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Documento 62003CC0176
Opinion of Mr Advocate General Ruiz-Jarabo Colomer delivered on 26 May 2005.#Commission of the European Communities v Council of the European Union.#Action for annulment - Articles 29 EU, 31(e) EU, 34 EU and 47 EU - Framework Decision 2003/80/JHA - Protection of the environment - Criminal penalties - Community competence - Legal basis - Article 175 EC.#Case C-176/03.
Conclusioni dell'avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer del 26 maggio 2005.
Commissione delle Comunità europee contro Consiglio dell'Unione europea.
Ricorso di annullamento - Articoli 29 UE, 31, lett. e), UE, 34 UE e 47 UE - Decisione quadro 2003/80/GAI - Protezione dell'ambiente - Sanzioni penali - Competenza della Comunità - Fondamento normativo - Articolo 175 CE.
Causa C-176/03.
Conclusioni dell'avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer del 26 maggio 2005.
Commissione delle Comunità europee contro Consiglio dell'Unione europea.
Ricorso di annullamento - Articoli 29 UE, 31, lett. e), UE, 34 UE e 47 UE - Decisione quadro 2003/80/GAI - Protezione dell'ambiente - Sanzioni penali - Competenza della Comunità - Fondamento normativo - Articolo 175 CE.
Causa C-176/03.
Raccolta della Giurisprudenza 2005 I-07879
Identificatore ECLI: ECLI:EU:C:2005:311
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
presentate il 26 maggio 2005 1(1)
Causa C‑176/03
Commissione delle Comunità europee
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Ambiente – Protezione attraverso il diritto penale – Fondamento normativo – Decisione quadro 2003/80/GAI – Nullità – Armonizzazione delle fattispecie di reato – Competenza della Comunità ex art. 175 CE»
I – Introduzione
1. La Commissione ha proposto un ricorso, in forza dell’art. 35, n. 6, del Trattato UE, contro la decisione quadro del Consiglio 27 gennaio 2003, 2003/80/GAI, relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale (in prosieguo: la «decisione quadro») (2). A suo parere, il fondamento normativo scelto non è corretto, in quanto la decisione di cui trattasi avrebbe dovuto essere adottata sulla base del Trattato CE e non, come è avvenuto, in forza del titolo VI del Trattato UE.
2. Dietro a questa esplicita affermazione si cela una questione di grande importanza riguardante le competenze della Comunità, in quanto, dato che la tutela dell’ambiente nell’Unione europea richiede un’azione concertata attraverso l’assoggettamento a sanzioni penali delle infrazioni più gravi (3), si deve chiarire se l’approvazione delle necessarie norme di coordinamento rientri nel quadro del terzo pilastro e spetti quindi al Consiglio, conformemente all’art. 34, n. 1, lett. b), UE, in combinato disposto con l’art. 31, n. 1, lett. e), UE, oppure in quello del primo pilastro, poiché costituisce un compito della Comunità, ai sensi dell’art. 175 CE (4).
3. Le posizioni espresse nelle varie memorie e in udienza appaiono delimitate in modo chiaro, non solo per quanto riguarda le richieste formulate, ma anche per le argomentazioni dedotte. La Commissione, il Parlamento europeo, nonché il Comitato economico e sociale, condividono la seconda delle tesi sopra indicate, mentre il Consiglio e gli undici Stati membri che lo sostengono (5) difendono la prima.
4. La scelta dell’una o dell’altra posizione comporta conseguenze importanti. Se si opta per la tesi «unionista», l’intensità dell’armonizzazione è inferiore, giacché, a parte la mancanza di effetto diretto delle decisioni quadro, alla loro omessa trasposizione non può porsi rimedio mediante un ricorso per inadempimento, come quello previsto all’art. 226 CE, e inoltre la competenza pregiudiziale della Corte di giustizia, come prevista dall’art. 35 UE, non ha carattere obbligatorio, dato che dev’essere accettata dagli Stati membri. Tali considerazioni spiegano l’interesse della Commissione a collocare la competenza nell’ambito del primo pilastro.
5. Prima di addentrarsi nell’analisi del ricorso è opportuno illustrare l’ambito normativo e le origini del procedimento avviato dinanzi alla Corte di giustizia.
II – Ambito normativo
A – Diritto comunitario
1. Trattato che istituisce la Comunità europea
6. Uno degli obiettivi della Comunità consiste nel conseguire un elevato livello di protezione dell’ambiente ed il miglioramento della qualità di quest’ultimo (art. 2 CE), adottando un’adeguata azione settoriale [art. 3, n. 1, lett. l), CE] e integrando le esigenze connesse alla tutela dell’ambiente nella definizione e nell’attuazione delle altre politiche comunitarie, nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile (art. 6 CE).
7. L’art. 174 CE indica gli obiettivi dell’azione in materia ambientale (nn. 1 e 2), nonché i criteri sui quali deve basarsi la sua definizione (n. 3), mentre l’art. 175 CE specifica le procedure da seguire per l’adozione dei necessari provvedimenti (nn. 1‑3), il cui finanziamento e la cui esecuzione spettano agli Stati membri (n. 4), ai quali, in ogni caso, l’art. 176 CE consente di prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore, sempreché non siano in contrasto con il Trattato.
8. Di conseguenza, in questa materia esiste una responsabilità concorrente (6), prevista dall’art. 174, n. 4, CE, che lascia spazio alla cooperazione, congiunta o separata, con i paesi terzi e con le organizzazioni internazionali.
9. Per quanto riguarda la Comunità, essa esercita le proprie competenze, di regola, attraverso la procedura di «codecisione» definita all’art. 251 CE, anche se, nelle materie indicate all’art. 175, n. 2, CE (7), può intervenire il Consiglio, da solo, su richiesta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni.
2. La proposta di direttiva relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale (8).
10. Conformemente all’art. 175, n. 1, CE, la Commissione ha presentato, in forza del menzionato art. 251 CE, una proposta di direttiva per garantire un’applicazione più efficace della normativa comunitaria in materia di tutela dell’ambiente attraverso la fissazione di una serie minima di fattispecie di reato comuni a tutta la Comunità (art. 1).
11. L’art. 3 della proposta impone di perseguire penalmente determinati comportamenti (9), posti in essere intenzionalmente o quanto meno per grave negligenza, e l’art. 4 stabilisce che gli Stati membri devono punire i reati, la partecipazione e l’istigazione agli stessi con «pene efficaci, dissuasive e proporzionate», comprendenti la privazione della libertà personale. Detta disposizione prevede inoltre, sia per le persone fisiche che per quelle giuridiche, un altro tipo di sanzioni, tra le quali figurano le sanzioni pecuniarie, la privazione di diritti e l’assoggettamento a sorveglianza giudiziaria.
B – Diritto dell’Unione europea
1. Il Trattato sull’Unione europea
12. L’Unione, che segna una nuova tappa nel processo di creazione di un legame sempre più stretto tra i popoli dell’Europa, è fondata sulle Comunità, integrate dalle politiche e forme di cooperazione instaurate dallo stesso Trattato UE (art. 1). Si distinguono quindi tre pilastri:
– il primo, denominato «comunitario»;
– il secondo, che riguarda la politica estera e di sicurezza comune (titolo V);
– il terzo, che attiene alla cooperazione politica e giudiziaria in materia penale (titolo VI).
13. Quest’ultimo è inteso a fornire ai cittadini, fatte salve le competenze della Comunità, un livello elevato di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sviluppando tra gli Stati membri un’azione in comune nei settori indicati, per prevenire e reprimere la criminalità mediante il ravvicinamento, ove necessario, delle normative in materia penale, a norma dell’art. 31, lett. e) (art. 29).
14. La cooperazione giudiziaria comprende la progressiva adozione di misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni, per quanto riguarda la criminalità organizzata, il terrorismo e il traffico illecito di stupefacenti [art. 31, n. 1, lett. e)].
15. A tal fine, uno degli strumenti previsti è la decisione quadro, che favorisce il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari nazionali. Al pari delle direttive del primo pilastro, essa è vincolante quanto al risultato da ottenere e lascia alle autorità nazionali la scelta delle forme e dei mezzi, ma non ha in alcun caso efficacia diretta [art. 34, n. 2, lett. b)].
16. Le competenze relative al terzo pilastro possono essere trasferite alla Comunità, affinché le eserciti nell’ambito del titolo IV del Trattato CE, per quanto riguarda visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone (art. 42).
17. Il contenuto del Trattato UE non pregiudica i trattati istitutivi della Comunità europea né i trattati successivi che li hanno modificati o integrati (art. 47).
2. La decisione quadro
18. Richiamandosi agli artt. 29, 31, lett. e), e 34, n. 2, lett. b), del Trattato UE, il Consiglio, al fine di dare una risposta severa e concertata ai reati contro l’ambiente (secondo e terzo’considerando’), ha adottato la decisione quadro impugnata dalla Commissione.
19. Gli artt. 2 e 3 della decisione quadro impongono agli Stati membri di rendere perseguibili penalmente determinati comportamenti, quando sono posti in essere intenzionalmente o per negligenza (10), mentre l’art. 4 estende la repressione alla partecipazione e all’istigazione.
20. L’art. 5, n. 1, impone di adottare pene «effettive, proporzionate e dissuasive», tra le quali devono figurare, quantomeno nei casi gravi, pene privative della libertà che possono comportare l’estradizione e possono essere corredate, come precisa il n. 2, di altre sanzioni o misure (11).
21. L’art. 6 riguarda la responsabilità, per azione od omissione, delle persone giuridiche (12) e l’art. 7 le sanzioni che debbono essere loro comminate (13).
22. Dalle disposizioni menzionate emerge che la decisione quadro costituisce in pratica una trascrizione della proposta di direttiva, come riconosce il quinto ‘considerando’, mentre il settimo ‘considerando’ spiega che il Consiglio ha esaminato detta proposta, ma non l’ha approvata in quanto trascendeva le competenze attribuite alla Comunità dal Trattato CE (14).
23. L’art. 8 attiene alla competenza giurisdizionale per territorio, mentre l’art. 9 riguarda l’estradizione e l’azione penale nel caso in cui uno Stato membro non estradi i propri cittadini.
III – Procedimento dinanzi alla Corte
24. Oltre alla Commissione e al Consiglio, hanno partecipato al presente procedimento in qualità di intervenienti, avendo presentato anche osservazioni scritte, il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale, la Germania, la Danimarca, la Spagna, la Finlandia, la Francia, la Grecia, l’Irlanda, i Paesi Bassi, il Portogallo, il Regno Unito e la Svezia.
