1.

Il programma estone‑lettone 2007‑2013 è un programma transfrontaliero di cooperazione attuato nell’ambito della cooperazione territoriale europea. Il Tartu Ringkonnakohus (Corte regionale di Tartu, Estonia) chiede indicazioni circa la conformità con il diritto dell’Unione di un divieto assoluto di sindacato giurisdizionale su una decisione del comitato di sorveglianza sul programma (in prosieguo: il «comitato di sorveglianza») recante rigetto della domanda di finanziamento di un progetto. La guida del programma del comitato di sorveglianza (in prosieguo: la «guida del programma») esclude qualunque forma di ricorso giurisdizionale avverso le proprie decisioni. Il programma è gestito ai sensi di un accordo amministrativo stipulato fra i due Stati membri Estonia e Lettonia, insieme al Ministero dell’Interno estone.

2.

Più precisamente, al giudice nazionale interessa la conformità del divieto con l’articolo 63, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 ( 2 ), in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), che tutela il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale.

3.

Il giudice nazionale intende anche sapere se sia il Tribunale dell’Unione europea o un giudice nazionale l’organo competente a pronunciarsi sui ricorsi contro le decisioni del comitato di sorveglianza. La questione è intimamente legata a quella di determinare se la decisione del comitato di sorveglianza possa considerarsi atto di un’istituzione, di un organo o di un organismo dell’Unione europea, ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

4.

Il caso in esame è complicato dalla natura multifase della concessione di un finanziamento ai sensi della cooperazione territoriale europea. Dall’ordinanza di rinvio non risulta chiaro se, ai sensi del diritto estone, la decisione del comitato di sorveglianza di rigetto della domanda della MTÜ Liivimaa Lihaveis sia una decisione giuridicamente vincolante soggetta a ricorso giurisdizionale, o se una decisione di questo tipo si formi in una fase successiva del procedimento, ad esempio ad opera dell’autorità di gestione del programma. Inoltre, sebbene il programma estone‑lettone 2007‑2013 sia un programma dell’Unione, i regimi di controllo giudiziario applicabili alla sua attuazione in ciascuno Stato membro risultano inevitabilmente differenti.

5.

Nonostante le predette complessità, secondo un principio fondamentale del diritto dell’Unione, sebbene in linea di massima spetti al diritto nazionale determinare la legittimazione e l’interesse ad agire di un singolo, il diritto dell’Unione richiede tuttavia che la normativa nazionale non leda il diritto a un’effettiva tutela giurisdizionale ( 3 ). Spetta, infatti, agli Stati membri prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il rispetto di tale diritto ( 4 ). È alla luce di questo imperativo che esaminerò le questioni poste dal Tartu Ringkonnakohus.

6.

Il programma estone‑lettone 2007‑2013 costituisce un «programma operativo» ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006. Inoltre, essendo un progetto di cooperazione territoriale che coinvolge più di uno Stato membro, è anche soggetto al regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1783/1999 ( 5 ).

7.

Il programma operativo è stato approvato con decisione C (2007) 6603 definitivo della Commissione del 21 dicembre 2007 ( 6 ), ed è stato stilato con lo scopo di promuovere la cooperazione territoriale europea. Esso riceve sovvenzioni comunitarie dal Fondo europeo di sviluppo regionale (in prosieguo: il «FESR»).

8.

La struttura di gestione di base per i programmi del Fondo europeo di sviluppo regionale è prevista dall’articolo 59, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006, che dispone che per ciascun programma operativo lo Stato membro deve designare un’autorità di gestione, un’autorità di certificazione e un’autorità di audit. Tuttavia, l’articolo 59, paragrafo 5, del regolamento n. 1083/2006 rinvia alle norme specifiche in materia di gestione e controllo previste dal regolamento n. 1080/2006 per i programmi operativi nell’ambito dell’obiettivo della cooperazione territoriale europea.

9.

L’articolo 60 del regolamento n. 1083/2006 enuncia le funzioni dell’autorità di gestione, che è responsabile della gestione e attuazione del programma operativo conformemente al principio di sana gestione finanziaria. Tra l’altro, l’autorità di gestione è tenuta a garantire che le operazioni destinate a beneficiare di un finanziamento siano selezionate conformemente ai criteri applicabili al programma operativo e siano conformi alle norme comunitarie e nazionali applicabili per l’intero periodo di attuazione. L’autorità di gestione guida i lavori del comitato di sorveglianza e gli trasmette i documenti necessari a consentire un controllo qualitativo dell’attuazione del programma operativo, tenuto conto dei suoi obiettivi specifici.

10.

L’articolo 63 del regolamento n. 1083/2006, citato nel rinvio pregiudiziale come norma rilevante di diritto dell’Unione, è dedicato al comitato di sorveglianza. In forza del medesimo, a ciascuno Stato membro è impartito un termine per istituire, d’intesa con l’autorità di gestione, un comitato di sorveglianza per ciascun programma operativo. Un unico comitato di sorveglianza può essere istituito per vari programmi operativi. Ciascun comitato di sorveglianza è obbligato a stabilire il proprio regolamento interno nell’ambito del quadro istituzionale, giuridico e finanziario dello Stato membro interessato e lo adotta d’intesa con l’autorità di gestione, al fine di esercitare le proprie funzioni in conformità del regolamento ( 7 ).

