Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ATHANASIOS RANTOS

presentate il 18 aprile 2024 (1)

Causa C‑447/22 P

Repubblica di Slovenia,

Commissione europea

contro

Petra Flašker

«Impugnazione – Aiuti di Stato – Articoli 107 TFUE e 108 TFUE – Misure di aiuto concesse dalla Repubblica di Slovenia prima dell’adesione all’Unione europea – Fase preliminare di esame – Decisione della Commissione europea che conclude per l’assenza di aiuti di Stato – Mancato avvio del procedimento d’indagine formale – Nozione di “serie difficoltà” riguardo all’esistenza di un aiuto o alla sua compatibilità con il mercato interno – Portata degli obblighi di diligenza e di indagine della Commissione – Onere della prova incombente alla parte che deduce l’esistenza di “serie difficoltà”»

I.      Introduzione

1.        Con la sua impugnazione, la Repubblica di Slovenia chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 27 aprile 2022, Flašker/Commissione (T‑392/20, EU:T:2022:245; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha annullato la decisione della Commissione C(2020) 1724 final del 24 marzo 2020, che ha concluso l’esame di misure relative alla rete di farmacie pubbliche Lekarna Ljubljana alla luce delle norme in materia di aiuti di Stato di cui agli articoli 107 e 108 TFUE [caso SA.43546 (2016/FC) – Slovenia; in prosieguo: la «decisione controversa»), nella parte in cui detta decisione si riferisce agli «attivi in gestione» di tale rete di farmacie.

2.        Tale causa trae origine da una denuncia presentata dinanzi alla Commissione, nel corso dell’anno 2016, dalla sig.ra Petra Flašker (in prosieguo: «PF»), gestore di una farmacia privata, che lamentava l’esistenza di aiuti di Stato a favore della Lekarna Ljubljana, una concorrente, sotto forma, in particolare, di conferimento di attivi in gestione – ad esempio locali commerciali – a condizioni non corrispondenti a quelle di mercato. Con la decisione controversa, la Commissione ha concluso l’esame di tale denuncia senza avviare il procedimento di esame approfondito previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. In sostanza, la Commissione ha indicato che, al termine della fase preliminare di esame prevista all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, essa aveva maturato il convincimento che le misure in questione non costituissero aiuti di Stato, precisando al contempo che, anche supponendo che il conferimento di attivi in gestione potesse costituire un aiuto del genere, si sarebbe trattato di un «aiuto esistente». Il Tribunale, investito di un ricorso di annullamento, ha accolto, nella sentenza impugnata, il motivo dedotto da PF secondo cui la Commissione non poteva legittimamente adottare la decisione controversa senza avviare il procedimento di esame previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, e ha annullato la decisione controversa nella parte riguardante gli attivi in gestione della Lekarna Ljubljana.

3.        In sede di impugnazione, la Repubblica di Slovenia, sostenuta dalla Commissione, fa valere, nell’ambito dei suoi primi due motivi di gravame, che la sentenza impugnata sarebbe viziata da un errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE e dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento (UE) 2015/1589 (2), nonché della nozione di «serie difficoltà» implicanti l’obbligo di avviare il procedimento d’indagine formale. Conformemente alla richiesta della Corte, le presenti conclusioni si concentreranno sull’analisi di tali primi due motivi di impugnazione.

4.        La presente causa si colloca nella scia di molte altre che hanno dato luogo a una giurisprudenza costante dei giudici dell’Unione e nel solco di una serie di altre cause sfociate in sentenze più recenti riguardanti il mancato avvio del procedimento d’indagine formale (3). Essa offre pertanto alla Corte l’occasione di chiarire ulteriormente, da un lato, la nozione di «serie difficoltà», la cui esistenza, al termine di un esame preliminare, comporta l’obbligo per la Commissione di avviare il procedimento formale e, dall’altro, l’onere della prova e la portata degli obblighi di diligenza e di indagine che incombono a tale istituzione quando si trova di fronte a una situazione di incertezza.

II.    Contesto normativo

A.      Trattato di adesione e Atto di adesione

5.        Il Trattato relativo all’adesione della Repubblica di Slovenia all’Unione europea (4) è stato firmato dalla Repubblica di Slovenia il 16 aprile 2003 ed è entrato in vigore il 1º maggio 2004 (in prosieguo: il «Trattato di adesione»).

6.        Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del Trattato di adesione, le condizioni di ammissione e gli adattamenti che ne derivano per i trattati sui quali è fondata l’Unione europea sono contenuti nell’Atto relativo alle condizioni di adesione all’Unione europea e agli adattamenti dei trattati su cui è fondata l’Unione europea (in prosieguo: l’«Atto di adesione») (5).

7.        L’articolo 22 dell’Atto di adesione, che, al pari delle altre disposizioni di quest’ultimo, costituisce parte integrante del Trattato di adesione, dispone che le misure elencate nell’allegato IV dell’Atto suddetto sono applicate alle condizioni previste in tale allegato.

8.        L’allegato IV, punto 3, paragrafo 1, dell’Atto di adesione prevede quanto segue:

«I seguenti regimi di aiuti e gli aiuti individuali istituiti in un nuovo Stato membro prima della data di adesione e ancora applicabili successivamente a detta data sono da considerare, dopo l’adesione, come aiuti esistenti ai sensi dell’articolo [108, paragrafo 1, TFUE]:

a)      misure di aiuto istituite prima del 10 dicembre 1994;

b)      misure di aiuto elencate nell’appendice del presente allegato;

c)      misure di aiuto che anteriormente alla data di adesione sono state valutate dall’autorità di controllo degli aiuti di Stato del nuovo Stato membro e giudicate compatibili con l’acquis e nei cui confronti la Commissione [europea] non ha sollevato obiezioni per seri dubbi sulla compatibilità della misura con il mercato comune, ai sensi della procedura di cui al [paragrafo] 2.

Tutte le misure ancora applicabili dopo la data dell’adesione che costituiscono un aiuto di Stato e che non soddisfano le condizioni sopra elencate sono considerate, dalla data di adesione, nuovi aiuti ai fini dell’applicazione dell’articolo [108, paragrafo 3, TFUE]».

B.      Regolamento (UE) 2015/1589

9.        L’articolo 1 del regolamento 2015/1589, intitolato «Definizioni», recita come segue:

«Ai fini del presente regolamento, si applicano le seguenti definizioni:

a)      “aiuto”: qualsiasi misura che risponda a tutti i criteri stabiliti all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE;

b)      “aiuti esistenti”:

i)      fatti salvi (…) il punto 3 e l’appendice dell’allegato IV dell’atto di adesione di Repubblica ceca, Estonia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Slovenia e Slovacchia (…), tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del TFUE, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del [Trattato FUE] e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore;

(...)

c)      “nuovi aiuti”: tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti;

(...)»

10.      L’articolo 4 di tale regolamento, intitolato «Esame preliminare della notifica e decisioni della Commissione», dispone, ai suoi paragrafi da 2 a 5, quanto segue:

«2.      La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che la misura notificata non costituisce aiuto, lo dichiara mediante una decisione.

3.      La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che non sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato interno della misura notificata, nei limiti in cui essa rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la dichiara compatibile con il mercato interno (“decisione di non sollevare obiezioni”). La decisione specifica quale sia la deroga applicata a norma del TFUE.

4.      La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato interno della misura notificata, decide di avviare il procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (“decisione di avviare il procedimento d’indagine formale”).

5.      Le decisioni di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 del presente articolo devono essere adottate entro due mesi. (...)»

C.      Regolamento (CE) n. 794/2004

11.      L’articolo 4 del regolamento (CE) n. 794/2004 (6), intitolato «Procedura di notificazione semplificata per determinate modifiche ad aiuti esistenti», prevede, al suo paragrafo 1, prima frase, che, ai fini dell’articolo 1,  lettera c), del regolamento 2015/1589, «si intende per modifica di un aiuto esistente qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato [interno]. Un aumento non superiore al 20% della dotazione originaria di un regime di aiuti non è tuttavia considerato una modifica ad un aiuto esistente».

III. Fatti all’origine della controversia

12.      I fatti all’origine della controversia nonché il contenuto della decisione controversa sono esposti ai punti da 2 a 13 della sentenza impugnata e possono essere riassunti come segue, ai fini delle presenti conclusioni.

13.      Nel corso dell’anno 1979 è stata costituita a Lubiana (Slovenia), all’epoca facente parte della Repubblica socialista federale di Jugoslavia, un’entità denominata Lekarna Ljubljana o.p., incaricata della distribuzione di prodotti farmaceutici presso le farmacie. Secondo le indicazioni fornite dalle autorità slovene, tale entità era dotata di attivi che le consentivano di adempiere la sua missione. Secondo PF, attualmente farmacista privata, detta entità sarebbe stata un’«organizzazione di lavoro in comune», che non esercitava un’attività economica di mercato e non aveva la capacità di possedere beni in proprietà.

14.      A seguito dell’indipendenza della Slovenia, durante l’anno 1991, è stata adottata una legge sugli enti relativa, in particolare, agli enti di diritto pubblico responsabili di servizi di interesse economico generale. Ai sensi dell’articolo 48 di tale legge, «[l]’ente trae le risorse per lo svolgimento della sua missione da dotazioni fornite dal suo fondatore, dalla vendita di prodotti e di servizi e da altre fonti previste dalla presente legge».

