1.

Il successo commerciale delle borse di plastica in materiale leggero è dovuto al loro scarso peso e alla loro resistenza al deterioramento. La loro proliferazione, nella misura in cui sono utilizzate una sola volta o poche volte e si gettano via con facilità, provoca un grave problema di inquinamento ( 2 ). Molte di queste borse sfuggono alle filiere di gestione dei rifiuti e finiscono per accumularsi nell’ambiente naturale, in particolare sotto forma di rifiuti marini ( 3 ).

2.

Nell’ambito del presente rinvio pregiudiziale, la Corte è chiamata ad esaminare la compatibilità con il diritto dell’Unione di una normativa italiana che ha vietato l’uso sul suo territorio di borse di plastica con determinate caratteristiche, nonostante il fatto che la direttiva 94/62/CE ( 4 ) ne autorizzasse la commercializzazione in tutti gli Stati membri.

3.

Ai sensi dell’articolo 1 («Fine»):

«1.   Fine della presente direttiva è armonizzare le misure nazionali in materia di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, sia per prevenirne e ridurne l’impatto sull’ambiente degli Stati membri e dei paesi terzi ed assicurare così un elevato livello di tutela dell’ambiente, sia per garantire il funzionamento del mercato interno e prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi nonché distorsioni e restrizioni alla concorrenza nella Comunità.

(...)».

4.

L’articolo 2 («Ambito di applicazione») dispone quanto segue:

«1.   La presente direttiva si applica a tutti gli imballaggi immessi sul mercato nella Comunità e a tutti i rifiuti di imballaggio, utilizzati o prodotti da industrie, esercizi commerciali, uffici, negozi, servizi, nuclei domestici e a qualsiasi altro livello, qualunque siano i materiali che li compongono.

(...)».

5.

L’articolo 3 («Definizioni») ( 5 ) intende per:

«(...)

(...)».

6.

Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1 bis, («Prevenzione») ( 6 ):

«1 bis. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per conseguire sul loro territorio una riduzione sostenuta dell’utilizzo di borse di plastica in materiale leggero.

Tali misure possono comprendere il ricorso a obiettivi di riduzione a livello nazionale, il mantenimento o l’introduzione di strumenti economici nonché restrizioni alla commercializzazione in deroga all’articolo 18, purché dette restrizioni siano proporzionate e non discriminatorie.

(...)».

7.

L’articolo 9 («Requisiti essenziali») così recita:

«1.   Entro tre anni dall’entrata in vigore della presente direttiva, gli Stati membri provvedono a che siano immessi sul mercato soltanto gli imballaggi conformi a tutti i requisiti essenziali definiti dalla presente direttiva, compreso l’allegato II.

(...)».

8.

L’articolo 16 («Notificazione») così stabilisce:

«1.   Fatta salva la direttiva 83/189/CEE [del Consiglio, del 28 marzo 1983, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU 1983, L 109, pag. 8)], prima dell’adozione gli Stati membri notificano alla Commissione i progetti delle misure che prevedono di adottare nell’ambito della presente direttiva, esclusi i provvedimenti di carattere fiscale, ma comprese le specifiche tecniche connesse con misure di carattere fiscale che incoraggiano la conformità alle medesime, affinché la Commissione possa esaminarli alla luce delle disposizioni vigenti applicando in ciascun caso la procedura di cui alla suddetta direttiva.

2.   Se il provvedimento previsto concerne anche questioni tecniche ai sensi della direttiva [83/189], lo Stato membro interessato può indicare che la notificazione eseguita in forza della presente direttiva vale anche ai fini della direttiva [83/189]».

9.

L’articolo 18 («Libertà di immissione sul mercato») così recita:

«Gli Stati membri non possono ostacolare l’immissione sul mercato nel loro territorio di imballaggi conformi alle disposizioni della presente direttiva».

10.

L’allegato II disciplina i «requisiti essenziali concernenti la composizione e la riutilizzabilità e la recuperabilità (in particolare la riciclabilità) degli imballaggi».

11.

L’articolo 1 così dispone:

«Ai sensi della presente direttiva si intende per:

(...)

(...)».

12.

Ai sensi dell’articolo 8:

«1.   Fatto salvo l’articolo 10, gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione ogni progetto di regola tecnica, salvo che si tratti del semplice recepimento integrale di una norma internazionale o europea, nel qual caso è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa. Essi le comunicano brevemente anche i motivi che rendono necessario adottare tale regola tecnica a meno che non risultino già dal progetto.

