22.3.2012   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 82/16

(1)

Con lettera del 28 settembre 2007 (doc. n. 442805), l’Autorità ha chiesto alle autorità islandesi informazioni in merito alle garanzie statali e all’obbligo di pagare un premio per la garanzia statale ai sensi della legge islandese in materia di garanzie statali. Con lettera del 24 ottobre 2007 della missione islandese presso l’Unione europea, che inoltrava una lettera del ministero islandese delle Finanze dello stesso giorno, entrambe ricevute e protocollate dall’Autorità il 25 ottobre 2007 (doc. n. 448739 e n. 449598), le autorità islandesi hanno risposto a detta richiesta di informazioni.

(2)

Il caso è stato oggetto di discussioni fra i rappresentanti dell’Autorità e il governo islandese il 7 settembre 2007 a Bruxelles e il 29 ottobre 2007 a Reykjavik, nonché fra i rappresentanti dell’Autorità e l’Associazione islandese per i servizi finanziari nel corso di una riunione tenutasi il 6 marzo 2008 a Bruxelles.

(3)

La decisione n. 406/08/COL dell’Autorità, del 27 giugno 2008, di avviare il procedimento d’indagine formale riguardante l’esenzione del fondo islandese per il finanziamento degli alloggi dal pagamento del premio di garanzia di Stato è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e nel suo supplemento SEE (3). Nella decisione, l’Autorità invitava le parti interessate a trasmettere le proprie osservazioni. Non sono pervenute osservazioni dalle parti interessate. Con lettera dell’8 settembre 2008 (doc. n. 490696), le autorità islandesi hanno trasmesso all’Autorità le proprie osservazioni sulla decisione n. 406/08/COL.

(4)

Nell’ottobre 2008, l’Autorità ha sospeso il caso in ragione del tracollo del settore bancario islandese. Tuttavia, il caso è stato discusso nel corso di una riunione pacchetto tenutasi a Reykjavik il 4 e 5 novembre 2009 a seguito della quale, il 16 novembre 2009, l’Autorità ha sollecitato tramite lettera informazioni in merito alla valutazione della compatibilità delle misure oggetto d’indagine. Le autorità islandesi hanno risposto con lettera del 7 dicembre 2009 (doc. n. 539538).

(5)

Nell’ambito di un’indagine parallela concernente aiuti di Stato concessi al fondo islandese per il finanziamento degli alloggi, l’Autorità ha concluso, con decisione n. 405/08/COL del 27 giugno 2008 (4), che la garanzia statale concessa a tale fondo costituiva una misura d’aiuto già esistente. Successivamente, il 18 luglio 2011, l’Autorità ha adottato la decisione n. 247/11/COL relativa a una proposta di misure opportune relative al finanziamento del fondo islandese per il finanziamento degli alloggi Íbúðalánasjóður (Housing Financing Fund, di seguito «HFF») (5), anche sotto forma di garanzia statale.

(6)

Il fondo islandese per il finanziamento degli alloggi Íbúðalánasjóður (HFF) è un’istituzione di proprietà statale che opera a condizioni di mercato ai sensi della legge islandese in materia di alloggi n. 44/1998 (lög um húsnæðismál) (6). L’HFF è gestito da un consiglio di amministrazione che rientra nelle competenze amministrative del ministro degli Affari sociali. Scopo dell’HFF è migliorare la sicurezza e promuovere l’eguaglianza relativamente al diritto all’alloggio, tramite la concessione di prestiti ipotecari a privati e di prestiti agli enti che forniscono alloggi in locazione, nonché mediante l’organizzazione generale delle questioni concernenti gli alloggi. I finanziamenti sono erogati allo scopo specifico di aumentare le possibilità delle persone di acquistare o affittare un’abitazione a condizioni accessibili (cfr. articolo 1 della legge in materia di alloggi).