11.

Ai sensi dell’articolo 70, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1083/2006, gli Stati membri sono responsabili della gestione e del controllo dei programmi operativi e sono investiti di funzioni specifiche.

12.

Venendo alle specifiche norme applicabili ai programmi di cooperazione territoriale, l’articolo 14 del regolamento n. 1080/2006 stabilisce, inter alia, che gli Stati membri che partecipano a un programma operativo designano un’autorità di gestione unica, un’autorità di certificazione unica e un’autorità di audit unica, quest’ultima situata nello Stato membro dell’autorità di gestione. Previa consultazione con gli Stati membri rappresentati nella zona interessata dal programma, l’autorità di gestione istituisce un segretariato tecnico congiunto. Quest’ultimo assiste l’autorità di gestione e il comitato di sorveglianza nell’esecuzione dei loro compiti rispettivi. Ciascuno degli Stati membri che partecipano al programma operativo nomina i propri rappresentanti nel comitato di sorveglianza di cui all’articolo 63 del regolamento n. 1083/2006.

13.

L’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 1080/2006 dispone, inter alia, che l’autorità di gestione svolge, salvo eccezioni, le funzioni previste dall’articolo 60 del regolamento n. 1083/2006.

14.

Ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 1080/2006, in aggiunta alle funzioni di cui all’articolo 65 del regolamento n. 1083/2006, il comitato di sorveglianza o un comitato direttivo da esso dipendente è responsabile della selezione delle operazioni.

15.

Al fine di attuare il programma estone‑lettone 2007‑2013, è stato costituito un sistema di gestione apposito, in forza di un accordo comune raggiunto fra i due governi e il Ministero dell’Interno della Repubblica di Estonia. La struttura di gestione è situata prevalentemente in Estonia.

16.

Il Ministro dell’Interno della Repubblica di Estonia assume le funzioni sia di autorità di gestione (si veda il punto 7.2.1 del programma estone‑lettone 2007‑2013), sia di autorità di certificazione (si veda il punto 7.3.1 del programma estone‑lettone 2007‑2013) e di autorità di audit (si veda il punto 7.4.1 del programma estone‑lettone 2007‑2013). L’autorità di gestione ha istituito un segretariato tecnico congiunto (in prosieguo: il «STC») (punto 7.7 del programma estone‑lettone 2007‑2013) al quale è affidata la gestione del programma operativo.

17.

In aggiunta, è stato creato un comitato di sorveglianza costituito da sette membri provenienti sia dall’Estonia sia dalla Lettonia, in conformità dell’accordo comune citato al paragrafo 15 supra, dell’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento n. 1080/2006, degli articoli 63 e 64 del regolamento n. 1083/2006 e del punto 7.6.2 del programma estone‑lettone 2007‑2013. È la decisione di quest’organismo ad essere stata impugnata nel procedimento principale.

18.

Il comitato di sorveglianza ha adottato la guida del programma, che contiene direttive per la preparazione delle domande nonché per l’attuazione e il monitoraggio di un progetto, per la relativa rendicontazione e per la sua conclusione. Il punto 7.6.3 del programma estone‑lettone 2007‑2013 dispone che «il comitato di sorveglianza stabilisce il proprio regolamento di procedura e lo adotta d’intesa con l’autorità di gestione al fine di esercitare le proprie funzioni in conformità con il regolamento generale ed il regolamento FESR» ( 8 ).

19.

Il punto 6.6 della guida del programma così prevede: «Le decisioni del comitato di sorveglianza non sono impugnabili».

20.

L’articolo 1, paragrafo 3, della legge estone sugli aiuti strutturali per il periodo 2007‑2013 (Perioodi 2007‑2013 struktuuritoetuse seadus, StS 2007‑2013) dispone l’applicazione di varie parti dell’atto stesso all’erogazione e all’utilizzo di assistenza strutturale derivante dai programmi operativi dell’obiettivo della cooperazione territoriale europea, specificati all’articolo 3, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 1083/2006. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, della legge estone sugli aiuti strutturali, le disposizioni della legge sul procedimento amministrativo (haldusmenetluse seadus) si applicano ai procedimenti descritti nell’atto in esame, tenendo conto delle particolarità che presentano ( 9 ).

21.

Nel febbraio del 2010, la MTÜ Liivimaa Lihaveis, un’associazione di allevatori di bovini, presentava nel quadro del programma estone‑lettone 2007‑2013 una domanda di finanziamento del progetto per la «creazione di un nuovo prodotto con un nuovo marchio ottenuto da bovini di qualità allevati nei pascoli più diversificati in Estonia e Lettonia» (in prosieguo: il «progetto»).

22.

Il progetto presentato dalla MTÜ Liivimaa Lihaveis superava la prima fase della procedura di selezione, nella quale era stato classificato come tecnicamente ammissibile al finanziamento. In seguito veniva avviato alla valutazione di qualità, eseguita dal STC, che a sua volta redigeva una classifica dei progetti, sottoponendola al comitato di sorveglianza. Il 19 aprile 2010 il STC inviava alla MTÜ Liivimaa Lihaveis una lettera con cui si comunicava che la domanda aveva superato la prima fase della procedura di selezione ed era stata dichiarata tecnicamente ammissibile al finanziamento. La MTÜ Liivimaa Lihaveis veniva inoltre informata del fatto che il STC avrebbe proceduto alla valutazione qualitativa della domanda, ma che la «decisione finale» sarebbe stata presa dal comitato di sorveglianza il 29 giugno 2010.