15.      L’anno successivo è stata adottata anche una legge sulle farmacie. Questa prevede la coesistenza di enti farmaceutici di diritto pubblico e di farmacie private, nonché la responsabilità dei comuni per la fornitura dei servizi di farmacia nel loro territorio. Le farmacie private ricevono un’autorizzazione all’esercizio sotto forma di concessione rilasciata dal comune interessato a seguito di una pubblica gara. Gli enti farmaceutici di diritto pubblico sono istituiti dai comuni, che partecipano alla loro gestione, e sono disciplinati dal loro atto costitutivo. Secondo la Commissione, attualmente in Slovenia ci sono circa 25 enti farmaceutici di diritto pubblico, che gestiscono quasi 200 farmacie, e 100 farmacie private.

16.      Sulla base di tali due leggi, nel corso dell’anno 1997, il Comune di Lubiana (Slovenia) ha istituito con ordinanza l’ente farmaceutico di diritto pubblico Javni Zavod Lekarna Ljubljana (in prosieguo: la «Lekarna Ljubljana»), specificando che si trattava del legale successore della Lekarna Ljubljana o.p. e che subentrava nei diritti e negli obblighi di quest’ultima.

17.      Allo stato attuale, la Lekarna Ljubljana gestisce una cinquantina di farmacie in Slovenia, principalmente a Lubiana, ma anche in una quindicina di altri comuni. A Grosuplje (Slovenia), città in cui PF gestisce la sua farmacia privata, si trovano anche due farmacie della Lekarna Ljubljana.

18.      Con una denuncia formalmente presentata presso la Commissione il 27 aprile 2016, a seguito di precedenti contatti con i suoi servizi, PF ha lamentato l’esistenza di aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107 TFUE, a favore della Lekarna Ljubljana. Tra le misure individuate durante l’istruttoria di tale denuncia figura il «conferimento di attivi in gestione» a condizioni che, secondo PF, non corrispondono alle condizioni di mercato. Ella menziona, quali attivi siffatti, dei locali commerciali.

19.      Vi sono stati numerosi scambi tra la Commissione e le autorità slovene, da un lato, e PF, dall’altro. La Commissione ha, a due riprese, comunicato a quest’ultima una valutazione preliminare secondo cui le misure individuate non costituivano aiuti di Stato. Ogni volta PF ha confermato la sua denuncia, fornendo ulteriori elementi di informazioni, e nel corso dell’anno 2018 è stata appoggiata da altre sedici farmacie private slovene.

20.      Il 24 marzo 2020, la Commissione ha inviato alla Repubblica di Slovenia la decisione controversa. Questa è stata adottata senza che la Commissione avviasse il procedimento di esame approfondito previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Al considerando 73 di tale decisione, la Commissione ha concluso che l’esame delle quattro misure a favore della Lekarna Ljubljana identificate da PF nel corso dell’istruttoria – ossia: i) il beneficio, concesso dal Comune di Skofljica (Slovenia), di un contratto di locazione a lungo termine a titolo gratuito, ii) il conferimento da parte del Comune di Lubiana di attivi in gestione, iii) l’esenzione dai canoni di concessione accordata da diversi comuni e iv) la rinuncia a profitti che avrebbero dovuto essere condivisi con diversi comuni – non aveva rivelato l’esistenza di aiuti di Stato. Tuttavia, per quanto riguarda il conferimento di attivi in gestione, la Commissione ha esposto, ai considerando da 37 a 40 della decisione controversa, che, nel caso in cui il conferimento di tali attivi potesse aver costituito un aiuto di Stato, si trattava allora di un «aiuto esistente».

21.      La motivazione contenuta in questi ultimi considerando è la seguente. Dopo aver richiamato le disposizioni dell’articolo 48 della legge sugli enti, adottata nel corso dell’anno 1991, e aver indicato, da un lato, che il Comune di Lubiana doveva a tale titolo dotare la Lekarna Ljubljana di attivi per consentire a tale ente di avviare la propria attività e che, dall’altro lato, qualsiasi attivo acquisito dalla Lekarna Ljubljana, anche con mezzi propri, è classificato come «attivo in gestione» in applicazione delle norme sulla contabilità pubblica, la Commissione espone che, secondo le autorità slovene, nel corso dell’anno 1979 il Comune di Lubiana ha fornito alla Lekarna Ljubljana o.p. attivi necessari all’avvio delle sue attività, che nel corso dell’anno 1997 tali attivi sono stati trasferiti all’ente succedutole, cioè alla Lekarna Ljubljana, e che tutti gli altri attivi acquisiti in seguito da tali due entità a partire dall’anno 1979 sono stati acquisiti con mezzi propri sul mercato e a condizioni di mercato. Gli unici attivi in gestione il cui conferimento potrebbe costituire un aiuto di Stato sarebbero quindi quelli derivanti dalla dotazione iniziale di attivi alla Lekarna Ljubljana o.p., trasferita nel corso dell’anno 1997 alla Lekarna Ljubljana.

22.      La Commissione fa inoltre riferimento all’allegato IV dell’Atto di adesione, in particolare al suo punto 3, relativo alla politica della concorrenza. Essa indica che, ai sensi del paragrafo 1 di tale punto, «[i] seguenti regimi di aiuti e gli aiuti individuali istituiti in un nuovo Stato membro prima della data di adesione e ancora applicabili successivamente a detta data sono da considerare, dopo l’adesione, come aiuti esistenti [ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, del TFUE]: a) misure di aiuto istituite prima del 10 dicembre 1994».

23.      Inoltre, la Commissione ricorda che l’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589 definisce come «nuovi aiuti» «tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti». Essa ricorda, inoltre, che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004, «si intende per modifica di un aiuto esistente qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato [interno]».

24.      La Commissione conclude che, nei limiti in cui il conferimento di attivi in gestione abbia dato luogo a un aiuto di Stato, si tratterebbe allora di un aiuto esistente, poiché tale aiuto sarebbe stato conferito nel contesto della costituzione della Lekarna Ljubljana o.p. nel corso dell’anno 1979. La sostituzione di quest’ultima con la Lekarna Ljubljana nel corso dell’anno 1997 sarebbe di natura puramente amministrativa, in quanto il contesto normativo non cambierebbe, né cambierebbero l’utilizzo e le condizioni di utilizzo degli attivi in questione. Tale sostituzione non potrebbe quindi costituire una modifica di un aiuto esistente e l’aiuto in questione resterebbe quindi un aiuto di tale natura.

IV.    Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

25.      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 giugno 2020, PF ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa e alla condanna della Commissione alle spese.

26.      A sostegno di tale ricorso, PF ha dedotto tre motivi, concernenti, il primo, la violazione dell’obbligo di motivazione della decisione controversa, il secondo, un’errata valutazione dei fatti nonché un errore nella qualificazione giuridica dei fatti relativi al conferimento di attivi in gestione, con conseguente violazione degli articoli 107 e 108 TFUE, e il terzo, il fatto che la Commissione non poteva legittimamente adottare la decisione controversa senza avviare il procedimento di esame previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (7).

27.      Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha accolto il terzo motivo, che ha ritenuto opportuno esaminare per primo, e ha accolto il ricorso, annullando la decisione controversa nella parte in cui riguardava la valutazione, alla luce delle norme in materia di aiuti di Stato, del conferimento di attivi in gestione alla Lekarna Ljubljana, senza ritenere necessario esaminare il primo e il secondo motivo (8).

28.      Più precisamente, dopo aver delimitato la portata del ricorso alla valutazione delle sole misure relative agli «attivi in gestione» (9) ed aver precisato che era opportuno esaminare il terzo motivo di ricorso alla luce, in particolare, degli argomenti presentati da PF nell’ambito del secondo motivo (10), il Tribunale ha suddiviso in due parti il suo esame relativo agli attivi in gestione, a seconda che essi fossero stati conferiti nel corso dell’anno 1979, al momento della costituzione della Lekarna Ljubljana o.p., per consentirle di avviare la propria attività (in prosieguo: gli «attivi in gestione nel corso dell’anno 1979»), oppure incorporati dopo tale data dalla Lekarna Ljubljana o.p. e dalla Lekarna Ljubljana (in prosieguo: gli «attivi in gestione dopo l’anno 1979») (11).

29.      Il Tribunale ha dichiarato che, al termine dell’esame preliminare che esso aveva effettuato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, la Commissione non aveva eliminato i dubbi relativi, da un lato, alla questione se gli attivi che erano stati conferiti in gestione alla Lekarna Ljubljana p.o. nel corso dell’anno 1979 e che sono stati trasferiti alla Lekarna Ljubljana nel corso dell’anno 1997, nella misura in cui essi possano essere qualificati come «aiuti di Stato», costituissero aiuti esistenti o nuovi aiuti ai sensi dell ’articolo 1, lettera b), del regolamento 2015/1589 (12), e, dall’altro lato, alla questione se tutti gli attivi in gestione incorporati dalla Lekarna Ljubljana o.p. e dalla Lekarna Ljubljana dopo il 1979 fossero stati incorporati da tali stessi enti alle condizioni di mercato, come hanno sostenuto le autorità slovene, e, pertanto, se non fossero stati forniti aiuti di Stato a tali entità attraverso gli attivi suddetti (13).