(7)

L’HFF non è finanziato direttamente dallo Stato, ma è finanziato mediante i rendimenti del capitale proprio del fondo (come rate, interessi e rimborsi dei prestiti concessi indicizzati all’inflazione), mediante gli interessi pagati per l’emissione e la vendita dei titoli del fondo (íbúðarbréf) quotati alla borsa valori islandese, nonché le commissioni sui servizi resi ai clienti. L’HFF beneficia inoltre di una garanzia statale che copre tutti i suoi obblighi (7). Infine, l’HFF riceve un sostegno per il tasso d’interesse sotto forma di contributi diretti di bilancio a copertura delle perdite derivanti dalla concessione di prestiti a tassi inferiori a quelli di mercato per la costruzione edilizia a scopo di locazione.

(8)

Per una descrizione più dettagliata del sistema dell’HFF ai sensi della legge in materia di alloggi, cfr. la decisione dell’Autorità n. 405/08/COL.

(9)

L’HFF è un’istituzione statale disciplinata dal diritto pubblico (cfr. articolo 4 della legge in materia di alloggi) e, come tale, in conformità ai principi generali non scritti del diritto pubblico islandese applicabile a tutte le istituzioni pubbliche, gode automaticamente di una garanzia statale che copre tutti i suoi obblighi. La garanzia è applicabile a tutte le istituzioni pubbliche, a prescindere da quando sono state costituite o dalla loro attività. Come già precisato, tale garanzia deriva dalla responsabilità illimitata dello Stato, in qualità di proprietario, per tutti gli obblighi dell’HFF. Ciò significa che lo Stato è tenuto a coprire la totalità degli obblighi dell’HFF, giacché la garanzia non è associata a singole operazioni finanziarie dell’HFF, né è limitata a un importo massimo prestabilito. Ciò è confermato dall’articolo 5, paragrafo 3, della legge n. 21/1991 in materia di insolvenza (lög um gjaldþrotaskipti o.fl.) che esclude l’applicabilità delle procedure in materia di fallimento o altre procedure concorsuali a istituzioni come l’HFF.

(10)

Nel preambolo del disegno di legge, diventato la legge n. 121/1997 sulle garanzie statali (lög um ríkisábyrgðir) è affermato quanto segue:

«Ciò si basa sulla regola univoca del diritto islandese secondo la quale lo Stato è responsabile degli obblighi delle sue istituzioni e imprese, eccetto se la garanzia è limitata da una esplicita disposizione di legge […] o se la responsabilità dello Stato in una società a responsabilità limitata è limitata alla quota apportata di capitale sociale.» (8)

(11)

La garanzia statale era disponibile anche per le istituzioni che hanno preceduto l’HFF, ovvero l’Agenzia statale per gli alloggi, il Fondo statale per l’edilizia residenziale e il Fondo per gli alloggi sociali [cfr. la legge n. 97/1993 sull’Agenzia statale per gli alloggi (lög um Húsnæðisstofnun ríkisins)].

(12)

Al momento della costituzione dell’HFF e delle istituzioni che l’hanno preceduto, la garanzia statale illimitata prestata a copertura di tutti i loro obblighi non era soggetta al pagamento di un premio di rischio o di un premio di garanzia. Secondo le autorità islandesi, fin dall’inizio delle attività dell’HFF, le norme pertinenti dell’ordinamento giuridico nazionale sono state interpretate in modo da esonerare l’HFF dal pagamento di qualsivoglia commissione sulla garanzia statale di cui gode (9).

(13)

L’atto provvisorio n. 68/1987 sulle misure fiscali ha imposto per la prima volta il pagamento di un premio di garanzia allo Stato per le garanzie statali non soggette fino ad allora al premio di rischio. Successivamente, l’articolo 8 della legge n. 37/1961 sulle garanzie statali (lög um ríkisábyrgðir), in seguito modificato dalla legge n. 65/1988 sulle garanzie statali, (lög um breyting á lögum nr. 37/1961, um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum) ha imposto a banche, fondi di credito, istituzioni finanziarie, imprese ed entità analoghe che, a norma di legge godevano di una garanzia statale in quanto enti pubblici o per altre ragioni, il pagamento di un premio di garanzia allo Stato relativamente ai loro impegni nei confronti di entità straniere. Il premio era fissato allo 0,0625 % a trimestre della quota capitale dell’indebitamento verso organismi sulla base della media di ciascun periodo (cfr. l’articolo 8, paragrafo 2 della legge n. 37/1961) (10).

