1.

Accertare se sia compatibile con il diritto dell’Unione il fatto di mantenere in vigore un programma d’azione nel settore ambientale adottato in violazione di una direttiva in materia di procedura fino all’adozione di una misura sostitutiva, qualora detto programma attui dal punto di vista sostanziale un’altra direttiva. Tale è, in sostanza, la questione che la Corte deve affrontare nel presente procedimento pregiudiziale.

2.

Il Conseil d’État belga ha posto, infatti, la questione delle conseguenze di una violazione della direttiva concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente ( 2 ) (in prosieguo: la «direttiva VAS», laddove per VAS si intende la valutazione ambientale strategica).

3.

La controversia principale oppone due ONG belghe, la Inter-Environnement Wallonie e la Terre wallonne, alla Regione vallona in relazione alla validità del programma d’azione adottato dalla Regione in attuazione della direttiva sui nitrati ( 3 ).

4.

La direttiva sui nitrati e i programmi d’azione da adottare sulla sua base disciplinano la concimazione delle superfici agricole. Gli agricoltori concimano i propri terreni non solo per favorire la crescita delle loro colture, ma anche per smaltire deiezioni animali. Qualora un’azienda applichi alle colture più deiezioni di quanto esse possano assorbire, si arriva ad un’iperconcimazione che spesso inquina le acque ( 4 ).

5.

La Corte ha precisato, in un precedente procedimento pregiudiziale, che un siffatto programma d’azione necessita di una valutazione ambientale ai sensi della direttiva VAS ( 5 ).

6.

Dato che il programma d’azione della Regione vallona in questione nel presente caso, come lo stesso Conseil d’État ha constatato, è stato adottato senza una siffatta valutazione, esso deve decidere ora se il programma debba essere abrogato. Secondo la domanda di pronuncia pregiudiziale, l’abrogazione ex tunc del programma d’azione costituirebbe l’ordinaria sanzione per la violazione della direttiva VAS. Essa produrrebbe, però, necessariamente l’effetto che la Vallonia non avrebbe pienamente trasposto la direttiva sui nitrati. Sul piano pratico, potrebbero venir meno le restrizioni all’applicazione di concimi, ma anche eventualmente i diritti degli agricoltori in materia di concimazione.

7.

L’effetto dell’abrogazione risulterebbe limitato nel tempo in quanto la Vallonia ha adottato medio tempore un nuovo programma d’azione ( 6 ) e il Belgio, proprio come la Commissione, sostiene che, con ciò, la direttiva VAS sia stata rispettata. Si tratta, dunque, di stabilire se il precedente programma d’azione della Regione vallona debba essere abrogato ex tunc per il periodo intercorrente tra il 15 febbraio 2007 e il 6 maggio 2011, data dell’entrata in vigore del nuovo programma.

8.

«Se il Conseil d’État,

[p]ossa differire nel tempo gli effetti dell’annullamento giurisdizionale per un breve periodo, necessario per il rifacimento dell’atto annullato, al fine di assicurare al diritto dell’Unione in materia di ambiente una qualche concreta attuazione senza soluzione di continuità».

9.

La Inter-Environnement Wallonie ASBL, la Terre wallonne ASBL, il Regno del Belgio, la Repubblica francese e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. Fatta eccezione per la Terre wallonne, esse hanno partecipato all’udienza dell’8 novembre 2011.

10.

Gli obiettivi della direttiva VAS si desumono in particolare dall’art. 1:

«La presente direttiva ha l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che, ai sensi della presente direttiva, venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente».

11.

Il quarto e il quinto «considerando» della direttiva VAS dispongono inoltre:

12.

La Commissione sostiene che, a seguito dell’adozione del nuovo programma d’azione della Vallonia, non sarebbe più necessaria una soluzione della questione pregiudiziale. Dal momento che la Corte non risolve questioni ipotetiche ( 7 ), la domanda non sarebbe ricevibile nel caso di specie.

13.

Ad un quesito posto dalla Corte di giustizia, il Conseil d’État ha replicato, tuttavia, che una soluzione sarebbe assolutamente necessaria per la decisione della controversia pendente. Il nuovo programma d’azione non avrebbe effetto retroattivo. Pertanto, il Conseil d’État dovrebbe decidere se annullare il precedente programma d’azione a partire dalla sua adozione fino all’abrogazione mediante il nuovo programma.

14.