23.

Alla riunione del 28 e 29 giugno 2010, il comitato di sorveglianza respingeva la domanda di finanziamento della MTÜ Liivimaa Lihaveis. Il 7 luglio 2010 la MTÜ Liivimaa Lihaveis veniva informata di tale decisione del comitato di sorveglianza a mezzo lettera del STC.

24.

Il 1o novembre 2010 la MTÜ Liivimaa Lihaveis proponeva ricorso dinanzi al Tartu Halduskohus (Tribunale amministrativo di Tartu) chiedendo l’annullamento della decisione di rigetto della sua domanda adottata dal comitato di sorveglianza e il riesame della domanda da parte di quest’ultimo, ai fini dell’adozione di una decisione amministrativa conforme alla legge.

25.

Il Tartu Halduskohus respingeva l’istanza di annullamento della decisione contestata con pronuncia del 21 settembre 2011, con la motivazione che detta decisione non costituiva un atto amministrativo impugnabile dinanzi ad un tribunale amministrativo. Il combinato disposto dei paragrafi 3 e 5 dell’articolo 1 della legge estone sugli aiuti strutturali per il periodo 2007‑2013 impedirebbe infatti l’applicazione della legge estone sul procedimento amministrativo ai progetti nell’ambito del programma estone‑lettone. Secondo lo Halduskohus, in considerazione delle norme specifiche sulla procedura di formazione delle decisioni stabilite nel documento di programmazione, poteva concludersi che il legislatore avesse inteso rendere le disposizioni nazionali sul procedimento amministrativo inapplicabili al comitato di sorveglianza, non essendo lo stesso un organo amministrativo ma un comitato internazionale.

26.

Inoltre, il Tartu Halduskohus ha fatto presente che, quand’anche la decisione del comitato di sorveglianza dovesse essere classificata quale atto amministrativo, si tratterebbe di un atto amministrativo interno e pertanto alla ricorrente non spetterebbe alcun diritto di ricorso, giacché la decisione controversa di per sé non fonderebbe né escluderebbe o modificherebbe in alcun modo diritti o obblighi di terzi al di fuori dell’amministrazione.

27.

Nell’ottobre del 2011 la ricorrente ha impugnato la decisione del Tartu Halduskohus innanzi al Tartu Ringkonnakohus. Quest’ultimo ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia dell’Unione europea la seguente questione pregiudiziale:

28.

Ritengo che il giudice nazionale necessiti di un’interpretazione del diritto dell’Unione sotto due profili chiave. Essi sono: (i) quale sia il giudice competente a decidere sulla controversia, se quello di uno Stato membro o il Tribunale dell’Unione europea; e (ii) se l’esclusione dal sindacato giurisdizionale sulle decisioni di rigetto delle domande di finanziamento sia, sulla base dei fatti emergenti nel caso di specie, compatibile con il diritto dell’Unione.

29.

In primo luogo è utile osservare che, se si rispondesse affermativamente alla questione sub b), come proposta dal giudice nazionale, e il comitato di sorveglianza per il programma estone-lettone 2007‑2013 fosse l’atto di un’istituzione, di un organo o di un organismo dell’Unione ai sensi dell’articolo 263 TFUE, non sarebbero infatti i giudici estoni, ma il Tribunale dell’Unione europea ad avere competenza sul ricorso della MTÜ Liivimaa Lihaveis. Quest’ultimo aspetto è stato illustrato dal giudice del rinvio nella questione sub c). Pertanto, mi occuperò delle tematiche giuridiche sollevate nelle questioni sub b) e c) prima di rispondere alla questione sub a), relativa alla compatibilità con il diritto dell’Unione del punto 6.6 della guida del programma.

30.

Come ho già rilevato, il comitato di sorveglianza, la cui esistenza è richiesta dai regolamenti nn. 1080/2006 e 1083/2006, è stato costituito ai sensi di un accordo stipulato tra la Lettonia e l’Estonia. Il regolamento n. 1080/2006 è lex specialis, applicabile ai programmi di cooperazione territoriale ( 11 ). L’articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 1080/2006, dispone inoltre che il comitato di sorveglianza o il comitato direttivo da esso dipendente «è responsabile della selezione delle operazioni». È questa la norma cardine per risolvere la controversia, considerato che il programma di cui trattasi rientra nella cooperazione territoriale europea, più che l’articolo 63, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006, sebbene ci si riferisca a quest’ultimo nella questione sub a) dell’ordinanza di rinvio.

31.

È stato chiarito in udienza che la conclusione dell’accordo non è avvenuta ai sensi delle norme sulla conclusione e ratifica degli accordi internazionali. In questa sede si tratta apparentemente di uno strumento che è stato descritto come «accordo amministrativo internazionale» ( 12 ). Non è raro che le autorità di Stati confinanti o vicini si accordino fra loro sull’esecuzione di certe funzioni pratiche, o sull’attuazione di collaborazioni tecniche o amministrative, senza ricorrere alle procedure formali di formazione dei trattati. La natura giuridica di tali accordi, che spesso comportano la costituzione di gruppi di lavoro, comitati o altri organismi simili di tipo misto o congiunto, non è chiara per il diritto internazionale pubblico ( 13 ).