(14)

Inizialmente, non era stato imposto nessun premio analogo per gli impegni nazionali. In seguito, la legge n. 121/1997 sulle garanzie statali (11) ha introdotto l’obbligo di pagare un premio pari allo 0,0375 % sugli impegni nazionali. Il tasso è stato successivamente portato allo 0,0625 % dalla legge n. 180/2000 (12).

(15)

La legge n. 121/1997 prevedeva altresì l’esenzione dal pagamento dei premi per le garanzie statali per i titoli detti «housing bond» emessi dal servizio per gli housing bond dell’Agenzia statale per gli alloggi. Per quanto concerne altri obblighi dell’HFF, la legge di bilancio supplementare per l’esercizio 2001 ha retroattivamente cancellato i debiti dell’HFF riguardanti i premi dovuti ai sensi della legge n. 121/1997 e non corrisposti. Infine, la legge n. 70/2000, entrata in vigore il 26 maggio 2000, ha sancito l’esenzione generale dell’HFF dal pagamento del premio di garanzia statale rispetto a tutti gli impegni.

(16)

Per una descrizione più dettagliata della normativa sulle garanzie statali, delle successive modifiche dei tassi di premio generali e delle disposizioni particolari sull’HFF, si rimanda alla decisione n. 406/08/COL.

(17)

Nella decisione n. 406/08/COL, l’Autorità ha precisato che la garanzia statale a favore dell’HFF, che esisteva prima dell’entrata in vigore dell’accordo SEE il 1o gennaio 1994, non era stata inclusa nel procedimento sul premio di garanzia concernente un nuovo aiuto, ma era oggetto di una procedura separata per aiuti già esistenti (caso N. 70382, ex caso N. 64865). La decisione n. 406/08/COL riguardava l’esenzione dell’HFF dal pagamento di un premio di garanzia che altre imprese organizzate in modo analogo all’HFF sono tenute a pagare. In questo contesto, secondo la valutazione preliminare dell’Autorità, il fatto che la legge sulle garanzie statali avesse mutato la situazione dell’HFF in merito al pagamento del premio di garanzia era irrilevante ai fini della classificazione della misura come nuovo aiuto o aiuto già esistente. Appariva invece decisivo il fatto che la nuova legge n. 121/1997 sulle garanzie statali avesse introdotto un nuovo regime, che accordava per la prima volta all’HFF un trattamento più favorevole di quello generale previsto per le imprese che beneficiavano di una garanzia statale implicita. Pertanto, l’Autorità era giunta alla conclusione preliminare che l’eventuale vantaggio accordato all’HFF dall’esenzione concessa al servizio per gli housing bond a norma dell’articolo 7 della legge n. 121/1997 costituisse un nuovo aiuto. Lo stesso dicasi per l’esenzione/esonero dal pagamento del premio su altre operazioni dell’HFF, cfr. la legge n. 70/2000 che modifica la legge n. 121/1997 e la legge del 2001sul bilancio suppletivo.

(18)

Nella valutazione preliminare dell’Autorità, l’esenzione dal pagamento di un premio di garanzia di cui beneficia l’HFF equivaleva ad un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE. La decisione di avviare il procedimento d’indagine formale aveva individuato i seguenti elementi di aiuti di Stato:

(19)