30.      Sulla base di queste due constatazioni, il Tribunale ha concluso che la Commissione si trovava «di fronte a serie difficoltà che avrebbero dovuto indurla ad avviare il procedimento previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (...). L’esame approfondito che quest’ultimo procedimento comporta avrebbe del resto consentito alla Commissione, ove necessario, di pronunciarsi in maniera informata sulle seguenti questioni: la presenza stessa di aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107 TFUE, nell’ipotesi di conferimento alla Lekarna Ljubljana di attivi in gestione a titolo gratuito o preferenziale da parte del Comune di Lubiana, la qualificazione di tali attivi come aiuti esistenti o nuovi aiuti e la loro qualificazione come aiuti individuali o aiuti rientranti in un regime di aiuti. Ciò avrebbe permesso alla Commissione di orientare con piena cognizione di causa il prosieguo del procedimento al fine, ove necessario, di valutare la compatibilità con il mercato interno delle misure eventualmente rivelatesi come aiuti, esistenti o nuovi, che richiedevano una tale valutazione» (14).

V.      Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

31.      Il 6 luglio 2022, la Repubblica di Slovenia ha proposto un’impugnazione contro la sentenza impugnata. Essa chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata e, in via principale, di respingere il ricorso in primo grado; in subordine, se lo stato degli atti non consente di statuire sulla controversia, di rinviare la causa al Tribunale e di condannare PF alle spese.

32.      Da parte sua, la Commissione chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata e, in via principale, di respingere il ricorso in primo grado, se lo stato degli atti consente di statuire sulla controversia, e di condannare PF alle spese; in via subordinata, di rinviare la causa al Tribunale e di riservare le spese.

33.      PF, da parte sua, chiede alla Corte di respingere l’impugnazione e di condannare la Repubblica di Slovenia alle spese.

34.      Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dalla Corte all’udienza tenutasi il 31 gennaio 2024.

VI.    Analisi

35.      A sostegno della sua impugnazione, la Repubblica di Slovenia, sostenuta dalla Commissione, solleva quattro motivi relativi, il primo, ad errori di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE e dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento 2015/1589, nonché ad errori nell’interpretazione della nozione di «serie difficoltà» per quanto riguarda la qualificazione come aiuti di Stato degli attivi in gestione dopo l’anno 1979, il secondo, ad un’errata interpretazione dei fatti e ad errori di diritto quanto all’esistenza di siffatte serie difficoltà relativamente alla qualificazione degli attivi in gestione nel corso dell’anno 1979 come «aiuti esistenti», il terzo, ad una violazione dell’obbligo di motivazione incombente al Tribunale e, il quarto, ad una violazione del diritto della Commissione a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

36.      Su richiesta della Corte, le presenti conclusioni si limiteranno ad analizzare i primi due motivi di impugnazione.

37.      Nella misura in cui tali due motivi vertono sull’obbligo della Commissione di esaminare una denuncia relativa all’esistenza di un presunto aiuto o alla sua compatibilità con il mercato interno, mi sembra utile, anzitutto, esaminare la portata dell’obbligo della Commissione di avviare il procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, quale stabilito nella giurisprudenza della Corte (A), e poi, in un secondo momento, analizzare il ragionamento del Tribunale, oltre ad esaminare le varie censure sollevate dalla Repubblica di Slovenia, sostenuta dalla Commissione, nell’ambito del primo motivo, che riguarda gli attivi in gestione dopo l’anno 1979 (B), nonché nell’ambito del secondo motivo, che riguarda gli attivi in gestione nel corso dell’anno 1979 (C).

A.      Sull’obbligo della Commissione di avviare il procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE

38.      In tale fase, ritengo utile ricordare le norme pertinenti relative al sistema di controllo degli aiuti di Stato istituito dal Trattato FUE e agli obblighi che incombono alla Commissione nell’ambito del procedimento di esame di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 108 TFUE.

39.      Anzitutto, ricordo che la valutazione della compatibilità di misure di aiuto con il mercato interno rientra nella competenza esclusiva della Commissione (15). Infatti, ai fini dell’applicazione degli articoli 93 e 107 TFUE, l’articolo 108 TFUE attribuisce alla Commissione la competenza specifica ed esclusiva a decidere in merito alla compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno quando si tratti di esaminare i regimi esistenti, di decidere su aiuti da istituire o modificare e di intervenire in caso di mancato rispetto delle sue decisioni o dell’obbligo di notifica (16). Tale competenza esclusiva mira, in particolare, a garantire l’applicazione efficace e uniforme dell’articolo 107 TFUE in tutta l’Unione in modo prevedibile e trasparente (17).

40.      Nell’ambito della procedura di esame di un aiuto di Stato prevista dall’articolo 108 TFUE, occorre distinguere, da un lato, la fase preliminare di esame degli aiuti disciplinata dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, che ha soltanto lo scopo di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sull’esistenza o sulla compatibilità parziale o totale di un aiuto, e, dall’altro, la fase di esame prevista dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, diretta a consentire alla Commissione di essere completamente edotta su tutti i dati di un caso. La principale caratteristica che differenzia tali due fasi risiede nell’assenza, in sede di fase preliminare, di un obbligo in capo alla Commissione di invitare gli interessati a presentare le loro osservazioni prima di adottare la sua decisione (18). L’architettura di tale sistema si basa quindi sull’idea che i servizi della Commissione non devono essere costretti a svolgere un procedimento che gravi pesantemente sulle loro risorse, quando una misura statale, prima facie, non sollevi difficoltà quanto alla sua qualificazione o alla sua compatibilità con il mercato interno, il che spiega anche il motivo per cui le decisioni che chiudono la fase preliminare devono essere adottate, in linea di principio, entro due mesi (19).

41.      Al riguardo, dalla lettera dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589 e da una giurisprudenza costante della Corte risulta che, qualora la Commissione non possa acquisire la convinzione – al termine di un primo esame nell’ambito del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE – che la misura statale di cui trattasi non costituisce un «aiuto» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE oppure, se è un aiuto, che detta misura è compatibile con il Trattato, oppure qualora tale procedimento non le abbia consentito di superare tutte le difficoltà sollevate dalla valutazione della compatibilità della misura in questione, detta istituzione è tenuta ad avviare il procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE «senza disporre a tal proposito di alcun margine di discrezionalità» (20). Il procedimento previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE diventa quindi indispensabile non appena la Commissione incontri serie difficoltà nel valutare se un aiuto esista o sia compatibile con il mercato interno. In altri termini, la Commissione può limitarsi alla fase preliminare di esame di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE per decidere a favore di un aiuto solo nel caso in cui sia in grado di acquisire la convinzione, in esito a un primo esame, che tale aiuto è compatibile con il mercato interno. Per contro, qualora questo primo esame abbia convinto la Commissione del contrario, oppure non le abbia consentito di superare tutte le difficoltà inerenti alla valutazione dell’esistenza di un aiuto o della compatibilità di tale aiuto con il mercato interno, essa è tenuta a chiedere tutti i pareri necessari e ad avviare, a tale scopo, il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (21).

42.      Da tale giurisprudenza risulta anche che la nozione di «serie difficoltà» ha carattere oggettivo (22) e che la prova dell’esistenza di tali difficoltà, che deve essere ricercata sia nelle circostanze d’adozione della decisione adottata al termine dell’esame preliminare sia nel suo contenuto, deve essere fornita dal soggetto che richiede l’annullamento di tale decisione, sulla base di un insieme di indizi concordanti (23). Pertanto, il carattere insufficiente o incompleto dell’esame condotto dalla Commissione in occasione del procedimento di esame preliminare costituisce un indizio del fatto che tale istituzione si è trovata di fronte a serie difficoltà per valutare la compatibilità della misura notificata con il mercato interno, il che avrebbe dovuto indurla ad avviare il procedimento d’indagine formale (24).

43.      Dunque, un soggetto interessato che chiede l’annullamento di una decisione della Commissione di non sollevare obiezioni nei confronti di un aiuto di Stato mette in discussione essenzialmente il fatto che tale istituzione ha adottato detta decisione senza avviare il procedimento d’indagine formale, violando così i diritti procedurali di detto interessato. Affinché la sua domanda di annullamento venga accolta, l’interessato di cui sopra può invocare qualsiasi motivo idoneo a dimostrare che la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione disponeva, all’atto della fase preliminare di esame, avrebbe dovuto suscitare dei dubbi quanto alla compatibilità della misura in questione con il mercato interno. L’utilizzo di siffatti argomenti non può tuttavia avere la conseguenza di trasformare l’oggetto del ricorso, né di modificarne i presupposti di ricevibilità. Al contrario, l’esistenza di dubbi circa tale compatibilità è proprio la prova che dev’essere fornita per dimostrare che la Commissione era tenuta ad avviare il procedimento d’indagine formale contemplato dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE nonché dall’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589 (25).

44.      Ne consegue che la legittimità di una decisione di non sollevare obiezioni, fondata sull’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589, dipende dalla questione se la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione disponeva, all’atto della fase preliminare di esame della misura notificata, avrebbe dovuto oggettivamente suscitare dei dubbi sia in ordine alla qualificazione di tale misura come «aiuto», sia riguardo alla sua compatibilità con il mercato interno, dato che simili dubbi devono dar luogo all’avvio di un procedimento d’indagine formale a cui possono partecipare gli «interessati» menzionati all’articolo 1, lettera h), di detto regolamento (26).

