1.

Con le due impugnazioni in esame, la Commissione europea chiede l’annullamento delle sentenze del Tribunale nelle cause Freistaat Bayern/Commissione ( 2 ) e Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns e a./Commissione ( 3 ). In tali sentenze, il Tribunale ha accolto i ricorsi del Freistaat Bayern (Stato libero di Baviera; in prosieguo: la «Baviera») e dell’Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns e a. (in prosieguo: «gruppo di interesse»), diretti all’annullamento parziale della decisione (UE) 2015/2432 della Commissione ( 4 ).

2.

I fatti all’origine delle controversie sono descritti ai punti da 1 a 21 della prima sentenza impugnata e ai punti da 1 a 20 della seconda sentenza impugnata. Mi limiterò a richiamare gli elementi che seguono.

3.

In Germania la qualità del latte viene tradizionalmente assicurata mediante controlli di qualità indipendenti. Tali verifiche di qualità del latte sono finanziate, in Baviera (Germania), da un lato, con risorse tratte dalle imposte sul latte prelevate agli acquirenti e, dall’altro, mediante il bilancio generale della Baviera, una delle altre parti dell’impugnazione in esame.

4.

Con lettera del 17 luglio 2013, la Commissione ha comunicato alla Repubblica federale di Germania la propria decisione di avviare il procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (in prosieguo: la «decisione di avvio»). Tale decisione ha ad oggetto più provvedimenti attuati in diversi Länder tedeschi in base al Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten del 1952 (legge federale tedesca sul latte e i prodotti derivati) ( 5 ) per sostenere il settore lattiero, inclusi gli aiuti indicati nella decisione controversa. Riguardo a tale aiuto, la Commissione ha citato, da un lato, al punto 2.5 della decisione di avvio, dedicato al finanziamento dei provvedimenti esaminati, l’articolo 22 dell’MFG vertente sul prelievo sul latte. Dall’altro, al considerando 264 di tale decisione, la Commissione ha rilevato che i provvedimenti esaminati venivano finanziati mediante un prelievo parafiscale, rinviando alla medesima disposizione dell’MFG.

5.

La Commissione ha constatato la compatibilità dell’aiuto controverso con il mercato interno per il periodo che va dal 28 novembre 2001 al 31 dicembre 2006, pur formulando dubbi in merito alla sua compatibilità con il mercato interno a decorrere dal 1o gennaio 2007.

6.

Con lettera del 20 settembre 2013 la Repubblica federale di Germania ha preso posizione in merito alla decisione di avvio. La Commissione ha ricevuto sette comunicazioni di osservazioni da parte degli interessati facenti riferimento ai provvedimenti relativi alle verifiche della qualità del latte previsti dalla decisione controversa. Le osservazioni ricevute sono state trasmesse alla Repubblica federale di Germania, che ha poi preso posizione relativamente ad osservazioni supplementari dell’8 luglio 2014.

7.

Il 18 settembre 2015 la Commissione ha adottato la decisione controversa. Tale decisione riguarda esclusivamente il finanziamento delle verifiche della qualità del latte effettuate a partire dal 1o gennaio 2007 nel Baden-Württemberg (Germania) e in Baviera.

8.

In primo luogo, la Commissione ha esaminato se le risorse tratte dal prelievo sul latte costituissero aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Inoltre, all’articolo 22, paragrafo 2, punti da 1 a 6, l’MFG definiva le finalità per le quali era possibile utilizzare i fondi provenienti dal prelievo sul latte. Ne conseguiva, secondo la Commissione, che il gettito dei prelievi in esame era da considerarsi assoggettato al controllo pubblico e che le azioni finanziate mediante tale gettito erano state concesse mediante risorse statali ed erano perciò imputabili allo Stato.

9.

In secondo luogo, la Commissione ha constatato che le latterie bavaresi avevano beneficiato di un vantaggio selettivo attraverso il rimborso, effettuato mediante risorse tratte dal prelievo e dal bilancio generale della Baviera, dei costi per le verifiche della qualità del latte che incombevano loro. La Commissione ha ritenuto che tali verifiche della qualità del latte apportassero in definitiva vantaggi alle aziende lattiero-casearie, poiché queste ultime erano obbligate per legge ad analizzare il latte loro conferito. Le latterie costituivano aziende ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e i costi connessi al pagamento corrisposto ad un organismo per le analisi ai fini delle verifiche della qualità del latte dovevano essere considerati quali spese di gestione nel senso classico che le imprese interessate, cioè le aziende lattiero-casearie, avrebbero normalmente dovuto sopportare esse stesse ( 6 ). Peraltro, secondo la Commissione, qualsiasi eventuale vantaggio veniva concesso soltanto a «determinate aziende» poiché, oltre al settore lattiero-caseario, in Germania erano presenti numerosi altri settori economici che non si avvantaggiano delle misure in questione. L’eventuale vantaggio concesso era perciò selettivo. Peraltro, in Länder diversi dal Baden‑Württemberg e dalla Baviera, le aziende lattiero-casearie non venivano rimborsate dell’importo dei costi delle analisi attraverso le risorse tratte dal prelievo sul latte. Infine, al punto 145 della decisione controversa, la Commissione ha tenuto conto del fatto che la misura era finanziata anche mediante il bilancio generale della Baviera. Di conseguenza, a suo avviso, il beneficio che le aziende lattiero-casearie hanno tratto dalla presa in carico delle verifiche sulla qualità del latte non corrispondeva necessariamente a quanto da esse versato a titolo di prelievo sul latte. Essa ha applicato le stesse considerazioni al finanziamento ricevuto mediante il bilancio generale della Baviera.

10.

In terzo luogo, con riferimento alla presenza di un aiuto esistente, la Commissione ha ritenuto che, a parte l’MFG, che non istituiva il regime di aiuto di cui trattasi, le autorità tedesche non avessero trasmesso alcuna informazione che attestasse l’esistenza di una base giuridica adottata anteriormente al 1958 e che dovesse ancora essere applicata, con il suo contenuto iniziale, nel corso del periodo esaminato.

11.

In quarto e ultimo luogo, la Commissione ha constatato che gli aiuti destinati ai controlli di routine del latte non soddisfacevano le condizioni fissate al punto 109 degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007-2013 (GU 2006, C 319, pag. 1), in combinato disposto con l’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1857/2006 ( 7 ), al quale rinvia il punto 109.

12.

In tal contesto, la Commissione ha deciso, all’articolo 1 della decisione controversa, che l’aiuto concesso a partire dal 1o gennaio 2007 in Baviera era illegittimo e incompatibile con il mercato interno. Agli articoli da 2 a 4 di tale decisione, la Commissione ha disposto il recupero dell’aiuto e ne ha prescritto le modalità.

13.

Il 26 novembre 2015 e il 4 dicembre 2015, rispettivamente, la Baviera e il gruppo di interesse hanno proposto ricorsi diretti all’annullamento parziale della decisione controversa.

14.

In particolare, il primo motivo della Baviera e del gruppo di interesse verteva su una violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, nonché dell’articolo 6, paragrafo 1, e dell’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 ( 8 ).

15.

Il secondo motivo del gruppo di interesse verteva su una violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE nella parte in cui le risorse provenienti dal prelievo sul latte erano state considerate risorse statali.

16.

Per quanto concerne il primo motivo dei ricorrenti, nelle sentenze impugnate il Tribunale ha osservato, in primo luogo, che, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, la decisione di avvio ricapitola gli elementi pertinenti di fatto e di diritto, contiene una valutazione preliminare della Commissione, ed espone le ragioni che la inducono a dubitare della compatibilità della misura in questione con il mercato interno, senza svuotare di significato il diritto degli interessati di presentare le loro osservazioni.

17.

In secondo luogo, il Tribunale ha esaminato la decisione controversa alla luce della decisione di avvio per stabilire se il finanziamento mediante le risorse del bilancio generale della Baviera fosse già contemplato da quest’ultima. Esso ha constatato che il finanziamento dei controlli di qualità del latte con risorse di bilancio della Baviera non era stato menzionato nella decisione di avvio. Nella seconda sentenza impugnata, il Tribunale ha sottolineato che la Commissione non aveva affermato che tale finanziamento era stato esplicitamente menzionato nella decisione di avvio. Pertanto, il Tribunale ha statuito che gli interessati potevano legittimamente presumere che l’esame della Commissione contenuto nella decisione di avvio riguardasse esclusivamente le risorse provenienti dal prelievo sul latte.

