—

per il governo lettone, da I. Kalniņš, in qualità di agente;

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per il governo portoghese, da L. Inez Fernandes, in qualità di agente;

—

per la Commissione europea, da E. Kalniņš e I. Rogalski, in qualità di agenti,

1

La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 49 CE.

2

Tale domanda è stata presentata nel contesto di una controversia tra la SIA Garkalns (in prosieguo: la «Garkalns»), con sede sociale in Lettonia, e il Rīgas dome (Consiglio di Riga), che agisce a nome della Rīgas pilsētas pašvaldības (Comunità autonoma della città di Riga; in prosieguo: la «Comunità autonoma»), in merito al rifiuto da parte di quest’ultima di autorizzare la Garkalns ad aprire una sala da gioco d’azzardo all’interno di un centro commerciale a Riga.

3

L’articolo 26, primo comma, della legge sui giochi d’azzardo e le lotterie (azartspēļu un izložu likums; in prosieguo: la «legge sui giochi d’azzardo») stabilisce che l’apertura di un casinò, di una sala da gioco o di una sala bingo è subordinata all’ottenimento di una specifica licenza. Le licenze sono rilasciate alle società di capitali in possesso di una licenza generale per l’organizzazione di giochi di slot-machine, roulette, giochi di carte e dadi o bingo.

4

Ai sensi dell’articolo 26, secondo comma, della legge sui giochi d’azzardo, per ottenere una licenza specifica per l’apertura di un casinò, di una sala da gioco o di una sala bingo, l’organizzatore dei giochi d’azzardo deve presentare una domanda all’Ispettorato delle lotterie e dei giochi d’azzardo (Izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcija), alla quale devono essere allegati numerosi documenti, tra i quali un permesso di aprire siffatto stabilimento e di organizzarvi i giochi d’azzardo in questione rilasciato dalla competente Comunità autonoma.

5

L’articolo 41, secondo comma, di tale legge vieta di organizzare giochi d’azzardo:

6

L’articolo 42, terzo comma, di tale legge precisa che quando si prevede di organizzare giochi d’azzardo in luoghi non soggetti alle restrizioni di cui all’articolo 41, secondo comma, di questa legge, il Consiglio della Comunità autonoma competente decide caso per caso ed esamina se l’organizzazione di giochi d’azzardo nel luogo di cui trattasi comporti o meno una «lesione sostanziale degli interessi dello Stato e degli abitanti del territorio della circoscrizione amministrativa interessata».

7

La Garkalns ha richiesto alla Comunità autonoma una licenza per l’apertura di una sala da gioco d’azzardo negli spazi di un centro commerciale situato nella città di Riga. Con decisione del 12 ottobre 2006, il Rīgas dome ha respinto la domanda di rilascio di tale licenza in quanto sostanzialmente contraria agli interessi degli abitanti di tale Comunità.

8

La Garkalns ha presentato un ricorso dinanzi all’administratīvā rajona tiesa (Tribunale distrettuale amministrativo). Con sentenza del 29 ottobre 2008, tale giudice ha respinto il ricorso.

9

Con sentenza del 13 aprile 2010, anche l’appello interposto avverso tale sentenza dinanzi all’Administratīvā apgabaltiesa [Corte amministrativa regionale (giudice amministrativo d’appello)] è stato respinto.

10

Quest’ultimo giudice ha infatti ritenuto che l’organizzazione di giochi d’azzardo nel luogo prescelto fosse idonea a nuocere non solo agli interessi degli abitanti di quel quartiere, ma anche a quelli degli altri quartieri, poiché il centro commerciale, molto frequentato, è ubicato in prossimità di un’arteria stradale principale. La struttura prevista, infatti, si sarebbe situata nelle immediate vicinanze di un complesso residenziale ed a una distanza di circa 500 metri da un istituto di insegnamento secondario. Secondo tale giudice, il diniego opposto dalla Comunità autonoma era pertanto motivato dall’intento di evitare che il pubblico fosse tentato di privilegiare la partecipazione a giochi d’azzardo rispetto ad altre possibilità di occupare il proprio tempo libero.

11

La Garkalns ha impugnato in cassazione dinanzi al giudice del rinvio la sentenza pronunciata dall’Administratīvā apgabaltiesa. Essa afferma, tra l’altro, che quest’ultimo giudice ha interpretato erroneamente l’articolo 42, terzo comma, della legge sui giochi d’azzardo.