45.      Inoltre, la legittimità di una decisione adottata al termine del procedimento di esame preliminare, come quella di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2015/1589, deve essere valutata dal giudice dell’Unione in funzione non soltanto degli elementi di informazione di cui la Commissione disponeva nel momento in cui l’ha adottata, ma anche degli elementi di cui essa «poteva disporre», tra i quali gli elementi che apparivano pertinenti e dei quali essa avrebbe potuto, dietro sua richiesta, ottenere la produzione nel corso del procedimento amministrativo (27).

46.      Infatti, nell’interesse di una buona amministrazione delle norme in materia di aiuti di Stato, la Commissione è tenuta a svolgere la procedura di esame delle misure in questione in modo diligente e imparziale al fine di disporre, al momento dell’adozione di una decisione finale che accerta l’esistenza e, eventualmente, l’incompatibilità o l’illegittimità dell’aiuto, degli elementi il più possibile completi e affidabili per fare ciò (28).

47.      Al riguardo, nella sentenza Tempus Energy, la Corte ha precisato che, anche se, in occasione dell’esame dell’esistenza e della legittimità di un aiuto di Stato, può essere necessario che la Commissione vada, ove occorra, al di là del semplice esame degli elementi di fatto e di diritto portati alla sua conoscenza, detta istituzione non è però tenuta a ricercare, di propria iniziativa e in mancanza di qualsiasi indizio in tal senso, tutte le informazioni che potrebbero presentare un nesso con il caso di cui è investita, quand’anche simili informazioni siano pubblicamente disponibili (29). Pertanto, la semplice esistenza di un elemento di informazione potenzialmente pertinente di cui la Commissione non aveva conoscenza e sul quale essa non era tenuta ad indagare, alla luce degli elementi di informazione che erano effettivamente in suo possesso, non vale a dimostrare l’esistenza di serie difficoltà che avrebbero obbligato detta istituzione ad avviare il procedimento d’indagine formale (30).

48.      Per quanto riguarda l’obbligo di motivazione che incombe alla Commissione ai sensi dell’articolo 296, secondo comma, TFUE, la Corte ha precisato che, qualora si tratti di una decisione, adottata ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, di non sollevare obiezioni riguardo a una misura di aiuto, una decisione siffatta deve esporre unicamente le ragioni per le quali la Commissione ritiene che non sussistano serie difficoltà di valutazione della compatibilità dell’aiuto in questione con il mercato interno, e che anche una motivazione succinta di tale decisione deve essere considerata sufficiente alla luce del requisito di motivazione stabilito dall’articolo 296, secondo comma, TFUE, purché essa faccia apparire in modo chiaro e non equivoco le ragioni per le quali la Commissione ha reputato che non sussistessero difficoltà di tal genere, tenendo presente che la questione della fondatezza di tale motivazione è estranea al requisito di motivazione suddetto (31).

49.      Infine, occorre sottolineare che, nonostante i principi sanciti dalla giurisprudenza ricordata ai paragrafi da 41 a 47 delle presenti conclusioni siano stati sviluppati principalmente in merito a decisioni di non sollevare obiezioni contemplate dall’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589, essi si applicano anche alle decisioni, come la decisione controversa, che constatano che la misura «non costituisce un aiuto», previste all’articolo 4, paragrafo 2, di tale regolamento (32).

50.      È alla luce di tali esigenze che occorre verificare se il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nel dichiarare, nella sentenza impugnata, che la Commissione, all’esito all’esame preliminare da essa effettuato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, non aveva dissipato i dubbi che si presentavano in ordine agli attivi in gestione, che imponevano di appurare, da un lato, se gli attivi in gestione incorporati dalla Lekarna Ljubljana o.p. e dalla Lekarna Ljubljana dopo l’anno 1979 fossero effettivamente stati incorporati a condizioni di mercato e, di conseguenza, se non fossero stati erogati aiuti attraverso tali attivi (primo motivo di impugnazione) e, dall’altro, se gli attivi conferiti in gestione nel corso dell’anno 1979 alla Lekarna Ljubljana o.p. e trasferiti nel corso del 1997 alla Lekarna Ljubljana costituissero aiuti esistenti o aiuti nuovi, se e in quanto potessero essere qualificati come aiuti di Stato (secondo motivo di impugnazione).

B.      Sul primo motivo di impugnazione

1.      Argomenti delle parti

51.      Con il primo motivo di impugnazione, che riguarda i punti da 48 a 50 della sentenza impugnata, relativi all’analisi degli attivi in gestione incorporati dalla Lekarna Ljubljana o.p. e dalla Lekarna Ljubljana dopo l’anno 1979, la Repubblica di Slovenia, sostenuta dalla Commissione, lamenta, in sostanza, che il Tribunale non abbia definito correttamente la portata degli obblighi incombenti alla Commissione durante la fase preliminare di esame introdotta dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, adottando una soglia probatoria troppo bassa per quanto riguarda l’accertamento dell’esistenza di «serie difficoltà» in grado di giustificare l’avvio del procedimento d’indagine formale, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

52.      Più precisamente, al punto 49 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe a torto dichiarato «non chiara» la situazione relativa alla natura e allo status degli attivi in gestione dopo l’anno 1979. Sarebbe parimenti errata la sua conclusione, al punto 50 di tale sentenza, secondo cui la Commissione non aveva dissipato i dubbi sulla questione se le imprese summenzionate avessero acquisito l’insieme dei loro attivi in gestione, dopo l’anno 1979, a condizioni di mercato, e se, di conseguenza, fossero o meno stati forniti aiuti di Stato a tali entità per mezzo di tali attivi.

53.      A sostegno di tali considerazioni, la Repubblica di Slovenia, in un primo tempo, prende posizione sull’insieme dei sette documenti ed elementi forniti da PF nel corso del procedimento di esame preliminare e analizzati dal Tribunale nella sentenza impugnata, sostenendo, in sostanza, che nessuno di tali elementi poteva, oggettivamente, far sorgere dubbi sull’esistenza di un ipotetico aiuto di Stato. Infatti, dal momento che PF non avrebbe fornito il benché minimo indizio concreto o elemento di prova che potesse oggettivamente far sospettare che il Comune di Lubiana avesse trasferito alla Lekarna Ljubljana attivi in gestione a titolo gratuito o a condizioni più favorevoli di quelle di mercato, la Commissione poteva legittimamente fare affidamento sulle assicurazioni fornite dalle autorità slovene secondo cui tali attivi in gestione sarebbero stati conferiti a condizioni di mercato, ed essa non era tenuta a ricercare, di propria iniziativa, informazioni che avrebbero potuto essere eventualmente rilevanti per constatare l’esistenza di un ipotetico aiuto di Stato.

54.      In un secondo tempo, la Repubblica di Slovenia addebita al Tribunale di aver ritenuto, come risulta dal punto 48 della sentenza impugnata, che non spettasse a PF dimostrare, al di là di ogni possibile dubbio, che gli attivi in gestione della Lekarna Ljubljana includevano attivi configuranti un aiuto di Stato, ma che spettasse, invece, alla Commissione, di fronte a una situazione di «incertezza», procedere a un esame più approfondito. Procedendo in tal modo, il Tribunale non avrebbe applicato correttamente il criterio giuridico delle «serie difficoltà», in quanto avrebbe applicato una soglia probatoria inappropriata e manifestamente troppo bassa alla dimostrazione, da parte di PF, dell’esistenza di un dubbio, senza tener conto, a tal fine, del margine di discrezionalità di cui disporrebbe la Commissione per avviare il procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Tale approccio, che contrasterebbe, inoltre, con il criterio stabilito dalla Corte nella sentenza Tempus Energy, porterebbe quindi a far scomparire qualsiasi distinzione tra la fase preliminare e il procedimento d’indagine formale, costringendo la Commissione a portare avanti quest’ultimo procedimento ogni volta che una parte esprima, durante la prima di tali fasi, delle preoccupazioni relative a un presunto aiuto di Stato, e ciò anche quando tale parte non abbia presentato il benché minimo elemento di prova plausibile a sostegno delle sue allegazioni.

55.      PF sostiene che il primo motivo deve essere respinto in quanto infondato.

2.      Valutazione

56.      Come risulta dalla giurisprudenza della Corte, la legittimità di una decisione che, a seguito di un esame preliminare, constati che una misura non costituisce un aiuto dipende dalla questione se la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui disponeva la Commissione, nella fase preliminare di esame, avrebbe dovuto oggettivamente suscitare dei dubbi in ordine a una tale qualificazione e dar luogo all’avvio di un procedimento d’indagine formale (33).

57.      Al fine di effettuare un tale controllo di legittimità, e nella misura in cui il contenuto dei punti da 48 a 50 della sentenza impugnata, contro i quali è espressamente diretto il primo motivo, riflette l’analisi effettuata nei punti precedenti della sentenza impugnata, ritengo utile richiamare il ragionamento seguito dal Tribunale ai punti da 40 a 50 di tale sentenza, in merito agli attivi in gestione acquisiti dalla Lekarna Ljubljana o.p. e dalla Lekarna Ljubljana dopo l’anno 1979 (34).

58.      Al riguardo, il Tribunale ha, in un primo tempo, constatato che la conclusione della Commissione secondo cui tali attivi non costituivano aiuti di Stato si basava sull’affermazione delle autorità slovene secondo cui tutti gli attivi summenzionati sarebbero stati acquisiti sul mercato privato senza alcun sostegno pubblico. Tuttavia, per giungere a tale conclusione, la Commissione si sarebbe limitata a fare riferimento alle assicurazioni fornite in tal senso dalle autorità slovene, malgrado che nessun concreto elemento di prova fosse stato fornito a sostegno di tale affermazione (35).