18.

In terzo luogo, il Tribunale ha sottolineato che l’espressione «risorse statali» di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, possiede un significato assai ampio, dato che prevede l’incompatibilità con il mercato interno degli aiuti concessi mediante tali risorse «sotto qualsiasi forma». Di conseguenza, tali risorse possono rivestire forme diverse e, quindi, la Commissione è tenuta ad identificarle ed esaminarle con cura. Inoltre, esso ha osservato che le risorse statali sono uno degli elementi costitutivi della qualifica di aiuto. Al riguardo, l’espressione «sostegno finanziario» impiegata dalla Commissione nella decisione di avvio, anche supponendo che possa essere interpretata nel senso che riguarda le due fonti di finanziamento, deve essere considerata insufficientemente precisa. Il Tribunale ha aggiunto che, indubbiamente, la decisione finale può presentare talune divergenze rispetto alla decisione di avvio. Tuttavia, una divergenza siffatta non è giustificata nel caso di specie. Come riconosciuto dalla Commissione, quest’ultima è stata informata dallo Stato membro del finanziamento mediante risorse del bilancio generale della Baviera ben prima dell’adozione della decisione di avvio. Inoltre, il Tribunale ha osservato che, nella decisione controversa, la Commissione aveva fatto esplicitamente riferimento al finanziamento dell’aiuto mediante il bilancio generale della Baviera, riconoscendo, quindi, che tale forma di finanziamento non costituiva un elemento privo di rilievo nel suo esame. Il Tribunale ha concluso che la decisione controversa era stata adottata senza dare alle parti interessate la possibilità di prendere posizione sul finanziamento proveniente dalle risorse del bilancio generale della Baviera.

19.

Pertanto, esso ha statuito che la decisione controversa era stata adottata in violazione del diritto dei ricorrenti ad essere associati al procedimento amministrativo e, altresì, dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999. Il Tribunale ha inoltre dichiarato che l’obbligo a carico della Commissione di mettere gli interessati, nella fase della decisione di avvio, in condizione di presentare le loro osservazioni, costituisce una formalità sostanziale, la cui violazione comporta determinate conseguenze, come l’annullamento dell’atto viziato, indipendentemente dalla circostanza se tale violazione abbia causato un pregiudizio a colui che l’invoca o se il procedimento amministrativo avrebbe potuto sfociare in un risultato diverso. Di conseguenza, esso ha accolto il primo motivo.

20.

Il Tribunale ha statuito, ad abundantiam, che non si può escludere che, in assenza dell’irregolarità constatata, cioè se il ricorrente avesse avuto effettivamente la possibilità di presentare, nell’ambito del procedimento di indagine formale, le sue osservazioni sul finanziamento effettuato mediante il suo bilancio generale, il procedimento avrebbe potuto portare ad un diverso risultato. A tal riguardo, esso ha sottolineato, in particolare, che la decisione controversa non presentava un’analisi distinta rispetto a ciascuna delle due modalità di finanziamento. Il Tribunale ha considerato che, nella decisione controversa, la Commissione o aveva condotto un’analisi senza riferimenti alla modalità di finanziamento di cui trattasi, o aveva trasposto la propria argomentazione sul finanziamento mediante il prelievo sul latte a quello mediante il bilancio generale della Baviera. Pertanto, non poteva escludersi che taluni argomenti relativi al finanziamento mediante il bilancio generale della Baviera avrebbero potuto, se presentati nel corso del procedimento di indagine formale, condurre ad un risultato diverso.

21.

Senza pronunciarsi sugli altri motivi dedotti dai ricorrenti, il Tribunale ha annullato gli articoli da 1 a 4 della decisione controversa nella parte in cui viene deciso che la concessione da parte della Repubblica federale di Germania di un aiuto di Stato è incompatibile con il mercato interno per quanto riguarda i controlli della qualità del latte effettuati in Baviera e viene disposto il recupero di tale aiuto.

22.

A sostegno della sua impugnazione, la Commissione deduce quattro motivi.

23.

La Baviera e il gruppo d’interesse sostengono, in sostanza, che il primo motivo di impugnazione della Commissione è irricevibile, in quanto diretto a contestare una valutazione dei fatti compiuta dal Tribunale, senza invocare uno snaturamento dei fatti o degli elementi di prova.

24.

In primo luogo, la Baviera sostiene che la Commissione non lamenta una violazione, da parte del Tribunale, dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, bensì afferma che il Tribunale ha interpretato erroneamente la decisione di avvio.

25.

In secondo luogo, la Baviera sostiene che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, come statuito ai punti 60, 61 e 65 della prima sentenza impugnata, il Tribunale non ha dichiarato che la Commissione aveva un obbligo positivo di descrivere le precise modalità di finanziamento della misura. Esso si è limitato a dichiarare che il fatto che la Commissione non abbia escluso una modalità di finanziamento nella decisione di avvio non è sufficiente affinché tale finanziamento sia implicitamente incluso in tale decisione.

26.

In terzo luogo, la Baviera e il gruppo di interesse considerano tale motivo di impugnazione irricevibile, poiché consisterebbe in una ripetizione di motivi e di argomenti dedotti dinanzi al Tribunale.

27.

Tuttavia, come illustrerò nei paragrafi che seguono, tali argomenti non possono essere accolti e il primo motivo di impugnazione è ricevibile.

28.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla Baviera e dal gruppo di interesse, con il primo motivo di impugnazione non si chiede alla Corte di procedere a una nuova valutazione dei fatti.

29.

È sufficiente rilevare che, nell’ambito del motivo di impugnazione in esame, la Corte è chiamata a interpretare l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 alla luce dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE al fine di determinare il grado di precisione richiesto in una decisione di avvio del procedimento di indagine formale, alla luce dell’obbligo della Commissione di «espo[rre] sinteticamente i punti di fatto e di diritto pertinenti». In ogni caso, se, in tale contesto, la Corte è tenuta a esaminare l’interpretazione della decisione controversa da parte del Tribunale, dalla sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192; in prosieguo: la «sentenza Gdynia», punto 121), risulta che una siffatta questione costituisce una questione di diritto, ricevibile in sede di impugnazione.

30.

Inoltre, tale motivo di impugnazione non può essere considerato irricevibile sulla base del fatto che reitererebbe argomenti già presentati dinanzi al Tribunale.

31.

Dalla giurisprudenza risulta che «laddove una parte contesti l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione data dal Tribunale, i punti di diritto esaminati in primo grado possono essere sollevati di nuovo nel corso del procedimento di impugnazione. Infatti, se una parte non potesse basare l’impugnazione su motivi e argomenti già utilizzati dinanzi al Tribunale, tale procedimento sarebbe privato di una parte del suo significato» ( 9 ).

32.

La Commissione sostiene che, ai punti da 60 a 67 della prima sentenza impugnata e ai punti da 56 a 64 della seconda sentenza impugnata, il Tribunale ha commesso un errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, nonché della giurisprudenza dei giudici dell’Unione relativa a tali disposizioni, allorché ha definito i requisiti del contenuto di una decisione di avvio. La Commissione sostiene che la fonte di finanziamento di un aiuto deve essere individuata nella decisione di avvio soltanto in via eccezionale e in circostanze particolari.

33.

La Commissione sottolinea che, in una decisione di avvio, essa indica gli elementi di fatto e di diritto pertinenti concernenti la misura che può eventualmente costituire un aiuto di Stato e sottopone tali elementi a una valutazione preliminare ( 10 ). Nel caso di specie, il Tribunale ha correttamente dichiarato che il pagamento corrisposto ad un organismo per le analisi ai fini delle verifiche della qualità del latte costituiva una misura di aiuto unica. Tale misura è stata finanziata mediante il bilancio della Baviera, le cui risorse sono state trasferite all’organismo per il controllo del latte, il Milchprüfring Bayern eV, con una decisione relativa all’impiego annuale unico di tali fondi. Tale misura è stata descritta ai punti 3, 5 e da 15 a 20 della decisione di avvio.