25. All’udienza, svoltasi il 5 aprile 2005, sono comparsi per esporre oralmente le rispettive tesi i rappresentanti della ricorrente e del convenuto, nonché i rappresentanti delle parti che hanno presentato osservazioni, ad eccezione di quelli del governo ellenico e del Comitato economico e sociale.
IV – Analisi del ricorso
A – Delimitazione dell’ambito del dibattito
26. La controversia si incentra sugli artt. 1‑7 della decisione quadro, mentre gli artt. 8‑12 rimangono a margine. Non si discute la competenza del Consiglio dell’Unione ad adottare tali disposizioni (15), bensì il suo obbligo di astenersi in considerazione del primato del diritto comunitario, sancito dall’art. 47 UE (16), in quanto il Trattato di Roma autorizza la Comunità ad imporre agli Stati membri una risposta basata su sanzioni penali di fronte a determinati comportamenti lesivi dell’ambiente.
27. La discussione si sposta quindi dal terzo al primo pilastro, per esaminare se sussista un titolo giuridico che consenta alla Comunità di intervenire in tale materia, escludendo le competenze dell’Unione. A tale proposito vi è consenso anche per quanto riguarda l’inesistenza, nel diritto comunitario, di un potere generale, espresso o implicito, di comminare sanzioni penali (17).
28. Per altro verso, tutti riconoscono alla Comunità, in virtù del principio di leale cooperazione sancito dall’art. 10 CE per garantire l’efficacia del suo ordinamento giuridico, il potere di obbligare gli Stati membri a reprimere le condotte che infrangono tale ordinamento. Tuttavia, le parti e gli intervenienti che le sostengono esprimono pareri divergenti sulla questione se tale potere consenta alla Comunità di obbligare gli Stati membri ad istituire specifiche fattispecie di reato.
29. La soluzione richiede un esame analitico delle sentenze che attribuiscono alle istituzioni comunitarie potestà normativa in materia di sanzioni.
B – La giurisprudenza relativa al potere sanzionatorio della Comunità
30. La sentenza Amsterdam Bulb (18) ha precisato che qualora la normativa comunitaria non commini sanzioni particolari a carico dei singoli che non si conformano a quanto da essa previsto, gli Stati membri hanno la facoltà di stabilire le sanzioni che ritengano opportune (punto 33) (19). Tale affermazione si fonda sull’obbligo degli Stati membri di garantire, conformemente all’art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE), il rispetto dei propri impegni comunitari (punto 32).
31. L’avvocato generale Capotorti, nelle conclusioni relative alla causa citata, ha chiarito la ratio della menzionata pronuncia. Al paragrafo 4, dopo avere ricordato che, conformemente alla giurisprudenza, gli Stati membri devono astenersi dall’adottare provvedimenti che modifichino un regolamento comunitario, anche se ciò viene fatto per garantirne l’applicazione, spiega che una sanzione penale non altera la portata di un atto comunitario, in quanto ogni norma penale accessoria di una determinata regola di condotta principale si basa sull’ipotesi di un comportamento contrario a tale regola e quindi la presuppone, con il contenuto che le è proprio. Aggiunge poi che la diversità della tutela offerta deriva dalle differenze esistenti tra i sistemi giuridici nazionali, ai quali l’art. 5 del Trattato CE impone di garantire l’effettività del diritto comunitario. In conclusione, egli rileva che il solo limite alla introduzione di sanzioni da parte degli Stati membri sta nell’ipotesi che le norme comunitarie prevedano già determinate sanzioni.
32. La sentenza Amsterdam Bulb ruota intorno a tre considerazioni: 1) spetta al diritto comunitario prevedere sanzioni a tutela della propria efficacia; 2) in mancanza, gli Stati membri possono adottare i mezzi di questo tipo che ritengano opportuni; 3) va loro lasciata la scelta delle modalità che ritengano più adeguate, anche se tale sistema implica necessariamente delle divergenze.
33. La prima considerazione si fonda sul presupposto che la sanzione comunitaria s’impone con la stessa forza dello strumento giuridico utilizzato, sia esso regolamento o direttiva. Tuttavia, la Comunità, essendo priva di competenze in materia penale, deve limitarsi ad istituire sanzioni di natura civile e amministrativa. Ciò è quanto si desume dai termini impiegati dall’avvocato generale Capotorti nella parte finale del menzionato paragrafo delle sue conclusioni, laddove rileva come il fatto che uno Stato membro aggiunga sanzioni penali alla normativa comunitaria, allo scopo di garantirne il rispetto, non contrasti con i principi del diritto della Comunità, sempreché, ritengo sia il caso di aggiungere, siano rispettate le garanzie che devono accompagnare l’esercizio di qualsiasi potere punitivo e, in particolare, la regola del ne bis in idem (20).
34. Nella causa Commissione/Grecia, nota come «Granoturco greco» (21), la Corte ha ripreso la formula impiegata al punto 32 della sentenza Amsterdam Bulb, senza menzionare tale sentenza (punto 23), ma ha aggiunto due requisiti relativi alla legittimità delle misure punitive nazionali a difesa del diritto comunitario: 1) che le violazioni siano sanzionate, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in termini analoghi a quelli previsti per le violazioni di diritto interno simili per natura ed importanza; e 2) che le dette misure conferiscano alla sanzione un carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva (punto 24). Nelle conclusioni relative a detta causa, l’avvocato generale Tesauro aveva affermato che l’art. 5 del Trattato CE implica per gli Stati membri il dovere di sanzionare in maniera adeguata gli autori di violazioni del diritto comunitario in maniera tale da evitare che ne sia pregiudicata l’efficacia (paragrafo 12, secondo capoverso) (22).
35. Pertanto, gli Stati membri possono perseguire i comportamenti contrari al diritto comunitario, sia se quest’ultimo tace sul punto, sia se contiene previsioni espresse; la normativa nazionale può comportare una tutela rafforzata ma, come era già stato rilevato al punto 17 della sentenza Drexl (23), il diritto comunitario pone determinati limiti e richiede che la sanzione, oltre che efficace, sia equiparabile a quella comminata per le infrazioni al diritto nazionale (principio di assimilazione o di equivalenza).
36. L’ordinanza 13 luglio 1990, Zwartveld e altri (24), pronunciata nell’ambito di una domanda di assistenza giudiziaria proposta dal Rechter-commissaris dell’Arrondissementsrechtbank di Groningen, ha attribuito alla sentenza «Granoturco greco» un’affermazione che non compare nel testo della medesima, ma è conforme al suo spirito e a quello della sentenza Amsterdam Bulb: gli Stati membri possono e debbono garantire il rispetto del Trattato, facendo ricorso, se necessario, alle sanzioni penali (punto 17).
37. Il percorso sembra concludersi con la sentenza 8 luglio 1999, Nunes e de Matos (25), relativa ad una domanda di pronuncia pregiudiziale con cui il Tribunal de Círculo do Porto chiedeva se uno Stato membro possa perseguire penalmente comportamenti contrari agli interessi patrimoniali comunitari che la normativa comunitaria punisce solo con sanzioni civili. La Corte ha dichiarato che le misure menzionate all’art. 10 CE includono le sanzioni penali, e ha precisato che:
– se il diritto comunitario non prevede misure per garantire l’efficacia delle sue disposizioni, gli Stati membri sono tenuti ad adottarle; se le prevede, gli Stati membri svolgono un ruolo complementare inteso a rafforzare la tutela di tali disposizioni;
– la scelta del tipo di sanzione spetta alle autorità nazionali, ma tale sanzione dev’essere equiparabile a quella inflitta in caso di violazioni del diritto nazionale simili per natura e per importanza e avere carattere concreto, proporzionato e dissuasivo.
38. Riassumendo, il Consiglio e le parti che lo sostengono hanno ragione ad affermare che la giurisprudenza non riconosce espressamente alla Comunità il potere di obbligare gli Stati membri a perseguire penalmente i comportamenti che ostacolano la realizzazione degli obiettivi stabiliti dai Trattati.
39. Alla stessa conclusione si perviene in base all’esame del diritto comunitario derivato.
C – Diritto derivato
40. L’art. 1, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1987, n. 2241, che istituisce alcune misure di controllo delle attività di pesca (26), al pari dell’art. 31, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1993, n. 2847, che istituisce un regime di controllo applicabile nell’ambito della politica comune della pesca (27) e sostituisce il regolamento sopra menzionato, danno facoltà agli Stati membri di scegliere le sanzioni per le violazioni delle norme che disciplinano tale politica. Questa interpretazione è confermata, per quanto riguarda il primo dei regolamenti citati, dalla sentenza 1° febbraio 2001, Commissione/Francia (28), in cui la Corte ha esaminato se le azioni, alcune amministrative e altre penali, previste dalla normativa nazionale, fossero adeguate rispetto agli obblighi comunitari in materia di conservazione e gestione delle risorse della pesca.
41. La direttiva del Consiglio 10 giugno 1991, 91/308/CEE, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite (29), dopo avere precisato che tale fenomeno deve essere combattuto prevalentemente con strumenti di diritto penale (quarto’considerando’), impone agli Stati membri soltanto di garantire la piena applicazione delle sue disposizioni, stabilendo le sanzioni da applicare in caso di violazione (art. 14), fatte salve le disposizioni più rigorose per impedire tali comportamenti (art. 15).
42. La direttiva del Consiglio 28 novembre 2002, 2002/90/CE, volta a definire il favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali (30), impone di punire con «sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive», chiunque commetta, si renda complice di, istighi o tenti di perpetrare determinati comportamenti (artt. 1‑3), mentre la decisione quadro del Consiglio 28 novembre 2002, 2002/946/GAI (31), precisa che tali sanzioni devono avere carattere penale.
43. In alcuni casi la sanzione penale diviene imprescindibile in quanto è l’unica che presenti tutti i requisiti indicati nella sentenza «Granoturco greco», vale a dire che risulti «effettiva, proporzionata e dissuasiva».
D – La nozione giuridica indeterminata di «sanzione effettiva, proporzionata e dissuasiva»
44. Tale nozione, considerata in astratto, presenta alcuni aspetti indefiniti, ma, come tutte le nozioni della sua categoria, può essere precisata qualora la si riferisca a situazioni concrete, soprattutto se si tiene conto della finalità che persegue.
