I – Introduzione

II – Il contesto della domanda di parere

III – Procedimento dinanzi alla Corte

IV – Sulla ricevibilità

A – Sulla qualificazione degli strumenti oggetto della domanda di parere

B – Sulle parti degli accordi internazionali in questione

C – Sullo stato di avanzamento degli accordi internazionali in questione

V – Nel merito

A – Osservazioni introduttive

B – Sui criteri di demarcazione della competenza esterna esclusiva dell’Unione derivanti dalla giurisprudenza precedente al Trattato FUE

C – Sul mantenimento della pertinenza di tali principi giurisprudenziali dopo l’entrata in vigore del Trattato FUE

D – Sull’applicazione nella fattispecie dei criteri relativi all’incidenza su norme comuni

1. Le caratteristiche degli accordi internazionali in questione

2. L’esistenza di norme comuni nel settore disciplinato dagli accordi internazionali in parola

3. Il rischio di incidenza su tali norme comuni da parte degli accordi internazionali in questione

VI – Conclusione

1.

La presente presa di posizione ha ad oggetto una domanda di parere presentata alla Corte, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, dalla Commissione europea ( 2 ). Nella causa in esame viene chiesto alla Corte di rispondere alla questione se l’accettazione dell’adesione di uno Stato terzo alla convenzione dell’Aia del 25 ottobre 1980 sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori (in prosieguo: la «convenzione dell’Aia del 1980») ( 3 ) rientri o meno nella competenza esclusiva dell’Unione europea. La questione si pone, in particolare, alla luce delle modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona in materia di ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, aspetto che la Corte è così invitata a chiarire.

2.

Occorre anzitutto precisare che è parte della convenzione dell’Aia del 1980 ciascuno Stato membro dell’Unione, e non già l’Unione in quanto tale, poiché tale convenzione non consente l’adesione di organizzazioni internazionali. Tuttavia, la Commissione ha ritenuto che la facoltà di accettare Stati terzi che abbiano aderito a tale convenzione, come prevista all’articolo 38 di quest’ultima, rientrasse nella competenza esterna esclusiva dell’Unione e che fosse quindi necessario che vi procedessero gli Stati membri, non già individualmente e in nome proprio, bensì simultaneamente e nell’interesse dell’Unione. Le proposte di decisione del Consiglio, che la Commissione ha presentato in tal senso, sono state respinte da un’ampia maggioranza di Stati membri, fermo restando che la maggior parte di essi aveva già accettato l’adesione di almeno uno di tali Stati terzi.

3.

Per giustificare il suo approccio, contestato sia dal Consiglio dell’Unione europea che da quasi tutti gli Stati membri che hanno presentato osservazioni nella causa in esame ( 4 ), la Commissione, sostenuta dal Parlamento europeo, fa valere che si tratterebbe nella fattispecie della conclusione di un accordo internazionale che può incidere su norme comuni del diritto dell’Unione o modificarne la portata ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.

4.

In particolare, sussisterebbe un rischio di concorrenza, se non addirittura di conflitto, con il regolamento (CE) n. 2201/2003 del Consiglio, del 27 novembre 2003, relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, che abroga il regolamento (CE) n. 1347/2000 ( 5 ) (in prosieguo: il «regolamento Bruxelles II bis»). Infatti, l’ambito di applicazione ratione materiae di tale regolamento coincide in parte con quello della convenzione dell’Aia del 1980, in quanto contiene anch’esso disposizioni relative alle sottrazioni internazionali di minori, alcune delle quali rinviano alla suddetta convenzione. A tal proposito, si pone la questione se i criteri di valutazione del rischio di incidenza su norme comuni da parte di un accordo internazionale, definiti dalla Corte nella sua giurisprudenza precedente all’entrata in vigore del Trattato FUE, siano ancora rilevanti nel caso di specie.

5.

In ogni caso, prima di poter stabilire se l’Unione abbia una competenza esterna esclusiva o concorrente per accettare l’adesione di uno Stato terzo alla suddetta convenzione, la Corte dovrà esaminare se la presente domanda di parere sia ricevibile, questione riguardo alla quale sussistono forti dubbi.

6.

Al riguardo, occorrerà anzitutto verificare se gli strumenti convenzionali che formano oggetto della domanda di parere si configurino proprio come «accordi» rientranti nell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, dato che tali strumenti sono atipici, sia per la loro natura che per le parti contraenti, in quanto si tratta di una serie di dichiarazioni di accettazione dell’adesione di Stati terzi alla suddetta convenzione, formulate dagli Stati membri, e non già dall’Unione stessa. In caso di risposta affermativa, alla luce del contesto fattuale summenzionato, si dovrà poi stabilire se gli accordi in questione siano sempre «previsti» ai sensi di tale disposizione e, pertanto, entro quali limiti la Corte possa pronunciare utilmente un parere.

7.

La convenzione dell’Aia del 1980, entrata in vigore il 1o dicembre 1983, ha lo scopo, ai sensi del suo articolo 1, «di assicurare l’immediato rientro dei minori illecitamente trasferiti o trattenuti in qualsiasi Stato contraente» e «di assicurare che i diritti di affidamento e di visita previsti in uno Stato contraente siano effettivamente rispettati negli altri Stati contraenti».

8.

Tra il 2007 e il 2011, otto Stati, non membri dell’Unione, ossia la Repubblica d’Armenia, la Repubblica d’Albania, la Repubblica delle Seychelles, il Regno del Marocco, la Repubblica gabonese, la Repubblica di Singapore, il Principato di Andorra e la Federazione russa, hanno depositato, in date successive, gli strumenti di adesione alla suddetta convenzione ( 6 ).

9.

Ogni Stato che abbia aderito alla convenzione dell’Aia del 1980, secondo le modalità previste dal primo al terzo comma del suo articolo 38 ( 7 ), è vincolato da tale convenzione. Risulta, tuttavia, dal quarto e quinto comma del suddetto articolo 38, che l’adesione di un nuovo Stato è soggetta a una procedura di accettazione, cosicché essa produce effetti solo nei rapporti tra lo Stato aderente e gli Stati contraenti che abbiano dichiarato di accettare tale adesione ( 8 ).

10.

Sebbene siano parti della convenzione dell’Aia del 1980 solo gli Stati membri, e non l’Unione, la Commissione ha ritenuto tuttavia che la questione della sottrazione internazionale di minori rientrasse nella competenza esterna esclusiva dell’Unione, per effetto dell’adozione del regolamento Bruxelles II bis e dell’integrazione del contenuto di detta convenzione in tale regolamento. Pertanto, essa ha adottato, il 21 dicembre 2011, otto proposte di decisione del Consiglio relative alle dichiarazioni di accettazione da parte degli Stati membri, nell’interesse dell’Unione, dell’adesione a tale convenzione di ciascuno degli otto Stati terzi summenzionati ( 9 ).

11.

Il Parlamento europeo ha accolto tali proposte in modo favorevole ( 10 ). Per contro, in seno al Consiglio, i rappresentanti della maggioranza degli Stati membri si sono opposti a tali proposte. Essi hanno fatto valere che non sussisteva, in capo al Consiglio, alcun obbligo giuridico di adottarle, dato che una dichiarazione di accettazione di Stati terzi alla convenzione dell’Aia del 1980 non rientrava, a loro avviso, nella competenza esterna esclusiva dell’Unione, in quanto tale convenzione era, innanzi tutto, uno strumento di cooperazione bilaterale tra gli Stati contraenti ( 11 ). Il Consiglio non ha quindi adottato le proposte in questione.

12.

Peraltro, la maggior parte degli Stati membri ha formulato singole dichiarazioni di accettazione di una o più delle adesioni in questione, alcuni di essi a una data di gran lunga precedente a quella delle proposte della Commissione summenzionate ( 12 ).

13.

Ciò premesso, la Commissione ha ritenuto opportuno investire la Corte, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, della presente domanda di parere, depositata il 21 giugno 2013, e di porre una domanda così formulata:

«Se l’accettazione dell’adesione di un paese terzo alla [convenzione dell’Aia del 1980] rientri nella competenza esclusiva dell’Unione».

14.

La Commissione, il Parlamento europeo e il Consiglio, nonché i governi ceco, tedesco, estone, irlandese, ellenico, spagnolo, francese, italiano, cipriota, lettone, lituano, austriaco, polacco, portoghese, rumeno, slovacco, finlandese, svedese e del Regno unito hanno presentato osservazioni scritte.

15.

La Corte ha posto un quesito, cui rispondere per iscritto, chiedendo quale incidenza potrebbe avere sulla causa in esame la particolare situazione del Regno di Danimarca ( 13 ). La Commissione, il Parlamento europeo e il Consiglio, nonché i governi ceco, danese, spagnolo, francese e polacco hanno risposto al quesito.

16.