59.      In un secondo momento, al fine di stabilire se fossero stati concessi aiuti di Stato tramite gli attivi in gestione dopo l’anno 1979, il Tribunale ha esaminato i vari documenti presentati da PF per dimostrare l’esistenza di «serie difficoltà» con le quali la Commissione avrebbe dovuto confrontarsi. Innanzitutto, il Tribunale ha preso posizione sull’estratto della relazione annuale della Lekarna Ljubljana per l’anno 2012, che faceva riferimento a due beni immobili che godevano di uno status particolare e che erano stati trasferiti in gestione a quest’ultima dal Comune di Lubiana (in prosieguo: i «due immobili in questione»), senza che fossero specificate le condizioni di tale trasferimento (36). Successivamente, dopo aver constatato che la Lekarna Ljubljana apparteneva alla categoria di beneficiari prevista dall’articolo 24 della legge slovena sui beni materiali dello Stato e delle amministrazioni locali, ai sensi del quale lo Stato e le amministrazioni locali possono fornire a titolo gratuito beni materiali alle entità di diritto pubblico diverse dalle società pubbliche, se ciò è nell’interesse pubblico, il Tribunale ha indicato, in sostanza, che non si può escludere che tale tipo di cessione di beni materiali rientri nella nozione di «aiuto di Stato» (37). Infine, il Tribunale ha analizzato i vari estratti dei conti pubblici della Lekarna Ljubljana e del Comune di Lubiana relativi agli anni 2010, quali forniti da PF. Tali estratti avrebbero evidenziato alcune discrepanze tra le cifre del comune relative al valore degli attivi conferiti in gestione alla Lekarna Ljubljana e quelle risultanti dai conti pubblici di quest’ultima. Al riguardo, il Tribunale ha osservato che «non sembra possibile sapere, dalla sola visione di tali conti pubblici, quali, tra gli attivi conferiti in gestione alla Lekarna Ljubljana, corrispondano rispettivamente a beni immobili che le sarebbero stati forniti a titolo gratuito o a condizioni preferenziali dal Comune di Lubiana, a beni immobili acquisiti dalla Lekarna Ljubljana a condizioni di mercato, o ad attivi finanziari o monetari», e che «non spettava a [PF] provare al di là di ogni possibile dubbio che tra gli attivi in gestione della Lekarna Ljubljana vi fossero beni corrispondenti ad aiuti di Stato, ma spettava alla Commissione, di fronte a una situazione di incertezza al riguardo, approfondire le proprie indagini» (38).

60.      Alla luce degli elementi sopra esposti, il Tribunale ha concluso, in sostanza, che, in esito all’esame preliminare effettuato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, la Commissione non aveva dissipato i dubbi sulla questione se gli attivi in gestione incorporati dalla Lekarna Ljubljana o.p. e dalla Lekarna Ljubljana dopo l’anno 1979 fossero stati incorporati a condizioni di mercato e, di conseguenza, se non fossero stati erogati aiuti di Stato a tali entità mediante gli attivi suddetti (39). A suo avviso, la Commissione non aveva adempiuto all’onere della prova ad essa incombente, poiché alcuni degli elementi evidenziati da PF durante il procedimento amministrativo, come quelli menzionati ai paragrafi 58 e 59 delle presenti conclusioni, avrebbero rivelato una situazione «poco chiara» per quanto riguarda la natura e lo status di tali attivi in gestione. Il Tribunale ha aggiunto che, a fronte di una tale situazione, spettava alla Commissione approfondire le proprie indagini al fine di stabilire – tramite gli ampi poteri di cui essa dispone ai sensi del Trattato FUE e del regolamento 2015/1589 – se, tra gli attivi in gestione della Lekarna Ljubljana, vi fossero beni corrispondenti ad aiuti di Stato. L’onere della prova al riguardo non poteva essere considerato come incombente a PF, per la quale può essere molto più difficile ottenere dalle autorità pubbliche che possono aver erogato aiuti di Stato i pertinenti elementi di informazione in proposito (40).

61.      È sulla base di tale analisi che occorre affrontare le varie censure avanzate dalla Repubblica di Slovenia e dalla Commissione.

62.      In primo luogo, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, qualora il Tribunale abbia accertato o valutato i fatti, la Corte è competente ad esercitare, ai sensi dell’articolo 256 TFUE, unicamente un controllo sulla qualificazione giuridica di tali fatti e sulle conseguenze giuridiche che ne sono state tratte. Salvo il caso dello snaturamento degli elementi di prova addotti dinanzi al Tribunale, la valutazione dei fatti non costituisce quindi una questione di diritto, come tale soggetta al controllo della Corte nell’ambito di un’impugnazione (41). Nel caso di specie, indipendentemente dalla questione se il Tribunale abbia o no errato nel ritenere, al punto 50 della sentenza impugnata, che la Commissione non avesse eliminato i dubbi sul fatto che gli attivi in gestione dopo l’anno 1979 costituissero aiuti di Stato, le censure che mirano a contestare il valore degli elementi di prova che PF ha fornito nell’ambito del procedimento amministrativo e che il Tribunale ha esaminato nella sentenza impugnata devono essere respinte in quanto irricevibili, nella misura in cui esse mirano, in realtà, ad ottenere una nuova valutazione di tali elementi di fatto, il che esula dalla competenza della Corte. Inoltre, all’udienza, la Repubblica di Slovenia e la Commissione hanno dichiarato che non rimettevano in discussione la sussistenza dei fatti accertati dal Tribunale invocando uno snaturamento degli elementi di prova. Pertanto, non è necessario esaminare gli argomenti specifici, di natura fattuale, sollevati dalla Repubblica di Slovenia e dalla Commissione, relativi ai diversi elementi di prova.

63.      In secondo luogo, come da esse confermato anche in udienza, sia la Repubblica di Slovenia che la Commissione contestano la qualificazione giuridica dei fatti summenzionati quali indizi idonei a dimostrare la presenza di dubbi intorno all’esistenza o alla compatibilità della misura in esame con il mercato interno. Orbene, tale asserito errore di qualificazione giuridica presuppone un errore nella definizione della soglia dell’onere della prova incombente a PF quando questa invoca l’esistenza di «serie difficoltà» che possono giustificare l’avvio del procedimento d’indagine formale.

64.      Al riguardo, nel determinare le «norme e i principi applicabili» (42), il Tribunale, ai punti 35 e 36 della sentenza impugnata, ha fatto riferimento al criterio giuridico applicabile in totale coerenza con la giurisprudenza costante, citata ai paragrafi da 41 a 47 delle presenti conclusioni. Più precisamente, al punto 35 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ricordato, giustamente, che «la Commissione, quando esamina misure di aiuto alla luce dell’articolo 107 TFUE al fine di stabilire se esse siano compatibili con il mercato interno, è tenuta ad avviare [il procedimento d’indagine formale] qualora, dopo la fase di esame preliminare, essa non abbia potuto superare tutte le difficoltà che impediscono di concludere per la compatibilità di tali misure con il mercato interno», e che «[g]li stessi principi devono applicarsi quando la Commissione nutra altresì dei dubbi riguardo alla qualificazione stessa come aiuto, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, della misura esaminata». Analogamente, al punto 36 della sentenza impugnata, il Tribunale conclude che, «qualora la Commissione esamini una misura alla luce degli articoli 107 e 108 TFUE e, in esito a un esame preliminare (…), si trovi di fronte a difficoltà persistenti o a dei dubbi, in altri termini a serie difficoltà, o per quanto riguarda la qualificazione di tale misura come aiuto di Stato, o per quanto riguarda la sua qualificazione come aiuto esistente o come nuovo aiuto, o quanto alla sua compatibilità con il mercato interno ove essa ritenga che si tratti di un nuovo aiuto, essa è tenuta ad avviare il procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE».

65.      Ne consegue che non si può contestare al Tribunale di aver applicato una soglia manifestamente troppo bassa per quanto riguarda i requisiti probatori da soddisfare per far sorgere l’obbligo di avviare il procedimento d’indagine formale.

66.      In terzo luogo, sebbene la soglia probatoria appaia ben definita, e a rischio di dover procedere a una nuova valutazione dei fatti, si pone la questione di una presunta erronea applicazione di tale soglia da parte del Tribunale, in particolare alla luce dei punti 48, 49 e 50 della sentenza impugnata, contro i quali è espressamente diretta l’impugnazione. Mi permetto di ricordare che, al punto 49 della sentenza impugnata, il Tribunale è giunto alla conclusione che, «mentre la decisione [controversa] si limita[va] a menzionare, per quanto riguarda gli attivi in gestione incorporati (…) dopo il 1979, l’affermazione delle autorità slovene secondo cui essi erano stati tutti acquisiti da tali entità a condizioni di mercato, gli elementi addotti dalla ricorrente nel corso del procedimento amministrativo (…) mostrano una situazione poco chiara per quanto riguarda la natura e lo status degli attivi in gestione della Lekarna Ljubljana» (corsivo mio). La Commissione sostiene che una tale dichiarazione delle autorità slovene, tenuto conto dell’obbligo di leale cooperazione degli Stati membri, avrebbe dovuto essere sufficiente per dissipare qualsiasi incertezza relativamente all’esistenza di un ipotetico aiuto di Stato.