34.

Nella decisione di avvio, la Commissione ha presentato la voce di bilancio per tale misura nella parte del bilancio della Baviera riservata alle «spese». Tuttavia, il Tribunale l’ha rimproverata per aver omesso di indicare la parte concernente le «entrate» di tale voce di bilancio, vale a dire le fonti di finanziamento dell’aiuto. La Commissione ritiene che il Tribunale, così facendo, abbia introdotto un nuovo requisito procedurale, privo di qualsiasi fondamento giuridico.

35.

Secondo la Commissione, dalla sentenza del 21 ottobre 2003, van Calster e a. (C‑261/01 e C‑262/01, EU:C203:571) risulta che la modifica del regime di aiuti, da parte dello Stato membro, deve riguardare anche le modalità di finanziamento di tale misura soltanto in situazioni eccezionali, qualora esista un nesso indissolubile tra le entrate e le spese e vi siano indizi che le modalità di riscossione delle entrate violano un’altra disposizione del diritto dell’Unione. Da tale giurisprudenza risulta che, nella decisione di avvio, la Commissione non è tenuta a precisare la fonte del finanziamento della misura di aiuto, salvo in casi eccezionali.

36.

Nel caso di specie, il finanziamento è misto, e soltanto la parte del finanziamento proveniente dal prelievo sul latte dava adito a problemi. Pertanto, la Commissione sostiene che non era tenuta a indicare espressamente l’altra modalità di finanziamento, vale a dire il finanziamento mediante il bilancio generale della Baviera.

37.

La Commissione aggiunge che, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, l’esistenza di un aiuto è determinata dal fatto che la misura è finanziata mediante risorse statali. Pertanto, l’origine esatta delle risorse statali è irrilevante per quanto attiene la questione dell’esistenza di un aiuto.

38.

La Commissione traccia altresì una distinzione tra la misura di aiuto (il trasferimento di un determinato importo ai beneficiari dell’aiuto), da un lato, e il finanziamento di tale misura (le sue diverse fonti: il prelievo sul latte e i proventi d’imposta della Baviera), dall’altro. Inoltre, la Commissione sottolinea che le altre parti non hanno contestato i fatti quali accertati dalla Commissione e che il Tribunale non ha rilevato alcun errore al riguardo. Pertanto, la Commissione sostiene di aver definito la misura di aiuto allo stesso modo nella decisione controversa e nella decisione di avvio. Dal bilancio generale descritto in tali decisioni risulta chiaramente che tale unica misura di aiuto era caratterizzata da due fonti di finanziamento. La Commissione richiama la sentenza del 13 giugno 2019, Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500; in prosieguo: la «sentenza Copebi»), che, a suo avviso, conferma la sua tesi secondo cui non è obbligatorio indicare nei minimi dettagli le fonti di finanziamento della misura di aiuto nella decisione di avvio. Una descrizione della misura di aiuto sarebbe sufficiente.

39.

La Baviera e il gruppo di interesse sostengono, in sostanza, che il primo motivo di impugnazione è infondato. In primo luogo, a loro avviso, la Commissione fonda il suo argomento su una citazione inesatta del contenuto delle sentenze impugnate. In secondo luogo, essi sostengono che la decisione di avvio della Commissione deve sempre definire in modo sufficiente il contesto dell’analisi della Commissione e, quindi, indicare chiaramente tutte le varie modalità di finanziamento da essa prese in considerazione. In terzo luogo, la Baviera e il gruppo di interesse contestano l’affermazione della Commissione secondo cui il Tribunale avrebbe dichiarato che «il pagamento corrisposto ai fini delle verifiche della qualità del latte» costituiva una «sola e unica misura di aiuto». Infine, essi sostengono che, laddove la Commissione fa espresso riferimento, nella decisione di avvio, a una modalità di finanziamento specifica, essa è vincolata da tale riferimento e non può aggiungere alla sua valutazione, a posteriori, altre fonti di finanziamento.

40.

In via preliminare, non mi è chiaro il motivo per cui la Commissione ha omesso di menzionare, nella decisione di avvio, la modalità di finanziamento della misura di aiuto mediante il bilancio (dato che essa ha fatto riferimento al finanziamento, ma soltanto a una delle due modalità, vale a dire mediante il prelievo sul latte); la spiegazione più probabile è quella di un’omissione accidentale.

41.

Come correttamente statuito dal Tribunale al punto 60 della prima sentenza impugnata, la Commissione non può limitarsi a sostenere che è sufficiente che la decisione di avvio non abbia escluso il finanziamento mediante risorse provenienti dal bilancio generale della Baviera. Infatti, l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 stabilisce un obbligo positivo, a carico della Commissione, di esporre sinteticamente i punti di fatto e di diritto pertinenti, in forza del quale non le è dato invocare un siffatto argomento, che priverebbe tale obbligo del suo contenuto.

42.

Dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE risulta che la Commissione ha il dovere di intimare agli interessati di presentare le loro osservazioni nel corso della fase di indagine formale.

43.

Come già statuito dal Tribunale nella sua giurisprudenza, il procedimento d’indagine formale consente, di per sé, di approfondire e chiarire le questioni sollevate nella decisione di avvio ( 11 ).

44.

La decisione di avvio ha lo scopo definire il quadro delle indagini della Commissione ( 12 ).

45.

Pertanto, desidero porre l’accento sul fatto che la decisione di avvio deve consentire agli interessati di esporre il loro punto di vista in modo utile ed efficace nel procedimento di indagine formale.

46.

L’articolo 6, paragrafo 1, prima frase, del regolamento n. 659/1999 precisa che «[l]a decisione di avvio del procedimento d’indagine formale espone sinteticamente i punti di fatto e di diritto pertinenti, contiene una valutazione preliminare della Commissione relativa al carattere di aiuto della misura prevista ed espone i dubbi attinenti alla sua compatibilità con il mercato comune».

47.

A mio avviso, la modalità di finanziamento di una misura di aiuto costituisce, innegabilmente, un «punto di fatto pertinente» al fine di determinare se sussista una misura di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

48.

Infatti, come risulta dalla giurisprudenza ( 13 ), «la qualifica di aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE presuppon[e] la presenza di quattro condizioni, ovvero [i)] che sussista un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali, [ii)] che tale intervento possa incidere sugli scambi tra gli Stati membri, [iii)] che esso conceda un vantaggio selettivo al suo beneficiario e [iv)] che falsi o minacci di falsare la concorrenza».

49.

Per quanto riguarda la prima condizione, qui in discussione, la medesima giurisprudenza precisa che, «[a]ffinché determinati vantaggi possano essere qualificati come aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, da un lato, essi devono essere concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali e, dall’altro, essi devono essere imputabili allo Stato» ( 14 ).

50.

Pertanto, la distinzione che la Commissione intende operare tra il finanziamento di una misura e la corresponsione dell’aiuto al beneficiario è inconsistente.

51.

Inoltre, come sottolineato dalla Baviera e dal gruppo di interesse, la modalità di finanziamento della misura può parimenti svolgere un ruolo nel caso di specie ai fini dell’individuazione di un vantaggio selettivo ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE nonché della valutazione della nozione di aiuto esistente.

52.

Nella sentenza del 21 ottobre 2003, van Calster e a. (C‑261/01 e C‑262/01, EU:C:2003:571, punto 49), la Corte ha dichiarato che «le modalità di finanziamento di un aiuto possono rendere incompatibile con il mercato comune il regime di aiuto complessivamente considerato che esse mirano a finanziare. Pertanto, l’esame di un aiuto non può essere disgiunto dalla valutazione degli effetti delle sue modalità di finanziamento (...). Al contrario, l’esame, da parte della Commissione, di una misura di aiuto deve necessariamente prendere in considerazione anche le modalità di finanziamento dell’aiuto medesimo nel caso in cui queste ultime costituiscano parte integrante della misura».