All’udienza del 1o aprile 2014 hanno presentato osservazioni orali i rappresentanti della Commissione, del Parlamento europeo e del Consiglio, nonché i rappresentanti dei governi ceco, danese, tedesco, ellenico, spagnolo, francese, italiano, lettone, polacco, rumeno, finlandese, svedese e del Regno Unito.

17.

Il Consiglio e undici degli Stati membri che hanno presentato osservazioni scritte ( 14 ) esprimono dubbi sulla ricevibilità della presente domanda di parere quando, addirittura, non la contestano formalmente, mentre la Commissione e il Parlamento europeo si pronunciano in senso contrario. Per quanto mi riguarda, ritengo che la domanda in parola debba essere dichiarata solo parzialmente ricevibile, per le ragioni che esporrò di seguito.

18.

Dal paragrafo 11 dell’articolo 218 TFUE risulta che la Commissione ( 15 ) può domandare il parere della Corte su tutte le questioni relative alla «compatibilità (…) con i trattati» di un «accordo [internazionale ( 16 )] previsto» e che «[i]n caso di parere negativo della Corte, l’accordo previsto non può entrare in vigore, salvo modifiche dello stesso o revisione dei trattati».

19.

Conformemente a una costante giurisprudenza della Corte, il cui contenuto è ripreso all’articolo 196, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, il parere può riguardare non solo la questione se la conclusione di siffatto accordo sia compatibile con norme sostanziali del diritto dell’Unione ( 17 ), ma anche, come nel caso di specie, la questione se tale progetto rientri o meno nell’ambito delle competenze dell’Unione ( 18 ).

20.

La prima questione che si pone nel caso di specie è se l’articolo 218, paragrafo 11, TFUE sia effettivamente applicabile a strumenti come quelli sui quali verte la domanda di parere ( 19 ).

21.

Occorre anzitutto rilevare che ciò di cui si discute nella causa in esame non è affatto la negoziazione o la conclusione, e neppure la revisione, della convenzione dell’Aia del 1980 in quanto tale. Si tratta unicamente dell’applicazione dell’articolo 38 della stessa e dell’esercizio, da parte degli Stati già parti della convenzione, della prerogativa ad essi conferita da tale articolo, la quale consiste nella possibilità che essi accettino o meno di impegnarsi nei confronti di nuovi Stati aderenti. In altri termini, la questione sollevata dalla Commissione verte, in sostanza, sulla ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, non già al fine di modificare la portata ratione materiae della convenzione dell’Aia del 1980, bensì al solo fine di ampliare l’ambito di applicazione territoriale di quest’ultima.

22.

Per contestare la ricevibilità della presente domanda di parere, il governo tedesco fa valere che, secondo il suo significato letterale, la nozione di accordo richiede necessariamente l’incontro di due manifestazioni di volontà corrispondenti. Esso afferma che l’adesione di uno Stato terzo alla convenzione dell’Aia del 1980, da un lato, e la dichiarazione di accettazione di tale adesione da parte di uno Stato contraente, dall’altro, non soddisfano tale requisito, e ciò anche supponendo che questi due elementi siano considerati come costituenti un insieme inscindibile ( 20 ), poiché atti di tal genere non si inseriscono in un rapporto contrattuale di reciprocità ( 21 ).

23.

A mio parere, tale argomento, di natura puramente teorica, dev’essere disatteso. Infatti, dalla giurisprudenza della Corte emerge che quest’ultima, sin dall’origine e in modo costante, ha optato per una nozione ampia e non formalistica del tipo di accordi internazionali che possono dar luogo a un procedimento di parere ( 22 ).

24.

Inoltre, conformemente all’articolo 15, lettera a), della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati ( 23 ) (in prosieguo: la «convenzione di Vienna»), il consenso di uno Stato ad essere vincolato da un trattato può essere validamente espresso mediante adesione, quando ciò sia previsto dal trattato. Orbene, così avviene in forza della convenzione dell’Aia del 1980.

25.

È vero che l’articolo 38 della convenzione dell’Aia del 1980 istituisce un sistema di scambio dei consensi che produce effetti unicamente intra partes, poiché, ai sensi di tale disposizione, l’adesione alla suddetta convenzione avrà effetto solo nei rapporti tra lo Stato aderente e gli Stati contraenti che avranno dichiarato di accettare tale adesione. Detto sistema semplificato differisce in ciò dalle modalità classiche di adesione a una convenzione multilaterale. Tuttavia, esso è conforme alle prescrizioni della convenzione di Vienna, e in particolare a quelle contenute nel suo articolo 11 ( 24 ).

26.

La particolarità della convenzione dell’Aia del 1980 consiste quindi nel fatto che l’adesione non presenta carattere multilaterale, a causa della necessaria accettazione dell’adesione da parte di ciascuno degli Stati già parti contraenti della convenzione e della limitazione degli effetti di detta eventuale accettazione ai rapporti instaurati tra i due Stati interessati. In concreto, tale procedura semplificata di conclusione di qualsiasi nuovo accordo di adesione crea un insieme di rapporti bilaterali di diritto internazionale, il cui contenuto è quello della convenzione dell’Aia del 1980 ( 25 ). L’obiettivo di siffatto meccanismo è quello di conferire alle parti contraenti la facoltà di stabilire quali siano gli Stati nei cui confronti esse accettano di essere vincolate da tale convenzione, identica alla possibilità di scelta sussistente all’atto della conclusione iniziale di quest’ultima.

27.

Tuttavia, tale meccanismo speciale, pienamente conforme al principio della libertà contrattuale che disciplina il diritto dei trattati, non incide minimamente sulla circostanza che l’atto di adesione e la dichiarazione di accettazione di quest’ultima creino un rapporto contrattuale reciproco tra i due Stati interessati, il quale può essere quindi considerato come costituente, di per sé, un vero e proprio «accordo» internazionale ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, senza che sia utile, al riguardo, interrogarsi sul carattere autonomo o accessorio di tale dichiarazione rispetto al testo della convenzione dell’Aia del 1980.

28.

Pertanto, con riferimento sia all’oggetto sia alla natura degli strumenti che formano oggetto della domanda di parere, la questione posta nella fattispecie può rientrare nel settore disciplinato dall’articolo 218, paragrafo 11, TFUE.

29.

Alla luce delle discussioni svoltesi nell’ambito della causa in esame, occorre, in secondo luogo, verificare se gli accordi in questione, ossia le dichiarazioni con le quali gli Stati membri accettano l’adesione di Stati terzi alla convenzione dell’Aia del 1980, possano essere effettivamente considerati come rientranti nell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, sebbene l’Unione, in quanto tale, non sia parte di tali accordi.

30.

La formulazione letterale di tale disposizione non è esplicita riguardo all’individuazione delle parti degli accordi internazionali che possono dar luogo a un parere, in quanto, contrariamente al paragrafo 1, di detto articolo, il paragrafo 11 in parola non precisa se si debba trattare o meno di accordi «tra l’Unione e i paesi terzi» ( 26 ).

31.

Per contro, emerge chiaramente dalla giurisprudenza della Corte, e in particolare dal parere 2/91, che non influisce sull’ammissibilità di una domanda di parere la circostanza che siano gli Stati membri, che agiscono congiuntamente nell’interesse dell’Unione, e non quest’ultima in quanto tale, a partecipare alla conclusione dello strumento in questione, in quanto l’Unione può esercitare la sua competenza esterna per il tramite degli Stati membri ( 27 ). Tale giurisprudenza mi sembra del tutto pertinente nel caso di specie.

32.

È pacifico, nella fattispecie, che l’Unione si trovi nell’impossibilità di essere parte, in quanto tale, della convenzione dell’Aia del 1980, dato che quest’ultima non contiene alcuna clausola che autorizzi l’adesione di un’organizzazione regionale di integrazione economica come l’Unione ( 28 ), anche se quest’ultima è ora membro della Conferenza dell’Aia di diritto internazionale privato (in prosieguo: la «HCCH») ( 29 ).

33.

Pertanto, solo gli Stati membri dell’Unione, i quali sono tutti parti contraenti della suddetta convenzione, hanno la capacità di accettare formalmente un nuovo Stato aderente ai sensi dell’articolo 38, quarto comma, della medesima convenzione. Tuttavia, essi potrebbero procedere a tale accettazione anche nell’interesse dell’Unione, se quest’ultima assumesse l’iniziativa di invitare e di autorizzare l’insieme degli Stati membri ad agire in tal senso, posto che siffatto mandato esprimerebbe la volontà dell’Unione di esercitare la sua competenza esterna per il loro tramite, non potendo agire direttamente ( 30 ).

34.