Tale stato della controversia differenzia il presente procedimento in particolare dalla causa Fluxys (sentenza 9 dicembre 2010, causa C-241/09, Racc. pag. I-12773), in cui era esaminata la compatibilità con il diritto dell’Unione di determinate norme nazionali ( 8 ). La Corte si limitava a constatare, tuttavia, la cessazione della materia del contendere dopo che la Corte costituzionale belga aveva abrogato ex tunc le norme in questione ( 9 ) le quali, pertanto, non potevano più essere applicate nella causa principale. Nel presente caso, invece, il Conseil d’État non ha ancora deciso se il precedente programma d’azione debba essere annullato ex tunc.

15.

Ne consegue che si deve rispondere alla questione pregiudiziale.

16.

Il Conseil d’État chiede se possa disporre, ai fini dell’attuazione della direttiva sui nitrati, il mantenimento in vigore del programma d’azione della Regione vallona adottato in violazione della direttiva VAS fino all’adozione di un regime sostitutivo.

17.

Il Conseil d’État e le parti, a tal proposito, esaminano attentamente la sentenza Winner Wetten ( 10 ). In detta causa si poneva la questione se i giudici nazionali potessero disporre il provvisorio mantenimento in vigore di una normativa nazionale sul gioco d’azzardo incompatibile con le libertà fondamentali.

18.

Dal primato del diritto dell’Unione discende, di norma, che le disposizioni nazionali con esso contrastanti siano inapplicabili ( 11 ). Secondo il principio della tutela giuridica effettiva, i singoli possono far valere tale primato anche davanti al giudice ( 12 ).

19.

Solo in via eccezionale, applicando il principio generale della certezza del diritto inerente all’ordinamento giuridico dell’Unione, la Corte può essere indotta a limitare la possibilità per gli interessati di far valere una disposizione da essa interpretata onde rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede. Siffatta limitazione può essere ammessa solo nella sentenza stessa che statuisce sull’interpretazione richiesta ( 13 ).

20.

Nella causa Winner Wetten, gli Stati membri che hanno preso parte al procedimento hanno affermato, in sostanza, che il riconoscimento di un principio che autorizzi, in circostanze eccezionali, il mantenimento provvisorio degli effetti di una norma nazionale ritenuta in contrasto con una norma di diritto dell’Unione direttamente applicabile si giustificherebbe, per analogia, alla luce della giurisprudenza elaborata dalla Corte sul fondamento dell’art. 264, n. 2, TFUE, al fine di mantenere provvisoriamente gli effetti di atti di diritto dell’Unione da essa annullati ai sensi dell’art. 263 TFUE o di cui abbia dichiarato l’invalidità ai sensi dell’art. 267 TFUE ( 14 ).

21.

In quella causa, tuttavia, la Corte non si pronunciava sulla questione se fosse possibile la sospensione del primato del diritto dell’Unione sulla base di altri interessi prevalenti, in quanto nel caso Winner Wetten non sussistevano esigenze imperative di certezza del diritto tali da giustificarla. Essa sottolineava, tuttavia, che, in ogni caso, le condizioni di tale sospensione potrebbero essere determinate solo dalla Corte stessa ( 15 ).

22.

Da tali affermazioni contenute nella sentenza Winner Wetten, il Belgio, la Francia e la Commissione desumono, relativamente al caso di specie, che si potrebbe decidere sul provvisorio mantenimento in vigore del precedente programma d’azione ricorrendo ad un bilanciamento di interessi.

23.

La soluzione della questione sollevata dal Conseil d’État non si rinviene, però, nella sentenza Winner Wetten e in cause simili ( 16 ). Una norma nazionale incompatibile con le libertà fondamentali — ovvero con qualsiasi altra norma di diritto dell’Unione — viola il diritto dell’Unione ad ogni nuova applicazione. Essa, in linea di principio, non può essere applicata dal momento che verrebbe altrimenti compromessa l’(uniforme) efficacia del diritto dell’Unione.

24.

Per contro, l’omissione della necessaria valutazione ambientale costituisce, in primo luogo, una violazione compiuta del diritto dell’Unione che non è (necessariamente) aggravata ulteriormente dall’esecuzione del piano o del programma. È possibile che, dopo aver effettuato la valutazione, sarebbe stata adottata esattamente la stessa misura.

25.

Pertanto, contrariamente a quanto ritenuto dalle diverse parti, non si tratta di dare la priorità ad una direttiva rispetto ad un’altra direttiva ovvero di scegliere tra le violazioni di una delle due direttive. La direttiva VAS è stata già violata. Possono soltanto essere ridotti gli effetti di tale violazione. Laddove però, a causa della violazione della direttiva VAS, venisse annullato il precedente programma d’azione della Vallonia ai fini dell’attuazione della direttiva sui nitrati, si aggiungerebbe alla violazione della direttiva VAS quella di un’ulteriore direttiva.