12

Per corroborare la sua impugnazione, la Garkalns, rifacendosi alla sentenza della Corte del 3 giugno 2010, Sporting Exchange (C-203/08, Racc. pag. I-4695, punti 50 e 51) ha sostenuto, in particolare, che uno Stato membro può definire il livello di protezione perseguito in materia di giochi d’azzardo, ma che il potere discrezionale dello Stato non può pregiudicare la libera prestazione dei servizi. Il regime di autorizzazione dei giochi d’azzardo dovrebbe quindi basarsi su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo.

13

Il Rīgas dome chiede che l’impugnazione sia respinta e osserva che la decisione impugnata è conforme alla prassi della Comunità autonoma, che consiste nel non rilasciare licenze, onde ridurre il numero di stabilimenti di gioco d’azzardo a Riga.

14

A detta del giudice del rinvio, il testo impreciso dell’articolo 42, terzo comma, della legge sui giochi d’azzardo può violare il principio della parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza che ne costituisce il corollario. Esso si chiede tuttavia se siffatta disposizione di legge non sia necessaria per riconoscere alle autorità locali una certa flessibilità nell’applicazione del regime relativo all’organizzazione dei giochi d’azzardo nonché nella pianificazione dello sviluppo territoriale e sociale della Comunità autonoma, il che sarebbe escluso dalla previsione normativa di criteri più rigidi.

15

Ciò premesso, l’Augstākās tiesas Senāts ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se l’articolo 49 CE e l’obbligo di trasparenza ad esso connesso debbano essere interpretati nel senso che è compatibile con le restrizioni ammissibili alla libera prestazione dei servizi l’uso, in una legge precedentemente promulgata pubblicamente, di una nozione giuridica indeterminata come la “lesione sostanziale degli interessi dello Stato e degli abitanti del territorio della circoscrizione amministrativa interessata”, cui deve darsi un contenuto concreto attraverso criteri interpretativi in ogni singolo caso di applicazione, ma che nel contempo concede una certa flessibilità nella valutazione della lesione della libertà».

16

Il governo lettone contesta la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale, in quanto tutti gli elementi della controversia nel procedimento principale sono concentrati all’interno di un solo Stato membro. A detta di tale governo, in mancanza di un elemento transfrontaliero, la questione sottoposta risulta ipotetica e non presenta alcun nesso con il diritto dell’Unione.

17

Si deve rammentare a tale proposito che, per costante giurisprudenza, spetta soltanto al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze della causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate riguardano l’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte, in via di principio, è tenuta a pronunciarsi (sentenza del 10 marzo 2009, Hartlauer, C-169/07, Racc. pag. I-1721, punto 24).

18

Ne consegue che le questioni relative al diritto dell’Unione godono di una presunzione di rilevanza. Il rifiuto della Corte di statuire su una questione pregiudiziale proposta da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con l’effettività o con l’oggetto del procedimento principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte (v., in particolare, sentenza del 1o giugno 2010, Blanco Pérez e Chao Gómez, C-570/07 e C-571/07, Racc. pag. I-4629, punto 36).

19

Orbene, nel procedimento in esame suddetta situazione non si verifica. La decisione di rinvio, infatti, descrive adeguatamente il contesto giuridico e di fatto della controversia principale, e le indicazioni che il giudice del rinvio fornisce consentono di inquadrare la portata della questione sollevata.

20

Nella fattispecie, è pacifico che la Garkalns è un’impresa lettone, fondata in Lettonia, e che il complesso degli elementi della controversia principale è circoscritto all’interno di questo unico Stato membro. Tuttavia, come emerge dalla giurisprudenza della Corte, anche in queste circostanze una risposta di quest’ultima può risultare utile al giudice del rinvio, soprattutto nell’ipotesi in cui il suo diritto nazionale gli imponga di far beneficiare un cittadino nazionale degli stessi diritti di cui godrebbe un cittadino di un altro Stato membro nella medesima situazione in base al diritto dell’Unione (v., in questo senso, sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 39, nonché sentenza del 10 maggio 2012, Duomo Gpa e a., da C-357/10 a C-359/10, punto 28).