Pertanto, conformemente alla sua domanda di parere, la Commissione fa valere che, per poter accettare l’adesione di uno Stato terzo alla convenzione dell’Aia del 1980, gli Stati membri dovrebbero ottenere «anzitutto una decisione di autorizzazione del Consiglio, (…) giuridicamente necessaria quando un accordo rientra nella competenza esclusiva dell’Unione». Inoltre, conformemente a ciascuna delle sue proposte di decisione, summenzionate ( 31 ), essa ha raccomandato che gli Stati membri procedano all’accettazione «nell’interesse dell’Unione» e «simultaneamente (…) entro un lasso di tempo definito dalla decisione del Consiglio», sul fondamento «[del]l’articolo 218 [TFUE], in combinato disposto con l’articolo 81, paragrafo 3» ( 32 ).

35.

Nel caso in cui la Corte ritenesse che l’Unione abbia effettivamente una competenza esclusiva nel settore oggetto degli accordi previsti, si imporrebbe certamente tale soluzione dell’autorizzazione rilasciata agli Stati membri, poiché, secondo le norme giuridiche dell’Unione, tali accordi dovrebbero essere conclusi, di norma, esclusivamente da quest’ultima ( 33 ).

36.

Al riguardo, sottolineo che è possibile individuare tre fattispecie distinte in cui gli Stati membri possono intervenire nell’ambito della competenza esterna esclusiva dell’Unione senza che si tratti formalmente di un accordo concluso «tra l’Unione e i paesi terzi» come quelli di cui all’articolo 218, paragrafo 1, TFUE ( 34 ). La prima consiste nell’ipotesi in cui gli Stati membri agiscano congiuntamente nell’interesse dell’Unione ( 35 ). Nella seconda fattispecie, uno Stato membro conclude l’accordo internazionale individualmente, ma nell’interesse dell’Unione ( 36 ). La terza è quella in cui uno Stato membro procede per proprio conto, ma compatibilmente con l’interesse dell’Unione ( 37 ).

37.

Dato che la materia di cui trattasi rientra nell’ambito della competenza esclusiva dell’Unione, è necessario, nelle tre fattispecie in parola, che quest’ultima rilasci un’autorizzazione agli Stati membri, conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, TFUE, autorizzazione che può assumere diverse forme ed essere subordinata al rispetto di talune condizioni ( 38 ). Dalla giurisprudenza citata ( 39 ) risulta che il procedimento di parere di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE è avviato, quantomeno, in una situazione corrispondente alla prima di tali fattispecie.

38.

Preciso che, un accordo internazionale se è così concluso, nell’interesse dell’Unione, in seguito ad un’autorizzazione espressa del Consiglio ( 40 ), non produrrà alcun effetto giuridico relativamente ai rapporti tra l’Unione e gli Stati terzi interessati ( 41 ). Solo gli Stati membri saranno impegnati, in forza del diritto internazionale, nei confronti di questi ultimi, e non già l’Unione in quanto tale ( 42 ). In tal caso, l’Unione non offre garanzie né altri impegni internazionali da parte sua ( 43 ). Inoltre, va da sé che gli Stati terzi non possono essere vincolati per effetto della suddetta decisione del Consiglio.

39.

Ne deriva, a mio parere, che non è applicabile al caso di specie la giurisprudenza della Corte vertente sulla ricevibilità di una domanda di parere con riferimento alla volontà dell’Unione di impegnarsi ad essere vincolata dall’accordo internazionale in questione, e con riferimento al momento in cui il suo consenso al riguardo sia divenuto definitivo ( 44 ). L’unico effetto del futuro parere rimarrà a livello dei diritti e degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione sia per le istituzioni che per gli Stati membri e si limiterà alla questione di stabilire chi, tra l’Unione e gli Stati membri, sia competente ad agire.

40.

Nonostante tale particolare contesto, è perfettamente ammissibile, conformemente alla regola risultante dal parere 2/91 ( 45 ), che un procedimento di parere abbia ad oggetto, come nella fattispecie, la questione della ripartizione delle competenze riguardo a un progetto di accordo internazionale di cui l’Unione non sarebbe parte in senso formale, ma che sarebbe concluso per il tramite degli Stati membri autorizzati al fine di agire congiuntamente e nell’interesse della stessa ( 46 ).

41.

Tuttavia, un terzo criterio di valutazione, di natura temporale, dovrebbe condurre, a mio parere, a modulare la ricevibilità della presente domanda di parere.

42.

Occorre sottolineare che la Corte deve essere adita, ai fini del parere, ex ante, ossia prima che l’accordo in questione sia concluso, conformemente al dettato dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE ( 47 ), il quale precisa per due volte che l’accordo deve essere «previsto» ( 48 ), non già perfezionato.

43.

Infatti, come ha evidenziato la Corte sin dal primo parere formulato, il procedimento di parere «ha lo scopo di evitare le complicazioni derivanti da ricorsi originati da una presunta incompatibilità con il trattato degli accordi internazionali che vincolano la Comunità [ora l’Unione]» ( 49 ).

44.

Esso tende così, in primo luogo, a evitare che la responsabilità dell’Unione sia messa in discussione, in caso di contestazione della legittimità dell’accordo internazionale di cui trattasi dopo la sua conclusione ( 50 ), poiché ciò rischierebbe di danneggiare tutte le parti interessate, ivi compresi gli Stati terzi ( 51 ). Parimenti, nel caso in cui, come nella fattispecie, l’Unione non possa concludere direttamente l’accordo ( 52 ), il procedimento di parere consente di evitare le «complicazioni» giuridiche derivanti dalle situazioni in cui gli Stati membri sottoscrivano impegni convenzionali senza la necessaria autorizzazione, allorché non dispongono più, alla luce del diritto dell’Unione, della competenza legislativa necessaria per dare attuazione a tali impegni.

45.

Chiaramente, tale funzione preventiva non è più pertinente e la domanda di parere diviene priva di oggetto quando l’accordo internazionale, sul quale essa verte, non è più in fase di progetto ma, al contrario, vincola già gli Stati contraenti ( 53 ). Nella fattispecie, occorre ragionare alla luce di tale approccio funzionale della nozione di «accordo previsto».

46.

Nella causa in esame è pacifico che la maggioranza degli Stati membri ha già proceduto, a titolo individuale e per proprio conto, all’accettazione dell’adesione di uno, più, se non addirittura di tutti gli otto Stati terzi, che hanno aderito alla convenzione dell’Aia del 1980, ai quali si riferisce la domanda di parere. Più precisamente, alla data di presentazione della domanda di parere, ossia il 21 giugno 2013, gli unici dei 28 Stati membri a non aver accettato nessuna delle adesioni in questione erano la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e il Regno di Danimarca, tenendo presente, tuttavia, che quest’ultimo ha uno status particolare per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria in materia civile all’interno dell’Unione ( 54 ). Per gli altri 24 Stati membri, almeno uno degli accordi con gli Stati terzi, oggetto della presente domanda di parere, è stato già concluso, per il fatto che essi hanno accettato l’adesione di questi ultimi alla suddetta convenzione.

47.

Per quanto riguarda le dichiarazioni di accettazione così depositate da questi ultimi Stati membri, si deve ammettere che nessuna di esse può essere considerata come costituente un accordo internazionale che sarebbe stato ancora «previsto» nel momento in cui la Corte è stata adita, mentre tale requisito è espressamente previsto dall’articolo 218, paragrafo 11, TFUE. Tale constatazione osta, di per sé, a che la Corte possa formulare un parere su tale fondamento. Conformemente alla citata giurisprudenza della Corte, ritengo che il presente procedimento di parere sia rimasto privo sia del suo oggetto sia del suo effetto utile, in quanto esso riguarda questa serie di dichiarazioni di accettazione di adesione, che sono già effettive alla luce del diritto internazionale, e ritengo che la domanda di parere non sia quindi ricevibile relativamente a tali dichiarazioni.

48.

Per contro, la suddetta domanda è, a mio parere, ricevibile nei limiti in cui essa verte sulla competenza dell’Unione a pronunciarsi sulle dichiarazioni di accettazione in questione che, alla data del deposito della domanda di parere, non erano state ancora depositate dagli Stati membri diversi dal Regno di Danimarca ( 55 ), dato che gli accordi bilaterali in questione erano sempre allo stato di progetto potenziale, quindi, soltanto «previsti» ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE.

49.

Come è stato ammesso in udienza dal rappresentante della Commissione, a prescindere dalla posizione assunta nel merito dalla Corte, il presente procedimento non comporterà alcuna modifica sul piano del diritto internazionale, nel senso che gli impegni derivanti dalle accettazioni di adesione precedenti non saranno affatto rimessi in discussione dalla risposta fornita alla domanda di parere, ma essa potrebbe permettere, tutt’al più, di individuare inadempimenti di cui, alla luce del diritto dell’Unione, possano essersi resi responsabili i 24 Stati membri summenzionati.

50.