Inoltre, l’Autorità dubitava che i summenzionati elementi di aiuti di Stato potessero essere compatibili con l’accordo SEE. L’Autorità ha spiegato che, mentre alcuni prestiti per il finanziamento degli alloggi possono essere considerati servizi d’interesse economico generale ai sensi dell’articolo 59, paragrafo 2, dell’accordo SEE e possono pertanto beneficiare di aiuti, secondo la valutazione preliminare dell’Autorità il sistema generale di prestiti dell’HFF è troppo esteso per essere conforme ai principi dell’articolo 59, paragrafo 2. L’Autorità non aveva ricevuto nessuna informazione che l’avesse indotta a pensare che il mercato non sarebbe stato in grado di fornire finanziamenti abitativi a condizioni ragionevoli. Il sistema generale di prestiti dell’HFF prevede prestiti per chiunque, a prescindere dal reddito e dal patrimonio, nonché dal costo e dalla dimensione dell’abitazione da finanziare. Inoltre, i prestiti potrebbero essere garantiti anche laddove sono già disponibili finanziamenti abitativi locali.

(20)

Le osservazioni del governo islandese si concentrano sul fatto che l’eventuale elemento di aiuto deriva direttamente dalla garanzia statale implicita a favore dell’HFF, che è già qualificata come aiuto esistente. Stando alle autorità islandesi, qualsiasi commissione è parte integrante della garanzia statale in quanto tale. Pertanto, in considerazione della mancanza di modifiche sostanziali e distinte della garanzia statale e del pagamento della commissione, secondo le autorità islandesi non sussiste un nuovo aiuto e la questione rientra nel caso relativo all’aiuto di Stato esistente. Inoltre, secondo il governo islandese, anche qualora si presupponesse l'esistenza di un nuovo aiuto, si tratterebbe di un aiuto compatibile in ragione del carattere sociale dell’HFF e del fatto che l’aiuto concesso è conforme alle condizioni definite dalla giurisprudenza Altmark (13).

(21)

Per quanto concerne l’obbligo di pagare un premio sulle garanzie statali per gli impegni esteri di talune istituzioni finanziarie, introdotto dalla legge n. 68/1987, le autorità islandesi sostengono che l’HFF non ha di fatto mai pagato tale premio, non avendo alcun impegno estero.

(22)

Inoltre, secondo le autorità islandesi, l’obbligo di pagare il premio su impegni nazionali diversi dagli housing bond, ai sensi della legge 121/1997, «si fondava su una base giuridica discutibile», in quanto non era mai stato previsto che i predecessori dell’HFF pagassero un premio di garanzia. Le autorità islandesi osservano altresì che i debiti dell’HFF relativi a eventuali premi di garanzia non pagati sono stati retroattivamente cancellati dalla legge del 2001 sul bilancio suppletivo, a riprova del fatto che nelle intenzioni del legislatore l’HFF sarebbe dovuto essere sempre esentato dal pagamento del premio di garanzia.

(23)

Infine, l’esenzione dal pagamento del premio di garanzia statale dell’HFF era dovuta al fatto che l’HFF percepiva un margine d’interesse dello 0,0375 % sugli strumenti ipotecari a garanzia degli impegni relativi agli housing bond (14). Le autorità islandesi definiscono tale elemento una «commissione speciale sulla garanzia statale», il cui importo viene raccolto in un fondo speciale di riserva.

(24)

L’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE recita:

«Salvo deroghe contemplate dal presente accordo, sono incompatibili con il funzionamento del medesimo, nella misura in cui incidano sugli scambi fra Parti contraenti, gli aiuti concessi da Stati membri della Comunità, da Stati EFTA o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»

(25)

Di conseguenza, per essere qualificate come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE, le misure devono comportare una sovvenzione concessa dallo Stato o tramite risorse statali, conferire un vantaggio a favore dell’impresa beneficiaria, essere selettive, falsare la concorrenza e incidere sugli scambi fra le parti contraenti.