(...)

5.   Se un progetto di regola tecnica fa parte di una misura la cui comunicazione in fase di progetto è prevista da un altro atto comunitario, gli Stati membri possono effettuare la comunicazione di cui al paragrafo 1 in forza di quest’altro atto, a condizione di indicare formalmente che essa vale anche ai fini della presente direttiva.

La mancanza di reazione della Commissione nel quadro della presente direttiva in merito ad un progetto di regola tecnica non pregiudica la decisione che potrebbe essere presa nel quadro di altri atti comunitari».

13.

L’articolo 1 definisce i sacchi per l’asporto delle merci come «sacchi messi a disposizione nel punto vendita, a pagamento o gratuitamente, per l’asporto di merci alimentari e non alimentari da parte del consumatore».

14.

L’articolo 2 dispone quanto segue:

«1.   È consentita la commercializzazione dei sacchi per l’asporto delle merci rientranti in una delle seguenti categorie:

2.   È altresì consentita la commercializzazione dei sacchi riutilizzabili per l’asporto delle merci realizzati in carta, in tessuti di fibre naturali, in fibre di poliammide e in materiali diversi dai polimeri.

(...)».

15.

Ai sensi dell’articolo 6:

«Il presente decreto è sottoposto a procedura di comunicazione ai sensi della Direttiva [98/34] del Parlamento europeo e del Consiglio ed entra in vigore dalla data di conclusione, con esito favorevole, della procedura stessa.

(...)».

16.

La Papier Mettler Italia Srl (in prosieguo: la «Papier Mettler») è una società operante nell’ambito della distribuzione di confezioni ed imballaggi. La sua attività si incentra, in particolare, nella produzione di imballaggi in polietilene, tra cui anche i sacchetti di plastica.

17.

Ritenendosi lesa dal decreto del 2013, la Papier Mettler ne ha chiesto al giudice del rinvio l’annullamento, oltre al risarcimento dei danni subiti e subendi a causa di tale decreto ( 10 ).

18.

La Papier Mettler ha addotto a sostegno della sua domanda quanto segue:

19.

L’amministrazione resistente ha contestato le conclusioni della Papier Mettler sulla base dei seguenti argomenti:

20.

In tale contesto, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italia) formula le seguenti questioni pregiudiziali:

21.

La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta presso la cancelleria della Corte il 9 febbraio 2022.

22.

Hanno presentato osservazioni scritte la Papier Mettler, l’Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei materiali Biodegradabili e Compostabili (in prosieguo: l’«Assobioplastiche»), il governo italiano e la Commissione europea. Tutti hanno partecipato all’udienza tenutasi il 22 marzo 2023.

23.

In primo luogo, occorre precisare a quale tipo di sacchetti di plastica fa riferimento il giudice del rinvio. Benché l’ordinanza di rinvio utilizzi una terminologia non sempre uniforme, essa sembra riguardare in ogni caso le borse di plastica in materiale leggero monouso ( 14 ) usa e getta, fabbricate con materiali non biodegradabili e non compostabili, ma che soddisfano le altre condizioni poste dalla direttiva 94/62.

24.

In secondo luogo, occorre precisare le norme del diritto dell’Unione pertinenti per rispondere alle questioni formulate:

25.

L’Assobioplastiche e il governo italiano ritengono che il rinvio pregiudiziale sia irricevibile, giacché il decreto del 2013 non sarebbe mai entrato in vigore o sarebbe stato abrogato.

26.

L’Assobioplastiche contesta altresì la ricevibilità del rinvio pregiudiziale, poiché il giudice del rinvio non avrebbe tenuto conto dell’articolo 4, paragrafo 1 bis, della direttiva 94/62.

27.

Ritengo che nessuna di dette obiezioni giustifichi il rigetto preliminare del rinvio pregiudiziale. Sotto la sua responsabilità, il giudice del rinvio individua il quadro normativo nazionale che disciplina la controversia nella quale si inseriscono le domande di pronuncia pregiudiziale. Queste ultime, come è noto, godono di una presunzione di rilevanza ( 16 ).

28.