32.

In ogni caso, indipendentemente dalla qualificazione secondo il diritto interno o internazionale della natura giuridica del comitato di sorveglianza, a mio parere non vi è dubbio che il comitato di sorveglianza non sia un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il che parimenti lo sottrae alla giurisdizione del Tribunale dell’Unione europea.

33.

A proposito della prima di dette categorie, il comitato di sorveglianza non è chiaramente un’«istituzione» dell’Unione europea. Queste sono designate nell’articolo 13 TUE, e comprendono il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione europea, la Corte di giustizia dell’Unione europea, la Banca centrale europea e la Corte dei conti.

34.

Tuttavia, la seconda frase del primo paragrafo dell’articolo 263 TFUE, come introdotta dal Trattato di Lisbona, reca una nuova norma di diritto primario dell’Unione ai sensi della quale gli organi giurisdizionali dell’Unione europea esercitano anche un controllo di legittimità sugli atti degli organi e organismi dell’Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi ( 14 ). Come osservato dal Tribunale, non è dato dedurre dalla formulazione dell’articolo 263, paragrafo 1, TFUE, che qualsiasi entità o struttura rientrante o operante in seno allo schema organizzativo dell’Unione possa, soltanto per questo, essere considerata organo o organismo di quest’ultima ( 15 ).

35.

In tal senso, perché un ente integri questo elemento dell’articolo 263 TFUE, devono essere soddisfatte alcune condizioni. L’ente deve essere costituito da un atto dell’Unione europea che lo doti di personalità giuridica e deve essere ricompreso nella struttura istituzionale e amministrativa dell’Unione risultante dal bilancio della stessa ( 16 ).

36.

Vi sono alcuni chiarissimi esempi rientranti in detti parametri. Penso agli organismi costituiti come organi dell’Unione con personalità giuridica, quali ad esempio l’Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno ( 17 ), l’Ufficio comunitario delle varietà vegetali ( 18 ), l’Agenzia europea per la sicurezza aerea ( 19 ) e l’Agenzia europea per le sostanze chimiche ( 20 ). Invero, era proprio questo il genere di organi che l’articolo 263 TFUE, il cui testo differisce dall’articolo 230 CE, intendeva delineare ( 21 ). Vi sono tuttavia alcune ipotesi non del tutto chiare, come ad esempio, l’ordinamento giuridico delle Scuole europee, un ordinamento sui generis distinto da quelli dell’Unione europea e degli Stati membri ( 22 ).

37.

Questo non è comunque il caso di un ente come il comitato di sorveglianza, istituito congiuntamente dall’Estonia e dalla Lettonia, e non dall’Unione europea per mezzo di uno strumento di diritto dell’Unione. Né il comitato di sorveglianza è stato dotato di personalità giuridica con provvedimento dell’Unione. Da un punto di vista organico, non vi sono né voci a esso riferibili nel bilancio generale dell’Unione europea, né un autonomo bilancio previsto da uno strumento di diritto dell’Unione. Piuttosto, esso è finanziato con i fondi assegnati al programma operativo dall’Unione europea e dai due Stati membri, secondo le norme dell’Unione sui fondi strutturali. La decisione controversa non può essere imputata alla Commissione, di modo che non è in questione la legittimazione passiva della Commissione dinanzi al Tribunale ( 23 ).

38.

Come riconosciuto dalla Commissione in udienza, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 1080/2006 dispone, fra l’altro, che gli Stati membri che partecipano a un programma operativo designino un’autorità di gestione unica, un’autorità di certificazione unica e un’autorità di audit unica. Ovviamente, questa norma mira a prevenire eventuali lacune nelle responsabilità per l’uso dei fondi dell’Unione europea nell’ambito dell’attuazione dei programmi riguardanti i fondi regionali che coinvolgano più di uno Stato membro.

39.

In termini di sindacato giurisdizionale, ciò significa inevitabilmente che i giudici dello Stato membro in cui è situata l’unica autorità di gestione hanno in teoria la competenza a pronunciarsi sulle sue decisioni. A mio avviso la medesima regola deve applicarsi anche alle decisioni degli organismi dei programmi congiunti, come il comitato di sorveglianza e il STC, in quanto le loro decisioni possono produrre autonomamente effetti giuridici.

40.

In altri termini, data questa interpretazione del diritto dell’Unione è difficile immaginare come il comitato di sorveglianza, a livello nazionale, possa considerarsi un’autorità estera o un’organizzazione internazionale sottratta a qualsiasi sindacato giurisdizionale. Ciò è importante, poiché l’articolo 8, paragrafo 1, della legge sul procedimento amministrativo sembra escludere organismi di questo genere dalla giurisdizione dei tribunali amministrativi estoni ( 24 ).

41.

Quest’interpretazione, inoltre, impedisce che emergano problemi relativi alla giurisdizione. A mio parere, la nazionalità mista dei membri del comitato di sorveglianza non è di impedimento al sindacato giurisdizionale sulle sue decisioni, perché l’oggetto di tale controllo sarebbe una decisione di quell’organismo, come descritto negli atti normativi applicabili dell’Unione e nei documenti del programma. Su questa constatazione non incide il fatto che le decisioni del comitato di sorveglianza si formino per mezzo del consenso dei delegati estoni e lettoni del comitato.