45. La formula impiegata dalla Corte non è casuale, giacché, menzionando l’efficacia, la proporzionalità e il carattere dissuasivo della sanzione, essa fa riferimento ai requisiti fondamentali affinché la norma comunitaria venga applicata appieno, nonostante l’avvenuta violazione. Inoltre, poiché ogni condanna persegue un duplice obiettivo di prevenzione generale e speciale, in quanto punisce il responsabile con lo strumento giuridico adeguato e commina alla collettività una sanzione analoga quando ponga in essere un comportamento altrettanto censurabile, l’elenco delle possibili sanzioni è molto ampio.
46. In alcuni casi è sufficiente ripristinare la situazione preesistente all’infrazione. Tuttavia, tale conseguenza, che è priva di carattere repressivo in senso stretto e viene generalmente denominata «sanzione civile», necessita spesso, per conseguire i suddetti obiettivi di prevenzione, di essere integrata con punizioni stricto sensu, la cui intensità deve variare in funzione dell’importanza del bene giuridico leso e della riprovazione sociale che accompagna l’infrazione.
47. In base all’intensità della reazione si distingue tra sanzioni penali – quelle di grado più elevato – e sanzioni amministrative. Entrambe costituiscono manifestazioni dello ius puniendi dello Stato e rispondono agli stessi principi ontologici (32); tuttavia, la minore severità delle seconde comporta un’attenuazione delle garanzie che debbono corredarne l’irrogazione, fermo restando, come ho rilevato nelle conclusioni relative alla causa Commissione/Grecia (33), che in entrambi i casi devono essere rispettati principi analoghi (34).
48. È evidente che, in linea con quanto hanno affermato il Consiglio e alcune delle parti che lo sostengono, nessuno si trova in posizione migliore rispetto agli organi legislativi nazionali per valutare la potenzialità, l’adeguatezza e la validità di una reazione repressiva. Ciò è quanto ho sostenuto allorché si è trattato di stabilire, alla luce del principio di effettività, l’adeguatezza di determinati termini processuali di diritto nazionale ai fini dell’esercizio di azioni a difesa dei diritti conferiti dall’ordinamento comunitario (35), ferme restando le deroghe a tale regola generale nei casi evidenti (36), in cui la Comunità è legittimata ad effettuare tale valutazione.
49. Non si deve dimenticare che la tutela dell’ordinamento della Comunità spetta alle sue istituzioni, anche se nulla impedisce loro di sollecitare gli Stati membri a reprimere gli atti che lo infrangono. Solo qualora non sia possibile fornire la risposta più adeguata, per mancanza dei necessari elementi di giudizio, tale compito viene attribuito al legislatore nazionale. A sensu contrario, se la sanzione «effettiva, proporzionata e dissuasiva» è chiaramente determinabile, nessuna ragione sostanziale impedisce che la scelta venga lasciata a chi dispone della competenza materiale (37).
50. In altre parole, non è difficile capire che la repressione adeguata, ad esempio, dei reati contro la vita o la corruzione di minori deve avere carattere penale, per cui, se i beni giuridici tutelati contro tali infrazioni costituissero uno degli obiettivi della Comunità, nessuno metterebbe in discussione la competenza delle sue autorità di regolamentazione ad imporre agli Stati membri di comminare sanzioni penali.
51. Il passo successivo consiste quindi nel verificare se la tutela dell’ambiente, rispetto alla quale la competenza della Comunità, alla luce dei precedenti paragrafi 6‑9, è fuori discussione, richieda una copertura penale. Il processo di «comunitarizzazione» di detta tutela va inserito nel contesto di quest’analisi.
E – La tutela dell’ambiente nella Comunità
52. Già nelle conclusioni presentate il 30 novembre 2004 nella causa Deponienzweckverband Eiterköpfe, decisa con sentenza del 14 aprile, ho rilevato che, se l’ambiente non costituiva una preoccupazione per gli autori dei Trattati, non si è dovuto attendere molto prima che, nel 1972, la Conferenza dei Capi di Stato e di governo tenutasi a Parigi decidesse di adottare una propria politica in questo settore (38), proponendo di utilizzare la copertura offerta dagli artt. 100 e 235 del Trattato CE (39) (divenuti artt. 94 CE e 308 CE).
53. La Corte di giustizia ha raccolto il testimone e ha fondato le norme relative a tale materia sul menzionato art. 100 (40), dichiarando, nella sentenza ADBHU (41), che la tutela dell’ambiente dev’essere considerata «uno degli scopi essenziali della Comunità» (punto 13), concetto ribadito anni dopo, in seguito all’approvazione dell’Atto unico europeo (42), nella sentenza Commissione/Danimarca (punto 8) (43).
54. Detto Atto ha aggiunto al Trattato CE una parte specifica – il titolo VII (divenuto titolo XIX) – (44), che comprende gli artt. 130 R, 130 S (divenuti, in seguito a modifica, artt. 174 CE e 175 CE), e 130 T (divenuto art. 176 CE), ai quali si aggiunge l’art. 100 A, n. 3 (divenuto, in seguito a modifica, art. 95, n. 3, CE), che obbliga la Commissione, nelle proposte previste al n. 1, a basarsi su un «livello di protezione elevato» dell’ambiente.
55. Nel nuovo contesto, la tutela dell’ambiente è stata collocata al centro dell’azione comunitaria, ispirandola e informandola, come ha ricordato la sentenza Commissione/Consiglio (punti 22 e 24) (45), per poi divenire, in seguito alla firma del Trattato UE di Maastricht, uno degli scopi della Comunità.
56. Attualmente, il conseguimento di un elevato livello di protezione dell’ambiente e il miglioramento della qualità di quest’ultimo, nonché del tenore di vita, si confermano quali obiettivi comunitari (art. 2 CE), che richiedono una specifica attuazione [art. 3, n. 1, lett. l) CE]. Inoltre, «[l]e esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all’articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile» (art. 6 CE). Questa preoccupazione emerge anche da altre disposizioni del Trattato, quali il già menzionato art. 95 CE o l’art. 161 CE, che prevede l’istituzione di un Fondo di coesione che assicuri «l’erogazione di contributi finanziari a progetti in materia di ambiente».
57. La tutela dell’ambiente ha offerto uno strumento per attribuire portata normativa a principi che, come quello di precauzione e dell’azione preventiva (art. 174, n. 2, primo comma, CE), caratterizzano gran parte del diritto comunitario, in cui la natura, la vita e l’integrità delle persone acquistano carattere universale per effetto della globalizzazione dei rischi inerenti al progresso tecnologico e industriale (46).
58. Il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (47) mantiene lo stesso approccio. Conformemente all’art. II‑97, che trae origine dall’art. 2 CE, «[u]n livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile»; l’art. III‑119 riprende il disposto dell’art. 6 CE. Gli artt. III‑233 e III‑234, dal canto loro, riproducono sostanzialmente gli artt. 174 CE‑176 CE.
59. Pertanto non vi è dubbio che, come ho rilevato al paragrafo 51 delle presenti conclusioni, l’«ambiente» costituisce una competenza della Comunità e rappresenta altresì un bene giuridico alla cui difesa sono ispirate le altre politiche, azione di tutela che può anche essere considerata una finalità essenziale dell’ordinamento comunitario.
60. L’attenzione per l’ambiente non è un’esclusiva dell’Europa, ha anzi acquisito dimensione universale.
F – La globalizzazione della «politica ambientale»
61. Numerosi patti e accordi internazionali cercano risposte per far fronte al costante deterioramento degli ecosistemi e della vita sul pianeta.
62. Può prendersi ad esempio il processo svoltosi in seno alle Nazioni Unite (48) a partire dalla Conferenza tenutasi a Stoccolma dal 5 al 16 giugno 1972, che ha fatto segnare importanti sviluppi. Detta Conferenza ha rappresentato un grande evento, giacché ha richiamato l’attenzione del mondo sulla gravità della situazione ambientale con una Dichiarazione sull’ambiente umano che fissa ventisei principi per la conservazione delle risorse naturali.
63. La Carta mondiale della natura del 1982 (49) ha insistito lungo questa linea, rafforzando l’impegno nel contenuto delle modalità di attuazione e nella loro integrazione negli ordinamenti giuridici nazionali.
64. La Dichiarazione di Rio, adottata dai governi partecipanti alla Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo, che ha avuto luogo nella menzionata città brasiliana nel giugno 1992, ha fornito un impulso decisivo. L’importanza del contesto in cui è stata adottata e l’ampio consenso che ha accompagnato la sua approvazione le attribuiscono un significato speciale, in quanto accordo universale frutto della coscienza comune, fondata sull’esigenza di conservare il pianeta per le generazioni future.
65. La Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui mutamenti climatici del 1992 e il Protocollo di Kyoto del 1997, che fa seguito alla Convenzione ponendosi l’obiettivo di ridurre le emissioni di gas a effetto serra (50), rappresentano altri due anelli importanti di questa catena inarrestabile, di cui fa parte anche il Protocollo sulla biodiversità, firmato a Montreal il 28 gennaio 2000, nel contesto della Conferenza delle parti firmatarie della Convenzione sulla diversità biologica, anch’essa scaturita dalla Conferenza di Rio.
G – Il diritto a un ambiente adeguato e la responsabilità pubblica per la sua tutela
66. Le nozioni di «sviluppo sostenibile» e «qualità della vita» utilizzate nel Trattato CE sono intimamente legate all’«ambiente» e fanno riferimento a una dimensione soggettiva da cui non si può prescindere nel dibattito relativo alla tutela e al miglioramento dell’ambiente. Nel contesto geofisico rappresentato dall’ambiente naturale, la qualità della vita viene garantita in quanto diritto dei cittadini che trae origine da diversi fattori, alcuni materiali (l’uso razionale delle risorse e lo sviluppo sostenibile) e altri più intellettuali (il progresso e lo sviluppo culturale). Si tratta di garantire una vita dignitosa sotto il profilo qualitativo, una volta superato il limite quantitativo sufficiente per sopravvivere (51).