All’udienza, le parti hanno discusso a lungo sulla vigenza e l’applicazione del decreto del 2013, senza che dai loro interventi si sia potuta ricavare una soluzione chiara al riguardo. Hanno convenuto che la situazione normativa generatasi era confusa: una parte l’ha descritta come caotica, un’altra come inesplicabile e un’altra come di disordine normativo.

29.

Secondo la Commissione, il decreto del 2013 è entrato in vigore ed è stato applicato in Italia dalla sua pubblicazione ufficiale fino alla sua abrogazione formale nel 2017 ( 17 ). In ogni caso, l’articolo 6 ha consentito di ritardarne l’applicazione fino al 13 settembre 2013, alla scadenza del periodo di statu quo di cui all’articolo 9 della direttiva 98/34. Una volta pubblicato ufficialmente il 27 marzo 2013, ha cessato di essere un progetto ed è diventato una norma in vigore, ragion per cui la Commissione non ha emesso alcun parere sulla sua compatibilità con il diritto dell’Unione.

30.

Secondo il governo italiano e l’Assobioplastiche, il decreto del 2013 non è mai entrato in vigore, dal momento che non vi è stato un esito favorevole della procedura di notifica alla Commissione e ha operato la condizione sospensiva di cui all’articolo 6 dello stesso. È stato poi formalmente abrogato anni dopo, al fine di «eliminarlo» dall’ordinamento giuridico italiano, ma in realtà non si è trattato dell’abrogazione di un testo vigente.

31.

La Papier Mettler ha spiegato che il regime sanzionatorio previsto dal decreto-legge n. 2/2012 ( 18 ) è diventato operativo con l’adozione del decreto del 2013 ed è stato applicato indipendentemente dal fatto che fosse entrato in vigore o meno. Se essa stessa non è stata soggetta a sanzioni, ciò si deve alla circostanza di aver cessato di vendere le borse in plastica vietate in Italia a seguito del decreto del 2013, con il conseguente lucro cessante che pretende.

32.

In ogni caso, spetterà al giudice del rinvio, il solo competente ad interpretare il diritto interno, la soluzione di tale imbroglio sull’entrata in vigore e gli effetti del decreto del 2013. La Corte non può mediare in un dibattito che dovrà essere risolto dal giudice del rinvio.

33.

Il rinvio pregiudiziale sarebbe inspiegabile qualora il giudice che lo ha sollevato ritenesse che il decreto del 2013 (sul quale verte l’azione promossa dinanzi ad esso dalla Papier Mettler) non sia mai entrato in vigore né abbia prodotto effetti giuridici. Sarebbe sufficiente considerare provata detta circostanza per risolvere, senz’altro aggiungere, la controversia originaria. Se il giudice del rinvio non reputa che tale ipotesi ricorra e ha proceduto al rinvio pregiudiziale, è perché, implicitamente, sembra aver adottato la tesi contraria.

34.

In ogni caso, non ritengo che la controversia dinanzi al giudice del rinvio, e lo stesso rinvio pregiudiziale, possano essere qualificati come fittizi. Reputo quindi che il rinvio sia ricevibile, fatto salvo il punto che il giudice nazionale dica l’ultima parola sull’entrata in vigore e l’interpretazione del decreto del 2013.

35.

Per quanto riguarda la seconda obiezione alla ricevibilità, mi limiterò a dire che l’articolo 4, paragrafo 1 bis, della direttiva 94/62 non si applica ratione temporis ai fatti della controversia. Questi hanno avuto luogo nel 2013 e tale articolo è stato introdotto nella direttiva 94/62 nel 2015 (dalla direttiva 2015/720).

36.

Il giudice del rinvio chiede se una disposizione nazionale dal contenuto già esposto ( 19 ), notificata dallo Stato membro alla Commissione dopo la sua adozione, ma alcuni giorni prima della sua pubblicazione ufficiale ( 20 ), sia compatibile con l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 94/62 e con l’articolo 8 della direttiva 98/34.

37.

Né il giudice del rinvio né le parti della controversia hanno dubbi quanto alla qualità di regola tecnica (ai sensi della direttiva 98/34) della normativa contenuta nel decreto del 2013. I problemi che tale qualificazione presenta, spesso sollevati dinanzi alla Corte ( 21 ), non si pongono nella presente causa, la cui premessa non contestata è che detta normativa costituisce una regola tecnica.

38.

Lo Stato italiano, come analizzerò di seguito, aveva l’obbligo di notificare alla Commissione tale regola tecnica (il decreto del 2013) quando essa si trovava nello stato di progetto, vale a dire prima della sua adozione ( 22 ).