Orbene, ritengo, al pari dei governi ceco, ellenico, francese, polacco e finlandese e al pari del Consiglio, che la domanda di parere di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE non costituisca il rimedio giuridico appropriato, qualora l’obiettivo della Commissione, nell’adire la Corte, fosse effettivamente quello di porre fine alla prassi di molti Stati membri che hanno accettato individualmente l’adesione di Stati terzi alla convenzione dell’Aia del 1980, come sembra essere stata sua intenzione ( 56 ). A tal fine, la Commissione avrebbe potuto, nella sua veste di custode dei Trattati, avviare ricorsi di inadempimento, sul fondamento dell’articolo 258 TFUE ( 57 ), contro gli Stati membri che avevano adottato tale prassi, nei limiti in cui quest’ultima costituisce uno sconfinamento nella sfera delle competenze riservate all’Unione ( 58 ), come essa aveva fatto nelle cause che hanno dato luogo alla serie di sentenze cosiddette «cielo aperto» ( 59 ), dovendosi osservare che questo altro tipo di procedimento implica il rispetto di principi non presenti nel procedimento di parere ( 60 ).

51.

Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, propongo alla Corte di dichiarare che la presente domanda di parere è solo parzialmente ricevibile, ossia unicamente per la parte relativa alle dichiarazioni di accettazione dell’adesione alla convenzione dell’Aia del 1980 degli Stati terzi considerati che, alla data di presentazione di tale domanda, non erano state ancora depositate dagli Stati membri ( 61 ), escluso il caso particolare del Regno di Danimarca. Per il resto, ossia per quanto riguarda le dichiarazioni di accettazione che erano già state depositate in tale data, tale domanda di parere dovrebbe, a mio avviso, essere dichiarata irricevibile, per il fatto che essa verte, al riguardo, non già su un «accordo previsto» ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, bensì su un accordo già concluso.

52.

In via preliminare, va ricordato che la finalità del procedimento di parere di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE è, oltre a quella di evitare i conflitti di norme ( 62 ), quella di definire quale sia la portata, alla luce del solo diritto dell’Unione, delle rispettive competenze dell’Unione e degli Stati membri nel settore costituente oggetto dell’accordo internazionale in questione, e non già di stabilire se l’Unione disponga della capacità, in forza degli articoli 216 TFUE e 217 TFUE ( 63 ), di impegnarsi ad adempiere gli obblighi derivanti da tale accordo ( 64 ).

53.

Peraltro, è pacifico che «[d]all’entrata in vigore del trattato di Amsterdam, [conformemente al titolo IV del Trattato CE], la Comunità [ora l’Unione] sia competente ad adottare misure nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile che presentino implicazioni transfrontaliere, per quanto necessario al corretto funzionamento del mercato interno. La Comunità [poi l’Unione] ha esercitato questa sua competenza adottando una serie di strumenti, molti dei quali coincidono in tutto o in parte con i settori di attività dell’HCCH» ( 65 ).

54.

Siffatta sovrapposizione sussiste, in particolare, tra le disposizioni della convenzione dell’Aia del 1980 e quelle del regolamento Bruxelles II bis, nel delicato settore delle sottrazioni internazionali di minori. La questione sottoposta nella presente domanda di parere, che consiste nello stabilire se l’Unione abbia una competenza esclusiva in materia di accettazione dell’adesione di uno Stato terzo alla suddetta convenzione, è particolarmente importante.

55.

Tutte le istituzioni e la maggior parte dei governi che hanno presentato osservazioni ( 66 ) sono concordi nell’affermare che l’Unione è certamente titolare di una competenza a concludere siffatto accordo internazionale. Sono anch’io del parere che il principio di tale competenza esterna debba ritenersi assodato nella causa in esame, tenendo presente che essa può risultare da un’attribuzione esplicita da parte dei Trattati, oppure derivare implicitamente da altre disposizioni dei Trattati o di atti di diritto derivato dell’Unione, quando la precedente adozione di norme comuni comporta tale effetto necessario ( 67 ), come avviene nel caso di specie. Infatti, nell’ambito della cooperazione giudiziaria in materia civile, l’articolo 81 TFUE, e in particolare il suo paragrafo 3 relativo alle cause di famiglia, non prevede in modo esplicito una competenza dell’Unione a concludere accordi internazionali in tale settore, ma quest’ultima deriva indirettamente da altre disposizioni del diritto dell’Unione ( 68 ).

56.

La posizione di tali istituzioni e governi è marcatamente più divisa sulla natura di detta competenza esterna, vale a dire sulla questione se l’Unione possa esercitarla in via esclusiva oppure se gli Stati membri conservino, al contrario, una parte di competenza concorrente in materia ( 69 ). Mentre il governo italiano, la Commissione e il Parlamento europeo ritengono che le condizioni necessarie a dimostrare l’esistenza di una competenza esclusiva dell’Unione siano soddisfatte in un contesto di tal genere, il Consiglio e gli altri governi, che si sono pronunciati nel merito, propendono, invece, per una competenza concorrente ( 70 ). Per quanto mi riguarda, opterò per la prima posizione, per le ragioni che saranno esposte di seguito.

57.

Preciso tuttavia che se la Corte si pronunciasse effettivamente a favore di una competenza esterna esclusiva dell’Unione, ciò non rimetterebbe comunque in discussione il potere discrezionale del Consiglio di fare uso o meno di tale competenza ai fini della conclusione degli accordi internazionali in questione, e ciò per il tramite degli Stati membri che sono parti della convenzione dell’Aia del 1980, poiché è assodato che l’Unione non ha la capacità di procedervi direttamente ( 71 ). Peraltro, la futura decisione non pregiudicherà la questione se gli Stati membri, così autorizzati dall’Unione ad accettare l’adesione degli Stati terzi in questione, possano essere obbligati a procedervi, o eventualmente essere soggetti a divieto nel caso in cui l’Unione opti per il diniego di un’adesione. Infatti, tali questioni non possono essere risolte nell’ambito di un procedimento di parere.

58.

Prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, i principi applicabili alla determinazione del carattere esclusivo o meno della competenza della Comunità a concludere accordi di portata internazionale erano stati definiti dalla Corte, in particolare nella sentenza Commissione/Consiglio, cosiddetta «AETS» ( 72 ), come è stato chiaramente esposto nella decisione 2006/719, summenzionata ( 73 ). Ai sensi di tale decisione, «[s]ebbene il trattato CE non contenga riferimenti espliciti alla competenza esterna, dalla giurisprudenza della [Corte] discende che le richiamate disposizioni del trattato CE costituiscono la base giuridica appropriata non soltanto per atti comunitari interni ma anche per accordi internazionali conclusi dalla Comunità [ ( 74 )]. La Comunità ha facoltà di stipulare accordi internazionali in tutti i casi in cui i poteri inerenti alla competenza interna siano stati già esercitati al fine di adottare provvedimenti destinati all’attuazione delle politiche comuni, come quelle citate sopra, o se l’accordo internazionale è necessario al raggiungimento di uno degli obiettivi della Comunità [ ( 75 )]. La competenza esterna della Comunità è esclusiva nella misura in cui l’accordo internazionale incide su norme interne comuni o ne altera la portata [ ( 76 )]. Se questo è il caso, non compete agli Stati membri bensì alla Comunità contrarre obblighi con paesi terzi o organizzazioni internazionali. Un accordo internazionale può essere in tutto o soltanto in parte di competenza esclusiva della Comunità».

59.

In altri termini, conformemente alla giurisprudenza così richiamata, una competenza esterna esclusiva poteva essere attribuita alla Comunità in modo implicito, quando l’accordo internazionale previsto rischiava di avere un impatto negativo su norme comuni derivanti dal precedente esercizio, da parte della stessa Comunità, della sua competenza interna, principio da cui risulta una simmetria fra questi due tipi di competenza ( 77 ).

60.

Il criterio attinente all’incidenza su norme comuni è stato definito dalla giurisprudenza successiva della Corte. Essa si è sviluppata attraverso tre fasi principali ( 78 ), di cui l’ultima è costituita dal parere 1/03 ( 79 ). La Corte ha innanzi tutto rilevato, in tale giurisprudenza, che le tre ipotesi ( 80 ) previste nel parere 1/94 e riprese nelle sentenze cosiddette «cielo aperto», summenzionate, erano «solo esempi la cui formulazione trova[va] la sua origine nei contesti particolari presi in considerazione dalla Corte» ( 81 ). Successivamente essa ha dichiarato che, «statuendo in termini molto più generici, la Corte ha riconosciuto una competenza esclusiva della Comunità, in particolare, laddove la conclusione di un accordo da parte degli Stati membri sia incompatibile con l’unicità del mercato comune e con l’applicazione uniforme del diritto comunitario [ ( 82 )] o laddove, in ragione della natura stessa delle disposizioni comunitarie esistenti (…), ogni accordo relativo a tale materia incida necessariamente sulle disposizioni comunitarie ai sensi della citata sentenza AETS» ( 83 ). Essa ha altresì precisato che, affinché la competenza esclusiva sia acquisita su quest’ultimo fondamento, «non è necessario che sussista una concordanza completa tra il settore disciplinato dall’accordo internazionale e quello della normativa comunitaria» ( 84 ), né che sussista una contraddizione sostanziale tra gli impegni derivanti da siffatto accordo e le norme comuni ( 85 ).