67.      Orbene, in primo luogo, se è vero che, a norma dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, gli Stati membri sono tenuti a cooperare con la Commissione e a fornirle tutte le informazioni necessarie per consentirle di svolgere i compiti previsti dal regolamento 2015/1589 (43), ciò non esclude, di per sé, l’esistenza di «serie difficoltà» o di «dubbi» con cui la Commissione potrebbe doversi confrontare in esito a un esame preliminare. Sarebbe infatti contrario allo spirito stesso della procedura di denuncia dinanzi alla Commissione e alla sua efficacia che dei «dubbi» possano essere automaticamente fugati unicamente sulla base delle dichiarazioni delle autorità nazionali. Accettare che la presenza di dubbi intorno all’esistenza o alla compatibilità di una misura di aiuto possa essere eliminata con una tale facilità, unicamente sulla base delle affermazioni delle autorità nazionali, non solo priverebbe completamente il procedimento preliminare di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE della sua ragion d’essere, ma rischierebbe anche di compromettere il meccanismo di controllo degli aiuti di Stato e il ruolo affidato alla Commissione. A uno Stato membro sarebbe infatti sufficiente respingere quanto asserito dai denuncianti senza fornirne le prove per porre fine a un procedimento avviato ai sensi dell’articolo 108 TFUE. Inoltre, nel caso di specie, come risulta dai paragrafi da 58 a 60 delle presenti conclusioni, è solo a seguito di un’analisi approfondita dei vari elementi evidenziati da PF nel procedimento amministrativo che il Tribunale ha considerato la situazione «poco chiara» relativamente alla natura e allo status degli attivi in gestione.

68.      In secondo luogo, ritengo che il Tribunale abbia legittimamente constatato, al punto 49 della sentenza impugnata, che «la stessa Commissione non ha chiarito la questione su una base documentale, che non può rimproverare a [PF] di non averle fornito», e che «può in effetti essere molto più difficile per un denunciante ottenere gli elementi di informazione pertinenti dalle autorità pubbliche che possono aver erogato aiuti di Stato (…) che non per la Commissione, la quale dispone di ampi poteri in tal senso, derivanti direttamente dal Trattato FUE, ma anche dal regolamento 2015/1589». Infatti, da un lato, i denuncianti hanno generalmente un accesso limitato alle informazioni pertinenti, sia pubbliche che private, il che non consente loro di fornire informazioni dettagliate affinché la Commissione possa adottare una decisione sulla base di elementi sufficientemente completi e affidabili. Tale difficoltà di accesso agli elementi di prova è ancora più evidente nel contesto di un caso come quello di cui trattasi, la cui origine risale agli anni 70 e che è segnato dalla transizione da un’economia pianificata a un’economia di mercato libero, nonché da un rapporto di concorrenza tra le farmacie pubbliche e quelle private (il che rende ancora più difficile per PF accedere alle informazioni rilevanti relative alla Lekarna Ljubljana). Dall’altro lato, occorre sottolineare che la Commissione dispone di un’ampia gamma di poteri che le permettono di richiedere informazioni supplementari agli Stati membri, i quali si trovano, come regola generale, in una posizione migliore rispetto ai denuncianti per dissipare eventuali dubbi (44). Inoltre, la Commissione è tenuta a condurre la fase preliminare di esame con diligenza e imparzialità, in modo da disporre, al momento dell’adozione di una decisione finale che stabilisce l’esistenza e la compatibilità o la legittimità dell’aiuto, degli elementi il più possibile completi e affidabili (45). In tal senso, non mi sembra eccessivo o irragionevole ritenere che, in un caso del genere, essa sia obbligata ad avviare il procedimento d’indagine formale, dato che l’avvio di un’indagine in contraddittorio le consente di essere meglio informata prima di adottare una decisione.

69.      In terzo luogo e, poiché tale valutazione spetta al Tribunale, ad abundantiam, osservo che, nella misura in cui l’esistenza di difficoltà che devono «oggettivamente» suscitare dei dubbi quanto alla qualificazione di una misura come «aiuto» comporta l’obbligo di avviare un procedimento d’indagine formale, è giocoforza constatare, da un lato, che un regime particolare, come quello sloveno, che consente un rapporto di concorrenza tra le farmacie pubbliche e private, solleva, a mio avviso, di per sé e «oggettivamente», ovvi interrogativi relativamente alla sua compatibilità con le norme in materia di aiuti di Stato. Dall’altro lato, la circostanza che sussista un trasferimento non già di attivi, ma, come sostiene la Repubblica di Slovenia, di «attivi in gestione» provenienti dal Comune di Lubiana, ancora una volta, «oggettivamente», non esclude, di per sé, la possibilità di un trasferimento di un vantaggio configurante un aiuto di Stato, il quale avrebbe dovuto essere esaminato più nel dettaglio.

70.      Alla luce di quanto sopra, ritengo che il primo motivo di impugnazione debba essere respinto in quanto infondato.

C.      Sul secondo motivo di impugnazione

1.      Argomenti delle parti

71.      Con il secondo motivo di impugnazione, che è diretto contro i punti da 51 a 55 della sentenza impugnata e che verte sul conferimento degli attivi in gestione nel corso dell’anno 1979, la Repubblica di Slovenia addebita, in sostanza, al Tribunale di aver statuito che la Commissione si trovava di fronte a «serie difficoltà» relativamente alla questione se tale misura, nella misura in cui potesse essere considerata un aiuto di Stato, costituisse un aiuto «esistente» ai sensi dell’articolo 1, lettera b), del regolamento 2015/1589, o se nel frattempo essa fosse stata «modificata», ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004, comportando la sua qualifica come «nuovo aiuto» ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589.

72.      Infatti, secondo la Repubblica di Slovenia, il Tribunale avrebbe erroneamente concluso, ai punti 55 e 56 della sentenza impugnata, che sussistevano serie difficoltà riguardo a detta misura, mentre dal considerando 39 della decisione controversa risulterebbe in maniera inequivocabile che la Commissione aveva chiaramente deciso che la misura di conferimento degli attivi in gestione concessa alla Lekarna Ljubljana p.o. nel corso dell’anno 1979, al momento della sua istituzione, «potrebbe al massimo essere un aiuto esistente, qualora essa costituisse un aiuto di Stato».

73.      Del pari erroneamente il Tribunale avrebbe ritenuto, al punto 54 della sentenza impugnata, che la situazione «di partenza», ossia quella esistente al 10 dicembre 1994 (46), fosse incerta, in quanto la decisione controversa non conteneva alcuna informazione idonea a chiarire se, a tale data, le farmacie private avessero già ottenuto concessioni comunali o se la Lekarna Ljubljana o.p. fosse ancora in una situazione di monopolio nella sua zona di attività (47).

74.      Inoltre, ai punti da 51 a 54 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto che la Lekarna Ljubljana e la Lekarna Ljubljana p.o. operassero in condizioni diverse, mentre, alla luce delle modifiche giuridiche e legislative intervenute prima del 10 dicembre 1994, quest’ultima avrebbe, in realtà, operato nelle stesse condizioni del suo successore (48).

75.      Infine, la Repubblica di Slovenia si adopera, in tale contesto, per confutare le diverse censure sollevate da PF nel corso del procedimento amministrativo, in particolare quelle relative, da un lato, al fatto che la Commissione non avrebbe dissipato i dubbi quanto alla questione se la misura in esame sia stata modificata dopo il 1º maggio 2004, vale a dire la data di adesione della Repubblica di Slovenia all’Unione europea, e, dall’altro lato, al fatto che la Commissione non avrebbe verificato la compatibilità di tale misura con il mercato interno. Per quanto riguarda la prima di tali censure, essa sostiene, in sostanza, che, nella misura in cui il Tribunale ha erroneamente rilevato, al punto 54 della sentenza impugnata, che la Lekarna Ljubljana presentava significative differenze rispetto all’entità alla quale era succeduta nel corso del 1997, tale censura sollevata da PF sarebbe infondata. Per quanto riguarda la seconda di tali censure, la Repubblica di Slovenia la ritiene giuridicamente irrilevante, in quanto la compatibilità di una misura di aiuto può essere richiesta, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, solo per i regimi di aiuto, mentre la misura di cui trattasi nel caso di specie sarebbe un aiuto individuale. Orbene, il Tribunale avrebbe accolto tale argomento in linea di diritto, non avendo indicato alcun motivo per il suo rigetto.

76.      Alla luce delle considerazioni che precedono, la Repubblica di Slovenia conclude che la Commissione non aveva alcun obbligo di avviare il procedimento d’indagine formale, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Infatti, tenuto conto dei dati di cui disponeva nella fase preliminare di esame, essa non avrebbe avuto alcun fondamento di fatto o di diritto per concludere che vi fossero «serie difficoltà». Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dal Tribunale nella sentenza impugnata, tale decisione sarebbe stata sufficientemente motivata.

77.      PF propone di respingere tale motivo in quanto infondato.

2.      Valutazione

78.      Tenuto conto della natura tecnica e specifica delle diverse censure addotte dalla Repubblica di Slovenia nell’ambito del secondo motivo, il loro esame impone di ricordare il ragionamento seguito dal Tribunale esposto ai punti da 51 a 55 della sentenza impugnata.