39.

L’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34 impone agli Stati membri di comunicare immediatamente alla Commissione ogni progetto di regola tecnica. La comunicazione deve indicare «i motivi che rendono necessario adottare tale regola tecnica a meno che non risultino già dal progetto». Se si tratta della semplice trasposizione integrale di una norma internazionale e europea, è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa.

40.

L’inadempimento di tale obbligo comporta che la regola tecnica di cui trattasi non possa essere opposta ai singoli, sia nell’ambito di un procedimento penale, sia nell’ambito di una controversia tra privati in procedimenti di altra natura ( 23 ).

41.

La direttiva 98/34 conferisce alla Commissione poteri di controllo sui progetti di regole tecniche che le sono notificati dagli Stati membri ( 24 ). Proprio al fine di salvaguardare tali poteri, sono previste conseguenze direttamente connesse alla mancata notificazione, come ha dichiarato la Corte di giustizia dalla sentenza CIA Security International: l’obbligo di cui all’articolo 8 della direttiva 98/34 ha effetto diretto e le regole tecniche nazionali non notificate sono inopponibili ai singoli.

42.

La stessa conseguenza è stata tratta nel contesto di altre procedure di informazione e controllo analoghe a quella di cui trattasi, come la direttiva 2000/31/CE ( 25 ), nel settore dei servizi della società dell’informazione, su cui verte la sentenza Airbnb Ireland ( 26 ).

43.

Nella sentenza Airbnb Ireland la Corte di giustizia ha confermato le conseguenze derivanti dall’obbligo previsto in una direttiva che conferisce alla Commissione poteri di questo tipo in modo sufficientemente chiaro, preciso e incondizionato: esso ha un effetto diretto e può quindi essere invocato dai privati dinanzi ai giudici nazionali ( 27 ).

44.

Secondo l’ordinanza di rinvio, il decreto del 2013 è stato notificato alla Commissione il 12 marzo 2013 ( 28 ), è stato adottato sei giorni dopo e pubblicato ufficialmente il 27 marzo 2013.

45.

Orbene, una notifica alla Commissione effettuata in tali termini viola l’obbligo previsto dall’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34, dal momento che:

46.

La procedura prevista dalla direttiva 98/34 è stata pertanto elusa. L’approvazione del progetto di regola tecnica in un termine di sei giorni dalla notifica alla Commissione ha violato l’obbligo di statu quo previsto dall’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 98/34: lo Stato membro non può adottare il progetto notificato per almeno tre mesi dalla data in cui la Commissione ha ricevuto la notifica.

47.

Il governo italiano adduce due motivi per giustificare la sua condotta e negare che la direttiva 98/34 sia stata violata:

48.

Nessuna di queste due giustificazioni mi convince.

49.

Per quanto riguarda la notifica del 2011 ( 32 ), il progetto di regola tecnica allora comunicato alla Commissione era il (futuro) decreto-legge n. 2/2012, che prorogava il divieto di commercializzare borse di plastica usa e getta non conformi alla norma armonizzata UNI EN 13432:2002. Il suo articolo 2, comma 1, prevedeva l’adozione di un successivo decreto ministeriale per determinare la portata del divieto di commercializzare borse di plastica non biodegradabili né compostabili. Inoltre, esso prevedeva sanzioni in caso di mancato rispetto di tale futura normativa.

50.

Di conseguenza, come sostenuto dalla Commissione in udienza, la notifica del 2013 non può essere considerata come una mera reiterazione di quella del 2011. In quella del 2013 sono previste nuove limitazioni alle borse di plastica, la cui notifica alla Commissione era obbligatoria in applicazione della direttiva 98/34.

51.

Quanto alla clausola sospensiva (articolo 6), l’inserimento della stessa da parte dello Stato italiano nel testo del decreto del 2013 è incompatibile con la direttiva 98/34.

52.

Infatti, la pubblicazione ufficiale del decreto del 2013 può avere, di per sé, un impatto sulla libera circolazione delle merci, incidendo sulle tipologie di borse di plastica commercializzabili in Italia. Subordinare l’entrata in vigore di un decreto all’esito favorevole della procedura di notifica della direttiva 98/34 è una tecnica legislativa non rispettosa della certezza del diritto, poiché i singoli non conoscono il momento in cui si verificherà l’esito (favorevole o sfavorevole) al quale devono adeguare il loro comportamento.