26.

Pertanto, né la sentenza Winner Wetten né il primato del diritto dell’Unione costituiscono un fondamento idoneo per la soluzione della questione sollevata dal Conseil d’État.

27.

Piuttosto deve farsi ricorso ai principi di effettività e di equivalenza.

28.

Il primato del diritto dell’Unione dispone la soluzione giuridica in caso di conflitti tra norme attraverso il divieto di applicazione del diritto nazionale ( 17 ).

29.

Il diritto dell’Unione, invece, non stabilisce precisamente come occorra procedere rispetto ad una norma adottata senza la valutazione ambientale necessaria in forza della direttiva VAS, ma sostanzialmente non contrastante con alcuna norma del diritto dell’Unione.

30.

In particolare, né la direttiva VAS né la direttiva sui nitrati contemplano norme sulle conseguenze degli errori procedurali nella fissazione di programmi d’azione.

31.

Con riguardo alla direttiva VIA ( 18 ), tuttavia, la Corte ha osservato che, ai sensi del principio di leale collaborazione previsto dall’art. 4, n. 3, TFUE, gli Stati membri hanno l’obbligo di eliminare le conseguenze illecite di una violazione del diritto dell’Unione ( 19 ). Tale considerazione deve valere anche per la direttiva VAS.

32.

In assenza di una disciplina dell’Unione in materia, spetta agli ordinamenti nazionali di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione. Tali modalità non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza) né rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) ( 20 ).

33.

Nel presente caso non viene violato il principio di equivalenza, in quanto il Conseil d’État ritiene, anche in caso di fattispecie puramente nazionali, di poter mantenere provvisoriamente in vigore talune norme dopo averle annullate ( 21 ).

34.

Tuttavia, il principio di effettività potrebbe ostare ad un provvisorio mantenimento in vigore del programma d’azione della Vallonia. Ogni caso in cui si ponga la questione se una norma processuale nazionale renda impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione del diritto dell’Unione dev’essere esaminato tenendo conto del ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità dello stesso, dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali ( 22 ). A tal proposito si tratta di valutazioni specifiche, effettuate in considerazione dell’insieme del contesto di fatto e di diritto proprio di ciascuna causa e che non possono essere trasposte automaticamente in settori diversi da quelli nell’ambito del quale sono state formulate ( 23 ).

35.

Nel caso di specie non si può invocare l’impossibilità: il diritto ad una valutazione ambientale con la partecipazione del pubblico si realizzerebbe anche in caso di provvisorio mantenimento in vigore del precedente programma d’azione qualora venga adottato un nuovo programma nel rispetto della direttiva VAS.

36.

Resta però da accertare se il provvisorio mantenimento in vigore del precedente programma d’azione renda eccessivamente difficile l’esercizio del diritto ad una valutazione ambientale.

37.

Il diritto ad una valutazione ambientale non rappresenta una fase procedurale meramente formale, esso mira piuttosto a garantire, ai sensi dell’art. 1, nonché del quarto e del quinto «considerando» della direttiva VAS, che gli effetti significativi sull’ambiente dell’attuazione dei piani e dei programmi in questione siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro adozione. L’inserimento di una più ampia gamma di fattori nell’iter decisionale dovrebbe di norma contribuire a soluzioni più sostenibili e più efficaci.

38.

Di conseguenza, non si può dare per scontato che, anche a seguito di regolare valutazione ambientale, la misura sarebbe stata adottata in forma sostanzialmente identica. Piuttosto si può ritenere che una misura sottoposta a valutazione sarebbe stata più vantaggiosa per la tutela dell’ambiente rispetto ad una che ne sia rimasta priva. In particolare, essa dovrebbe produrre effetti meno negativi sull’ambiente.

39.

Come espone la Commissione, proprio nell’adozione di programmi d’azione di cui alla direttiva sui nitrati si riscontra un analogo potenziale, in quanto agli Stati membri spetta un margine di discrezionalità concernente la portata delle misure da determinare. Nell’esercizio di tale discrezionalità possono essere utilizzati i risultati della valutazione ambientale.

40.

La supposizione che una misura sottoposta a valutazione sarebbe più vantaggiosa depone prima facie a favore della sospensione dell’ulteriore attuazione di una misura non sottoposta a valutazione quantomeno fino all’effettuazione di una valutazione ambientale. Quindi, la Corte ha statuito, a titolo di esempio, che la revoca o la sospensione di un’autorizzazione già rilasciata al fine di effettuare una (omessa) valutazione dell’impatto ambientale del progetto in questione, come quella prevista dalla direttiva VIA, costituirebbero misure idonee per rimediare ad una violazione di detta direttiva ( 24 ).