42.

Propongo pertanto di respingere gli argomenti del governo lettone, secondo cui, se la Corte dovesse concludere che le decisioni del comitato di sorveglianza sono impugnabili, ciò potrebbe potenzialmente cagionare un conflitto di qualche tipo fra le giurisdizioni amministrative estoni e lettoni, essendo il comitato composto da membri di entrambi i paesi. Come rilevato dalla Commissione in udienza, le parti del programma operativo si erano accordate sulla giurisdizione estone, in relazione sia allo schema finanziario sia alla sede dei sopra descritti organi del programma. Il programma estone-lettone 2007‑2013 riflette tali dettagli.

43.

Pertanto, alle questioni pregiudiziali sub b) e sub c) dovrebbe rispondersi congiuntamente nel senso che le decisioni del comitato di sorveglianza non sono atti di un’istituzione, organo, o organismo dell’Unione, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, e sono i giudici estoni, e non il Tribunale dell’Unione europea, a essere competenti a pronunciarsi sui ricorsi contro le decisioni del comitato di sorveglianza.

44.

Dal punto di vista politico, i lettoni che presentino domanda di finanziamento potrebbero essere messi in difficoltà da questa soluzione, a causa degli inevitabili problemi linguistici e della probabile scarsa familiarità con l’ordinamento giuridico estone. È censurabile il fatto che gli Stati membri interessati non abbiano considerato di costituire un ente transfrontaliero, simile alla Corte del Benelux, competente a controllare la legittimità delle decisioni sui finanziamenti adottate dal comitato di sorveglianza. Inoltre, a mio parere nulla avrebbe impedito agli Stati membri di concordare che la competenza a pronunciarsi sulle decisioni del comitato di sorveglianza, emesse esclusivamente nei confronti delle imprese e dei cittadini lettoni, sarebbe spettata ai giudici lettoni.

45.

In primo luogo è importante specificare la parte dell’articolo 47 della Carta pertinente nel presente procedimento. Similmente all’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «CEDU»), l’articolo 47 della Carta fa riferimento a diversi diritti essenziali per l’amministrazione della giustizia. Vi sono inclusi il diritto a un processo equo e imparziale, che deve aver luogo entro un termine ragionevole, e il diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo, per menzionarne soltanto alcuni. Dagli atti di causa emerge che la controversia di cui trattasi riguarda un’asserita violazione del diritto di accesso alla giustizia, in quanto la guida del programma pone il divieto assoluto del sindacato giurisdizionale sulla decisione di cui trattasi ( 25 ).

46.

Con la prima questione, il Tartu Ringkonnakohus chiede in sostanza se il comitato di sorveglianza, nell’adottare il proprio regolamento di procedura ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 ed escludendo il sindacato giurisdizionale sulle sue decisioni, abbia agito in conformità all’articolo 47 della Carta. Tuttavia, come sopra osservato, la norma pertinente nelle controversie che riguardano la cooperazione territoriale europea, come quella in esame, è l’articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 1080/2006, e non l’articolo 63, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006.

47.

Come già osservato, in sostanza il caso di specie riguarda l’eventuale violazione, mediante il divieto imposto dal punto 6.6 della guida del programma, del diritto di accesso alla giustizia, ed anche del diritto estone, se gli accertamenti del Tartu Ringkonnakohus sono corretti. Tuttavia, come si spiegherà oltre, questa parte dell’articolo 47 della Carta vincola allo stesso modo i giudici degli Stati membri a rispettare i principi di effettività ed equivalenza, anch’essi pertinenti. Ai sensi del primo principio, gli Stati membri devono garantire che i mezzi di ricorso intesi a garantire la tutela dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione non ne rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio. Ai sensi del secondo principio, i mezzi di ricorso e le relative modalità procedurali non devono essere meno favorevoli di quelli che riguardano ricorsi analoghi di natura interna ( 26 ). A mio parere, occorre far rientrare i principi di effettività ed equivalenza nella sfera dell’articolo 47 della Carta ( 27 ).

48.

L’Unione europea è una comunità fondata sullo stato di diritto, nel senso che né gli Stati che ne fanno parte, né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla carta costituzionale ( 28 ), costituita dai Trattati TUE, TFUE e dalla Carta. A mio parere, e contrariamente alle preoccupazioni esposte dal rappresentante della Lettonia in udienza circa le conseguenze del sindacato giurisdizionale sui provvedimenti transfrontalieri, sarebbe inconcepibile che l’attuazione di un programma dell’Unione europea sfuggisse ad ogni sindacato giurisdizionale semplicemente tramite il coinvolgimento di più di uno Stato membro.

49.

Ciò premesso, ferme le indicazioni suggerite infra, spetta al giudice del rinvio decidere se il sistema di sindacato giurisdizionale di cui trattasi sia conforme al diritto di accesso alla giustizia, tutelato dall’articolo 47 della Carta. Trattandosi di questione di diritto dell’Unione, il giudice è libero di applicare i propri rimedi giurisdizionali e le proprie norme di procedura, fermi restando i principi di effettività e di equivalenza. Dato che la controversia implica l’applicazione del diritto dell’Unione, fra i criteri sostanziali che il giudice dello Stato membro è obbligato ad applicare in sede di riesame sono inclusi i principi generali del diritto e i diritti fondamentali, insieme ai criteri di riesame rinvenibili nel diritto amministrativo dello Stato membro ( 29 ).