21

Inoltre, se una normativa nazionale come quella oggetto del procedimento principale, che si applica indistintamente ai cittadini lettoni e ai cittadini degli altri Stati membri, deve, di regola, risultare conforme alle disposizioni relative alle libertà fondamentali garantite dal Trattato FUE solo in quanto si applica a situazioni che hanno un collegamento con gli scambi fra gli Stati membri, non si può tuttavia affatto escludere che imprenditori di Stati membri diversi dalla Repubblica di Lettonia siano stati o siano interessati ad aprire sale da gioco d’azzardo nel territorio lettone (v., in questo senso, sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 40 e giurisprudenza citata).

22

Pertanto, la domanda di pronuncia pregiudiziale deve essere considerata ricevibile.

23

Il governo lettone solleva dubbi sulla pertinenza del riferimento contenuto nella questione pregiudiziale all’articolo 49 CE, sostenendo che a situazioni come quella in discussione nel procedimento principale va applicato unicamente l’articolo 43 CE.

24

Si deve ricordare, in proposito, che, per giurisprudenza costante, le attività che consistono nel permettere agli utilizzatori di partecipare, dietro corrispettivo, a un gioco d’azzardo costituiscono attività di servizi ai sensi dell’articolo 49 CE (sentenza dell’8 settembre 2010, Stoß e a., C-316/07, da C-358/07 a C-360/07, C-409/07 e C-410/07, Racc. pag. I-8069, punto 56 e giurisprudenza citata).

25

Pertanto, prestazioni come quelle oggetto del procedimento principale possono rientrare nella sfera di applicazione dell’articolo 49 CE, a meno che non risulti applicabile l’articolo 43 CE.

26

Per quanto concerne la delimitazione dei rispettivi ambiti di applicazione dei principi della libera prestazione dei servizi e della libertà di stabilimento, occorre accertare se l’operatore economico è stabilito o meno nello Stato membro in cui offre il servizio di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza del 30 novembre 1995, Gebhard, C-55/94, Racc. pag. I-4165, punto 22). Quando è stabilito nello Stato membro in cui offre il servizio, egli rientra nell’ambito di applicazione del principio della libertà di stabilimento, come definito all’articolo 43 CE. Quando, invece, l’operatore economico non è stabilito nello Stato membro di destinazione, è un prestatore transfrontaliero che rientra nell’ambito di applicazione del principio della libera prestazione dei servizi previsto all’articolo 49 CE (v. sentenza Duomo Gpa e a., cit., punto 30, e giurisprudenza citata).

27

In tale contesto, la nozione di stabilimento implica che l’operatore offra i suoi servizi, in maniera stabile e continuativa, da un domicilio professionale nello Stato membro di destinazione. Costituiscono invece «prestazioni di servizi» ai sensi dell’articolo 49 CE tutte le prestazioni che non sono offerte in maniera stabile e continuativa dal domicilio professionale nello Stato membro di destinazione (v. sentenza Duomo Gpa e a., cit., punto 31 e giurisprudenza citata).

28

Risulta altresì dalla giurisprudenza della Corte che nessuna disposizione del Trattato CE consente di determinare, in termini astratti, la durata o la frequenza a partire dalla quale la fornitura di un servizio o di un certo tipo di servizi non può più essere considerata prestazione di servizi, di modo che la nozione di «servizio» ai sensi di detto Trattato può comprendere servizi di natura molto diversa, ivi compresi i servizi la cui prestazione si estende per un periodo di tempo prolungato, persino di più anni (v. sentenza Duomo Gpa e a., cit., punto 32 e giurisprudenza citata).

29

Da quanto precede risulta che una disposizione come quella di cui trattasi nel procedimento principale può, in linea di principio, rientrare nell’ambito di applicazione tanto dell’articolo 43 CE quanto dell’articolo 49 CE.

30

In ogni caso, si deve ricordare che, nell’ambito di un procedimento in forza dell’articolo 267 TFUE, che è basato sulla netta separazione di funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, ogni valutazione dei fatti del procedimento principale rientra nella competenza del giudice nazionale (sentenza Stoß e a., cit., punto 62 e giurisprudenza citata).

31

Spetterà pertanto al giudice a quo stabilire, alla luce delle particolari circostanze della causa di cui è investito, se la situazione su cui verte il procedimento principale rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 43 CE oppure dell’articolo 49 CE.