(26)

La guida EFTA sugli aiuti di Stato relativa alle garanzie statali (15) prevede che le garanzie prestate direttamente dallo Stato, e segnatamente da autorità nazionali, regionali o locali possono costituire aiuto di Stato. Inoltre, condizioni di finanziamento preferenziali ottenute da imprese la cui forma giuridica escluda il fallimento o altre procedure concorsuali, o che godono di una garanzia statale esplicita o del ripianamento di eventuali perdite da parte dello Stato, consentono a tali imprese di beneficiare di un’esposizione statale a tempo indeterminato, che viene definita garanzia statale illimitata (16). Inoltre,

«il beneficio derivante dalla garanzia statale risiede nel fatto che il relativo rischio viene assunto dallo Stato. Tale assunzione del rischio dovrebbe in linea di principio essere remunerata con un adeguato corrispettivo (premio). L’eventuale rinuncia, totale o parziale, al premio stesso comporta una perdita di risorse per lo Stato e nel contempo un beneficio per l’impresa.» (17)

(27)

Nella decisione n. 247/11/COL, l’Autorità ha concluso che la garanzia statale implicita e illimitata a favore dell’HFF costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE, in quanto comporta una perdita di risorse per lo Stato islandese e conferisce all’HFF un vantaggio economico. L’Autorità si riferiva al fatto che, conformemente alla guida dell’Autorità EFTA relativa alle garanzie statali, le imprese la cui forma giuridica esclude il fallimento o altre procedure concorsuali o che godono di una garanzia statale esplicita o del ripianamento di eventuali perdite da parte dello Stato possono essere considerate beneficiarie di aiuti di Stato. Inoltre, non è necessario che lo Stato effettui dei pagamenti nell’ambito della garanzia in questione. L’aiuto deve considerarsi concesso continuativamente nel momento in cui viene prestata la garanzia e non quando la garanzia venga fatta valere o il garante provveda al pagamento (18).

(28)

In considerazione del legame diretto esistente fra la presenza di elementi di aiuto di Stato in una misura consistente in una garanzia statale e la necessità di fissare (e pagare) un premio (di mercato) per tale intervento statale, la questione fondamentale è se l’esenzione dal pagamento del premio di garanzia si possa configurare come un elemento distinto di aiuto di Stato rispetto al vantaggio che deriva dalla garanzia in quanto tale. Un premio adeguato può neutralizzare almeno in parte il vantaggio accordato al beneficiario dell’aiuto. Se fosse stato possibile definire un premio di mercato per la garanzia oggetto d’esame corrispondente al rischio per lo Stato associato alla garanzia e tale premio fosse stato pagato dall’HFF, non sarebbero stati soddisfatti i criteri di cui all’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE concernente la presenza di risorse statali e di un vantaggio economico per l’HFF. Pertanto, il premio costituisce un elemento integrante del calcolo dell’importo dell’aiuto di Stato concesso sotto forma di garanzia. Tali conclusioni discendono altresì dalla guida relativa alle garanzie statali, come indicato in precedenza.

(29)

Le autorità islandesi hanno espresso una posizione analoga nelle osservazioni in risposta alla decisione di avviare il procedimento d’indagine formale (decisione n. 406/08/COL). Inoltre, le autorità islandesi hanno precisato che la legge sulle garanzie statali era intesa come normativa generale sulle condizioni di concessione delle garanzie statali. La legge in sé non concedeva nessuna specifica garanzia, bensì definiva semplicemente le condizioni per la concessione di garanzie (19).

(30)

Alla luce di quanto precede, l’Autorità ritiene che, in virtù della natura speciale degli elementi di aiuto contenuti in una misura di aiuti di Stato sotto forma di garanzia statale, l’esenzione concessa all’HFF dal pagamento di un premio di garanzia statale non costituisce una misura di aiuti di Stato separata dalla garanzia statale implicita e illimitata prestata dallo Stato islandese, ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE. La non applicazione di un premio costituisce parte del vantaggio e delle risorse statali impegnate nella garanzia statale concessa all’HFF. Poiché i vantaggi derivanti da tale garanzia statale sono oggetto del procedimento sugli aiuti di Stato esistenti avviato dall’Autorità [cfr. caso n. 70382 (ex n. 64865), decisione n. 247/11/COL], il procedimento d’indagine formale concernente l’esonero dell’HFF dal pagamento di un premio di garanzia statale è privo di oggetto e può essere chiuso,