50.

Aggiungo che, a mio parere, il diritto dell’Unione non impedisce agli Stati membri di riconoscere condizioni più favorevoli di accesso alla tutela giurisdizionale rispetto a quelle garantite dal diritto dell’Unione, purché non si metta a rischio l’attuazione effettiva di tale medesimo diritto. Quanto esposto è applicabile sia alle condizioni richieste per il riconoscimento della sussistenza dell’interesse ad agire, sia ai criteri per determinare gli atti soggetti a impugnazione ( 30 ).

51.

Per una corretta comprensione del ruolo dei principi generali del diritto dell’Unione e dell’articolo 47 della Carta nel caso di specie, è importante distinguere tra due questioni, e precisamente: i) se vi sia stata una decisione di rigetto giuridicamente vincolante della domanda di finanziamenti presentata dalla MTÜ Liivimaa Lihaveis ai sensi del programma-estone lettone e ii) in quale fase del procedimento amministrativo ciò si sia verificato. In altri termini, occorre stabilire quale sia stata la fase decisiva in proposito. L’articolo 47 della Carta è direttamente rilevante riguardo alla prima questione, mentre la seconda concerne l’autonomia processuale nazionale come limitata dai principi generali del diritto dell’Unione di effettività ed equivalenza, espressione quest’ultimo del più generale principio di non discriminazione.

52.

È importante rammentare che, in virtù dell’articolo 6, paragrafo 1, del TUE, la Carta è parte integrante del diritto primario dell’Unione europea. Stante tale premessa, tutta la legislazione dell’Unione, ivi compreso l’articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 1080/2006, va interpretata conformemente ai diritti riconosciuti dalla Carta ( 31 ).

53.

La Corte ha osservato che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha considerato, dovendo determinare se vi fosse stata violazione del diritto di accesso alla giustizia, «se le limitazioni (…) ledessero tale diritto nella sua stessa sostanza, se tendessero a uno scopo legittimo e se esistesse un nesso ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo legittimo perseguito» ( 32 ). Data la natura assoluta dell’asserita limitazione del diritto di adire un giudice di cui trattasi nel caso di specie, sarebbero invero necessarie ragioni gravi per poterla giustificare.

54.

Non vi è dubbio che l’Estonia e la Lettonia siano obbligate al rispetto del diritto di accesso alla giustizia, come protetto dall’articolo 47 della Carta, in sede di applicazione e di attuazione del programma. Inoltre, è lo stesso comitato di sorveglianza a essere vincolato da questo diritto fondamentale. Ricordo che è stato il comitato di sorveglianza medesimo ad adottare la guida del programma contenente il divieto di adire il giudice.

55.

Sono profondamente convinto che un organismo palesemente non legislativo come il comitato di sorveglianza non possa essere competente a escludere il sindacato giurisdizionale sulle proprie decisioni con effetto vincolante per i giudici nazionali interessati. Ciò non rispetterebbe il requisito della «previsione legislativa», richiesto per qualsiasi limitazione dell’esercizio dei diritti riconosciuti dalla Carta ( 33 ). Pertanto, perché qualunque esclusione del diritto a ricorrere in giudizio avverso le decisioni del comitato di sorveglianza possa essere legittimamente prevista nella specie, essa deve essere conseguenza di una legge estone chiaramente indicata, e non della guida del programma.

56.

Di conseguenza, l’articolo 47 della Carta sottolinea i principi della giurisprudenza consolidata secondo la quale le decisioni di rigetto delle richieste di finanziamenti dell’Unione pronunciate da autorità nazionali nell’esercizio di poteri di attuazione devono essere suscettibili di sindacato giurisdizionale ( 34 ).

57.

Come già esposto, l’autonomia processuale e dei rimedi giurisdizionali del giudice del rinvio è limitata dai principi di effettività e di equivalenza. Come affermato al paragrafo 47, a mio avviso tali principi rientrano ora nella sfera dell’articolo 47 della Carta.

58.

È questo il contesto nel quale esaminare se la decisione del comitato di sorveglianza sia un atto che possa impugnarsi autonomamente o soltanto una fase procedurale interna, antecedente alla decisione finale che dovrà essere presa dall’autorità di gestione. In quest’ultimo caso, si deve inoltre considerare che, secondo la guida del programma (punto 6.7), la fase finale della concessione del finanziamento del FESR consiste nella conclusione di una convenzione di sovvenzione fra l’autorità di gestione e la capofila del progetto approvato. In altri termini, è possibile che il processo di formazione della decisione non si concluda con un provvedimento amministrativo in senso classico, ma con un contratto di diritto privato o di diritto amministrativo stipulato fra l’autorità di gestione e la capofila.

59.

Può essere utile ricordare che, a livello di Unione europea, per determinare se un provvedimento amministrativo modifichi in misura rilevante la situazione giuridica del ricorrente, occorre guardare alla reale natura dell’atto impugnato ( 35 ), piuttosto che alla forma ( 36 ), e ai sottostanti e pertinenti rapporti giuridici ( 37 ).