61.

Come ha osservato l’avvocato generale Bot ( 86 ), nel parere 1/03, «la Corte, procedendo ad una sintesi della propria giurisprudenza, sembra essere tornata ad una concezione più ampia della nozione di incidenza sulle norme comuni» e «ha, inoltre, indicato il metodo di analisi che consente di determinare se il criterio indicato dalla formula “di un settore già in gran parte disciplinato da norme comunitarie” [ ( 87 )] risulti soddisfatto». Al riguardo, essa ha rilevato che l’analisi deve, da un lato, «basarsi non solo sulla portata delle norme in questione, bensì parimenti sulla natura e sul contenuto delle stesse» e, dall’altro, «prendere in considerazione non soltanto lo stato attuale del diritto comunitario nel settore interessato, ma anche le sue prospettive di evoluzione, qualora esse siano prevedibili al momento di tale analisi» ( 88 ). Essa ha inoltre evidenziato che «è essenziale garantire un’applicazione uniforme e coerente delle disposizioni comunitarie ed un corretto funzionamento del sistema che esse istituiscono al fine di preservare la piena efficacia del diritto comunitario» ( 89 ).

62.

Aggiungo che la Corte ha ricordato, nel medesimo parere, che «la Comunità dispone solo di competenze di attribuzione e che, pertanto, l’esistenza di una competenza, per di più non espressamente prevista da Trattato e di natura esclusiva, deve basarsi su conclusioni derivanti da un’analisi concreta del rapporto esistente tra l’accordo previsto e il diritto comunitario in vigore e da cui risulti che la conclusione di un tale accordo può incidere sulle norme comunitarie» ( 90 ).

63.

Per le ragioni che saranno indicate di seguito, ritengo che sia i criteri di delimitazione della competenza esterna esclusiva dell’Unione sia i metodi di applicazione degli stessi, così definiti dalla Corte, siano ancora pertinenti per rispondere alla questione posta nella presente domanda di parere, sebbene la medesima si inserisca nell’ambito delle disposizioni del Trattato FUE e non più nell’ambito delle disposizioni del Trattato CE.

64.

Attualmente, in forza dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, oltre alla competenza esclusiva ad essa attribuita nei settori tassativamente elencati al paragrafo 1 di tale articolo ( 91 ), «[l]’Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata» (il corsivo è mio).

65.

Innanzi tutto, occorre osservare che, con la sua redazione in termini generici, detto testo fa dipendere l’esclusività della competenza unicamente dalla sostanza dell’accordo, senza operare distinzioni in base alle parti contraenti ( 92 ), circostanza da cui deriva che tale accordo può essere concluso con Stati terzi indifferentemente dall’Unione stessa o per il tramite dei suoi Stati membri, come è previsto nella fattispecie.

66.

Tutte le parti che hanno presentato osservazioni alla Corte nella causa in esame sono concordi nel ritenere, correttamente a mio parere, che sia necessario pronunciarsi sul carattere esclusivo o meno della competenza dell’Unione alla luce dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE e che solo l’ultima delle tre ipotesi previste in tale disposizione è pertinente nella fattispecie. Infatti, è pacifico che la conclusione degli accordi internazionali in questione non rientra in una competenza esclusiva che sia espressamente prevista da un atto di diritto dell’Unione e che tale operazione non è necessaria affinché l’Unione, possa esercitare la propria competenza interna nel settore oggetto di tali accordi. Pertanto, la natura della competenza esterna dell’Unione dipende, nella fattispecie, unicamente dalla questione se l’accettazione dell’adesione di uno Stato terzo alla convenzione dell’Aia del 1980 rischi di incidere su norme comuni o di modificarne la portata ai sensi del suddetto paragrafo 2.

67.

Le parti hanno approcci divergenti sull’interpretazione da dare all’ultima parte di tale disposizione, in particolare quando, come sembra avvenire nel caso di specie, il settore in cui rientra l’accordo internazionale previsto è disciplinato, almeno in parte, dalle norme comuni pertinenti. Secondo la Commissione, il Parlamento europeo e il governo italiano, l’esistenza di una competenza esterna esclusiva potrebbe derivare dal fatto che, da un lato, il settore oggetto della convenzione dell’Aia del 1980 coincide in gran parte con norme dell’Unione, poiché tale convenzione contiene disposizioni equivalenti e strettamente collegate a quelle del regolamento Bruxelles II bis e, dall’altro, il suddetto regolamento avrebbe istituito un sistema comune uniforme basato sul meccanismo di tale convenzione. Il Consiglio e tutti gli altri governi intervenuti nella causa in esame contestano invece tali affermazioni e raccomandano un approccio più rigoroso secondo il quale, dall’entrata in vigore dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, l’Unione in casi del genere non può essere dotata di una competenza esclusiva.

68.

Per dirimere tale disaccordo, si tratta principalmente di stabilire se i precedenti criteri giurisprudenziali, che permettono di individuare un’incidenza su norme comuni, rimangano pertinenti, se non addirittura decisivi, nonostante le modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona. Tale questione di un’eventuale persistenza sorge, in particolare, riguardo al criterio derivante dal parere 2/91 ( 93 ), relativo alla circostanza che il settore considerato sia «già in gran parte disciplinato da norme [del diritto dell’Unione]», e riguardo al criterio complementare, contenuto nel parere 1/03 ( 94 ), relativo al rischio di compromettere l’«applicazione uniforme e coerente delle disposizioni [del diritto dell’Unione] ed un corretto funzionamento del sistema che esse istituiscono».

69.

Ritengo, al pari degli avvocati generali Kokott ( 95 ) e Sharpston ( 96 ), che i criteri giurisprudenziali relativi alla competenza esterna esclusiva dell’Unione debbano valere nel nuovo contesto normativo rappresentato dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, poiché con tale disposizione detti criteri sono stati codificati ( 97 ). È vero che le formulazioni summenzionate non sono state riprese, come tali, nell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE per spiegare quanto rientra nella nozione di incidenza ai sensi di detto paragrafo ( 98 ), tuttavia mi sembra evidente che tale giurisprudenza è stata presa in considerazione dagli estensori del Trattato FUE e che gli elementi di valutazione elaborati dalla Corte valgono sempre, alla luce del contesto sia storico che normativo in cui tale disposizione si inserisce.

70.

Infatti, da un’analisi della genesi del trattato FUE emerge che i suoi redattori hanno inteso sancire la giurisprudenza in materia, e non già discostarsene come sostiene il Consiglio senza tuttavia fornire elementi di prova a sostegno della sua tesi ( 99 ). Dato che il Trattato FUE è stato ampiamente ispirato dal progetto, fallito, di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, è interessante osservare che i membri della convenzione sul futuro dell’Europa sono stati invitati a redigere le disposizioni del futuro trattato, relative alla competenza esterna esclusiva, «conformemente all’attuale giurisprudenza della Corte» e in modo tale da «menzionare esplicitamente la giurisprudenza della Corte» ( 100 ).

71.

Inoltre, l’approccio estensivo che raccomando non è contraddetto da un esame del sistema di cui fa parte l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Per opporsi al mantenimento del criterio giurisprudenziale secondo cui è sufficiente, per fondare una competenza esclusiva dell’Unione, che il settore sia «già in gran parte disciplinato da norme comunitarie», i governi tedesco, estone, lettone, austriaco, svedese e del Regno Unito traggono argomenti dal protocollo (n. 25) sull’esercizio della competenza concorrente, allegato ai Trattati UE e FUE ( 101 ), nonché dalla regola della prelazione, inerente alla competenza concorrente prevista all’articolo 2, paragrafo 2, TFUE. Essi obiettano che da tali testi risulterebbe che la considerazione del fatto che l’Unione abbia già esercitato la sua competenza interna potrebbe estendersi solo agli elementi disciplinati dall’atto così adottato, e non già all’intero settore interessato. Tuttavia, al pari della Commissione, ritengo che né il suddetto protocollo (n. 25) né l’articolo 2, paragrafo 2, TFUE al quale tale protocollo fa unicamente riferimento ( 102 ), costituiscano ostacoli formali all’applicazione della giurisprudenza precedente al Trattato FUE, in quanto tali disposizioni si limitano a disciplinare le condizioni di esercizio della competenza concorrente, e non hanno affatto lo scopo di limitare la portata dei casi di competenza esclusiva previsti all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE come è già stato dimostrato da altri avvocati generali ( 103 ).