53.

Tale tecnica legislativa impedisce inoltre, come nel caso di specie, di tenere debitamente conto delle osservazioni e dei pareri circostanziati della Commissione e di altri Stati membri sulla compatibilità del progetto di regola tecnica con le norme del diritto dell’Unione. Verrebbe così pregiudicato l’obiettivo perseguito dalla direttiva 98/34, vale a dire la prevenzione degli ostacoli tecnici agli scambi prima che essi inizino a produrre i loro effetti restrittivi.

54.

In definitiva, ritengo che l’adozione del decreto del 2013 abbia violato, per ragioni formali, gli articoli 8, paragrafo 1, e 9, paragrafo 1, della direttiva 98/34.

55.

Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 94/62, prima dell’adozione gli Stati membri notificano alla Commissione i progetti delle misure che prevedono di adottare nell’ambito di tale direttiva (per quanto riguarda gli imballaggi e i rifiuti di imballaggio).

56.

Lo stesso articolo, al paragrafo 2, indica che, se il provvedimento previsto concerne anche questioni tecniche, lo Stato membro può indicare che la notificazione vale anche ai fini della direttiva 83/189 (successivamente sostituita dalla direttiva 98/34).

57.

Lo Stato italiano ha comunicato alla Commissione il progetto di decreto del 2013 ai sensi dell’articolo 16 della direttiva 94/62. La disposizione in parola (diversamente dall’articolo 9 della direttiva 98/34) non prevede un periodo durante il quale lo Stato membro deve attendere le osservazioni della Commissione e degli altri Stati membri prima di adottare il progetto di norma nazionale. Per tale motivo, non ritengo che l’Italia l’abbia violata, benché il decreto del 2013 sia stato ufficialmente pubblicato, come ho già anticipato, sei giorni dopo la notifica alla Commissione.

58.

La procedura di cui all’articolo 16 della direttiva 94/62 è di mera informazione, mentre la correlativa procedura di cui alla direttiva 98/34 è di informazione e controllo delle regolamentazioni nazionali. Si tratta quindi di procedure diverse, aventi del pari effetti diversi.

59.

Né il testo né la finalità dell’articolo 16 della direttiva 94/62 consentono di ritenere che dal mancato rispetto dell’obbligo di previa comunicazione derivino gli stessi effetti conseguenti al mancato rispetto della direttiva 98/34.

60.

L’articolo 16 della direttiva 94/62 riguarda le relazioni tra gli Stati membri e la Commissione, per cui esso non fa sorgere in capo ai singoli alcun diritto che possa essere leso qualora uno Stato membro non adempia all’obbligo ivi previsto. La disposizione non può quindi essere fatta valere dinanzi ai giudici nazionali per ottenere l’annullamento o la disapplicazione nei confronti dei singoli delle norme non notificate ( 33 ).

61.

A mio avviso, l’articolo 16 della direttiva 94/62 prevede una procedura di semplice informazione analoga a quella esaminata dalla Corte nelle sentenze Enichem Base e Bulk Oil ( 34 ).

62.

In tale tipo di procedure, mi sembra logico, contrariamente a quanto ha sostenuto la Commissione in udienza, respingere la tesi dell’inapplicabilità nei confronti dei singoli delle disposizioni nazionali, qualora esse siano state adottate in violazione di un obbligo di previa notifica, imposto da una norma dell’Unione che non prevede conseguenze giuridiche direttamente connesse alla violazione di detto obbligo.

63.

La procedura di semplice informazione di cui all’articolo 16 della direttiva 94/62 non è assimilabile, lo ripeto, a quella prevista dalla direttiva 98/34 o da altre disposizioni conformi al modello di quest’ultima, come avveniva nel caso dell’obbligo previsto all’articolo 3, paragrafo 4, lettera b), secondo trattino, della direttiva 2000/31, che ho menzionato in precedenza ( 35 ).

64.

I riferimenti incrociati contenuti nell’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 94/62 e nell’articolo 8, paragrafo 5, della direttiva 98/34 non incidono su quanto fin qui esposto. Si tratta di disposizioni le quali si limitano ad indicare che la comunicazione di un progetto nazionale può valere per due procedure d’informazione previste da «atti comunitari» distinti. In tal modo si evitano comunicazioni multiple alla Commissione di uno stesso progetto. Ma questa regola non altera la natura eterogenea delle une e delle altre procedure.