60.

Pertanto, gli atti che, pur essendo adottati nell’ambito del procedimento preparatorio, costituiscono il momento conclusivo di una fase distinta dal procedimento principale e producono effetti giuridici ( 38 ), fanno sorgere il diritto a ricorrere in giudizio. È utile evidenziare come la Corte si sia pronunciata in modo specifico sugli effetti giuridici di decisioni adottate da organi dell’Unione che escludevano taluni richiedenti dai finanziamenti comunitari nelle fasi iniziali di un procedimento multifase. La Corte ha dichiarato che la compilazione di elenchi può essere idonea a produrre effetti giuridici, nel senso che può avere la conseguenza di escludere talune imprese da detti elenchi e di privarle così della possibilità di partecipare ai contratti ( 39 ).

61.

A questo punto aggiungerei che nell’odierno procedimento multifase di formazione delle decisioni amministrative, l’esito può non consistere in una decisione amministrativa, bensì in un contratto di diritto privato o di diritto amministrativo stipulato fra l’autorità e la parte privata. Non vi è obbligo di comunicare il contenuto di tale contratto ai candidati non ammessi, e anzi questi potrebbero anche non essere legittimati ad averne cognizione ( 40 ). In altre parole, in tali circostanze la decisione che ha oggettivamente rigettato la domanda di finanziamento può essere stata adottata in un momento precedente alla conclusione del contratto. A mio avviso, in tali circostanze, l’istante deve poter impugnare tale rigetto dinanzi al giudice, salvo che avverso la decisione di diniego del finanziamento sia previsto un qualche tipo di ricorso diverso dall’impugnazione amministrativa ( 41 ).

62.

L’ordinanza di rinvio non contiene una rassegna delle pertinenti disposizioni nazionali in tema di procedimento amministrativo e di diritto processuale amministrativo. Non è perciò possibile accertare quali siano i rimedi e i tipi di azione utilizzabili nelle corrispondenti situazioni a carattere puramente interno. Tuttavia, come ho già affermato, in caso di rigetto di una domanda di finanziamento deve sussistere un rimedio disponibile, il quale deve soddisfare le condizioni che derivano dai principi di effettività ed equivalenza. In definitiva, l’ordinamento giuridico interno dello Stato membro deve prevedere «un ricorso autonomo» diretto a esaminare la conformità di disposizioni nazionali col diritto dell’Unione, qualora tutti gli altri rimedi giurisdizionali previsti dal diritto interno non consentano di garantire un’effettiva tutela giurisdizionale ( 42 ).

63.

Riguardo al principio di effettività, la Corte ha costantemente dichiarato che, al fine di determinare se una norma di uno Stato membro renda praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto dell’Unione, i fattori di cui tenere conto comprendono il «ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità dello stesso» e «i principi che sono alla base del sistema giurisdizionale nazionale in causa, quali la tutela dei diritti della difesa, il principio della certezza del diritto e il regolare svolgimento del procedimento» ( 43 ). Ne consegue che, nel valutare se la decisione del comitato di sorveglianza sia un atto impugnabile, il giudice nazionale deve considerare se vi siano rimedi alternativi che forniscano un’effettiva tutela giurisdizionale, diversi dall’impugnazione amministrativa.

64.

Con riferimento al principio di equivalenza, mi preoccupa il fatto che in Estonia solo le decisioni sui finanziamenti ai sensi dei programmi della cooperazione territoriale europea sembrano essere esclusi dal sindacato giurisdizionale. Ciò equivarrebbe a un regime di mezzi di ricorso speciale e restrittivo, non applicabile agli analoghi ricorsi di natura puramente interna (nella specie in Estonia). Spetta comunque al giudice nazionale decidere se sussista violazione del principio di equivalenza ( 44 ).

65.

Infine, concludo volgendomi alla portata del riesame in giudizio a disposizione di coloro che abbiano presentato una domanda respinta dal comitato di sorveglianza.

66.

A mio parere, la decisione sul finanziamento contestata dalla MTÜ Liivimaa Lihaveis ha in definitiva natura discrezionale, nel senso che pure coloro che presentano domanda e soddisfano i requisiti di legge e le condizioni per accedere ai finanziamenti non hanno il diritto soggettivo di ottenerli. Ciò in quanto possono esservi più domande idonee che fondi disponibili. Oppure può accadere che nessuno dei progetti concorrenti sia considerato sufficientemente valido per essere finanziato, pur essendo conforme ai requisiti di ammissibilità tecnici e formali.

67.

Ciò significa che, anche se il progetto della MTÜ Liivimaa Lihaveis soddisfacesse tutti i requisiti stabiliti ai sensi della cooperazione territoriale europea, il finanziamento potrebbe comunque essere negato.

68.