53.

Certamente, «il sindacato di legittimità su una decisione di avviare il procedimento di indagine formale esercitato dal giudice dell’Unione, laddove un ricorrente contesti la valutazione della Commissione sulla qualificazione della misura controversa come “aiuto di Stato”, è limitato a verificare se la Commissione non sia incorsa in errori manifesti di valutazione» ( 15 ).

54.

Tuttavia, la determinazione dei punti di fatto e di diritto pertinenti, che, come richiesto dall’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, deve figurare nella decisione di avvio della Commissione, deve essere fondata su criteri oggettivi.

55.

Orbene, ciò non si verificherebbe qualora la Corte ammettesse la possibilità di omettere, in detta decisione, punti di fatto e di diritto pertinenti, per il solo motivo che la Commissione, autrice di tale atto, li ha ritenuti evidenti.

56.

Pertanto, sebbene, come sostiene la Commissione, possa risultare che il finanziamento mediante il bilancio generale di uno Stato membro comporti l’utilizzo di risorse statali, ciò non toglie che detto fatto non giustifica l’omissione di tale elemento, da parte della Commissione, nella decisione di avvio, trattandosi di un elemento costitutivo della misura di aiuto di Stato.

57.

Un siffatto elemento rientra manifestamente nei «punti di fatto e di diritto pertinenti» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.

58.

Peraltro, questa soluzione è altresì conforme al principio di determinatezza (o «principio di precisione», in lingua tedesca «Bestimmtheitsgrundsatz», che è una delle espressioni del principio della certezza del diritto) degli atti vincolanti delle autorità pubbliche, il quale esige che il contenuto di un atto sia caratterizzato da un certo grado di chiarezza e precisione. L’articolo 2 TUE, a norma del quale l’Unione si fonda, inter alia, sullo Stato di diritto, può essere considerato, di fatto, come la base formale, a livello del Trattato, di tale principio. Come la Corte ha statuito a più riprese, il principio della certezza del diritto costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione, il quale esige che la normativa sia chiara e precisa, affinché i singoli possano conoscere senza ambiguità i propri diritti ed obblighi e regolarsi di conseguenza ( 16 ).

59.

Pertanto, contrariamente a quanto suggerito dalla Commissione al punto 52 della sua impugnazione nella causa C‑167/19 P, tale istituzione non può limitarsi ad indicare circostanze pertinenti o «punti di fatto e di diritto» che, a suo avviso, non sono «evidenti».

60.

L’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 si basa sulla pertinenza dei punti di fatto e di diritto ai fini dell’indagine formale: ciò che conta non è la presunta «evidenza» di tali punti, bensì la loro rilevanza ai fini della decisione. Nel caso di specie, i punti in questione riguardano il finanziamento mediante risorse statali, che costituisce una delle condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Pertanto, detto finanziamento deve essere considerato pertinente ai fini della decisione finale.

61.

Inoltre, ritengo che la Commissione non possa invocare il carattere provvisorio della decisione di avvio al fine di giustificare l’omissione di un punto pertinente quale quello di cui trattasi. Concordo con il gruppo di interesse quanto alla necessità che gli interessati possano presentare le loro osservazioni su punti di fatto e di diritto necessari ai fini della valutazione della misura di aiuto in questione.

62.

Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, a mio avviso dalla sentenza del 21 luglio 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissione (C‑194/09 P, EU:C:2011:497, punto 103), risulta che la Commissione è tenuta a «motiva[re] a sufficienza la decisione [di avvio], esponendo chiaramente i motivi per cui era provvisoriamente giunta alla conclusione che la misura in esame costituisse un aiuto e per cui nutriva seri dubbi in merito alla sua compatibilità con il mercato comune».

63.

Ritengo poi che la Commissione abbia torto anche nell’affermare che la sua posizione è corroborata dalle sentenze del 30 maggio 2013, Doux Élevage e Coopérative agricole UKL-ARREE (C‑677/11, EU:C:2013:348) e del 21 ottobre 2003, van Calster e a. (C‑261/01 e C‑262/01, EU:C:2003:571).

64.

Tali sentenze non sono direttamente pertinenti ai fini del caso in esame. In primo luogo, come sottolineato dalla Baviera e dal gruppo di interesse, la prima riguarda una questione di merito: la portata della nozione di risorse statali.

65.

In secondo luogo, la sentenza del 21 ottobre 2003, van Calster e a. (C‑261/01 e C‑262/01, EU:C:2003:571) non giustifica la conclusione secondo cui la fonte di finanziamento dell’aiuto deve essere indicata nella decisione di avvio soltanto in via eccezionale e in circostanze particolari. Tale sentenza non riguarda il contenuto della decisione di avvio, bensì la portata dell’obbligo di notifica che incombe agli Stati membri. In primo luogo, il parallelismo tracciato dalla Commissione non è corretto, poiché la notifica di una misura di aiuto e la decisione di avvio riguardano fasi diverse del procedimento, svolgono funzioni distinte e obbediscono a criteri giuridici differenti. In secondo luogo, comunque, tale sentenza si limita a dichiarare che, in taluni casi, la modalità di finanziamento dell’aiuto deve essere menzionata nella notifica della misura. Ad ogni modo, il caso di specie non riguarda la mera assenza di informazioni, nella decisione di avvio, in merito a una modalità di finanziamento, bensì il fatto che tale decisione omette completamente di indicare una delle due modalità di finanziamento della misura di aiuto.

66.

Ritengo che gli argomenti della Commissione, fondati sulla sua interpretazione della sentenza Copebi, non le siano di ausilio.

67.

Infatti, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, è evidente che le questioni giuridiche di cui alla presente causa non sono risolte nella sentenza summenzionata. La situazione all’origine di tale sentenza è diversa da quella di cui alla presente causa, a cominciare dai fatti. Nella sentenza Copebi non si trattava del contenuto della decisione di avvio, bensì della decisione finale: in particolare, la cerchia dei destinatari della decisione finale.

68.

Come rilevato dal gruppo di interesse, nella sentenza Copebi l’avvio del procedimento in materia di aiuti è stato comunicato dalla Commissione nel rispetto di tutte le formalità richieste, sicché non vi era stata una violazione dei diritti di partecipazione al procedimento ( 17 ). Dalle diverse statuizioni contenute nella sentenza Copebi risulta che sia la fonte di finanziamento, l’Oniflhor (Ufficio nazionale interprofessionale degli ortofrutticoli, Francia), sia la misura in questione erano state indicate, e la Copebi SCA era stata inclusa, in quanto produttore di ortofrutticoli, nel novero dei soggetti potenzialmente interessati dal recupero dell’aiuto. Il comitato agricolo del CEBI ( 18 ), non menzionato, si limitava a distribuire le risorse garantite dall’autorità governativa, agendo così, in definitiva, come un semplice organismo pagatore. Esso non costituiva né una fonte di finanziamento, né un «punto pertinente» ai fini della qualificazione come aiuto di Stato.

69.

Desidero sottolineare che il mio approccio al primo motivo di impugnazione è corroborato da numerose sentenze, fermo restando che, ad oggi, soltanto il Tribunale ha avuto occasione di affrontare tale questione.

70.

Dalla sentenza Diputación Foral de Álava e a./Commissione ( 19 ) risulta che, nella decisione di avvio, la Commissione deve indicare chiaramente gli elementi della misura in questione che reputa controversi.

71.

Il Tribunale ha già statuito che la decisione di avvio deve essere sufficientemente precisa da consentire agli interessati di valutare se intendano o meno presentare osservazioni ( 20 ).

72.

Esso ha altresì statuito che è necessario che «la Commissione definisca sufficientemente il quadro del suo esame al fine di non svuotare di significato il diritto degli interessati di presentare le loro osservazioni» ( 21 ).

73.

Del pari, essa ha dichiarato che è necessario che «la Commissione definisca sufficientemente il quadro del suo esame al fine di consentire allo Stato membro nei confronti del quale è stato avviato il procedimento di pronunciarsi su tutti gli elementi di diritto e di fatto che costituiscono la motivazione della decisione finale con cui la Commissione statuisce in merito alla compatibilità della misura di cui trattasi con il mercato comune» ( 22 ).