65.

Devo anche chiarire che, come ha precisato la Commissione in udienza, la notifica di un progetto di regola tecnica ai sensi dell’articolo 8 della direttiva 98/34 non è valida ai fini dell’applicazione dell’articolo 114, paragrafo 5, TFUE. Per avvalersi di questa disposizione del TFUE, lo Stato membro deve addurre giustificazioni nel senso che la norma nazionale che si appresta ad adottare risponde alla necessità di un livello più elevato di protezione dell’ambiente (compreso l’ambiente di lavoro), a causa delle specificità dello Stato notificante stesso, insorte in seguito agli sviluppi scientifici successivi all’adozione della norma di armonizzazione.

66.

Per la notifica ai fini dell’attuazione della direttiva 98/34 non occorre una giustificazione così esaustiva. Inoltre, la notifica effettuata ai sensi di tale direttiva comporta una semplice sospensione dell’entrata in vigore del progetto di regolamentazione per un determinato periodo di tempo, in attesa dell’eventuale reazione della Commissione e degli altri Stati membri.

67.

Per contro, la notifica ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 5, TFUE mira ad ottenere l’approvazione da parte della Commissione della norma nazionale più protettiva, previa verifica che essa non costituisca un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e che non costituisca un ostacolo al funzionamento del mercato interno.

68.

Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se una normativa nazionale che vieta la commercializzazione di borse usa e getta (monouso) fabbricate con materiali non biodegradabili, ma che soddisfano gli altri requisiti della direttiva 94/62,

69.

Ai sensi di tale articolo, «[g]li Stati membri non possono ostacolare l’immissione sul mercato nel loro territorio di imballaggi conformi alle disposizioni della presente direttiva».

70.

Ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 94/62, «s[o]no immessi sul mercato soltanto gli imballaggi conformi a tutti i requisiti essenziali definiti dalla presente direttiva, compreso l’allegato II». Tale allegato, a sua volta, disciplina i «requisiti essenziali concernenti la composizione e la riutilizzabilità e la recuperabilità (in particolare la riciclabilità) degli imballaggi» ( 36 ).

71.

Secondo la Corte, la «marcatura e l’identificazione degli imballaggi e (...) i requisiti essenziali concernenti la [loro] composizione e la riutilizzabilità o la recuperabilità di questi ultimi» (articoli da 8 a 11 e allegato II della direttiva 94/62) sono stati oggetto di una completa armonizzazione ( 37 ).

72.

Da tale dichiarazione derivano le seguenti conseguenze:

73.

Sulla base di tali premesse, l’articolo 18 della direttiva 94/62, in combinato disposto con il suo articolo 9 e con il suo allegato II, impedisce, per motivi materiali o di merito, di approvare una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel caso di specie.

74.

Il decreto del 2013 vieta la commercializzazione delle borse non conformi ad una norma tecnica (UNI EN 13432:2002), anche laddove soddisfino gli altri requisiti in materia di recupero previsti al punto 3 dell’allegato II della direttiva 94/62, a meno che non rispettino altre specifiche tecniche di spessore e di forma del pari non contemplate da tale direttiva.

75.

In tal modo, il decreto del 2013, pur mirando a garantire una protezione efficace dell’ambiente e una raccolta più efficiente dei rifiuti, mostra di preferire (e privilegia) i metodi di compostaggio e biodegradabilità rispetto a quelli del riciclaggio del materiale e del recupero di energia, autorizzati dalla direttiva 94/62.

76.

Il punto 3 dell’allegato II della direttiva 94/62 fa riferimento in ugual misura a quattro metodi di recupero degli imballaggi. Una norma nazionale non può quindi contraddire la scelta del legislatore dell’Unione, qualora quest’ultimo abbia completamente armonizzato la materia senza lasciare alcuna possibilità agli Stati membri di privilegiare o escludere alcuni metodi di recupero degli imballaggi rispetto ad altri.

77.

Gli articoli da 8 a 11 e l’allegato II della direttiva 94/62 realizzano, ribadisco, un’armonizzazione esaustiva per quanto riguarda la marcatura e l’identificazione degli imballaggi, i requisiti relativi alla loro composizione e riutilizzabilità o recuperabilità. Di conseguenza, l’unica possibilità di cui disponeva la Repubblica italiana al fine di adottare una normativa più restrittiva era quella prevista dall’articolo 114, paragrafi 5 e 6, TFUE ( 40 ).