32

Dal momento che il giudice del rinvio ha formulato la questione pregiudiziale sulla base dell’articolo 49 CE, occorre esaminarla alla luce di detto articolo.

33

Con la sua questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 49 CE deve essere interpretato nel senso che osta ad una normativa nazionale che, come quella oggetto del procedimento principale, attribuisce alle autorità locali un ampio margine discrezionale, consentendo loro di rifiutare il rilascio di una licenza di apertura di un casinò, di una sala da gioco, o di una sala bingo, in base all’esistenza di una «lesione sostanziale degli interessi dello Stato e degli abitanti del territorio della circoscrizione amministrativa interessata».

34

In via preliminare, occorre ricordare che una normativa di uno Stato membro che, come quella in causa nel procedimento principale, vieta di esercitare attività nel settore dei giochi d’azzardo in assenza della previa licenza rilasciata dalle autorità amministrative, costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi garantita dall’articolo 49 CE (v., in questo senso, in particolare, sentenza del 6 marzo 2007, Placanica e a., C-338/04, C-359/04 e C-360/04, Racc. pag. I-1891, punto 42).

35

Nel caso di specie, occorre tuttavia valutare se siffatta restrizione possa essere ammessa sulla base delle misure derogatorie, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, espressamente previsti dagli articoli 45 CE e 46 CE, applicabili in materia a norma dell’articolo 55 CE, ovvero possa essere giustificata, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi imperativi di interesse generale (v., in questo senso, sentenza dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, causa C-42/07, cit., punto 55, nonché ordinanza del 28 ottobre 2010, Bejan, C-102/10, punto 44).

36

In proposito, la Corte ha ripetutamente statuito che la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale. In assenza di armonizzazione in materia, spetta ad ogni singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica (sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 57 e giurisprudenza citata).

37

Tuttavia, le restrizioni imposte dagli Stati membri devono soddisfare le condizioni che risultano dalla giurisprudenza della Corte per quanto riguarda la loro proporzionalità e devono essere applicate in maniera non discriminatoria. Quindi, una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo addotto solo se risponde realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico (v., in questo senso, sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punti 59-61, nonché giurisprudenza citata).

38

Come la Corte ha già statuito, in questo particolare settore le autorità nazionali dispongono di un potere discrezionale sufficiente per determinare quali siano le esigenze da soddisfare in materia di tutela del consumatore e dell’ordine sociale e, a condizione che i requisiti stabiliti dalla sua giurisprudenza siano a loro volta osservati, spetta a ciascuno Stato membro decidere se, nel contesto dei legittimi scopi da esso perseguiti, sia necessario vietare totalmente o parzialmente attività del tipo dei giochi d’azzardo, oppure soltanto limitarle e prevedere a tal fine modalità di controllo più o meno rigorose (v., in tal senso, sentenze Stoß e a., cit., punto 76 e dell’8 settembre 2010, Carmen Media Group, C-46/08, Racc. pag. I-8149, punto 46).

39

In proposito occorre ricordare che, per giurisprudenza consolidata della Corte, le restrizioni alle attività di gioco d’azzardo possono essere giustificate da ragioni imperative di interesse generale, quali la tutela dei consumatori e la prevenzione della frode e dell’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco (v., in questo senso, sentenza Carmen Media Group, cit., punto 55 e giurisprudenza citata).

40

Nella presente fattispecie, è pacifico che la finalità perseguita dalla normativa nazionale in oggetto, in particolare la tutela degli interessi degli abitanti delle zone limitrofe, nonché dei potenziali consumatori, nei confronti dei rischi connessi ai giochi d’azzardo, è idonea a costituire una ragione imperativa di interesse generale atta a giustificare la restrizione della libera prestazione dei servizi in parola.

41

È pertanto necessario verificare se la restrizione alla libera prestazione di servizi imposta dalla controversa normativa nazionale di cui al procedimento principale sia atta a garantire il conseguimento dell’obiettivo di tutela dei consumatori dai rischi connessi ai giochi d’azzardo e se essa non esorbiti da quanto necessario per raggiungere detto obiettivo.