74.

Nella sentenza del 22 febbraio 2006, Le Levant 001 e a./Commissione (T‑34/02, EU:T:2006:59, punti da 77 a 83), il Tribunale ha statuito che la Commissione aveva violato l’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, non avendo invitato gli investitori privati a presentare le loro osservazioni. Esso ha dichiarato che l’indicazione del beneficiario dell’aiuto costituisce necessariamente un «punto di fatto e di diritto pertinente» ai sensi della prima frase dell’articolo 6, paragrafo 1. Pertanto, essa deve, ai sensi di tale disposizione, essere contenuta nella decisione di avvio, se possibile in tale fase del procedimento, in quanto è sulla base di tale individuazione che la Commissione potrà adottare la decisione di recupero. Infatti, tale tipo di interessato, se non è stato indicato come beneficiario dell’aiuto controverso nella decisione di avvio del procedimento o in una fase ulteriore del procedimento d’indagine formale che precede l’adozione della decisione definitiva con cui si constata l’incompatibilità dell’aiuto con il mercato comune, non può essere considerato oggetto di un’adeguata intimazione a presentare le sue osservazioni, poiché egli può legittimamente considerare tali osservazioni non necessarie, non essendo stato individuato come beneficiario dell’aiuto da recuperare.

75.

Così, ad esempio, nella causa Grecia/Commissione ( 23 ), concernente gli aiuti a favore dell’Olympic Airways che erano stati trasferiti a una società ad essa succeduta, per effetto del subaffitto di un aereo a un canone asseritamente inferiore a quello pattuito nel contratto principale, la decisione della Commissione è stata annullata a motivo del fatto che la decisione di avvio dell’indagine formale non conteneva valutazioni preliminari sui canoni di locazione versati, al fine di stabilire se essi comportassero un elemento di aiuto ( 24 ).

76.

Nella sentenza del 1o luglio 2009, KG Holding e a./Commissione (da T‑81/07 a T‑83/07, EU:T:2009:237, punto 134), la decisione è stata annullata nella parte in cui non menzionava l’oggetto dell’ordine di recupero.

77.

Il mio approccio trova altresì conferma nella sentenza del Tribunale nella causa Ferriere Nord/Commissione ( 25 ): «[i]l principio di protezione del legittimo affidamento, invocato dalla ricorrente, implica che la Commissione prenda in considerazione, nel corso del procedimento di esame di un aiuto di Stato, il legittimo affidamento che le indicazioni contenute nella decisione di [avvio] hanno potuto far sorgere (...) e, in seguito, che non fondi la decisione finale sulla mancanza di elementi che le parti interessate, alla luce di quelle indicazioni, non hanno ritenuto di doverle fornire».

78.

Dalle considerazioni che precedono discende che il primo motivo di impugnazione deve essere respinto in quanto infondato.

79.

La Baviera e il gruppo di interesse sostengono che entrambe le parti del secondo motivo di impugnazione sono irricevibili, poiché la Commissione contesta la valutazione dei fatti compiuta dal Tribunale e reitera argomenti e motivi dedotti in primo grado.

80.

Ritengo che tali argomenti debbano essere respinti per ragioni analoghe a quelle esposte ai paragrafi da 28 a 31 delle presenti conclusioni.

81.

Con un motivo dedotto in subordine, che si articola formalmente in due parti, la Commissione contesta i punti da 53 a 58 e 62 della prima sentenza impugnata, nonché i punti da 47 a 53 e 56 della seconda sentenza impugnata.

82.

La Commissione sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nell’interpretare la decisione di avvio in modo selettivo, fondandosi su un numero limitato di punti, pur essendo tenuto a prendere in considerazione tutti i punti di tale decisione ( 26 ).

83.

La Commissione ricorda, anzitutto, che la decisione di avvio (punto 5) menziona gli «importi provenienti dal bilancio» e gli «importi destinati all’aiuto». Sebbene quest’ultima espressione faccia riferimento al finanziamento mediante risorse provenienti da un bilancio distinto, tratte, in particolare, dagli introiti del prelievo sul latte, la Commissione ritiene evidente che tale espressione si riferisca anche al finanziamento mediante risorse provenienti dal bilancio generale. A suo parere, dal punto 18 della decisione di avvio risulta anche che il finanziamento è garantito mediante risorse di bilancio e risorse provenienti dal prelievo sul latte.

84.

In secondo luogo, la Commissione contesta quattro errori di diritto da parte del Tribunale nell’interpretazione della decisione di avvio.

85.

Il primo asserito errore riguarda il punto 53 della prima sentenza impugnata e il punto 48 della seconda sentenza impugnata. La Commissione sostiene che il Tribunale ha omesso di esaminare il primo argomento da essa dedotto, incorrendo quindi in una violazione dei suoi obblighi di motivazione e di esame di tutti i motivi di difesa da essa dedotti.

86.

Il secondo asserito errore concerne i punti 54 e 57 della prima sentenza impugnata, nonché i punti 49, 52 e 53 della seconda sentenza impugnata. La Commissione sostiene che il riferimento di cui al punto 17 della decisione di avvio, a titolo di esempio, alle disposizioni del Land Baden-Württemberg, consente alla Baviera di dedurre che le anche le disposizioni bavaresi, di contenuto identico, da essa menzionate nella fase di esame preliminare e nella sua risposta al procedimento di indagine formale, rientravano nella decisione di avvio.

87.

Il terzo asserito errore concerne il punto 55 della prima sentenza impugnata e il punto 50 della seconda sentenza impugnata, nei quali il Tribunale ha interpretato la sezione 3.3.1 della decisione di avvio nel senso che essa limita la fase di esame preliminare a una singola modalità di finanziamento (il prelievo sul latte). La Commissione ricorda che tale sezione della decisione di avvio conteneva soltanto una valutazione provvisoria della natura dell’aiuto in questione. Pertanto, tale analisi non può comportare una limitazione della descrizione dei punti di fatto e di diritto pertinenti di cui al punto 2 di detta decisione.

88.

Nell’ambito del quarto asserito errore di diritto, la Commissione deduce gli stessi motivi, diretti contro il punto 56 della prima sentenza impugnata e il punto 51 della seconda sentenza impugnata, nei quali il Tribunale avrebbe dichiarato che il punto 264 della decisione di avvio menziona soltanto il finanziamento mediante il prelievo sul latte.

89.

Secondo la Baviera e il gruppo di interesse, in sostanza, la Commissione avrebbe erroneamente sostenuto che il Tribunale, nella sua valutazione dei fatti esposti nella decisione di avvio, si è basato in modo selettivo su taluni punti di tale decisione. Essi contestano altresì l’argomento secondo cui dal riferimento al regolamento finanziario del Land Baden-Württemberg si può dedurre che anche il regolamento della Baviera rientra nella decisione di avvio.

90.

La Commissione contesta l’affermazione del Tribunale, al punto 62 della prima sentenza impugnata e al punto 56 della seconda sentenza impugnata, secondo cui il contenuto del fascicolo amministrativo è irrilevante ai fini dell’interpretazione della decisione di avvio. Di converso, la Commissione sostiene che, sulla base delle lettere scambiate nel corso dell’esame preliminare, né la Baviera, né il Tribunale potevano nutrire dubbi quanto al fatto che il procedimento di indagine formale includesse anche le modalità di finanziamento mediante il gettito fiscale generale.

91.

Peraltro, la Commissione sostiene che, ai punti da 53 a 58 e 62 della prima sentenza impugnata nonché ai punti da 47 a 53 della seconda sentenza impugnata, il Tribunale ha violato la giurisprudenza relativa all’obbligo di motivazione e ha omesso di rispondere agli argomenti della Commissione.

92.