78.

Tali precetti del Trattato FUE conferiscono ad uno Stato membro la possibilità di emanare nuove disposizioni nazionali fondate su innovazioni scientifiche inerenti, fra l’altro, alla protezione dell’ambiente e giustificate da un problema specifico a tale Stato membro insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione.

79.

Una simile possibilità è tuttavia subordinata alla notifica preventiva della misura nazionale e alla sua approvazione da parte della Commissione entro sei mesi dalla notifica ( 41 ). Poiché non risulta che il governo italiano si sia attenuto a tali requisiti, l’eccezione di cui all’articolo 114, paragrafi 5 e 6, TFUE non è applicabile nel caso di specie.

80.

Il governo italiano e l’Assobioplastiche fanno valere che il decreto del 2013 sarebbe stato confermato dall’introduzione, da parte della direttiva 2015/720, del nuovo articolo 4, paragrafo 1 bis, nella direttiva 94/62.

81.

Il loro ragionamento non può essere accolto, in quanto:

82.

In sintesi, l’articolo 18 della direttiva 94/62, in combinato disposto con l’articolo 9, paragrafo 1, e con l’allegato II di quest’ultima, osta a una normativa nazionale che vieta la commercializzazione di borse usa e getta (monouso) fabbricate con materiali non biodegradabili, ma che soddisfano gli altri requisiti della direttiva 94/62, purché lo Stato membro non abbia notificato e ricevuto l’approvazione della Commissione riguardo a tale normativa, in applicazione dell’articolo 114, paragrafi 5 e 6, TFUE.

83.

Il giudice del rinvio chiede se l’articolo 18 della direttiva 94/62, in combinato disposto con l’articolo 9, paragrafo 1, e con l’allegato II di quest’ultima, abbia effetto diretto e se gli organi di uno Stato membro siano tenuti a disapplicare la normativa nazionale contraria.

84.

Secondo una giurisprudenza costante sull’effetto diretto delle direttive ( 42 ):

85.

L’articolo 18 della direttiva 94/62, in combinato disposto con l’articolo 9, paragrafo 1, e con l’allegato II di quest’ultima, è una norma dell’Unione chiara, precisa e incondizionata che produce effetti diretti e che i singoli possono invocare dinanzi ai giudici nazionali nei confronti delle autorità dello Stato italiano.

86.

È sufficiente confermare, a tal riguardo, che l’articolo 18 della direttiva 94/62 vieta, tassativamente e senza eccezioni, agli Stati membri di ostacolare l’immissione sul mercato nel loro territorio degli imballaggi conformi ai requisiti fissati da suddetta medesima direttiva.

87.

A tali requisiti (articoli da 8 a 11 e allegato II), relativi alla marcatura e all’identificazione, nonché alla loro composizione e riutilizzabilità o recuperabilità, rinvia l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 94/62, prescrivendo che solo gli imballaggi conformi possono essere immessi sul mercato.

88.

In particolare, l’allegato II stabilisce i requisiti relativi alla fabbricazione e alla composizione degli imballaggi (punto 1), al loro riutilizzo (punto 2) e al loro recupero (punto 3). Esso prevede, come ho già analizzato, quattro criteri alternativi per il recupero degli imballaggi (riciclaggio dei materiali, recupero di energia, compostaggio o biodegradabilità).

89.

Fino alla modifica della direttiva 94/62 ad opera della direttiva 2015/720, il beneficio della libera commercializzazione degli imballaggi fabbricati conformemente alla direttiva 94/62 era incondizionato. Solo dopo l’entrata in vigore della direttiva 2015/720 gli Stati membri sono stati autorizzati ad introdurre misure più restrittive per la commercializzazione delle borse di plastica in materiale leggero.

90.

Poiché l’articolo 18 della direttiva 94/62, in combinato disposto con l’articolo 9, paragrafo 1, e con l’allegato II di quest’ultima, ha effetto diretto, il giudice nazionale è tenuto a disapplicare, nella controversia, qualsiasi disposizione nazionale contraria ( 43 ).

91.