72.

Al riguardo, l’avvocato generale Kokott ha sottolineato molto bene che «una competenza esclusiva ai sensi della terza variante dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE non dipende in primo luogo dalla mera sussistenza o meno di norme comuni in uno specifico settore, ma è collegata al rischio di lesione di dette norme comuni o alla modifica della loro portata. Un siffatto rischio può manifestarsi già quando un accordo internazionale contenga disposizioni che si trovino in stretta connessione sostanziale con norme comunitarie dalle quali il settore interessato sia già in gran parte disciplinato a livello dell’Unione. Infatti, su tali norme comunitarie possono riverberarsi effetti negativi di un accordo internazionale anche qualora le une e l’altro non disciplinino esattamente gli stessi“elementi” [ai sensi del protocollo (n. 25)]. In detto contesto, anche dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il criterio del settore già in gran parte disciplinato da norme comunitarie, sviluppato dalla giurisprudenza, non ha perso nulla della sua importanza (…)» ( 104 ) (il corsivo è mio).

73.

Pertanto, ritengo che la griglia di analisi elaborata dalla Corte nell’interpretazione delle disposizioni del Trattato CE, precedentemente applicabili, fa da sfondo alle attuali disposizioni dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.

74.

Per valutare se l’Unione sia competente in via esclusiva a concludere gli accordi internazionali che formano oggetto della presente domanda di parere, occorre interpretare e applicare le disposizioni dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE alla luce dei principi giurisprudenziali sopra richiamati ( 105 ). Ciò implica che la Corte esamini, da un lato, se esistano norme comuni nel settore disciplinato da tali accordi e, dall’altro, in quale misura la conclusione di questi ultimi rischi di incidere sul tenore e/o sulla portata delle stesse. Innanzi tutto, occorre fornire, nella fattispecie, alcune precisazioni, in tale prospettiva, riguardo agli accordi internazionali previsti.

75.

Alla luce delle osservazioni presentate alla Corte, si pone la questione se il rischio di incidenza su norme del diritto dell’Unione, da parte degli accordi internazionali in questione, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, debba essere valutato con riferimento alla convenzione dell’Aia del 1980 o con riferimento alle dichiarazioni di accettazione dell’adesione di uno Stato terzo a tale convenzione, oppure con riferimento a questi due strumenti congiuntamente considerati.

76.

A mio parere, è escluso che si debba ragionare unicamente con riferimento alla convenzione dell’Aia del 1980, dato che la questione posta nella presente domanda di parere è di pronunciarsi su accordi internazionali che comportano non già una modifica del contenuto di tale testo, bensì un’estensione del suo ambito di applicazione tra Stati membri dell’Unione e Stati terzi. Viceversa, le dichiarazioni di accettazione di nuovi Stati aderenti, di cui si discute in questa sede, non possono ritenersi dotate di esistenza autonoma, poiché tali atti hanno precisamente lo scopo di far produrre effetti a una disposizione della convenzione, ossia l’articolo 38 ( 106 ). Occorre, evidentemente, tener conto del fatto che detti atti hanno natura accessoria rispetto a tale convenzione e del fatto che l’esame dell’impatto di questi ultimi sarebbe privo di significato se si prescindesse dal testo nel quale essi trovano la loro ragion d’essere e mediante il quale essi producono i loro effetti sostanziali.

77.

La stretta connessione tra questi due tipi di strumenti ha necessariamente ripercussioni sulla valutazione della competenza esclusiva o concorrente dell’Unione, cosicché tale operazione può essere svolta solo in modo combinato, vale a dire tenendo conto dell’eventuale effetto negativo su norme del diritto dell’Unione al contempo delle disposizioni della convenzione dell’Aia del 1980 e di quelle delle dichiarazioni di accettazione che possono interferire con le suddette norme.

78.

Per contro, è indifferente, nell’ambito di tale valutazione, che solo taluni elementi degli accordi internazionali previsti siano concorrenti, se non addirittura in conflitto, con norme derivanti dal diritto dell’Unione. Infatti, come ha rilevato l’avvocato generale Sharpston, «[l]’utilizzo [all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE] dell’espressione “nella misura in cui” dimostra chiaramente che talune parti di un accordo internazionale possono rientrare nella competenza esclusiva dell’Unione europea per le ragioni esposte, mentre altre parti possono comunque rientrare in una competenza concorrente» ( 107 ). Tale approccio è suffragato sia dal diritto positivo recente ( 108 ) sia dalla giurisprudenza della Corte precedente al Trattato FUE, da cui emerge che l’Unione può aver acquisito una competenza esclusiva, anche se i settori disciplinati rispettivamente dalle norme comuni e dall’accordo internazionale considerato non coincidono completamente ( 109 ) e che occorre piuttosto confrontare tali norme con gli obiettivi essenziali dell’accordo internazionale ( 110 ).

79.

Conformemente ai criteri giurisprudenziali summenzionati ( 111 ), al fine di stabilire se gli accordi internazionali previsti intervengano in «un settore già in gran parte disciplinato da norme comuni», occorre fare riferimento sia alla portata delle norme comuni pertinenti sia alla loro natura e al loro contenuto, tenendo conto non solo del loro stato attuale ma anche dei loro sviluppi qualora siano prevedibili.

80.

Nella causa in esame è innegabile che il settore degli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, che costituisce l’oggetto specifico della convenzione dell’Aia del 1980 e delle accettazioni di adesione alla stessa, abbia già dato luogo all’esercizio, da parte dell’Unione, della sua competenza interna, nell’ambito del regolamento Bruxelles II bis.

81.

Per quanto riguarda la portata di tali norme comuni, risulta che l’ambito di applicazione ratione materiae di detto regolamento è più ampio di quello della convenzione dell’Aia del 1980. Quest’ultima ha come finalità, grazie alla cooperazione tra gli Stati contraenti, di «proteggere il minore, a livello internazionale, contro gli effetti nocivi derivanti da un suo trasferimento o mancato rientro illecito, e [di] stabilire procedure tese ad assicurare l’immediato rientro del minore nel proprio Stato di residenza abituale, nonché a garantire la tutela [effettiva] del diritto di visita [e del diritto di affidamento]» ( 112 ). Per contro, il regolamento Bruxelles II bis disciplina, tra gli Stati membri dell’Unione, «[la] competenza, [il] riconoscimento e [l]’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di potestà dei genitori» ( 113 ). Tuttavia, per quanto riguarda il trattamento civilistico delle sottrazioni internazionali di minori, tale regolamento ha finalità identiche a quelle della suddetta convenzione e contiene una serie di disposizioni equivalenti, per effetto dell’incorporazione di quest’ultima, anche se tali disposizioni non sono del tutto identiche ( 114 ).

82.

Al riguardo, occorre ricordare che, tra le principali disposizioni della convenzione dell’Aia del 1980, il suo articolo 3 definisce le circostanze nelle quali «[i]l trasferimento o il mancato rientro di un minore è ritenuto illecito»; i suoi articoli 6 e 7 riguardano le «autorità centrali» che gli Stati contraenti devono nominare a fini, segnatamente, di cooperazione ( 115 ); i suoi articoli da 8 a 20, vertenti sul «ritorno del minore», prevedono le modalità con cui le autorità centrali, giudiziarie o amministrative degli Stati contraenti devono intervenire per agevolare il ritorno immediato, salvo casi eccezionali; l’articolo 16 precisa, in particolare, che le autorità giudiziarie dello Stato nel quale il minore è stato trasferito o è trattenuto, possono deliberare per quanto riguarda il merito dei diritti di affidamento, solo dopo che sia stato stabilito che le condizioni relative al ritorno del minore, fissate dalla convenzione, non sono soddisfatte; l’articolo 21 prevede che «[u]na domanda concernente l’organizzazione o la tutela dell’esercizio effettivo del diritto di visita, può essere inoltrata all’Autorità centrale di uno Stato contraente con le stesse modalità di quelle previste per la domanda di ritorno del minore».

83.

Oltre a un’analoga definizione della nozione di «trasferimento illecito o mancato ritorno del minore» ( 116 ), il regolamento Bruxelles II bis contiene un certo numero di disposizioni, che riguardano gli stessi obiettivi e che disciplinano quindi le stesse materie delle disposizioni della convenzione dell’Aia del 1980. Si tratta, in particolare, dell’articolo 10 di detto regolamento, che definisce una regola di competenza speciale per i giudici degli Stati membri «nei casi di sottrazione di minori» ( 117 ); del suo articolo 11, che prevede in modo dettagliato le procedure da seguire per il «ritorno del minore»; dei suoi articoli 41 e 42 che, nell’ambito del riconoscimento e dell’esecuzione delle decisioni pronunciate in uno Stato membro, riguardano l’«esecuzione di talune decisioni in materia di diritto di visita e di talune decisioni che prescrivono il ritorno del minore»; nonché del suo articolo 53, che disciplina la «cooperazione fra autorità centrali in materia di responsabilità genitoriale».