La Baviera e il gruppo di interesse sostengono, in sostanza, che tale parte del secondo motivo di impugnazione è infondata. Contrariamente a quanto suggerito dalla Commissione, il Tribunale non avrebbe dichiarato l’irrilevanza del contenuto del fascicolo del procedimento amministrativo ai fini dell’interpretazione della decisione di avvio. Il gruppo di interesse aggiunge che la citazione, a titolo di esempio, della normativa di altri Länder non è sufficiente al fine di informare gli interessati in modo adeguato. Il gruppo di interesse sostiene altresì che la valutazione effettuata dalla Commissione nella decisione di avvio riguarda unicamente le misure adottate ai sensi dell’MFG.

93.

Ritengo che le due parti di tale motivo di impugnazione debbano essere trattate congiuntamente.

94.

Come constatato dal Tribunale al punto 57 della prima sentenza impugnata, la Commissione stessa ha confermato, nel corso del procedimento di primo grado, che il finanziamento delle verifiche della qualità del latte mediante risorse del bilancio della Baviera non era stato menzionato nella decisione di avvio.

95.

A mio avviso, non è necessario affrontare i numerosi argomenti sollevati dalla Commissione, poiché dalla mia analisi del primo motivo di impugnazione discende necessariamente che un punto di fatto o di diritto pertinente ai fini del procedimento di esame ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 non può semplicemente essere considerato implicitamente «ricapitolato» in una decisione di avvio della Commissione, né può essere implicitamente dedotto da tale decisione.

96.

Dal paragrafo 41 delle presenti conclusioni risulta quanto segue: i) l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 stabilisce un obbligo positivo a carico della Commissione, il che esclude già una siffatta ricapitolazione o deduzione implicite; e ii) se la Corte accettasse detta ricapitolazione o deduzione implicite, ciò priverebbe del suo contenuto il diritto degli interessati di presentare le loro osservazioni nell’ambito dei procedimenti in materia di aiuti di Stato.

97.

A mio avviso, i punti di fatto o di diritto pertinenti ai fini del procedimento di esame devono essere esposti in modo esplicito nella decisione di avvio.

98.

Infatti, secondo una giurisprudenza costante, «la motivazione prescritta [dall’articolo 296 TFUE] deve essere adeguata alla natura dell’atto in questione e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La portata dell’obbligo di motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o soggetti terzi, da questo colpiti direttamente e individualmente, possano avere a ricevere spiegazioni» ( 27 ).

99.

Si rende opportuna un’ultima osservazione: se si accogliesse l’argomentazione della Commissione nella presente causa e si ammettesse che una decisione può menzionare in modo meramente implicito taluni punti di fatto o di diritto pertinenti, in che modo la Corte potrebbe, nell’ambito di un ricorso di annullamento, pronunciarsi su un eventuale difetto di motivazione della decisione?

100.

Ne discende che le due parti del secondo motivo di impugnazione devono essere respinte in quanto infondate o inoperanti. Di conseguenza, anche il secondo motivo di impugnazione deve essere respinto.

101.

La Baviera e il gruppo di interesse contestano la ricevibilità di tale motivo di impugnazione, poiché esso non potrebbe, di per sé, comportare l’annullamento delle sentenze impugnate, essendo strettamente connesso al quarto motivo di impugnazione.

102.

Tuttavia, anche se il terzo e il quarto motivo di impugnazione sono strettamente connessi (il terzo motivo può essere accolto soltanto in caso di accoglimento del quarto), ciò non è sufficiente, di per sé, a dichiarare l’uno o l’altro di tali motivi irricevibile. A mio avviso, il terzo motivo di impugnazione non può considerarsi inoperante, poiché dalla lettura del ricorso della Commissione risulta che essa non ha presentato il quarto motivo come meramente subordinato al terzo, dato che entrambi tali motivi di impugnazione sono posti sullo stesso livello.

103.

La Baviera e il gruppo di interesse sostengono altresì l’irricevibilità del terzo motivo di impugnazione, in ragione del fatto che la Commissione contesterebbe la valutazione dei fatti compiuta dal Tribunale e reitererebbe argomenti e motivi dedotti dinanzi ad esso.

104.

Ritengo che tali argomenti debbano essere respinti per ragioni analoghe a quelle esposte ai paragrafi da 28 a 31 delle presenti conclusioni.

105.

La Commissione sostiene, in sostanza, che, ai punti 70 e 71 della prima sentenza impugnata, nonché ai punti da 66 a 68 della seconda sentenza impugnata, il Tribunale è incorso in un errore di diritto nel dichiarare che i diritti di partecipazione dei terzi costituiscono formalità sostanziali ai sensi dell’articolo 263, secondo comma, TFUE.

106.

La Baviera e il gruppo di interesse sostengono, in sostanza, che tale motivo di impugnazione è infondato. Essi ritengono che la violazione di una formalità sostanziale comporti automaticamente l’annullamento della decisione controversa. Essi sostengono altresì che la sentenza dell’8 maggio 2008, Ferriere Nord/Commissione (C‑49/05 P, non pubblicata, EU:C:2008:259; in prosieguo: la «sentenza Ferriere Nord»), non rileva ai fini della presente causa. Quanto alla sentenza dell’11 dicembre 2008, Commissione/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709; in prosieguo: la «sentenza Freistaat Sachsen»), dette parti sostengono che in tale pronuncia si dichiara che l’obbligo incombente alla Commissione, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, di consentire agli interessati di presentare le loro osservazioni nel corso del procedimento di indagine formale costituisce una formalità sostanziale.

107.

Alcune recenti pronunce del Tribunale in materia di controllo degli aiuti di Stato ( 28 ) adottano una visione alquanto formalistica e mirano a imporre requisiti estremamente rigorosi alla Commissione e alle sue decisioni. Tale giurisprudenza si spinge oltre i requisiti elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia. Al di là delle cause in esame (per quanto riguarda il terzo e il quarto motivo di impugnazione), un esempio di questo tipo è la causa che esamino nel dettaglio nelle presenti conclusioni (la causa Gdynia), in cui la Corte ha respinto l’approccio del Tribunale e annullato la sua sentenza.

108.

Inoltre, desidero sottolineare che, nelle mie conclusioni del 3 giugno 2021 nella causa C‑57/19 P, Tempus Energy (attualmente pendente), spiego che in tale causa l’approccio del Tribunale deve essere respinto e la sua sentenza annullata, poiché esso è incorso in errori di diritto nel ritenere che la misura di aiuto notificata sollevasse seri dubbi quanto alla sua compatibilità con il mercato interno. A mio avviso, il Tribunale ha commesso un errore, a tale riguardo, laddove ha preso in considerazione, quale indizio principale dell’esistenza di dubbi, la durata e le circostanze dei contatti pre-notifica, la complessità e la novità della misura, nonché laddove ha contestato alla Commissione, a torto, il fatto di non aver svolto un’istruttoria adeguata su taluni aspetti del mercato delle capacità del Regno Unito ( 29 ).

109.

Come illustrerò nel prosieguo, il problema principale delle sentenze impugnate è che, qualora la Corte di giustizia accolga l’approccio del Tribunale, ciò attenuerebbe la tradizionale distinzione operata nella giurisprudenza della Corte tra i diritti dello Stato membro interessato nei procedimenti in materia di aiuti di Stato, da un lato, e i diritti (più limitati) degli interessati, dall’altro.

110.

Dalla giurisprudenza della Corte risulta, di fatto, che i diritti degli interessati hanno una portata più limitata rispetto ai diritti di difesa dello Stato membro interessato ( 30 ) e la loro violazione può non comportare l’annullamento della decisione finale, salvo che lo Stato membro dimostri che, in mancanza di tale violazione, il procedimento avrebbe potuto concludersi con un risultato diverso ( 31 ).

111.

A tal riguardo, dalla giurisprudenza risulta che, sebbene tutti gli interessati siano invitati a presentare osservazioni nel corso del procedimento di indagine formale, tale procedimento non prevede un dibattito in contraddittorio con il denunciante, e neppure con il beneficiario dell’aiuto. Le osservazioni ricevute nel corso del procedimento di indagine formale sono trasmesse soltanto allo Stato membro interessato ( 32 ).

112.

Inoltre, soltanto lo Stato membro interessato può dedurre con successo un motivo relativo alla violazione dei suoi diritti di difesa nell’ambito di un procedimento di annullamento dinanzi ai giudici dell’Unione ( 33 ).