67. Si configura in tal modo un diritto a fruire di un ambiente adeguato non tanto dell’individuo come tale, bensì in quanto membro della collettività, nel cui ambito si condividono interessi comuni di carattere sociale (52). Alcune costituzioni degli Stati che erano membri della Comunità all’epoca dell’adozione della decisione quadro oggetto del ricorso riconoscono tale diritto (53). Ad esempio, l’art. 20a della Legge fondamentale della Repubblica Federale di Germania (54) dispone che «lo Stato proteggerà altresì, assumendosene la responsabilità dinanzi alle generazioni future, (55) le condizioni naturali di vita nel quadro dell’ordinamento costituzionale». In Spagna, tra i principi fondamentali della politica economica e sociale, l’art. 45 della Costituzione (56) sancisce il diritto di tutti a «fruire di un ambiente adeguato allo sviluppo della persona» (57). In termini analoghi si esprime l’art. 66, n. 1, della Costituzione della Repubblica portoghese (58). In Svezia, l’art. 18, terzo comma, del capitolo secondo della legge 24 novembre 1994 (59), relativa alla riforma della Legge fondamentale, ribadisce il diritto di avere accesso all’ambiente naturale.
68. Tale diritto è complementare ai corrispondenti doveri delle autorità pubbliche. Si sono già ricordati i termini della Legge fondamentale di Bonn. L’art. 45, n. 2, della Costituzione spagnola obbliga i pubblici poteri a vigilare su un impiego razionale delle risorse naturali, «al fine di tutelare e migliorare la qualità della vita, difendere e ripristinare l’ambiente, facendo leva sulla necessaria solidarietà collettiva». Nella stessa prospettiva, la Legge fondamentale finlandese (60) fa riferimento alla responsabilità comune per il rispetto della natura e della diversità e la tutela dell’ambiente (art. 14a), mentre le costituzioni greca (art. 24, n. 1) (61) olandese (art. 21) (62) e portoghese [art. 9, lett. e)] impegnano le autorità a proteggere l’ambiente. In Italia, l’obbligo della Repubblica di salvaguardare il paesaggio, previsto all’art. 9, secondo comma, della Costituzione (63), è stato esteso alla tutela dell’ambiente e del territorio (64).
69. La dimensione soggettiva di questa preoccupazione per l’ambiente è implicitamente accolta nell’Unione europea, la cui Carta dei diritti fondamentali, del 7 dicembre 2000 (65), dopo aver enunciato nel preambolo che l’Unione si fonda sui valori indivisibili e universali di dignità umana, di libertà, di uguaglianza e di solidarietà, prevede, nel capo dedicato a quest’ultima, oltre ai diritti sociali, una norma secondo cui le politiche dell’Unione integrano e garantiscono, conformemente al principio dello sviluppo sostenibile, un livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità (art. 37). Tale disposizione, come ho già rilevato, fa parte del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (art. II‑97).
70. Non voglio concludere questa sezione senza evidenziare che, a margine dell’interpretazione data al diritto di fruire di un ambiente adeguato (66), si rileva agevolmente il legame tra tale diritto e il contenuto di alcuni diritti fondamentali. A conferma di questa considerazione bastino due pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo. Nella sentenza 9 dicembre 1994, causa López Ostra/Spagna (67), detta Corte ha ritenuto evidente che gravi danni all’ambiente possono pregiudicare il benessere di una persona, impedendole di godere del suo domicilio e ledendo la sua vita privata e familiare (punto 51) (68). Nella sentenza 19 febbraio 1998, causa Guerra e altri/Italia (69), la Corte dei diritti dell’uomo ha dichiarato che la mancanza di informazioni ufficiali sull’opportuno atteggiamento civico dinanzi alle emissioni inquinanti di una fabbrica vicina è in contrasto con il menzionato diritto fondamentale (punto 60).
H – La reazione penale ai gravi atti contro l’ambiente
71. Dal panorama testé descritto emerge chiaramente l’importanza acquisita negli ultimi decenni dalla cosiddetta «coscienza ecologica». Non si conosce esattamente la portata reale o potenziale delle alterazioni degli ecosistemi determinate dalle attività umane, ma se ne intuisce la capacità di deteriorare o rendere impossibile la vita sulla terra. Il fatto che l’uomo e i suoi attentati alla natura mettano a rischio la sopravvivenza della specie ha reso evidente l’urgenza di adeguare i comportamenti e di adottare un’«etica ambientale», il cui obiettivo consiste nell’integrazione armonica dell’uomo nell’ambiente in cui vive.
72. Gli Stati fanno ricorso ai codici penali come extrema ratio per difendersi dagli attacchi ai valori cardine della convivenza civile e negli ultimi tempi hanno introdotto sanzioni penali per alcuni comportamenti che deteriorano l’ambiente naturale (70). Se si vuole conseguire un elevato livello di protezione e il miglioramento della qualità della vita (art. 2 CE), è logico pensare che il diritto comunitario, attraverso le competenze conferite alle Istituzioni per realizzare tali finalità, in alcuni casi debba ricorrere alla sanzione penale in quanto unica risposta «effettiva, proporzionata e dissuasiva».
73. In dottrina si è raggiunto un certo consenso nel considerare gli ecosistemi alla stregua di beni giuridici di particolare importanza, la cui tutela si rivela essenziale per l’esistenza stessa dell’essere umano, di modo che la loro salvaguardia giustifica appieno l’introduzione di una garanzia specifica attraverso il diritto penale (71).
74. Le sanzioni amministrative spesso sono sufficienti, ma non assicurano una tutela adeguata in tutti i casi di danni gravi. La sanzione penale, invece, determina una pressione maggiore che può portare in molti casi al rispetto delle norme nonché al moltiplicarsi dei divieti legali connessi all’esercizio di attività altamente pericolose per l’ambiente. L’ingresso dell’ecologia nei codici persegue, oltre a una maggiore efficacia delle misure di prevenzione generale, il rafforzamento della coscienza del pubblico per quanto riguarda la «lesività» sociale degli atti contro la natura, riaffermando l’elevazione dei beni giuridici ambientali allo stesso rango dei classici valori tutelati dal diritto penale (72). Non si deve dimenticare la dimensione etica della sanzione penale: quando si persegue penalmente un comportamento, si ritiene che esso sia meritevole della massima riprovazione in quanto trasgressione ai fondamenti dell’ordinamento giuridico.
75. Considerando, dunque, l’essenza della giurisprudenza che attribuisce potere sanzionatorio alla Comunità, con possibilità di armonizzare le normative nazionali, il costante processo di assunzione, da parte della stessa, di competenze connesse alla tutela dell’ambiente (73) e l’importanza o la fragilità dei beni ambientali, sussistono motivi sufficienti per riconoscere alla Comunità il potere di obbligare gli Stati membri a perseguire penalmente determinati comportamenti nocivi per il pianeta (74).
76. Il Consiglio e le parti che lo sostengono nel presente procedimento contestano questa tesi, adducendo che essa sminuisce la sovranità degli Stati membri. Tale critica mi sembra infondata. Anzitutto, si deve ricordare che, come risulta dalla sentenza Van Gend & Loos (75), la Comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere a favore del quale gli Stati membri hanno rinunciato a parte dei loro poteri, per cui la tesi «sovranista» non aggiunge nulla di nuovo alla discussione, nemmeno nel settore penale. Lo dimostra il fatto che il diritto comunitario ha depenalizzato molti comportamenti previsti dai codici nazionali senza che questa «intromissione» abbia determinato alcun allarme (76). Si potrebbe aggiungere un lungo elenco di casi, ben noti, nei quali il diritto comunitario ha ridotto, non solo nel campo penale, le competenze normative degli Stati; a tale proposito costituiscono due validi esempi il diritto tributario e il diritto processuale.
77. La presente controversia solleva un’ulteriore questione, che riguarda non tanto gli Stati quanto i cittadini, cioè il loro diritto a che le fattispecie di reato vengano definite dai rappresentanti democraticamente eletti, il che si traduce in termini giuridici nel principio di legalità in materia penale, con la sua duplice dimensione sostanziale, di predeterminazione normativa dei comportamenti, e formale, che si esprime attraverso una riserva assoluta a favore del titolare del potere legislativo. Con la posizione da me sostenuta, il principio nullum crimen sine lege rimane intatto, in quanto l’armonizzazione comunitaria richiede l’intervento dei parlamenti nazionali ai fini della definitiva integrazione delle disposizioni esterne nei rispettivi ordinamenti giuridici (77).
78. Questa tesi non è inficiata neanche dal fatto che gli artt. 135 CE e 280 CE, nei settori dell’attività doganale e della lotta contro la frode che lede gli interessi della Comunità, in cui la cooperazione tra Stati dev’essere più stretta e intensa, lasciano impregiudicate «l’applicazione del diritto penale» e «l’amministrazione della giustizia», espressioni che non fanno riferimento al potere di istituire norme, bensì a quello di applicarle, elemento che non è stato messo in discussione nel presente procedimento e riguarda una competenza che, senza alcun dubbio, spetta ai giudici titolari della giurisdizione penale.
79. Si potrebbe sostenere che, rientrando la cooperazione penale nel terzo pilastro, qualunque attività in questo settore, compresa quella della Comunità, dev’essere inquadrata nel titolo VI del Trattato UE, ma a tale sillogismo fa difetto la premessa maggiore.
80. L’art. 29 UE prevede un’azione coordinata per la prevenzione e la repressione della criminalità attraverso tre strumenti. I primi due sono costituiti dalla cooperazione tra le forze di polizia e le autorità giudiziarie, mentre l’ultimo si fonda sul ravvicinamento delle normative, «a norma dell’articolo 31, lett. e)», che riguarda la progressiva adozione di norme minime relative «agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni, per quanto riguarda la criminalità organizzata, il terrorismo e il traffico illecito di stupefacenti». Pertanto, come ho già rilevato (78), non esiste una «competenza universale» dell’Unione europea ad armonizzare, mediante le decisioni quadro menzionate all’art. 34, n. 2, lett. b), le normative penali degli Stati membri, bensì una competenza limitata a determinate fattispecie di reato di portata transnazionale.
81. Il terzo pilastro delinea una cooperazione operativa dei servizi di polizia e giudiziari, per contrastare più efficacemente la criminalità, ma il ravvicinamento delle normative, che va al di là del concetto di cooperazione e implica un passo più deciso verso l’integrazione, è limitata agli elementi che, data la loro «internazionalizzazione», richiedono una risposta uniforme.
82. Così come la Comunità è priva di una competenza generale in materia penale, allo stesso modo il terzo pilastro difetta di una «capacità naturale» che, al pari di una forza gravitazionale, attragga tutte le questioni di questa natura sorte in seno all’Unione. La soluzione va cercata per altre vie, lungo la linea tracciata dalla giurisprudenza nel costruire il potere sanzionatorio a tutela dell’ordinamento giuridico comunitario.