84.

Malgrado tali analogie, dal preambolo del regolamento Bruxelles II bis ( 118 ) emerge che quest’ultimo è finalizzato non già a sostituirsi interamente alla convenzione dell’Aia del 1980, bensì a integrarla. Il capo V di tale regolamento ( 119 ) prevede il criterio di collegamento fra questi due strumenti cosicché l’uno prevale sull’altra nei rapporti tra gli Stati membri, salvo che nelle materie rientranti in tale convenzione che non sono disciplinate dal suddetto regolamento.

85.

L’interconnessione fra questi due strumenti è stretta e la loro combinazione piuttosto complessa, come viene espresso dal disposto dell’articolo 11 del suddetto regolamento, che mira a realizzare una sintesi tra due obiettivi distinti, ossia la continuità e il cambiamento. Ciò è il risultato di un compromesso politico tra, da un lato, gli Stati membri che ritenevano inutile avere una normativa, in tale settore, a livello dell’Unione e, dall’altro, quelli che hanno sostenuto che il sistema istituito dalla convenzione dell’Aia del 1980 doveva essere rafforzato, in particolare al fine di porre rimedio agli abusi cui aveva dato luogo l’uso dell’eccezione al principio del ritorno immediato, prevista all’articolo 13, lettera b), di tale convenzione ( 120 ).

86.

È vero che l’ambito di applicazione territoriale del regolamento Bruxelles II bis differisce da quello della convenzione dell’Aia del 1980 poiché è limitato ai rapporti tra le autorità degli Stati membri dell’Unione. Pertanto, le norme relative alle «decisioni in materia di responsabilità genitoriale, incluse le misure di protezione del minore» ( 121 ), stabilite da tale regolamento, non sono applicabili quando il processo di cooperazione, ai fini del ritorno di un minore sottratto, risulta necessario tra uno Stato membro e uno Stato terzo. È possibile, tuttavia, che detto regolamento trovi applicazione quando il minore risiede abitualmente in uno Stato terzo ( 122 ) e le autorità di uno Stato terzo sono quindi interessate a tale titolo. Inoltre, non si può escludere che l’accettazione o meno dell’adesione di uno Stato terzo alla suddetta convenzione, che solleva questioni nella causa in esame, possa avere effetti anche nei rapporti tra Sati membri. Ritornerò su questo punto ( 123 ).

87.

Per quanto riguarda la natura delle norme comuni derivanti da tale regolamento, in particolare per il settore in cui il medesimo interagisce con la convenzione dell’Aia del 1980, ossia in materia di sottrazioni internazionali di minori, si deve osservare che tali norme, relative alla competenza dei giudici degli Stati membri, nonché al riconoscimento reciproco e all’esecuzione delle decisioni pronunciate da questi ultimi, costituiscono atti vincolanti che implicano un’armonizzazione completa e non minima. In particolare, gli articoli 11, paragrafo 3, e 15, paragrafo 5, del regolamento Bruxelles II bis impongono alle autorità competenti di agire con celerità, e in particolare il rispetto del termine di sei settimane, in modo uniforme e in termini più restrittivi di quelli, puramente esortativi, di cui all’articolo 11 della suddetta convenzione. Attualmente il potere normativo degli Stati membri è quindi assai limitato in tali materie.

88.

Infine, per quanto attiene al contenuto di dette norme comuni, si può rilevare che talune disposizioni del regolamento Bruxelles II bis contengono un riferimento espresso alla convenzione dell’Aia del 1980 ( 124 ). Oltre ai richiami contenuti nei considerando 17 e 18 di tale regolamento, viene fatto rinvio alla suddetta convenzione, e specialmente ai suoi articoli 12 e 13, nell’articolo 11, paragrafi 1, 2, 4, 6 ( 125 ) e 8, del regolamento, tenendo presente che questi due articoli della convenzione e queste ultime disposizioni hanno lo stesso oggetto, ossia le modalità del «ritorno del minore». L’articolo 42, paragrafo 2, del medesimo regolamento si riferisce anch’esso al meccanismo previsto dall’articolo 13 della convenzione dell’Aia del 1980 riguardo all’esecutività della decisione di un giudice di uno Stato membro che prescrive il ritorno del minore. Ne deriva che le condizioni stabilite da tali disposizioni della suddetta convenzione devono essere rispettate, in particolare dal titolare di un diritto di affidamento che chieda il ritorno del minore interessato al giudice di uno Stato membro fondandosi sull’applicazione cumulativa di questi due strumenti.

89.

Alla luce di tali elementi, mi sembra che il settore delle sottrazioni internazionali di minori sia già disciplinato, quantomeno «in gran parte», dalle norme comuni pertinenti del diritto dell’Unione. Infatti, anche se le disposizioni del regolamento Bruxelles II bis, e in particolare il suo articolo 11, prevedono di continuare ad applicare la convenzione dell’Aia del 1980 tra gli Stati membri, tale applicazione deve avvenire d’ora innanzi in base a un obbligo derivante dal diritto dell’Unione e alla luce di tale regolamento, vale a dire in combinato disposto con le norme particolari che sono dal medesimo previste e che prevalgono sulle disposizioni della suddetta convenzione in materia ( 126 ).

90.

Orbene, il contenuto e la portata di queste ultime sono diversi, in quanto il regolamento Bruxelles II bis ha istituito un sistema di ripartizione delle competenze e di cooperazione tra le autorità degli Stati membri rafforzato e migliorato rispetto ai meccanismi derivanti dalla suddetta convenzione, considerati i difetti riscontrati in questi ultimi, nonostante i loro contributi concreti ( 127 ). Il legislatore dell’Unione si è avvalso, a tal fine, di quattro strumenti principali ( 128 ). In primo luogo, le ipotesi in cui il ritorno immediato può essere negato sono state disciplinate in modo da limitarle ( 129 ). In secondo luogo, anche nel caso in cui il ritorno venga negato, in forza dell’articolo 13 della suddetta convenzione, i giudici dello Stato membro d’origine del minore hanno l’ultima parola per statuire nel merito sul diritto di affidamento, al fine, se possibile, di dissuadere l’autore della sottrazione e, in ogni caso, di non favorirlo sul piano giurisdizionale ( 130 ). In terzo luogo, è stata prevista la riduzione della durata dei procedimenti. In quarto luogo, è stato abolito l’exequatur per le decisioni relative al diritto di visita e per quelle relative al ritorno di un minore in seguito a una sottrazione, che siano esecutive e siano state debitamente certificate dai giudici dello Stato membro che le hanno pronunciate. Inoltre, l’audizione del minore ha assunto un’importanza di cui era priva nella convenzione dell’Aia del 1980 ( 131 ).

91.

Ritengo che una delle condizioni inerenti alla terza ipotesi di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, come precisate dalla giurisprudenza della Corte, sia quindi, in tale misura, soddisfatta. Resta da esaminare l’ultima condizione, attinente alle ripercussioni che gli accordi internazionali, oggetto della domanda di parere, possono avere sulle norme comuni così esistenti nel settore dalle stesse disciplinato.

92.

Come è già stato rilevato ( 132 ), la mera esistenza di norme comuni, che già in gran parte disciplinano il settore in cui si applicano gli accordi internazionali in questione, non è sufficiente, di per sé, per fondare una competenza esterna esclusiva dell’Unione. È inoltre necessario che tali accordi abbiano un impatto negativo, consistente nel rischio che essi incidano sulle predette norme o che ne modifichino la portata ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, anche senza sfociare in una contraddizione sostanziale. Siffatto rischio può sussistere tuttavia per il solo fatto che tali accordi internazionali contengono disposizioni che presentano stretti collegamenti con le norme comuni di cui trattasi. È infatti possibile che l’esistenza di tali collegamenti renda più difficile garantire la corretta applicazione e l’effetto utile delle disposizioni del diritto dell’Unione.

93.

Nella fattispecie, sussistono numerosi collegamenti che possono porre problemi di incidenza tra i due strumenti in questione. Ciò è particolarmente vero riguardo alle interazioni possibili tra l’articolo 11 del regolamento Bruxelles II bis e gli articoli 12 e 13 della convenzione dell’Aia del 1980, in quanto le norme previste ai paragrafi da 2 a 8 di detto articolo 11 o si sostituiscono agli articoli pertinenti di tale convenzione, o delimitano in modo rigoroso l’applicazione di questi ultimi ( 133 ). Come ha evidenziato la Commissione, illustrando concretamente la sua tesi ( 134 ), le difficoltà non sono meramente ipotetiche, ma potrebbero verificarsi in pratica sotto diversi profili.