79.      Innanzitutto, occorre ricordare che, nell’ambito del sistema di controllo degli aiuti statali, la procedura differisce a seconda che gli aiuti siano esistenti o nuovi. Mentre gli aiuti esistenti possono, a norma dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, essere regolarmente messi ad esecuzione fintantoché la Commissione non abbia constatato la loro incompatibilità, l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE dispone che i progetti diretti a istituire aiuti nuovi o a modificare aiuti esistenti devono essere notificati, in tempo utile, alla Commissione e agli stessi non si può dare esecuzione prima che la procedura non abbia condotto a una decisione finale. Devono essere considerati quali nuovi aiuti, soggetti all’obbligo di notifica, le misure adottate successivamente all’entrata in vigore del Trattato FUE volte ad istituire o a modificare aiuti, fermo restando che tali modifiche possono riguardare tanto aiuti esistenti, quanto progetti iniziali notificati alla Commissione (49).

80.      A tal proposito, la nozione di «nuovi aiuti» è definita all’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589 nel senso che essa comprende «tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti». L’articolo 4, paragrafo 1, prima frase, del regolamento n. 794/2004 dispone, al riguardo, che «si intende per modifica di un aiuto esistente qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato [interno]». La Corte ha dichiarato che una modifica non può essere considerata «puramente formale o amministrativa», ai sensi di tale disposizione, qualora possa influire sulla valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno (50).

81.      Al riguardo, il punto di partenza dell’analisi del Tribunale è la decisione controversa. Infatti, al punto 52 della sentenza impugnata, esso ha ricordato che, per spiegare che gli attivi conferiti in gestione nel corso dell’anno 1979 e trasferiti nel corso dell’anno 1997 alla Lekarna Ljubljana costituivano aiuti esistenti, nella misura in cui potessero avere il carattere di aiuto di Stato, la Commissione si è limitata a indicare, al considerando 39 della decisione controversa, che la successione, nel corso dell’anno 1997, tra la Lekarna Ljubljana o.p. e la Lekarna Ljubljana era di natura puramente amministrativa e che il contesto normativo così come l’utilizzo e le condizioni di utilizzo degli attivi non erano cambiati da allora, con la conseguenza che l’aiuto esistente in vigore nel corso dell’anno 1997 non era stato modificato e restava ancora un aiuto esistente.

82.      Al punto 53 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che, conformemente alle disposizioni dell’allegato IV, punto 3, paragrafo 1, lettera a), dell’Atto di adesione, gli aiuti individuali istituiti prima del 10 dicembre 1994 in Slovenia e ancora applicabili dopo la data di adesione di tale Stato membro, vale a dire il 1º maggio 2004, erano da considerare, dopo l’adesione, come aiuti esistenti. Nel caso di specie, il Tribunale ha quindi ritenuto che un aiuto istituito in Slovenia prima del 10 dicembre 1994 dovesse essere considerato come un aiuto esistente al 1º maggio 2004, a condizione che non fosse stato modificato tra tali due date, pena l’essere considerato come un «nuovo aiuto» a partire da tale seconda data. Inoltre, anche una modifica di tale aiuto dopo il 1º maggio 2004 lo avrebbe reso un nuovo aiuto. Pertanto, affinché gli attivi conferiti in gestione nel corso dell’anno 1979 alla Lekarna Ljubjana o.p., poi trasferiti nel corso dell’anno 1997 alla Lekarna Ljubjana, costituissero «aiuti esistenti», sarebbe stato necessario che nessuna modifica di tali presunti aiuti fosse intervenuta tra il 10 dicembre 1994 e il giorno di adozione della decisione controversa. Tale quadro di analisi, peraltro non contestato, è fondato in diritto.

83.      In tale contesto, ai punti 54 e 55 della sentenza impugnata, il Tribunale ha quindi giustamente verificato se i vari elementi addotti da PF fossero in grado di dimostrare una «modifica» della natura dell’«aiuto esistente», che sarebbe intervenuta dopo il 10 dicembre 1994 e che lo avrebbe trasformato in un «nuovo aiuto».

84.      A tal proposito, il Tribunale ha statuito, anzitutto, che il 10 dicembre 1994 il contesto normativo era «incerto», in quanto nella decisione controversa non vi era alcuna informazione che consentisse di stabilire se delle farmacie private avessero, a tale data, già ottenuto concessioni comunali, né se la Lekarna Ljubljana o.p. fosse ancora in una situazione di monopolio nella sua zona di attività. Inoltre, sulla base di informazioni non contestate fornite da PF, il Tribunale ha constatato che, nel corso dell’anno 1997, al momento in cui la Lekarna Ljubljana è succeduta alla Lekarna Ljubljana o.p., il mercato era concorrenziale e che ciò avrebbe generato cambiamenti significativi per la nuova entità, quali la capacità di acquisire proprietà, il perseguimento, almeno a partire dall’anno 2007, di uno scopo di lucro e l’estensione della sua attività al di fuori del territorio del Comune di Lubiana. In assenza di un esame più approfondito relativo all’evoluzione del contesto normativo ed economico dell’attività in questione, che la Commissione era tenuta a svolgere di propria iniziativa sulla base dei suoi obblighi di controllo, il Tribunale ha concluso che tali elementi «impediscono di affermare con certezza l’assenza di modifiche dell’eventuale aiuto in questione dal 10 dicembre 1994». Tale conclusione non è stata rimessa in discussione dall’affermazione della Commissione secondo cui la successione intervenuta nel corso dell’anno 1997 era di natura puramente amministrativa e che il contesto normativo, così come le condizioni di utilizzo degli attivi in questione non erano cambiati, affermazione che era «quantomeno non sufficientemente motivata a tale riguardo». Di conseguenza, il Tribunale ha concluso, al punto 55 della sentenza impugnata, che la Commissione non aveva sciolto i dubbi sulla questione se gli attivi in parola, nella misura in cui potessero essere qualificati come «aiuti di Stato», costituissero aiuti esistenti o nuovi aiuti.

85.      Alla luce di tale analisi, rilevo, in primo luogo, che per le stesse ragioni indicate al paragrafo 62 delle presenti conclusioni, gli argomenti addotti dalla Repubblica di Slovenia nell’ambito del secondo motivo, che mirano in realtà a rimettere in discussione alcune valutazioni in punto di fatto effettuate dal Tribunale, devono essere respinti in quanto irricevibili.

86.      In secondo luogo, come per le mie conclusioni nell’ambito del primo motivo di impugnazione, rilevo che non è stato riscontrato alcun errore nella definizione del criterio giuridico che consente di provare l’esistenza di serie difficoltà, in quanto le osservazioni preliminari del Tribunale contenute nei punti 35 e 36 della sentenza impugnata, esaminate al paragrafo 64 delle presenti conclusioni, sono ugualmente valide e pertinenti per l’analisi del secondo motivo di impugnazione. Inoltre, è a tali stessi punti che il Tribunale ha fatto riferimento, al punto 54 della sentenza impugnata, quando ha statuito che era necessario un esame più approfondito dell’evoluzione del contesto normativo ed economico dell’attività in questione.

87.      In terzo luogo, per quanto riguarda le censure più circoscritte relative alla qualificazione giuridica dei fatti e al rischio di dover effettuare un nuovo esercizio di valutazione, mi sembra ragionevole, tenuto conto della natura e dell’importanza delle incertezze relative al contesto normativo ed economico, individuate dal Tribunale al punto 54 della sentenza impugnata, concludere che tali incertezze avrebbero dovuto oggettivamente far sorgere dubbi quanto alla qualificazione dell’aiuto in questione come aiuto esistente e dar luogo all’avvio di un procedimento d’indagine formale. Infatti, alla luce della giurisprudenza citata al paragrafo 80 delle presenti conclusioni, tali incertezze riguardavano elementi in grado di «influire sulla valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno».

88.      Di conseguenza, ritengo che anche il secondo motivo di impugnazione debba essere respinto in quanto infondato.

VII. Conclusione

89.      Tenuto delle considerazioni che precedono, e nella misura in cui le presenti conclusioni riguardano i primi due motivi di impugnazione, propongo alla Corte di respingere tali motivi in quanto infondati.

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1      Lingua originale: il francese.

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2      Regolamento del Consiglio del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE] (GU 2015, L 248, pag. 9).

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3      V., in particolare, sentenze del 29 aprile 2021, Achemos Grupė e Achema/Commissione (C‑847/19 P, EU:C:2021:343; in prosieguo: la «sentenza Achemos Grupė», punto 44); del 2 settembre 2021, Commissione/Tempus Energy e Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663; in prosieguo: la «sentenza Tempus Energy»); del 6 ottobre 2021, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (C‑174/19 P e C‑175/19 P, EU:C:2021:801; in prosieguo: la «sentenza Scandlines»); del 17 novembre 2022, Irish Wind Farmers’ Association e a./Commissione (C‑578/21 P, EU:C:2022:898; in prosieguo: la «sentenza Irish Wind Farmers’ Association»); del 14 settembre 2023, Commissione e IGG/Dansk Erhverv (C‑508/21 P e C‑509/21 P, EU:C:2023:669; in prosieguo: la «sentenza IGG/Dansk Erhverv»); del 23 novembre 2023, Ryanair/Commissione (C‑209/21 P, EU:C:2023:905; in prosieguo: la «sentenza Ryanair»), e dell’11 gennaio 2024, Wizz Air Hungary/Commissione (C‑440/22 P, EU:C:2024:26; in prosieguo: la «sentenza Wizz Air»).