83. Una volta respinte le obiezioni sollevate dal Consiglio e dagli Stati membri, occorre proseguire il discorso generale. Lasciando da parte i motivi che consigliano di fornire una risposta coordinata, dato che i vantaggi dell’armonizzazione (79) sono indiscutibili (80), occorre precisarne la portata. Lo scopo, come si è detto, consiste nell’assicurare una reazione sanzionatoria «efficace, proporzionata e dissuasiva» alle gravi infrazioni alla politica ambientale comunitaria; la repressione penale riunisce tali caratteristiche, in quanto la Comunità, per garantire la propria attività in questo settore, può obbligare gli Stati membri a farvi ricorso, ma, a mio parere, essa non è autorizzata a spingersi oltre. Tale affermazione si basa, da un lato, sui fondamenti della giurisprudenza che riconosce tale competenza e, dall’altro, sulla natura delle prerogative della Comunità in materia ambientale.
I – L’effettività del diritto comunitario esige soltanto che la sanzione abbia natura penale
84. Il potere di comminare sanzioni civili, amministrative o penali va qualificato come competenza strumentale (81), diretta a garantire l’effettività del diritto comunitario (82). Se l’integrità di tale ordinamento giuridico richiede provvedimenti repressivi, gli Stati membri devono definire i meccanismi necessari allo scopo, la cui natura dev’essere stabilita dalla Comunità, sempreché essa sia in condizione di esaminarne l’utilità rispetto allo scopo perseguito, giacché, diversamente, il compito incombe alle autorità legislative nazionali. Per quanto riguarda l’ambiente, è chiaro che la reazione di fronte ai comportamenti gravemente lesivi dello stesso deve avere carattere penale, ma, in tale contesto, la scelta della sanzione con cui reprimere tali comportamenti e rendere effettivo il diritto comunitario spetta agli Stati membri.
85. Una volta che l’armonizzazione comunitaria abbia introdotto fattispecie uniformi, gli ordinamenti nazionali devono sanzionare i comportamenti vietati, stabilendo in concreto le misure repressive collegate all’infrazione, in modo da ripristinare la situazione materiale e l’ordine giuridico alterati. Per assolvere tale compito nessuno si trova in posizione migliore del legislatore nazionale, il quale, avendo una conoscenza diretta delle peculiarità giuridiche e sociologiche del suo ordinamento sociale, deve optare, nell’ambito preliminarmente delimitato dalla Comunità, per la reazione più adeguata ai fini della tutela del diritto comunitario (83).
86. Il diritto penale offre l’unica soluzione «effettiva, proporzionata e dissuasiva» dinanzi ai comportamenti che, come quelli descritti all’art. 2 della decisione quadro, risultano gravemente lesivi per l’ambiente, ma, una volta che questi ultimi siano stati collocati nell’ambito penale, la sanzione concreta può essere definita solo nell’ordinamento giuridico nazionale, l’unico che presenti i requisiti imprescindibili a tale scopo, dato che la Comunità, nella fase attuale, è priva degli strumenti necessari per individuare il modo migliore di difendere i beni ambientali in ciascuno Stato membro, oscillando tra la privazione della libertà, una diversa restrizione dei diritti e una sanzione pecuniaria.
87. In base a questa impostazione, la Comunità ha la facoltà di definire con precisione il bene giuridico tutelato e la natura della sanzione, mentre agli Stati membri spetta l’elaborazione della norma sanzionatoria (84), sia individualmente che in maniera coordinata attraverso la cooperazione intergovernativa disciplinata dal terzo pilastro del Trattato UE.
J – La natura delle competenze comunitarie in materia ambientale
88. In questa materia, la Comunità ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri (85), in quanto si ammette che le normative nazionali possano essere più rigorose.
89. L’art. 176 CE, come si è già rilevato, consente agli Stati membri di mantenere e di prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore, purché siano compatibili con il Trattato e vengano notificati alla Commissione. Per altro verso, l’art. 95 CE permette agli Stati membri di mantenere (n. 4) o introdurre (n. 5) disposizioni nazionali, anche in presenza di esigenze di armonizzazione, quando siano giustificate da motivi di tutela dell’ambiente, comunicando dette disposizioni alla Commissione. Infine, l’art. 174, n. 2, secondo comma, CE prevede una «clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, misure provvisorie» soggette a controllo.
90. Nelle conclusioni relative alla causa Deponienzweckverband Eiterköpfe, citate, ho rilevato che gli Stati membri sono chiamati a svolgere un ruolo importante, il che determina una coesistenza di norme comunitarie con altre norme di diritto nazionale, che concretizzano la legislazione comunitaria o stabiliscono eccezioni alla stessa al fine di istituire una tutela maggiore, per cui risulta assolutamente coerente che, una volta che la Comunità abbia stabilito una soglia minima (la reazione penale alle infrazioni), gli ordinamenti nazionali la caratterizzino, la precisino e le infondano la forza necessaria per conseguire l’obiettivo prefissato.
K – Gli artt. 1‑7 della decisione quadro come competenza comunitaria
91. Le considerazioni che precedono inducono a basare il giudizio sugli artt. 1‑7 della decisione quadro sull’esame della questione se il loro contenuto rientri nella sfera di applicazione del diritto comunitario, giacché, in tal caso, avendo il Consiglio dell’Unione adottato tali disposizioni in forza degli artt. 29, 31, lett. e) e 34, n. 2, lett. b), del Trattato UE, esse risultano in contrasto con l’art. 47 del medesimo Trattato, configurandosi quindi una causa di nullità.
92. Gli artt. 2 e 3 impongono di sanzionare penalmente, quando siano commessi intenzionalmente, colposamente o quantomeno per negligenza grave, sette categorie di reati contro l’ambiente, caratterizzati in base alla loro gravità, alla loro idoneità a cagionare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti a beni ambientali o culturali, o in quanto ledano specie protette o lo strato di ozono. Alla luce delle suesposte considerazioni, è chiaro che la competenza a comminare la suddetta categoria di sanzioni per comportamenti di questo tipo spetta alla Comunità. L’art. 4 contiene una previsione analoga, in quanto impone di perseguire soggetti diversi dagli autori del reato, quali gli istigatori. Tali disposizioni appartengono tutte al «minimo di armonizzazione comunitaria», dal momento che, delimitando l’ambito soggettivo della responsabilità penale, incidono sulla natura di quest’ultima.
93. L’art. 5, n. 1, imponendo di assoggettare i comportamenti descritti agli artt. 2 e 3 a sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive, conduce alla stessa conclusione desumibile dalle disposizioni precedenti, dato che, per i motivi esposti, in questi casi la scelta del tipo di sanzione – penale, amministrativa o civile – spetta alla Comunità.
94. Tuttavia, la disposizione contenuta nel medesimo art. 5, n. 1, secondo cui i comportamenti più gravi devono essere sanzionati con pene privative della libertà che possono comportare l’estradizione, trascende i limiti del primo pilastro, posto che, in ambito penale, la scelta della sanzione adeguata spetta alle autorità statali. Nello stesso ordine di idee, non è censurabile il riferimento alle pene accessorie contenuto all’art. 5, n. 2.
95. L’art. 6 disciplina la responsabilità, per azioni od omissioni, delle persone giuridiche per le condotte definite agli artt. 2‑4, mentre l’art. 7 prescrive che tali condotte siano passibili di «sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive», senza precisarne la natura; entrambe le disposizioni presentano lo stesso difetto degli artt. 2‑4 e 5, n. 1. L’obbligo di perseguire non solo le persone fisiche, ma anche quelle giuridiche, attiene alla configurazione del modello base di reazione di fronte agli illeciti contro l’ambiente, che è compito della Comunità. Tuttavia, l’art. 7, elencando cinque sanzioni concrete, esula dalla sfera di applicazione del diritto comunitario.
96. Infine, l’art. 1 si limita a definire tre nozioni utilizzate negli artt. 2‑6.
97. Ritengo quindi che, essendo la scelta della reazione penale di fronte ai gravi atti contro l’ambiente di competenza della Comunità, il Consiglio dell’Unione non sia legittimato ad adottare gli artt. 1‑4, 5, n. 1, – ad eccezione del riferimento alle pene privative della libertà e all’estradizione –, 6 e 7, primo comma, della decisione quadro. Di conseguenza, occorre accogliere il ricorso della Commissione, in quanto fondato, e annullare le suddette disposizioni.
V – Sulle spese
98. L’accoglimento del ricorso comporta la condanna alle spese del Consiglio dell’Unione europea, conformemente al disposto dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura.
99. Gli Stati membri, il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale intervenuti sopporteranno le proprie spese, conformemente al disposto dell’art. 3 del medesimo regolamento.
VI – Conclusione
100. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di:
1) Accogliere il ricorso di annullamento proposto dalla Commissione delle Comunità europee contro la decisione quadro del Consiglio 27 gennaio 2003, 2003/80/GAI, relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale, annullando detta decisione nella misura indicata al paragrafo 97, supra.
2) Condannare il Consiglio dell’Unione europea alle spese e dichiarare che gli intervenienti sopporteranno le proprie spese.
1 – Lingua originale: lo spagnolo.
2 – GU L 29, pag. 55.
3 – Lo stesso convincimento esiste nel più ampio ambito del Consiglio d’Europa, che il 4 novembre 1998 ha adottato una convenzione avente la stessa finalità e la stessa denominazione della decisione quadro (Série des traités européens – n. 172).
4 – La dottrina si è occupata di tale controversia. V. F. Comte, «Droit pénal de l’environnement et compétence communautaire», in Revue du droit de l’Union européenne, n. 4 (2002), pagg. 775‑799, e I. Blanco Cordero, «El derecho penal y el primer pilar de la Unión Europea», in Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 06-05 (2004).
5 – I Paesi Bassi, tuttavia, assumono una posizione articolata (v. nota 73, in fine).
6 – L’ordinamento giuridico spagnolo prevede un sistema analogo, in cui lo Stato adotta la legislazione fondamentale relativa alla tutela dell’ambiente, ferma restando la facoltà delle comunità autonome, cui spetta l’esecuzione dei provvedimenti in materia, di adottare ulteriori norme di protezione (artt. 149.1.23ª e 148.1.9ª della Costituzione del 1978).
7 – L’articolo menziona le disposizioni fiscali, le misure concernenti l’assetto territoriale e urbanistico, quelle relative alla gestione delle risorse idriche e quelle che incidono sulla scelta da parte di uno Stato membro tra le diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico.
8 – Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale, presentata dalla Commissione il 15 marzo 2001 (GU C 180, pag. 238).
9 – La disposizione menziona lo scarico di rifiuti, gli atti contro le specie protette animali o vegetali, il deterioramento significativo di habitat protetti, il commercio non autorizzato di sostanze che riducono lo strato di ozono e l’esercizio illecito di stabilimenti industriali in cui si svolgano attività pericolose o in cui siano conservate o usate sostanze o preparazioni pericolose.
10 – L’art. 2 prevede che «[c]iascuno Stato membro adotta i provvedimenti necessari per rendere perseguibili penalmente, in virtù del proprio diritto interno: a) lo scarico, l’emissione o l’immissione nell’aria, nel suolo o nelle acque, di un quantitativo di sostanze o di radiazioni ionizzanti che provochino il decesso o lesioni gravi alle persone; b) lo scarico, l’emissione o l’immissione illeciti di un quantitativo di sostanze o di radiazioni ionizzanti nell’aria, nel suolo o nelle acque che ne provochino o possano provocarne il deterioramento durevole o sostanziale o che causino il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti a monumenti protetti, ad altri beni protetti, al patrimonio, alla flora o alla fauna; c) l’eliminazione, il trattamento, il deposito, il trasporto, l’esportazione o l’importazione illeciti di rifiuti, compresi i rifiuti pericolosi che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, del suolo o delle acque, alla fauna o alla flora; d) il funzionamento illecito di un impianto in cui sono svolte attività pericolose che provochi o possa provocare, all’esterno dell’impianto, il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, del suolo o delle acque, alla fauna o alla flora; e) la fabbricazione, il trattamento, il deposito, l’impiego, il trasporto, l’esportazione o l’importazione illeciti di materiali nucleari o di altre sostanze radioattive pericolose che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, del suolo o delle acque, alla fauna o alla flora; f) il possesso, la cattura, il danneggiamento, l’uccisione o il commercio illeciti di esemplari di specie protette animali o vegetali o di parti di esse, quantomeno ove siano definite dalla legislazione nazionale come minacciate di estinzione; g) il commercio illecito di sostanze che riducono lo strato di ozono (…)».
11 – Tale disposizione menziona, a titolo d’esempio, il divieto per una persona fisica di esercitare un’attività che richiede un’autorizzazione o approvazione ufficiale o di fondare, gestire o dirigere una società o una fondazione «allorché i fatti che hanno condotto alla sua condanna inducano a temere che possa essere nuovamente intrapresa un’iniziativa criminale analoga».
12 – Il n. 1 affida a ciascuno Stato membro l’adozione dei «provvedimenti necessari affinché le persone giuridiche possano essere dichiarate responsabili degli atti di cui agli articoli 2 e 3 commessi a loro vantaggio da qualsiasi persona che agisca individualmente o in quanto parte di un organo della persona giuridica, la quale detenga una posizione dominante in seno alla persona giuridica, basata a) sul potere di rappresentanza di detta persona giuridica, o b) sull’autorità di prendere decisioni per conto della persona giuridica, o c) sull’esercizio del controllo in seno a tale persona giuridica, nonché essere dichiarate complici o istigatori della condotta di cui all’articolo 2». Il n. 2 aggiunge che, «[o]ltre ai casi già previsti al paragrafo 1, ciascuno Stato membro adotta i provvedimenti necessari affinché le persone giuridiche possano essere dichiarate responsabili quando la carenza di sorveglianza o controllo da parte di uno dei soggetti di cui al paragrafo 1 abbia reso possibile la perpetrazione degli atti di cui agli articoli 2 e 3 a vantaggio della persona giuridica da parte di una persona soggetta alla sua autorità».
13 – «Ciascuno Stato membro adotta i provvedimenti necessari affinché la persona giuridica dichiarata responsabile ai sensi dell’articolo 6 sia passibile di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, comprendenti sanzioni pecuniarie di natura penale o amministrativa ed eventualmente altre sanzioni, tra cui: a) l’esclusione dal godimento di un vantaggio o aiuto pubblico; b) il divieto temporaneo o permanente di esercitare un’attività industriale o commerciale; c) l’assoggettamento a sorveglianza giudiziaria; d) provvedimenti giudiziari di scioglimento; e) l’obbligo di adottare misure specifiche al fine di evitare le conseguenze di condotte analoghe a quelle che hanno condotto alla responsabilità penale».
14 – Da tali indicazioni del preambolo della decisione e da alcune affermazioni formulate in udienza si desume che la proposta di direttiva non è stata accolta a causa di dissensi tra gli Stati membri, che hanno impedito di raggiungere una posizione unanime.
15 – Tuttavia, tale competenza non emerge chiaramente dal Trattato UE, dal momento che l’art. 29, che autorizza l’Unione a ravvicinare le disposizioni in materia penale degli Stati membri, rinvia all’art. 31, lett. e), che fa riferimento alle norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni per quanto riguarda la criminalità organizzata, il terrorismo e il traffico illecito di stupefacenti. Il Consiglio ha adottato varie decisioni quadro con cui coordina le sanzioni relative a determinate condotte. Per quanto riguarda la criminalità economica, si possono citare la decisione quadro 29 maggio 2000, 2000/383/GAI, relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la falsificazione di monete in relazione all’introduzione dell’euro (GU L 140, pag. 1), modificata con decisione quadro 6 dicembre 2001, 2001/888/GAI (GU L 329, pag. 3), la decisione quadro 28 maggio 2001, 2001/413/GAI, relativa alla lotta contro le frodi e le falsificazioni di mezzi di pagamento diversi dai contanti (GU L 149, pag. 1), e la decisione quadro 26 giugno 2001, 2001/500/GAI, concernente il riciclaggio di denaro, l’individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato (GU L 182, pag. 1). La repressione del terrorismo costituisce l’oggetto della decisione quadro 13 giugno 2002, 2002/475/GAI (GU L 164, pag. 3), e la tratta di esseri umani quello della decisione quadro 19 luglio 2002, 2002/629/GAI (GU L 203, pag. 1). La tutela delle vittime nei casi di immigrazione clandestina forma oggetto della decisione quadro 28 novembre 2002, 2002/946/GAI, relativa al rafforzamento del quadro penale per la repressione del favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali (GU L 328, pag. 1). La decisione quadro 22 luglio 2003, 2003/568/GAI, armonizza le legislazioni nazionali per la lotta contro la corruzione nel settore privato (GU L 192, pag. 54). Infine, la difesa contro gli attacchi ai sistemi di informazione costituisce l’oggetto della decisione quadro 24 febbraio 2005, 2005/222/GAI (GU L 69, pag. 67).
16 – Occorre tenere presente che l’art. 29 UE definisce l’obiettivo dell’Unione, «fatte salve le competenze della Comunità europea», per cui, qualora sorgano conflitti, prevalgono queste ultime. F. Benzo Sáinz, «El título VI del Tratado UE: instrumentos, instancias decisorias e instituciones comunitarias en el tercer pilar», in El tercer pilar de la Unión Europea. La cooperación en asuntos de justicia e interior, Ministerio del Interior, Madrid, 1997, pag. 24, sostiene che, alla luce di tale disposizione, le modalità di azione previste dal menzionato titolo VI non sono le uniche possibili per conseguire gli scopi perseguiti, ma debbono essere utilizzate solo quando tali scopi non possano essere raggiunti mediante gli strumenti tradizionali del diritto comunitario.
17 – Secondo la sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati (Racc. pag. 2595), la legislazione penale, in linea di principio, è di competenza degli Stati membri (punto 27). J. Vogel, «Stand und Tendenzen der Harmonisierung des materiellen Strafrechts in der Europäischen Union», in Strafrecht und Kriminalität in Europa 2003, pag. 232, e G. Dannecker, «Strafrecht in der Europäischen Gemeinschaft», in Juristenzeitung, 1996, pag. 869, sostengono che la dottrina è unanime su questo punto. Nel 1972, J. Bigay, «Droit communautaire et droit pénal», in Revue trimestrielle du droit européen, 1972, n. 4, pag. 734, evidenziava che il regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d’applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato CE (divenuti artt. 81 CE e 82 CE) enunciava expressis verbis che la sanzioni ivi contemplate non avevano carattere penale.
18 – Detta sentenza è stata pronunciata il 2 luglio 1977 nella causa 50/76 (Racc. pag. 137).
19 – Si trattava di una normativa olandese che comminava sanzioni per le infrazioni alla normativa comunitaria relativa ai prezzi minimi all’esportazione di determinati bulbi da fiore.
20 – Sull’operatività di questo diritto nei casi in cui la medesima condotta sia sanzionata in ordinamenti giuridici diversi, v. le mie conclusioni nelle cause C‑213/00 P, Italcementi/Commissione, C‑217/00 P, Buzzi Unicem/Commissione, e C‑219/00 P, Cementir/Commissione, decise con sentenza 7 gennaio 2004 (Racc. pag. I‑0000). In particolare, nell’ambito del terzo pilastro e dell’Accordo di Schengen, v. le mie conclusioni nelle cause riunite C‑187/01, Gözütok, e C‑385/01, Brügge, decise con sentenza 11 febbraio 2003 (Racc. pag. I‑1345).
21 – Secondo la sentenza 21 settembre 1989, causa 68/88 (Racc. pag. 2965), detto Stato membro è venuto meno ai propri obblighi, tra l’altro, per non avere avviato procedimenti penali o disciplinari contro i partecipanti alla realizzazione e al favoreggiamento di alcune operazioni che avevano consentito di eludere il versamento di prelievi agricoli dovuti su talune partite di granoturco importate da un paese terzo nel maggio 1986.
22 – La dottrina di questa pronuncia è stata ripresa nella sentenza 10 luglio 1990, causa C‑326/88, Hansen (Racc. pag. I‑2911, punto 17), che riguardava una questione pregiudiziale sollevata in un procedimento penale avviato in Danimarca contro un imprenditore per violazione del regolamento del Consiglio 25 marzo 1969, n. 543, relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada (GU L 77, pag. 49). La sentenza ha statuito che né detto regolamento né i principi generali del diritto comunitario ostano all’applicazione di disposizioni nazionali secondo le quali il datore di lavoro di un conducente che abbia trasgredito le norme relative alla durata massima di guida giornaliera e ai periodo di riposo è punibile, purché la sanzione sia analoga a quelle comminate in caso di trasgressione del regime interno e proporzionale alla gravità dell’infrazione (dispositivo).
23 – Sentenza 25 febbraio 1988, causa C‑299/86 (Racc. pag. 1213).
24 – Causa C‑2/88 IMM (Racc. pag. I‑3365).
25 – Causa C‑186/98 (Racc. pag. I‑4883).
26 – GU L 207, pag. 1.
27 – GU L 261, pag. 1.
28 – Causa C‑333/99 (Racc. pag. I‑1025).
29 – GU L 176, pag. 77.
30 – GU L 328, pag. 17.
31 – GU L 328, pag. 1.
32 – La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de España nega da molto tempo qualsiasi differenza teorica tra le due categorie. In questo senso v. sentenza 9 febbraio 1972, pronunciata in una fase in cui l’ordinamento giuridico spagnolo era privo di molte delle risorse proprie dello Stato di diritto e ha utilizzato tale equiparazione per assoggettare l’irrogazione delle sanzioni amministrative a gran parte delle garanzie richieste per le sanzioni penali. E. García de Enterría e T.R. Fernández: Curso de derecho administrativo, volume II, 7ª ed., Madrid, 2000, pag. 163, rilevano che le prime hanno conosciuto un insolito favore durante la dittatura del generale Primo de Rivera, la seconda Repubblica e il franchismo, in cui sono state utilizzate come strumento ordinario per reprimere l’opposizione politica.
33 – Causa C‑387/97, decisa con sentenza 4 luglio 2000 (Racc. pag. I‑5047).
34 – La Corte costituzionale spagnola ritiene che le forme applicate nel processo penale valgano anche nel procedimento amministrativo, nella misura necessaria per tutelare i valori fondamentali su cui è fondato il diritto ad un giusto processo [sentenze 18/1981 (BOE 143, del 16 giugno 1981) e 181/1990 (BOE 289, del 3 dicembre 1990)], fatti salvi gli opportuni adeguamenti alla natura particolare di tale procedimento [sentenze 2/1987 (BOE 35, del 10 febbraio 1987); 29/1989 (BOE 50, del 28 febbraio 1989): 181/1990, citata; 3/1999 (BOE 48, del 25 febbraio 1999) e 276/2000 (BOE 299, del 14 dicembre 2000)].
35 – V. le mie conclusioni nelle cause C-255/00, Grundig Italiana (paragrafi 27‑29), e C-30/02, Recheio (paragrafi 23‑35), decise rispettivamente con sentenza 24 settembre 2002 (Racc. pag. I‑8003) e 17 giugno 2004 (Racc. pag. I‑0000).
36 – Paragrafo 27 delle conclusioni nella causa Grundig Italiana e 29 delle conclusioni nella causa Recheio.
37 – Il titolare di questa competenza deve disporre, in linea di principio, anche di quella di carattere strumentale. In udienza, la rappresentante del governo finlandese ha insistito sul fatto che il diritto penale non è uno strumento, in quanto ha una sostanza propria, ma tale argomento lascia trasparire un mero nominalismo, dal momento che, come qualsiasi norma repressiva, quella penale viene stabilita per uno scopo che trascende la norma stessa e che quest’ultima è diretta a perseguire. Secondo la sentenza 27 ottobre 1992, causa C‑240/90, Germania/Commissione (Racc. pag. I‑5383), che richiama altre pronunce precedenti, la Comunità è autorizzata, nei limiti delle sue competenze (nella fattispecie si trattava della politica agricola comune), a definire le sanzioni applicabili dalle autorità nazionali nei confronti degli operatori economici che si sono resi colpevoli di frode (punti 11‑13).
38 – Questo iniziale vuoto legislativo ha sollevato seri dubbi nella ricerca di un fondamento giuridico per il diritto comunitario dell’ambiente, che nella dottrina spagnola ha descritto M. Bravo-Ferrer Delgado, in «La determinación de la base jurídica en el derecho comunitario del medio ambiente», in Gaceta Jurídica, numeri B‑92 e B‑93, marzo‑aprile 1994, rispettivamente pagg. 13‑20 e 5‑13. Si è occupato della questione anche D. Géradin, in «Les compétences respectives de la Communauté et des États membres dans le domaine de l’environnement: base juridique, subsidiarité et proportionnalité», in Le droit communautaire de l’environnement. Mise en œuvre et perspectives, Parigi 1998, pagg. 33‑55.
39 – L’art. 100 costituiva lo strumento per armonizzare le norme che incidevano direttamente sull’instaurazione e sul funzionamento del mercato comune e l’art. 125, di portata più ampia, consentiva di adottare le misure necessarie per conseguire gli obiettivi comunitari non espressamente menzionati nel Trattato.
40 – Secondo la sentenza 18 marzo 1980, causa 91/79, Commissione/Italia (Racc. pag. 1099, punto 8), non è escluso che le norme in materia ambientale possano essere fondate sull’art. 100 del Trattato CE, dato che le disposizioni di questo tipo possono costituire oneri per le imprese cui si applicano e, in mancanza di armonizzazione delle disposizioni nazionali, la concorrenza potrebbe esserne sensibilmente falsata.
41 – Sentenza 7 febbraio 1985, causa 240/83 (Racc. pag. 531).
42 – GU 1987, L 169.
43 – Sentenza 20 settembre 1988, causa 302/86 (Racc. pag. 4607).
44 – Il titolo VII è stato inserito nella terza parte del Trattato con l’art. 25 dell’Atto unico europeo e l’art. 100 A con l’art. 18. Con il Trattato UE (art. G, punto 28) è divenuto titolo XVI.
45 – Sentenza 11 giugno 1991, causa C‑300/89 (Racc. pag. I‑2867).
46 – Sul principio di precauzione v. L. González-Vaqué, «La definición del contenido y ámbito de aplicación del principio de precaución en el derecho comunitario», in Gaceta Jurídica de la Unión Europea, n. 221, settembre-ottobre 2002, pagg. 4‑20. V. anche il mio El desarrollo comunitario del principio de precaución, in corso di stampa.
47 – GU 2004, C 310, pag. 1.
48 – In quest’ambito, il punto di partenza è costituito dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo [adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite con la risoluzione 217 A (III) del 10 dicembre 1948], laddove afferma il diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere (art. 25, n. 1). Più in particolare, il patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali [adottato dalla detta Assemblea generale con la risoluzione 2002 A (XXI), del 16 dicembre 1966, entrato in vigore il 3 gennaio 1976], individua nell’esigenza di migliorare l’ambiente uno dei requisiti per un adeguato sviluppo della persona (art. 12, n. 2, lett. b)].
49 – Tale Carta è stata adottata con la risoluzione 37/7 del 28 ottobre 1982.
50 – La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003, 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275, pag. 32), traspone il Protocollo di Kyoto nella Comunità.
51 – R. De Mendizábal Allende, «Pasado, presente y futuro de la jurisdicción contencioso‑administrativa», in Actualidad Administrativa, n. 19, 1994, pag. 289. D. Loperena Rota, «Los derechos al medio ambiente adecuado y a su protección», en Revista Electrónica de Derecho Ambiental, n. 3, novembre 1999, rileva che l’ambiente adeguato non è frutto dello sviluppo sociale, bensì un prius della sua esistenza, che costituisce un diritto connaturato alla vita, senza il quale non esistono né l’uomo, né la società, né il diritto.
52 – Il riflesso processuale di questo fenomeno si manifesta nella legittimazione dei titolari di «interessi diffusi», vale a dire di valori di ampia portata riferibili a gruppi di composizione indefinita, generalmente anonimi e indeterminati ma determinabili, pur con qualche difficoltà. Tale strumento, che si è rivelato utile per la tutela giurisdizionale dei consumatori e degli utenti, nel diritto anglosassone assume la forma delle cosiddette class actions, che offrono una risposta alle situazioni in cui esistono molti interessati, di modo che, mediante il loro esercizio, si possono far valere individualmente e senza delega espressa gli interessi condivisi, con effetti erga omnes.
53 – F. Velasco Caballero, «Protección del medio ambiente en el constitucionalismo europeo», in Noticias de la Unión Europea, n. 190, novembre 2000, pagg. 183‑190.
54 – Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, adottata il 23 maggio 1949 nella città renana di Bonn dal Consiglio parlamentare (Parlamentarischer Rat).
55 – Il corsivo è mio.
56 – Ratificata con referendum il 6 dicembre 1978 (BOE 311‑1 del 29 dicembre 1978).
57 – La Corte costituzionale spagnola ha sottolineato che tale disposizione accoglie la preoccupazione per l’ambiente sviluppatasi negli ultimi decenni in ampi settori dell’opinione pubblica ed espressa anche in molti documenti internazionali [sentenza 64/1982, del 4 novembre (BOE 296, del 22 ottobre 1982)].
58 – Approvata dall’Assemblea costituente in seduta plenaria il 2 aprile 1976.
59 – Lag om ändring i regeringsformen, pubblicata in Svenks Författningssamling (raccolta di testi legislativi) il 16 dicembre 1994.
60 – Promulgata ad Helsinki il 17 luglio 1919.
61 – Costituzione greca, approvata dalla quinta Camera di revisione costituzionale il 9 giugno 1975.
62 – Legge fondamentale del Regno dei Paesi Bassi, nel testo modificato il 19 gennaio 1983 (Staatsblad nn. 15‑51).
63 – Costituzione della Repubblica italiana del 27 dicembre 1947.
64 – F. Merusi, Commentario della Costituzione, Roma-Bologna, 1975, pag. 445, e B. Cavallo: «Profili amministrativi della tutela dell’ambiente: il bene ambientale tra tutela del paesaggio e gestione del territorio», in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 2 (1990), pag. 412.
65 – GU C 364, pag. 1.
66 – J. Jordano Fraga, La protección del derecho a un medio ambiente adecuado, José María Bosch Editor, S.A., Barcellona, 1995, analizza le diverse posizioni assunte dalla dottrina in merito alla sua qualifica (pagg. 453‑499). Nella classificazione formulata da K. Vasak, Le droit international de droits de l’homme, 1972, tale diritto rientrerebbe tra i diritti umani di solidarietà o della terza generazione.
67 – Causa 41/1993/436/515, serie A, 303‑C, pag. 55. La sentenza 16 novembre 2004, causa Moreno Gómez/Spagna (ricorso n. 4143/02), si esprime in termini analoghi.