94.

A mio parere, non costituisce direttamente un problema il fatto che l’accettazione dell’adesione di uno Stato terzo, effettuata individualmente dagli Stati membri, possa condurre a un trattamento delle sottrazioni internazionali di minori che funziona a geometria variabile. Infatti, tali variazioni ineriscono già al sistema della convenzione dell’Aia del 1980, poiché la medesima prevede che gli effetti dell’adesione di un nuovo Stato contraente nei confronti di uno Stato che è già parte della convenzione siano subordinati all’accettazione da parte di quest’ultimo, circostanza da cui deriva che l’applicazione delle sue disposizioni avviene sulla base di rapporti bilaterali. Peraltro, sotto il profilo del diritto dell’Unione, la differenza di regimi risulta dal fatto che il Regno di Danimarca non ha aderito al sistema previsto dal regolamento Bruxelles II bis ( 135 ), e ciò implica che è la suddetta convenzione, e non già tale regolamento, a trovare applicazione nei rapporti tra tale Stato e gli altri Stati membri in caso di sottrazione internazionale, come se si trattasse di uno Stato terzo.

95.

Ritengo tuttavia che, solo qualora taluni Stati membri accettino l’adesione di uno Stato terzo alla convenzione dell’Aia del 1980, le interazioni tra questi due strumenti possano essere rese più complicate nei rapporti tra gli Stati membri.

96.

In particolare, il meccanismo semplificato del riconoscimento e dell’esecuzione delle decisioni pronunciate in un altro Stato, previsto dal regolamento Bruxelles II bis, segnatamente l’abolizione dell’exequatur per le decisioni di ritorno certificate, si basa sul «fondamento per la creazione di un autentico spazio giudiziario» rappresentato dal principio della fiducia reciproca tra gli ordinamenti giuridici degli Stati membri, alla luce, in particolare, dell’equivalenza della tutela giurisdizionale dagli stessi offerta, principio proprio dell’Unione ( 136 ). Per contro, i rapporti tra i giudici dello Stato richiesto e quelli dello Stato di origine sono spesso invertiti, quando la situazione implica un’interazione con Stati terzi, e in particolare nell’ambito del sistema istituito dalla convenzione dell’Aia del 1980, ai fini della valutazione dell’interesse superiore del minore a ritornare o meno nel paese in cui risiedeva ( 137 ).

97.

Soprattutto, il ruolo svolto dalle autorità centrali, conformemente agli articoli 6 e 7 della convenzione dell’Aia del 1980 ( 138 ), costituisce uno degli elementi chiave del sistema di cooperazione istituito da tale convenzione. È quindi essenziale, come viene correttamente sottolineato nelle proposte di decisione della Commissione di cui trattasi ( 139 ), che l’accettazione, da parte di uno Stato membro, dell’adesione di uno Stato terzo sia subordinata alla condizione preliminare che tale futura parte contraente abbia nominato un’autorità centrale incaricata, in particolare, di assistere i cittadini europei in caso di trasferimento illecito di minori verso tale Stato terzo.

98.

A mio avviso, i meccanismi di trattamento delle sottrazioni di minori istituiti dal regolamento Bruxelles II bis in combinato disposto con la convenzione dell’Aia del 1980 sarebbero compromessi qualora ogni Stato membro fosse libero di fissare le condizioni alle quali accettare l’adesione di uno Stato terzo a tale convenzione. Ritengo fondamentale che l’affidabilità di uno Stato terzo aderente, nell’ottica della cooperazione giudiziaria e amministrativa, possa essere oggetto di una valutazione comune e coordinata da parte del Consiglio ( 140 ) in seguito a una proposta della Commissione. In mancanza di un siffatto tentativo di azione concertata, sussisterebbe il rischio di compromettere l’applicazione uniforme e coerente delle disposizioni del regolamento Bruxelles II bis e il buon funzionamento del sistema dallo stesso istituito, circostanza che arrecherebbe pregiudizio alla piena efficacia delle norme del diritto dell’Unione, secondo i criteri di valutazione definiti dalla Corte ( 141 ).

99.

Aggiungo che, conformemente al dovere di lealtà verso l’Unione cui sono tenuti in applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, gli Stati membri devono astenersi dal concludere un accordo con Stati terzi che possa produrre tali effetti pregiudizievoli sulle norme comuni. Infatti, la circostanza che sia attribuita all’Unione una competenza esterna esclusiva negli stessi settori nei quali essa ha adottato norme in base alla sua competenza interna è finalizzata, in particolare, a evitare che gli Stati membri possano indebolire, se non addirittura contrastare, l’azione dell’Unione con mezzi esterni ( 142 ). Tale lealtà è tanto più necessaria nell’ipotesi in cui, come nella fattispecie, solo gli Stati membri possano concludere un accordo internazionale che rientri nei suddetti settori ( 143 ).

100.

Per quanto attiene alle prospettive prevedibili di evoluzione del diritto dell’Unione, ai sensi del parere 1/03 ( 144 ), non si può escludere che il regolamento Bruxelles II bis sia modificato in modo tale che il suo ambito di applicazione sia esteso a situazioni esterne, al pari del regolamento n. 44/2001, cosiddetto «Bruxelles I», le cui disposizioni sono state oggetto di una rifusione ( 145 ) in tal senso ( 146 ). Potrebbe, infatti, risultare opportuno che i provvedimenti più rigorosi in materia di tutela contro le sottrazioni internazionali, adottati in seno all’Unione, non sfocino in una discriminazione nei confronti dei minori aventi la loro residenza abituale al di fuori del territorio dell’Unione ( 147 ). Tuttavia, occorrerebbe ancora che esistesse un grado di fiducia sufficiente nel sistema giudiziario degli Stati terzi interessati e che tale aspetto fosse oggetto di concertazione ( 148 ).

101.

A mio parere, l’incidenza sul sistema di trattamento delle sottrazioni internazionali di minori, istituito dal regolamento Bruxelles II bis, potrebbe essere maggiore per effetto dell’allargamento a nuovi Stati terzi del meccanismo di cooperazione previsto dalla convenzione dell’Aia del 1980. Infatti, tale convenzione è stata, in un certo senso, incorporata nel suddetto regolamento ( 149 ), cosicché stabilire quali Stati terzi, aderenti a tale convenzione, siano stati accettati non è una questione neutra rispetto allo sviluppo del diritto dell’Unione ( 150 ).

102.

Infine, occorre rilevare che anche se la convenzione dell’Aia del 1980 può ritenersi operante in base a un insieme di rapporti bilaterali tra gli Stati contraenti, eventuali modifiche al suo testo richiederebbero il consenso unanime di tutti questi Stati. Pertanto, ogni nuova adesione a tale convenzione può aumentare il numero delle parti con le quali gli Stati membri dell’Unione dovrebbero negoziare e trovare un consenso nel caso in cui quest’ultima intendesse modificare il contenuto della convenzione. Poiché l’accettazione dell’adesione di uno Stato terzo dà luogo a una situazione politica nuova e modifica i parametri dell’interazione tra il regolamento Bruxelles II bis e la suddetta convenzione, ritengo essenziale che si possa esercitare una sorta di diritto di controllo comune all’interno dell’Unione, relativo all’accettazione degli Stati terzi che aderiscano a quest’ultima, in particolare per quanto riguarda la loro capacità di adempiere gli obblighi previsti dalla convenzione e la loro volontà politica di cooperare debitamente con l’Unione.

103.

Dato che l’oggetto della convenzione dell’Aia del 1980 rientra così in un settore già in gran parte disciplinato da norme comunitarie, il cui effetto utile rischia di essere compromesso da accordi internazionali come quelli di cui trattasi, tale esercizio, da parte dell’Unione, della sua competenza interna ha avuto come corollario di attribuirle una competenza esterna esclusiva in materia. Ne deriva che gli Stati membri devono procedere, nell’interesse dell’Unione e in maniera coordinata, all’accettazione dell’adesione di uno Stato terzo alla suddetta convenzione.

104.

Tale conclusione si impone, a mio avviso, nonostante il problema reale, con riferimento all’interesse dei minori sottratti, che potrebbe sorgere da un ritardo nella cooperazione internazionale, dovuto all’eventuale difficoltà di concretizzare in tempi rapidi siffatta accettazione concertata, dato che la delimitazione della sfera di competenza esclusiva dell’Unione può essere realizzata soltanto in base a criteri obiettivi ( 151 ).

105.

Pertanto, raccomando alla Corte di rispondere alla questione posta dalla Commissione, nei limiti della ricevibilità della domanda di parere, in senso affermativo, ossia nel senso di una competenza esterna esclusiva dell’Unione.

106.

Per le ragioni suesposte, propongo alla Corte: