati al sole. L'importo dell'aiuto è infatti di circa la metà inferiore a quello dei foraggi disidratati e il livello di produzione è basso per la totalità dei foraggi essiccati.

Inoltre le superfici destinate ai foraggi essiccati sono comprese nella dichiarazione delle superfici prevista dal sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC), con indicazione della rispettiva destinazione (disidratazione o essiccazione o essiccazione al sole).

A tale riguardo, la tipologia delle piantagioni viene di norma verificata in occasione dei controlli in loco effettuati dagli Stati membri.

39-41. Subordinando la concessione dell'aiuto alla condizione che i foraggi abbiano lasciato il luogo di produzione, la normativa intende evitare che i foraggi essiccati beneficino di un duplice aiuto. Durante la missione di audit realizzata nel 1999 dai servizi della Commissione sono state attentamente analizzate le specificità dell'organizzazione francese, con particolare riguardo ai luoghi di magazzinaggio non riconosciuti. Gli ispettori sono giunti alla conclusione che la prassi di cui trattasi è conforme alla normativa in vigore.

42-43. La Commissione non ha nulla da obiettare alla prassi consistente nell'utilizzare società specializzate nella commercializzazione dei foraggi essiccati, che consente alle imprese di percepire l'aiuto più rapidamente.

44. Durante la missione di audit realizzata in Italia nel 1999 nel quadro della liquidazione dei conti, i servizi della Commissione hanno constatato carenze analoghe a quelle rilevate dalla Corte. Tuttavia, tenuto conto degli altri elementi dei sistemi di controllo degli Stati membri, gli ispettori hanno ritenuto che il rischio finanziario per il FEAOG fosse limitato, tranne in alcuni casi specifici nei quali sono state applicate rettifiche finanziarie.

Come precisato dalla Corte dei conti, le verifiche da questa realizzate non hanno evidenziato irregolarità. Tuttavia i servizi della Commissione prendono atto delle osservazioni formulate dalla Corte in merito alla persistenza di tali carenze e ne terranno conto nei loro prossimi audit.

45. Dall'audit realizzato in Italia nel 1999 dai servizi della Commissione è risultato che il controllo incrociato delle parcelle dichiarate con il SIGC era stato effettuato ma non documentato.

La questione sarà nuovamente esaminata in occasione della prossima verifica.

MONITORAGGIO E VALUTAZIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE

48. Gli obiettivi del regime sono fondati sul trattato che istituisce la Comunità europea, e segnatamente sugli articoli 36 e 37. Dal 1995 la gestione degli aiuti è stata effettuata nel rispetto dei QMG adottati dal Consiglio e conseguentemente nel rispetto dei limiti imposti dal bilancio. Aumentare la produzione di sostanze proteiche non costituisce più l'obiettivo principale.

Per contenere gli oneri amministrativi, il regolamento della Commissione prevede che gli Stati membri effettuino le comunicazioni necessarie ai fini della gestione del regime di aiuto. Le informazioni sulle questioni sollevate dalla Corte sono reperibili presso altre fonti.

49-50. La decisione del Consiglio del 26 giugno 2003 prevede che il regime applicabile ai foraggi essiccati sia sottoposto ad una valutazione che dovrà essere ultimata in tempo utile per la relazione della Commissione al Consiglio, entro il 30 settembre 2008. Come la Corte ha precisato, il settore ha formato oggetto dell'analisi presentata nella relazione sull'offerta di sostanze proteiche.

ALTRE ANALISI DEL MERCATO E DEL SETTORE

53. La comunicazione della Commissione è stata effettuata a seguito del mandato del Consiglio europeo del dicembre 2000 di realizzare analisi nel rigoroso rispetto delle prospettive finanziarie.

56-59. Il compromesso raggiunto dal Consiglio il 26 giugno 2003 ha portato all'adozione della proposta della Commissione sui foraggi essiccati con due emendamenti.

1. Abolizione dell'eliminazione progressiva dell'aiuto alla trasformazione e mantenimento di un importo unico di aiuto pari a 33 euro/tonnellata.

2. La Commissione presenterà entro il 30 settembre 2008, sulla base di una valutazione dell'organizzazione comune di mercato per i foraggi essiccati, una relazione sul settore con particolare riguardo allo sviluppo delle superfici coltivate a leguminose e ad altri foraggi verdi, alla produzione di foraggi essiccati e al risparmio realizzato di combustibili fossili. La relazione sarà corredata, se necessario, di opportune proposte.

CONCLUSIONI

62. La recente decisione del Consiglio migliorerà il sistema attraverso il disaccoppiamento degli aiuti e l'istituzione di un aiuto unico per i foraggi disidratati e i foraggi essiccati al sole; i QMG saranno unificati (cfr. paragrafi 56-59).

63. Nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti la Commissione ha concluso che le modalità d'applicazione nazionali citate dalla Corte non comportavano rischi finanziari per il FEAOG.

In particolare essa non ha nulla da obiettare al fatto che gli operatori applichino procedure intese ad accelerare la riscossione degli aiuti.

64. Le critiche formulate dalla Corte riguardano essenzialmente l'Italia e la Germania. Nel 1999 questi due Stati membri hanno formato oggetto di un'indagine a cura dei servizi della Commissione in sede di liquidazione dei conti.

Le analisi effettuate hanno consentito di concludere che i sistemi di verifica, nel loro insieme, sono atti a mantenere sotto controllo i rischi per il FEAOG.

Tuttavia la Commissione prende atto delle osservazioni formulate dalla Corte dei conti e ne terrà conto nei prossimi audit.

65. La Commissione non ritiene auspicabile una classificazione dei controlli per ordine di importanza nella normativa comunitaria.

Tale classificazione viene effettuata dai servizi della Commissione solo nell'ambito della liquidazione dei conti, per consentire una valutazione del rischio finanziario subito dal FEAOG nel caso della mancata o della scorretta applicazione di uno o più controlli. La distinzione tra controlli essenziali e controlli complementari è basata su principi generali adottati dalla Commissione e costituisce una competenza dei servizi incaricati dell'audit delle spese agricole, in piena indipendenza dai servizi preposti alla gestione dei mercati.

66. La decisione del Consiglio prevede che il regime applicabile ai foraggi essiccati sia sottoposto ad una valutazione che dovrà essere ultimata in tempo utile per la relazione della Commissione al Consiglio, entro il 30 settembre 2008.

68. Nell'ambito della riforma dell'OCM, i servizi della Commissione presteranno l'opportuna attenzione alla definizione di controlli adeguati.

RACCOMANDAZIONI

69. La proposta della Commissione scaturisce in larga misura dalle osservazioni formulate dalla Corte nella relazione "Per una Politica agricola comune più verde" sull'impatto ambientale del processo di essiccazione.

a) La necessità di un'analisi formale dei rischi è stata chiaramente affermata nei documenti diffusi agli Stati membri nel febbraio 2001.

b) e c) Nell'ambito della riforma, la Commissione continuerà a tenere in debito conto i criteri relativi all'"uscita dall'impresa" e i requisiti relativi al prodotto, nell'intento di garantire un buon equilibrio costi/benefici.

d) ed e) Benché non sia chiaramente possibile definire ed enumerare in modo esauriente tutti i possibili controlli, in sede di liquidazione dei conti i servizi della Commissione saranno particolarmente attenti alla qualità e all'adeguatezza delle procedure applicate.

La Commissione riesaminerà tuttavia l'insieme dei controlli nell'ambito della nuova riforma.