41.

Alla stregua di altre statuizioni concernenti la direttiva VIA ( 25 ), anche tale considerazione può essere estesa a piani e programmi che costituiscono una condizione per la realizzazione di progetti che possono causare effetti negativi sull’ambiente. Come nel caso dell’autorizzazione dei progetti, la sospensione ovvero la revoca del piano o del programma impedirebbero provvisoriamente la realizzazione dei progetti, che non potrebbero, in tal modo, causare alcun effetto negativo sull’ambiente.

42.

Diversamente dalle autorizzazioni dei progetti, i piani e i programmi, a dire il vero, possono rappresentare anche un elemento della gerarchia normativa ovvero sostituire norme anteriori. Laddove siffatte misure vengano revocate oppure sospese, al loro posto subentrano norme più generali ovvero anteriori. Esse possono avere effetti sull’ambiente più gravi ( 26 ) della misura irregolarmente adottata. Qualora vi sia il rischio di tali effetti, la revoca ovvero la sospensione della misura in questione risulterebbero in contrasto con gli obiettivi perseguiti dalla direttiva VAS.

43.

Pertanto, in una decisione giurisdizionale su piani e programmi adottati senza la necessaria valutazione ambientale, andrebbero esaminate le norme che subentrano al loro posto in caso di revoca o sospensione. Qualora tali norme producano un effetto sull’ambiente più nocivo rispetto alla misura controversa, il giudice può disporre, senza violare il principio di effettività, il provvisorio mantenimento in vigore della misura esistente fino all’adozione di una misura sostitutiva basata su una valutazione ambientale.

44.

Un simile provvedimento presuppone naturalmente che il giudice nazionale abbia in assoluto la competenza per disporre il mantenimento in vigore di norme adottate con vizi di procedura. A tal proposito, si può porre la questione se, in base al diritto dell’Unione, sia imposta una siffatta competenza qualora la misura controversa incida il diritto dell’Unione. La Corte non deve però risolvere tale questione nel caso di specie, poiché il Conseil d’État dispone delle competenze necessarie ( 27 ).

45.

Si deve tener conto, infine, del fatto che un provvisorio mantenimento in vigore possa ridurre la pressione per la sostituzione della misura adottata con vizi di procedura con una misura fondata su un’adeguata valutazione ambientale. Il principio di effettività verrebbe ad ogni modo violato qualora l’adozione di una misura adeguata sottoposta a valutazione fosse irragionevolmente ritardata a causa del mantenimento in vigore della precedente misura. Nel presente caso non si deve però neanche stabilire quali siano le sanzioni previste dal diritto dell’Unione per una siffatta ipotesi. Infatti, consta che sia già stata adottata una misura sostitutiva preceduta, secondo quanto esposto dal Belgio e dalla Commissione, da una sufficiente valutazione ambientale.

46.

Nel caso di specie risulta che le disposizioni vigenti prima dell’adozione del precedente programma d’azione non soddisfacevano i criteri della direttiva sui nitrati ( 28 ). La Commissione asserisce, invece, che il precedente programma soddisferebbe i criteri della direttiva sui nitrati. Se ne deve allora desumere che l’ambiente venga protetto meglio dalle immissioni di nitrati mediante il provvisorio mantenimento in vigore del precedente programma d’azione piuttosto che con il suo annullamento.

47.

Tuttavia, è solo in un procedimento giurisdizionale nazionale che si può verificare se tali presunti vantaggi esistano effettivamente, in particolare nel caso in cui vengano sollevate fondate obiezioni sostanziali relativamente alle norme del precedente programma d’azione.

48.

Alla luce di quanto sopra esposto, propongo alla Corte di statuire come segue in merito alla domanda di pronuncia pregiudiziale:

Nell’ambito di una decisione giurisdizionale nazionale su un piano o un programma adottato senza la valutazione ambientale necessaria in forza della direttiva 2001/42/CE occorre esaminare quali norme subentrerebbero al posto della misura controversa, nel caso in cui quest’ultima venisse annullata. Qualora tali norme producano un effetto sull’ambiente più nocivo rispetto alla misura controversa, il giudice può disporre, senza violare il principio di effettività, il provvisorio mantenimento in vigore della misura esistente fino all’adozione di una misura sostitutiva basata su una valutazione ambientale.

In caso di programmi d’azione ai sensi della direttiva 91/676/CEE, va preferito, di norma, il provvisorio mantenimento in vigore di un programma adottato senza una valutazione ambientale, eppure non contestato, alla sua immediata abrogazione.