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4      GU 2003, L 236, pag. 17.

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5      GU 2003, L 236, pag. 33.

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6      Regolamento della Commissione del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE] (GU 2004, L 140, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) 2015/2282 della Commissione, del 27 novembre 2015 (GU 2015, L 325, pag. 1).

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7      Sentenza impugnata, punti da 18 a 20.

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8      Sentenza impugnata, punto 57.

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9      Sentenza impugnata, punto 17.

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10      Sentenza impugnata, punto 22.

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11      V., rispettivamente, sentenza impugnata, punti da 51 a 57 e punti da 40 a 50. Per l’analisi del Tribunale relativamente agli attivi in gestione nel corso dell’anno 1979 e a quelli dopo l’anno 1979, v., rispettivamente, paragrafi da 58 a 60 e paragrafi da 81 a 84 delle presenti conclusioni.

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12      Sentenza impugnata, punto 55.

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13      Sentenza impugnata, punto 50.

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14      Sentenza impugnata, punto 56.

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15      V. sentenza del 24 novembre 2020, Viasat Broadcasting UK (C‑445/19, EU:C:2020:952, punto 17).

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16      Regolamento 2015/1589, considerando 2.

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17      Regolamento 2015/1589, considerando 3.

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18      V. regolamento 2015/1589, articolo 6. V. anche sentenze del 20 marzo 1984, Germania/Commissione (84/82, EU:C:1984:117, punti 11 e 13), del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punti da 33 a 42), del 3 maggio 2001, Portogallo/Commissione (C‑204/97, EU:C:2001:233, punti da 27 a 35), del 17 settembre 2015, Mory e a./Commissione (C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punto 94), nonché del 20 gennaio 2022, Deutsche Lufthansa/Commissione (C‑594/19 P, EU:C:2022:40, punto 33).

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19      V. regolamento 2015/1589, articolo 4, paragrafo 5.

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20      V. sentenza del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punto 113 e la giurisprudenza ivi citata).

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21      V. sentenze del 20 marzo 1984, Germania/Commissione (84/82, EU:C:1984:117, punto 13), Irish Wind Farmers’ Association (punto 53 e la giurisprudenza ivi citata), nonché IGG/Dansk Erhverv (punto 69).

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22      Sulle nozioni di «serie difficoltà» e «dubbi», v. conclusioni dell’avvocato generale Tanchev nella causa Commissione/Tempus Energy e Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:451, paragrafo 73), in cui si osserva che tali due termini sono utilizzati in modo intercambiabile nella giurisprudenza della Corte.

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23      V. sentenze del 21 dicembre 2016, Club Hotel Loutraki e a./Commissione (C‑131/15 P, EU:C:2016:989; in prosieguo: la «sentenza Club Hotel Loutraki», punto 31), Tempus Energy (punto 40), Irish Wind Farmers’ Association (punto 54), IGG/Dansk Erhverv (punto 70), Ryanair (punto 109), nonché Wizz Air (punto 95).

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24      V. sentenze del 12 ottobre 2016, Land Hessen/Pollmeier Massivholz (C‑242/15 P, EU:C:2016:765, punto 38), Achemos Grupė (punto 44), Tempus Energy (punto 41), Ryanair (punto 110), nonché Wizz Air (punto 96).

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25      V. sentenze del 24 maggio 2011, Commissione/Kronoply e Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punto 59), Ryanair (punto 108), nonché Wizz Air (punto 94 e la giurisprudenza ivi citata).

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26      V., in tal senso, sentenze Club Hotel Loutraki (punti 32 e 33), Irish Wind Farmers’ Association (punto 55), nonché IGG/Dansk Erhverv (punto 71).

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27      V. sentenze del 10 luglio 1986, Belgio/Commissione (234/84, EU:C:1986:302, punto 16), Achemos Grupė (punto 42), Tempus Energy (punti 42 e 43), nonché Irish Wind Farmers’ Association (punto 56).

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28      V. sentenze del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punto 62), Achemos Grupė (punto 43), nonché Tempus Energy (punto 44).

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29      Sentenza Tempus Energy (punto 45).

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30      V. sentenze Tempus Energy (punto 51) e Irish Wind Farmers’ Association (punto 59).

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31      V. sentenze Tempus Energy (punto 199) e Ryanair (punto 95).

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32      V. sentenze Club Hotel Loutraki (punto 33) e Irish Wind Farmers’ Association (punto 60).

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33      V. paragrafo 44 delle presenti conclusioni.

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34      Sentenza impugnata, punto 38.

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35      Sentenza impugnata, punto 40.

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36      Sentenza impugnata, punto 45.

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37      Sentenza impugnata, punto 47.

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38      Sentenza impugnata, punto 48.

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39      Sentenza impugnata, punto 50.

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40      Sentenza impugnata, punti 48 e 49.

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41      V. articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE e articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea. V. anche sentenze Scandlines (punto 86) e Wizz Air (punti 57 e 58 nonché la giurisprudenza ivi citata).

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42      V. sentenza impugnata, punti da 23 a 37.

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43      Regolamento 2015/1589, considerando 6. Sull’obbligo di leale cooperazione che vincola reciprocamente la Commissione e gli Stati membri nell’attuazione delle norme in materia di aiuti di Stato, v. sentenza del 28 luglio 2011, Mediaset/Commissione (C‑403/10 P, EU:C:2011:533, punto 126 e la giurisprudenza ivi citata).

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44      V. sentenze del 18 settembre 1995, SIDE/Commissione (T‑49/93, EU:T:1995:166, punto 71) e del 28 settembre 1995, Sytraval e Brink’s France/Commissione (T‑95/94, EU:T:1995:172, punto 77).

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45      V. paragrafo 46 delle presenti conclusioni.

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46      Più precisamente, si tratta della data stabilita all’allegato IV, punto 3, paragrafo 1, lettera a), dell’Atto di adesione per la qualificazione di un aiuto erogato dalla Repubblica di Slovenia in quanto «aiuto esistente».

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47      Tali considerazioni del Tribunale sarebbero errate, poiché dagli elementi rilevati al punto 51 della sentenza impugnata risulta che, tra il 10 dicembre 1994 e la data in cui la Lekarna Ljubljana è succeduta alla Lekarna Ljubljana p.o., vale a dire nel corso dell’anno 1997, sarebbe stato applicabile lo stesso contesto normativo, essendo già intervenute prima del 10 dicembre 1994 le varie leggi nazionali disciplinanti, segnatamente, l’apertura del mercato sloveno alla concorrenza. Orbene, tale aspetto sarebbe decisivo per valutare se la modifica della seconda misura in questione, qualificata come «aiuto esistente», costituisca un «nuovo aiuto», ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589. Infatti, anche supponendo che, a seguito della sua evoluzione, la seconda misura in questione, senza essere un aiuto di Stato al momento della sua introduzione, abbia potuto diventarlo, tale evoluzione sarebbe, in ogni caso, intervenuta prima del 10 dicembre 1994. Ne conseguirebbe la correttezza della conclusione della Commissione, al punto 39 della decisione controversa, che, poiché né il contesto normativo né le condizioni di utilizzo degli attivi in gestione erano cambiati tra il 10 dicembre 1994 e la data in cui la Lekarna Ljubljana si era sostituita alla Lekarna Ljubljana p.o., tale sostituzione sarebbe stata di natura puramente amministrativa, cosicché essa non potrebbe costituire una modifica che fa di un aiuto esistente un nuovo aiuto.

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48      In particolare, sarebbe errato ritenere, come dichiarato dal Tribunale al punto 54 della sentenza impugnata, che le entità fossero caratterizzate da differenze significative, dato che, a differenza del suo predecessore, la Lekarna Ljubljana aveva la capacità di acquisire attivi in gestione, compresi beni immobili, cosicché occorrerebbe chiedersi se il continuare a mettere a disposizione beni immobili in gestione in assenza di proprietà potesse ancora essere giustificato. Orbene, al pari della Lekarna Ljubljana, anche il suo predecessore – almeno dal 1991, quando aveva iniziato a operare in qualità di ente – avrebbe avuto, a sua volta, la capacità di acquisire in gestione attivi siffatti. A tal proposito, la Repubblica di Slovenia precisa che, come il suo predecessore, la Lekarna Ljubljana può utilizzare solo gli attivi che ottiene (formalmente) in gestione dal Comune di Lubiana, anche se tali attivi sono acquisiti con mezzi garantiti dalla Lekarna Ljubljana. La questione sollevata dal Tribunale se sia ancora giustificato continuare a mettere a disposizione attivi in gestione sarebbe infondata. Sarebbe chiaro che si tratta solo di un modo per garantire a un ente di diritto pubblico l’utilizzo di beni (come è stato indicato, tutti i beni di cui dispone un tale ente sono detenuti come attivi in gestione), il che non implica in alcun modo un conferimento degli attivi in gestione a titolo gratuito.

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49      V. sentenza del 28 ottobre 2021, Eco Fox e a. (da C‑915/19 a C‑917/19, EU:C:2021:887, punti da 36 a 38 nonché la giurisprudenza ivi citata).

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50      V. sentenza del 28 ottobre 2021, Eco Fox e a. (da C‑915/19 a C‑917/19, EU:C:2021:887, punto 41 nonché la giurisprudenza ivi citata).