Inoltre, a mio parere il giudice dello Stato membro deve tenere conto di un dato di fatto: il comitato di sorveglianza è vincolato dagli stessi parametri applicabili alle istituzioni dell’Unione nell’esercizio di un potere discrezionale. In tale contesto, è stato dichiarato che il rispetto dei diritti garantiti dall’ordinamento giuridico comunitario nei procedimenti amministrativi è d’importanza ancora maggiore. Fra queste garanzie si annoverano, in particolare, l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli elementi rilevanti della fattispecie, il diritto dell’interessato a far conoscere il proprio punto di vista e il diritto a una decisione sufficientemente motivata. Soltanto così la Corte sarà in grado di accertare l’esistenza di tutti gli elementi di fatto e di diritto necessari per l’esercizio del potere discrezionale ( 45 ). Questi elementi, a mio parere, formano parte del dovere di buona amministrazione, ora sancito dall’articolo 41 della Carta.

69.

Tuttavia, tale è il limite della portata del sindacato giurisdizionale che il diritto dell’Unione richiede al giudice dello Stato membro di garantire ( 46 ).

70.

Propongo perciò di rispondere alla questione sub a) nel senso che, a prescindere dalle regole di un comitato di sorveglianza costituito congiuntamente da due Stati membri nel contesto del Fondo europeo di sviluppo regionale, come la guida del programma adottata dal comitato di sorveglianza per il programma estone‑lettone 2007‑2013, secondo cui le decisioni del comitato medesimo non sono impugnabili, il principio della tutela giurisdizionale effettiva e l’articolo 47 della Carta esigono che chi abbia presentato una domanda di finanziamento, ai sensi dei regolamenti nn. 1080/2006 e 1083/2006, che sia stata respinta, deve poter impugnare tale decisione di rigetto dinanzi a un giudice competente dello Stato membro responsabile della gestione del programma. Spetta al giudice nazionale decidere quali disposizioni processuali e quali principi di diritto nazionale disciplinano l’accesso alla giustizia in tale contesto, nel rispetto dei requisiti derivanti dai principi di equivalenza e della tutela giurisdizionale effettiva.

71.

Non vedo ragioni per accettare le osservazioni del governo lettone secondo cui l’efficacia temporale della sentenza dovrebbe essere limitata ex nunc (ad eccezione delle cause pendenti riguardanti il comitato di sorveglianza), in quanto, in caso di sentenza con efficacia ex tunc, sui bilanci statali graverebbe un onere aggiuntivo. Il governo lettone ha inoltre argomentato che se l’efficacia temporale della sentenza non venisse sospesa si solleverebbe un’ondata di ricorsi avverso decisioni del comitato di sorveglianza ormai eseguite.

72.

Prima che la Corte adotti la misura eccezionale di limitare l’efficacia temporale di una sentenza, è necessario che siano soddisfatte due condizioni essenziali, ossia la buona fede degli interessati e il rischio di gravi inconvenienti nel caso in cui non si limiti l’efficacia temporale della sentenza ( 47 ).

73.

Circa la condizione che richiede che gli interessati abbiano agito in buona fede, i governi estone e lettone in generale, e il comitato di sorveglianza in particolare, avrebbero dovuto essere a conoscenza degli imperativi dettati dalla tutela giurisdizionale effettiva ai sensi del diritto dell’Unione nel momento della redazione delle pertinenti norme da applicare al procedimento di formazione delle decisioni nel contesto della cooperazione territoriale europea.

74.

Per quanto riguarda il criterio del rischio di gravi inconvenienti, la Corte ha chiarito che le conseguenze finanziarie che potrebbero derivare per uno Stato membro da una pronuncia pregiudiziale non hanno mai, di per sé, giustificato limitazioni dell’efficacia nel tempo di detta pronuncia ( 48 ). Inoltre, poiché non sussiste alcun diritto soggettivo a ottenere i finanziamenti del Fondo europeo di sviluppo regionale, dall’interpretazione che sarà fornita dalla Corte non derivano necessariamente conseguenze finanziarie in capo agli Stati membri interessati.

75.

In tali circostanze, nella presente causa nulla può giustificare una deroga al principio secondo cui gli effetti di una sentenza interpretativa del diritto dell’Unione risalgono alla data di entrata in vigore della norma interpretata.

76.

Considerato quanto precede, propongo di rispondere alle questioni pregiudiziali proposte dal Tartu Ringkonnakohus nel modo seguente:

Questione sub a)

Il principio della tutela giurisdizionale effettiva e l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea esigono che un richiedente la cui domanda di finanziamento ai sensi del regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1783/1999 e del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 sia stata respinta, deve poter impugnare la decisione di rigetto dinanzi al giudice competente dello Stato membro responsabile della gestione del programma. Spetta al giudice nazionale decidere in quale fase del processo di formazione della decisione sia stato adottato un atto soggetto a sindacato giurisdizionale, e quali siano le disposizioni processuali e i principi di diritto nazionale che disciplinano l’accesso alla giustizia in tale contesto, nel rispetto dei requisiti derivanti dai principi di equivalenza e della tutela giurisdizionale effettiva.

Questioni sub b) e c)

Le decisioni di un comitato di sorveglianza costituito congiuntamente da due Stati membri nell’ambito del Fondo europeo di sviluppo regionale, come il comitato di sorveglianza per il programma estone‑lettone 2007‑2013, non costituiscono atti di istituzioni, organi o organismi dell’Unione ai sensi dell’articolo 263 TFUE, e la competenza a statuire sui ricorsi contro le decisioni di tali comitati di sorveglianza spetta ai giudici degli Stati membri, e non al Tribunale dell’Unione europea.