42

Inoltre, affinché sia rispettato il principio della parità di trattamento, nonché l’obbligo di trasparenza che ne costituisce il corollario, un regime di autorizzazione dei giochi d’azzardo deve essere fondato su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, così da circoscrivere sufficientemente l’esercizio del potere discrezionale delle autorità, di modo che non se ne abusi (v., in questo senso, sentenza Sporting Exchange, cit., punto 50).

43

Per consentire il controllo sull’imparzialità dei procedimenti di autorizzazione è peraltro necessario che le competenti autorità fondino le proprie decisioni su un iter logico accessibile al pubblico, che indichi, in modo preciso, i motivi in virtù dei quali l’autorizzazione è stata eventualmente rifiutata.

44

A tale riguardo, la Corte ha già statuito che spetta ai giudici nazionali assicurarsi, tenendo conto in particolare delle concrete modalità di applicazione della normativa restrittiva di cui trattasi, che quest’ultima risponda veramente all’intento di ridurre le occasioni di gioco e di limitare le attività in tale settore in modo coerente e sistematico (v., in questo senso, sentenza Carmen Media Group, cit., punto 65 e giurisprudenza citata).

45

Nella specie, non si può contestare che, come si evince dalla decisione di rinvio, consentendo di rifiutare una licenza di apertura di una sala da gioco d’azzardo in base all’esistenza di una lesione sostanziale degli interessi dello Stato e degli abitanti del territorio della circoscrizione amministrativa interessata, la normativa nazionale controversa nel procedimento principale conferisce alle autorità amministrative un ampio margine discrezionale quanto alla valutazione, in particolare, della natura degli interessi che essa intende tutelare.

46

Un potere discrezionale come quello al centro del procedimento principale può essere giustificato qualora la normativa nazionale stessa persegua effettivamente la finalità di ridurre le occasioni di gioco e di limitare le attività in questo settore, in modo coerente e sistematico, o di garantire la tranquillità degli abitanti delle zone limitrofe, o ancora, in generale, l’ordine pubblico, riconoscendo a tal fine alle autorità locali una certa flessibilità nell’applicazione del regime relativo all’organizzazione dei giochi d’azzardo.

47

Per valutare la proporzionalità della normativa nazionale in causa, il giudice del rinvio deve quindi verificare, in particolare, che lo Stato eserciti un rigido controllo sulle attività connesse ai giochi d’azzardo, che il diniego di autorizzare l’apertura di nuovi stabilimenti di questo genere opposto dalle autorità locali persegua effettivamente l’obiettivo della tutela dei consumatori invocato e che il criterio della «lesione sostanziale degli interessi dello Stato e degli abitanti del territorio della circoscrizione amministrativa interessata» sia applicato in maniera non discriminatoria.

48

In considerazione di quanto precede, occorre rispondere alla questione sottoposta che l’articolo 49 CE deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella del procedimento principale, che conferisce alle autorità locali un ampio margine discrezionale, consentendo loro di rifiutare il rilascio di una licenza di apertura di un casinò, di una sala da gioco, o di una sala bingo, in base all’esistenza di una «lesione sostanziale degli interessi dello Stato e degli abitanti del territorio della circoscrizione amministrativa interessata», purché tale normativa persegua effettivamente lo scopo di ridurre le occasioni di gioco e di limitare le attività in tale settore in modo coerente e sistematico o di garantire l’ordine pubblico e a condizione che il potere discrezionale delle competenti autorità sia esercitato in maniera trasparente, di modo da consentire il controllo sull’imparzialità dei procedimenti di autorizzazione. Spetta al giudice del rinvio verificare tali circostanze.

49

Nei confronti delle parti nel procedimento principale, la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

L’articolo 49 CE deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella del procedimento principale, che conferisce alle autorità locali un ampio margine discrezionale, consentendo loro di rifiutare il rilascio di una licenza di apertura di un casinò, di una sala da gioco, o di una sala bingo, in base all’esistenza di una «lesione sostanziale degli interessi dello Stato e degli abitanti del territorio della circoscrizione amministrativa interessata», purché tale normativa persegua effettivamente lo scopo di ridurre le occasioni di gioco e di limitare le attività in tale settore in modo coerente e sistematico o di garantire l’ordine pubblico e a condizione che il potere discrezionale delle competenti autorità sia esercitato in maniera trasparente, di modo da consentire il controllo sull’imparzialità dei procedimenti di autorizzazione. Spetta al giudice del rinvio verificare tali circostanze.