68 – J. Huelin, «Intimidad personal y familiar, domicilio y medio ambiente», in Perfiles del derecho constitucional a la vida privada y familiar, Consejo General del Poder Judicial, Madrid 1996, pagg. 257‑273, ritiene che questa affermazione apodittica dei nove giudici che, nel caso di specie, componevano la Corte europea dei diritti dell’uomo, sia molto importante; essa implica che, alla luce dei fatti di causa, la passività delle autorità pubbliche in situazioni nelle quali una, alcune o molte persone subiscano ripetutamente nei rispettivi domicili cattivi odori, esalazioni di fumo e rumori, provenienti da un impianto di depurazione delle acque e di altri rifiuti che, pur senza pregiudicare in modo grave la loro salute, ne peggiorino la qualità della vita, può costituire una violazione dell’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo. Tale affermazione della Corte di Strasburgo è stata anticipata nella sentenza 21 febbraio 1990, causa Powell e Rainer/Regno Unito (causa 3/1989/163/219, serie A, 172), in cui la Corte ha dichiarato che il rumore causato dai velivoli di un aeroporto, nella misura in cui riduce la qualità della vita e la possibilità di godere della propria abitazione, obbliga a tenere conto dell’art. 8 della Convenzione (punto 40).
69 – Causa 116/1996/735/932, Racc. 1998‑I.
70 – L’art. 45, n. 3, della Costituzione spagnola prevede l’assoggettamento a sanzioni penali dei comportamenti lesivi dell’ambiente. Fondandosi su tale disposizione, la Seconda Sezione del Tribunal Supremo ha negato che, nella difesa dell’ambiente, il diritto penale svolga un ruolo accessorio e secondario rispetto al diritto amministrativo (sentenza 29 settembre 2001, ricorso per cassazione n. 604/2000).
71 – N. De la Mata Barranco, «Derecho comunitario y derecho estatal en la tutela penal del ambiente», in Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 02‑04 (2000). V. anche P.M. De la Cuesta Aguado: «¿Intervención penal para la protección del medio ambiente?» in Revista penal on line (www.geocities.com/icapda/ambiente.htm).
72 – N. De la Mata Barranco, nella op. cit, svolge alcune attente riflessioni a tale riguardo. F. Schmalenberg, Ein europäisches Umweltstrafrecht: Anforderungen und Umsetzungsprobleme unter Berücksichtigung des Richtlinienvorschlags KOM (2001) 139 endg., Berlino 2004, pag. 32, rileva che in tale contesto le sanzioni amministrative non hanno la stessa efficacia di quelle penali.
73 – Dalla lettura dell’allegato alla proposta di direttiva relativa alla tutela dell’ambiente attraverso il diritto penale emerge l’ampiezza delle competenze della Comunità in tale materia.
74 – Il 25 ottobre 1979, in una conferenza sui rapporti tra il diritto comunitario e il diritto penale, tenuta all’Università di Parma, T.C. Hartley ha affermato senza esitazioni che il diritto comunitario può imporre agli Stati membri l’adozione di norme penali («L’impact du droit communautaire sur le procès pénal», en Droit communautaire et droit pénal, Giuffrè editore, Milano 1981, pagg. 33, 47 e 48). Un buon esempio è fornito dall’art. 30 dello Statuto CE della Corte, secondo cui la violazione del giuramento da parte dei periti e dei testimoni nei procedimenti dinanzi ai giudici comunitari dev’essere qualificata come reato. G. Dannecker, Evolución del derecho penal y sancionador comunitario, Madrid, Marcial Pons, 2001, pag. 58, riporta l’opinione di alcuni autori, secondo i quali il fatto che la Comunità sia priva di competenze penali non implica ch’essa non possa impartire disposizioni affinché determinati comportamenti siano puniti con sanzioni di questa natura. L. Stortini, «L’environnement: des éléments de droit pénal dans la législation européenne», in Les nouveaux droits de l’homme en Europe, 1999, pagg. 269‑268, sostiene che, per ottenere una vera tutela sovranazionale dell’ambiente, occorre obbligare gli Stati ad adottare un modello comune. In una prospettiva più ampia, G. Grasso, Comunidades Europeas y derecho penal. Las relaciones entre el ordenamiento comunitario y los sistemas penales de los Estados miembros, coedizione dell’Università di Castiglia-La Mancha e dell'OPOCE, 1993, pagg. 198 e segg., sostiene che gli Stati membri possono essere obbligati dal diritto comunitario a comminare sanzioni penali. J. Biancarelli, «Le droit communautaire et le droit pénal», in Les lundis du droit communautaire, 21 giugno 1993, afferma che la Comunità deve invitare gli Stati membri a perseguire penalmente alcuni comportamenti contrastanti con i suoi valori fondamentali. In teoria, il governo dei Paesi Bassi condivide questa tesi e al punto 15 della sua memoria sostiene che la Comunità può imporgli di perseguire penalmente determinate condotte, sempreché ciò risulti necessario ai fini della tutela delle disposizioni sostanziali del Trattato CE, ma in realtà condivide la posizione del Consiglio, giacché, a suo parere, nell’ambito della politica ambientale le sanzioni penali non sembrano necessarie (punto 16).
75 – Sentenza 5 febbraio 1963, causa 26/62 (Racc. pag. 1).
76 – Nella conferenza citata alla nota 74, G. Olmi ha affermato che il diritto comunitario può imporre l’abrogazione delle norme penali nazionali («La sanction des infractions au droit communautaire», in Droit communautaire et droit pénal, Griuffrè editore, Milano 1981, pag. 167). La sentenza 23 febbraio 1995, cause riunite C-358/93 e C-416/93, Bordessa e a. (Racc. pag. I-361), ha eliminato dai codici penali l’esportazione di moneta, banconote o assegni senza previa dichiarazione. Occorre ricordare che la sentenza Casati, citata, dopo avere riconosciuto che la legislazione penale e le norme di procedura penale restano di competenza degli Stati membri, ha precisato che non si deve abusare di tali norme fino a mettere in discussione gli obiettivi del Trattato (punto 27), per cui, come hanno stabilito le sentenze 16 febbraio 1978, causa 88/77, Schonenberg (Racc. pag. 473, punto 16), e 16 dicembre 1981, causa 269/80, Tymen (Racc. pag. 3079, punto 16), una condanna inflitta in forza di un atto legislativo interno dichiarato contrario al diritto comunitario è anch’essa incompatibile con tale diritto. In definitiva, come ha dichiarato la Corte nella sentenza 2 febbraio 1989, causa 186/87, Cowan (Racc. pag. 195, punto 19), il diritto comunitario pone dei limiti alle competenze nazionali e le norme interne, comprese quelle penali, non possono limitare le libertà fondamentali del Trattato. M. Zuleeg, «Der Beitrag des Strafrechts zur europäischen Integration», in Juristenzeitung, 1992, pag. 762, si richiama a tale sentenza per respingere la tesi secondo cui la materia penale è una «esclusiva» della sovranità statale.
77 – Secondo G. Grasso, op. cit., pag. 218, se le autorità legislative nazionali respingessero la normativa comunitaria, innescherebbero le conseguenti procedure per inadempimento, ma non la sostituzione delle norme interne difformi con quelle comunitarie. J. Eisele, «Einflussnahme auf nationales Strafrecht durch Richtliniengebung der Europäischen Gemeinschaft», in Juristenzeitung, 2001, pag. 1160, sostiene che le norme penali derivanti dalla trasposizione di una direttiva vengono adottate secondo le procedure liberamente scelte da ciascuno Stato membro, per cui sono sufficientemente legittimate dal punto di vista democratico.
78 – V. nota 15.
79 – G. Grasso li illustra nell’op. cit, pag. 223 e 224. I. Appel, Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft zur Überwachung und sanktionsrechtlichen Ausgestaltung des Lebensmittelstrafrechts und Verwaltungssanktionen in der Europäischen Union, Treviri 1994, pag. 165, ritiene che solo il ricorso uniforme al diritto penale generi la certezza necessaria per proseguire il processo di integrazione europea.
80 – Sia il Consiglio che la Commissione considerano opportuna una reazione penale combinata.
81 – La dottrina tedesca ritiene che la capacità di adottare una direttiva di diritto penale sia «inerente» all’art. 175 CE. In tal senso F. Schmalemberg, op. cit., pag. 29; J. Vogel, «Stand und Tendenzen der Harmonisierung des materiellen Strafrechts in der Europäischen Union», in Strafrecht und Kriminalität in Europa, 2003, pagg. 37 e 47; I. Appel, op. cit., pagg. 175 e 178, e F. Zeder, «Auf dem Weg zu einem Strafrecht der EU?», Juridikum, 2001, pag. 51. V. nota 37.
82 – M. Zulleg, op. cit., pag. 762, sostiene che gli Stati membri orientano i propri ordinamenti verso l’integrazione, la quale risulterebbe compromessa qualora alla sfera di applicazione del diritto comunitario venissero semplicemente sottratte materie importanti come il diritto penale.
83 – G. Grasso, op. cit., pag. 219, opta per una normativa dotata di una certa flessibilità, che definisca gli atti censurabili e la tipologia delle infrazioni e delle sanzioni, ma evitando una quantificazione rigorosa.
84 – In dottrina condivide questa impostazione J.P. Jacqué, «La question de la base juridique dans le cadre de la Justice et des affaires intérieures», in L’espace pénal européen: enjeux et perspectives, Institut d’études européennes, Bruxelles 2002, pagg. 255 e 256. J. Eisele, op. cit, pag. 1162, ritiene che il legislatore comunitario debba fissare un criterio minimo per definire il comportamento punibile, mentre il legislatore nazionale deve stabilire la sanzione. G. Grasso, op. cit., pag. 218, sostiene che gli organi della Comunità possono realizzare un’armonizzazione delle disposizioni di natura penale o sollecitare l’introduzione di fattispecie uniformi, sempreché ciò risulti necessario, nei casi in cui i Trattati attribuiscono a detti organi poteri specifici per la realizzazione degli scopi della Comunità. Per altro verso, il diritto comunitario dev’essere recepito negli ordinamenti di ciascuno Stato membro, attraverso la trasposizione delle disposizioni sanzionatorie sovranazionali e la fissazione delle sanzioni adeguate nel quadro previamente definito. V. anche F. Comte op. cit., pag. 781.
85 – Questa caratteristica, desumibile dalla normativa vigente, risulta espressamente dall’art. I‑14, n. 2, lett. e), del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, per cui, a norma dell’art. I‑12, n. 2, del medesimo Trattato, «[q]uando la Costituzione attribuisce all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria o ha deciso di cessare di esercitarla».