113.

A tale riguardo, sottolineo che, persino per quanto riguarda lo Stato membro interessato, la Corte è restia a pronunciarsi in termini di diritto di essere sentiti nella fase iniziale dell’indagine ( 34 ).

114.

Infatti, la giurisprudenza dei giudici dell’Unione ha confermato che, nel settore del controllo degli aiuti di Stato, i terzi non godono dei seguenti diritti: il diritto di essere informati dell’esame di un aiuto, da parte della Commissione, nella fase preliminare ( 35 ), il diritto di essere informati dei fatti essenziali prima dell’adozione di una decisione di avvio ( 36 ), il diritto di presentare osservazioni nel corso della fase preliminare ( 37 ) e il diritto di accesso al fascicolo della Commissione ( 38 ). Inoltre, i terzi non godono neppure del diritto di adire il consigliere-auditore per quanto concerne questioni procedurali, di un pieno diritto di essere sentiti (al di là della presentazione di osservazioni sulla decisione di avvio), né del diritto di partecipare alle riunioni tra la Commissione e lo Stato membro interessato.

115.

Come ricordato dalla Corte ai punti da 80 a 82 della sentenza del 24 settembre 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione (C‑74/00 P e C‑75/00 P, EU:C:2002:524; in prosieguo: la «sentenza Falck»), «nell’ambito dell’applicazione [dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE], (...) la pubblicazione di una comunicazione nella Gazzetta ufficiale [dell’Unione europea] costituisce un mezzo adeguato allo scopo di informare tutti gli interessati dell’avvio di un procedimento (...). Tale comunicazione è diretta ad ottenere, da parte degli interessati, tutte le informazioni atte ad illuminare la Commissione circa il suo successivo comportamento (...). Un siffatto procedimento dà anche agli altri Stati membri e agli ambienti interessati la garanzia di poter farsi sentire (...). Il procedimento di controllo degli aiuti di Stato (...) è comunque, tenuto conto della sua economia generale, un procedimento avviato nei confronti dello Stato membro responsabile, alla luce dei suoi obblighi [derivanti dal diritto dell’Unione], della concessione dell’aiuto. Così, per rispettare i diritti della difesa, se tale Stato membro non sia stato posto in grado di commentare determinate informazioni, la Commissione non può tenerne conto nella decisione a carico di detto Stato (...). Nel procedimento di controllo degli aiuti di Stato, gli interessati diversi dallo Stato membro considerato hanno soltanto il ruolo ricordato al punto 80 della presente sentenza e, a tal riguardo, non possono pretendere direttamente un dibattito in contraddittorio con la Commissione, quale quello previsto in favore del detto Stato membro».

116.

Pertanto, occorre esaminare il motivo di cui trattasi alla luce di tale giurisprudenza della Corte di giustizia.

117.

Come vedremo nel prosieguo, la conclusione del Tribunale di cui ai punti 70 e 71 della prima sentenza impugnata e di cui ai punti da 66 a 68 della seconda sentenza impugnata, secondo la quale i diritti di partecipazione dei terzi costituiscono formalità sostanziali ai sensi dell’articolo 263, secondo comma, TFUE, non tiene in considerazione la giurisprudenza della Corte appena citata e costituisce un errore di diritto.

118.

Inoltre, tale approccio deve essere respinto anche poiché conduce a una situazione giuridica in profonda contraddizione con i diritti di difesa di cui gode lo Stato membro interessato nei confronti della Commissione e in base alla quale, paradossalmente, i diritti degli interessati godrebbero di una tutela maggiore rispetto a quelli di tale Stato membro.

119.

Nella sentenza Ferriere Nord, la Corte ha trasposto la giurisprudenza concernente i diritti della difesa al diritto di essere associato al procedimento amministrativo. Pertanto, una violazione di tale diritto non può comportare l’annullamento di una decisione finale della Commissione, salvo nel caso in cui, in mancanza di tale violazione, il procedimento avrebbe potuto concludersi con un risultato diverso.

120.

Al punto 70 della prima sentenza impugnata e al punto 67 della seconda sentenza impugnata, il Tribunale ha fondato il suo ragionamento sul punto 55 della sentenza Freistaat Sachsen ( 39 ). Tuttavia, lo ha fatto omettendo il punto 56 di tale sentenza, che conferma espressamente la sentenza Ferriere Nord ( 40 ).

121.

Concordo con la Commissione sul fatto che l’apparente contraddizione tra le sentenze Ferriere Nord e Freistaat Sachsen viene meno qualora esse siano interpretate nel senso che costituisce una formalità sostanziale soltanto l’obbligo di avviare il procedimento di indagine formale. In altri termini, la Commissione può non adottare una decisione di chiusura del procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 7 del regolamento n. 659/1999 qualora essa non abbia previamente avviato il procedimento di indagine formale mediante decisione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, e dell’articolo 6, paragrafo 1, di detto regolamento.

122.

È l’omessa adozione di una decisione di avvio che costituisce una violazione di formalità sostanziali.

123.

Infatti, al riguardo, si può tracciare un parallelo con il fatto che, di regola, le formalità sostanziali esprimono una regola istituzionale fondamentale ( 41 ). Ciò è conforme al summenzionato requisito tratto dalla giurisprudenza della Corte ai sensi del quale la Commissione è tenuta ad avviare il procedimento di indagine formale e ad adottare una decisione di avvio, il che costituisce, giustamente, una formalità sostanziale.

124.

Di converso, l’eventuale omissione di un punto di fatto o di diritto pertinente nella procedura di avvio, quale l’assenza, nella decisione di avvio, di un riferimento esplicito a una delle modalità di finanziamento della misura di aiuto, non riflette una regola istituzionale fondamentale e integra, piuttosto, una violazione «minore»: trattasi della violazione dei diritti dei terzi di essere associati al procedimento amministrativo, poiché tale omissione impedisce loro di presentare osservazioni su tale punto.

125.

Siffatta violazione non può comportare l’annullamento automatico della decisione finale. Tale decisione può essere annullata soltanto qualora gli interessati siano in grado di dimostrare che le informazioni che avrebbero comunicato in merito a tale punto erano idonee a modificare il contenuto della decisione di chiusura del procedimento di indagine formale.

126.

A tale riguardo, si può sottolineare che la sentenza dell’8 settembre 2016, Goldfish e a./Commissione (T‑54/14, EU:T:2016:455), citata al punto 70 della prima sentenza impugnata e al punto 67 della seconda sentenza impugnata, non corrobora l’interpretazione del Tribunale. Infatti, tale sentenza avvalora, piuttosto, la mia interpretazione della sentenza Freistaat Sachsen. Al punto 47 della sentenza nella causa Goldfish e a./Commissione, il Tribunale ha dichiarato inammissibili le «prove raccolte in totale violazione della procedura prevista per la loro costituzione e volta a tutelare i diritti fondamentali degli interessati» (il corsivo è mio).

127.

La differenza tra una formalità sostanziale e un diritto soggettivo (quale, come in casu, i diritti degli interessati di partecipare al procedimento amministrativo in materia di aiuti di Stato) è stata egregiamente sintetizzata dall’avvocato generale Fennelly nella causa Commissione/ICI ( 42 ): «Sebbene la tendenza della Corte sia di evitare definizioni astratte dell’espressione “formalità sostanziale”, mi sembra che dalla giurisprudenza risulti che tale nozione sia riservata ai requisiti procedurali intrinsecamente legati alla formazione e alla manifestazione della volontà dell’autorità procedente e che, come risulta [dall’articolo 263, TFUE], qualsiasi violazione di siffatte formalità comporti necessariamente l’annullamento dell’intero provvedimento. Atteso che la violazione riguarda il provvedimento nella sua interezza, non è necessario, e nella maggior parte dei casi neppure possibile, che il soggetto che fa valere tale violazione dimostri uno specifico effetto negativo sui propri diritti soggettivi o sui propri interessi; tale violazione, rappresenta un’inosservanza di una norma talmente fondamentale – atta a incidere sull’adozione o sulla forma del provvedimento – che il provvedimento stesso non può essere considerato il valido ed autentico atto dell’istituzione».