Poiché nella controversia di cui al procedimento principale si chiede «il risarcimento dei danni subiti e subendi in conseguenza dell’illegittimo comportamento dell’amministrazione [italiana]», il giudice del rinvio chiede se «una normativa nazionale di divieto di commercializzazione di sacchetti da asporto monouso non biodegradabili, ma fabbricati nel rispetto dei requisiti stabiliti dalla Direttiva 94/62» costituisca una violazione grave e manifesta dell’articolo 18 della direttiva 94/62.

92.

Affinché sorga la responsabilità di uno Stato per i danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili occorre che:

93.

Queste tre condizioni sono necessarie e sufficienti per attribuire ai singoli un diritto al risarcimento. Nulla osta tuttavia a che la responsabilità dello Stato possa essere accertata, a condizioni meno restrittive, sulla base del diritto nazionale ( 45 ).

94.

Spetta, in linea di principio, ai giudici nazionali verificare, in conformità agli orientamenti forniti dalla Corte, se dette tre condizioni siano soddisfatte ( 46 ). In relazione alle stesse, il giudice del rinvio si interroga unicamente sulla violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione. Non sembra quindi sussistere alcun dubbio sulle altre due.

95.

La Corte può fornire al giudice del rinvio orientamenti affinché sia esso stesso a chiarire se, in tale ipotesi, vi sia stata o meno una violazione sufficientemente qualificata, alla luce di tutti gli elementi della controversia. Tra i fattori pertinenti per la sua valutazione figurano:

96.

Per quanto riguarda la chiarezza e la precisione, ricorrono entrambe le caratteristiche nell’articolo 18 della direttiva 94/62, in combinato disposto con l’articolo 9, paragrafo 1, e con l’allegato II. Si tratta di disposizioni univoche che impongono un obbligo negativo agli Stati membri (non ostacolare l’immissione sul mercato di imballaggi che rispettino le caratteristiche previste dalla direttiva, che realizza una completa armonizzazione).

97.

Non vi è dubbio quanto all’intenzionalità dello Stato italiano di consentire la commercializzazione solo delle borse di plastica di cui al decreto del 2013, vietandone allo stesso tempo altre ammissibili ai sensi della direttiva 94/62. È vero che lo scopo di questa misura era quello di ridurre l’inquinamento, ma il legislatore italiano era consapevole che, introducendo questa norma, poteva violare la direttiva 94/62 ( 48 ).

98.

L’articolo 18 della direttiva 94/62, in combinato disposto con l’articolo 9, paragrafo 1, e con l’allegato II di quest’ultima, non lasciava alcun margine di discrezionalità alle autorità nazionali che consentisse loro di vietare, sul loro territorio, gli imballaggi conformi alle norme armonizzate. Il governo italiano avrebbe potuto adottare norme più restrittive e più protettive dell’ambiente attraverso la procedura di cui all’articolo 114, paragrafi 5 e 6, TFUE, ma, come già illustrato, non risulta che l’abbia utilizzata.

99.

Gli Stati membri, come ho parimenti sostenuto, non hanno avuto alcun margine di discrezionalità al fine di adottare misure nazionali più restrittive per quanto riguarda la commercializzazione delle borse di plastica in materiale leggero monouso fino all’adozione della direttiva 2015/720, che ha introdotto nella direttiva 94/62 il nuovo articolo 4, paragrafo 1 bis.

100.

Tale modifica legislativa potrebbe tuttavia avere una rilevanza ( 49 ) qualora il giudice del rinvio dovesse ritenere che lo Stato italiano (a causa di un errore di cui il giudice in parola dovrà valutare la scusabilità) abbia voluto anticipare la proposta legislativa della Commissione presentata il 4 novembre 2013 ( 50 ), da cui è scaturita la direttiva 2015/720.

101.

Orbene, suddetta proposta è, in quanto tale, successiva alla pubblicazione del decreto del 2013. È quindi difficile sostenere che, in un caso siffatto, un’istituzione dell’Unione abbia concorso all’adozione della misura nazionale.

102.

In definitiva, il divieto di commercializzare borse di plastica in materiale leggero monouso, non biodegradabili e non compostabili, nonché di quelle che non soddisfano determinati requisiti di spessore, quando tali borse sono conformi ai requisiti della direttiva 94/62, potrebbe costituire una violazione manifestamente qualificata dell’articolo 18 della direttiva 94/62, circostanza che spetta al giudice nazionale verificare.

103.

Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere nei seguenti termini al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italia):