128.

Al fine di chiarire il motivo per cui una violazione dei diritti degli interessati di partecipare al procedimento in materia di aiuti di Stato non costituisce una formalità sostanziale, è utile citare alcuni esempi di ciò che i giudici dell’Unione qualificano come formalità essenziale: la consultazione degli Stati membri prevista prima dell’introduzione di un dazio antidumping definitivo o di una decisione in materia di diritto della concorrenza ( 43 ). L’assenza totale di detta consultazione comporta automaticamente l’annullamento del regolamento antidumping. Un errore materiale o un ritardo nella consultazione comporta l’annullamento soltanto se tale da incidere sull’esito della consultazione.

129.

Di conseguenza, è possibile tracciare un parallelo con la decisione di avvio: la sua assenza totale comporta automaticamente l’annullamento della decisione finale, mentre una lacuna sostanziale nella decisione di avvio non comporta lo stesso risultato, salvo che si possa dimostrare che essa poteva incidere sull’esito dell’esame dell’aiuto di Stato.

130.

Nella sentenza Gdynia, in particolare ai punti da 78 a 82 ( 44 ), la Corte ha respinto con forza l’approccio del Tribunale e ha confermato che i diritti dei terzi di essere associati al procedimento amministrativo ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE non costituiscono formalità sostanziali ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

131.

Nell’ambito di tale impugnazione, la Commissione contestava al Tribunale, in sostanza, di aver erroneamente applicato il diritto conferito alle parti interessate dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE di presentare osservazioni in modo contrario alla sentenza Ferriere Nord, qualificando a torto tale diritto, nelle circostanze del caso in questione, come formalità sostanziale, la cui inosservanza comportava automaticamente l’annullamento della decisione controversa.

132.

Occorre sottolineare che, secondo il comune di Gdynia e la società PLGK, nonché la Repubblica di Polonia, in sostanza, la Commissione stava minimizzando l’importanza del diritto delle parti interessate di presentare osservazioni. Essi sostenevano che l’argomento della Commissione, tratto dalla giurisprudenza, ai sensi della quale il ruolo delle parti interessate in un procedimento di indagine formale è unicamente quello di fungere da fonte di informazioni per la Commissione era contrario allo stato attuale del diritto dell’Unione, in quanto le sentenze citate dalla Commissione a tale riguardo erano state pronunciate prima dell’entrata in vigore della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Tali parti sostenevano che il diritto delle parti interessate di essere messe in condizione di presentare osservazioni in una situazione come quella di cui si trattava doveva essere valutato alla luce dei diritti fondamentali tutelati dalla Carta e, in particolare, alla luce del diritto a una buona amministrazione previsto all’articolo 41 di quest’ultima, del quale costituisce una delle componenti. Pertanto, il diritto delle parti interessate di essere ascoltate prima dell’adozione di una decisione della Commissione deve ora essere tenuto in considerazione.

133.

L’argomentazione del comune di Gdynia e della società PLGK, nonché della Repubblica di Polonia, suggerisce che il diritto dei terzi di essere associati al procedimento amministrativo ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE costituisce una formalità sostanziale e, in sostanza, ciò corrisponde al risultato che il Tribunale mirava a ottenere nella sua sentenza del 17 novembre 2017, Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Commissione (T‑263/15, EU:T:2017:820), nonché nelle sentenze impugnate.

134.

Tuttavia, ritengo che, nella causa in esame, questa discussione sia inutile, dato che la Corte ha chiaramente respinto tale approccio nella sentenza Gdynia.

135.

In primo luogo, al punto 70 della sentenza Gdynia, la Corte ha ricordato che, secondo la giurisprudenza, «le imprese potenzialmente beneficiarie degli aiuti di Stato sono considerate parti interessate e (...) la Commissione ha l’obbligo, nell’ambito della fase di esame di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, di invitare queste ultime a presentare le loro osservazioni».

136.

Quindi, al punto 71 di detta sentenza, la Corte ha sottolineato che «[t]ali parti interessate, qualora non possano far valere il diritto di difesa, dispongono per contro del diritto di partecipare al procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione in misura adeguata, tenendo conto delle circostanze del caso di specie».

137.

Il mio approccio nelle presenti conclusioni è altresì confermato dal fatto che la Corte si è fondata, nei punti qui di seguito citati (ossia i punti da 72 a 75 della sentenza Gdynia), sulla sentenza Falck (punti da 80 a 83) ( 45 ) al fine di sottolineare chiaramente la differenza tra i diritti (di difesa) dello Stato membro interessato a partecipare (direttamente) al procedimento amministrativo e i diritti dei terzi di essere associati (indirettamente) al procedimento amministrativo.

138.

Al punto 72 della sentenza Gdynia, la Corte ricorda, in sostanza, che le parti interessate dispongono di tali diritti (soltanto) al fine di consentire alla Commissione di essere adeguatamente informata.

139.

Al punto 73, la Corte sottolinea che il procedimento di controllo degli aiuti di Stato è, tenuto conto della sua economia generale, un procedimento avviato nei confronti dello Stato membro interessato.

140.

Di converso, come osservato dalla Corte al punto 74 della sentenza Gdynia, basandosi nuovamente sulla sentenza Falck ( 46 ), «le parti interessate diverse dallo Stato membro considerato hanno soltanto il ruolo ricordato al punto 72 [di tale sentenza] e, a tale riguardo, non possono pretendere direttamente un contraddittorio con la Commissione, quale quello previsto in favore del detto Stato membro» (il corsivo è mio).

141.

Al punto 75 della sentenza Gdynia, la Corte aggiunge che «[n]essuna disposizione del procedimento di controllo degli aiuti di Stato riserva, tra le parti interessate, un ruolo particolare al beneficiario dell’aiuto», non da ultimo poiché tale procedimento non è un procedimento avviato nei confronti del beneficiario di un aiuto e non implica che quest’ultimo possa far valere diritti di estensione pari a quella dei diritti della difesa in quanto tali.

142.

Nella causa che ha dato luogo alla sentenza Gdynia, le parti interessate non sono state invitate a presentare le loro osservazioni sull’applicabilità e sull’eventuale incidenza degli orientamenti della Commissione del 2014 ( 47 ) prima dell’adozione della decisione controversa, sebbene tali orientamenti fossero stati pubblicati dopo l’adozione della decisione di avvio e, quindi, dopo la chiusura del procedimento di esame preliminare. Si poneva quindi la questione se il Tribunale potesse statuire, in tale causa, che i diritti delle parti interessate di presentare osservazioni sul nuovo regime giuridico (in particolare, sugli orientamenti del 2014), prima dell’adozione della decisione controversa costituiva una formalità sostanziale, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, la cui violazione comporta l’annullamento di tale decisione, senza che sia necessario dimostrare che il procedimento amministrativo avrebbe potuto concludersi con un risultato diverso.

143.

La Corte ha risposto in senso negativo.

144.

Essa ha statuito che l’invito alle parti interessate a presentare osservazioni su circostanze non menzionate nella decisione di avvio, quali l’adozione di nuove regole di valutazione a seguito della pubblicazione della decisione di avvio ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, non costituiva una formalità sostanziale, bensì un’irregolarità procedurale, che, quindi, non comportava automaticamente l’annullamento della decisione finale (punti da 78 a 82 di detta sentenza).

145.

In particolare, al punto 78, la Corte di giustizia ha precisato che occorreva esaminare se il Tribunale potesse legittimamente constatare che, nel caso in questione, il diritto delle parti interessate di presentare osservazioni sul nuovo regime giuridico prima dell’adozione della decisione controversa costituiva una formalità sostanziale ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

146.

Al punto seguente (punto 79 della sentenza Gdynia), la Corte ha rinviato alla sentenza Ferriere Nord e ha precisato che «la Commissione non può, senza violare i diritti procedurali delle parti interessate, fondare la propria decisione su principi nuovi, introdotti da un nuovo regime giuridico, senza invitare queste ultime a presentare le loro osservazioni al riguardo».

147.

Tuttavia, una siffatta «irregolarità procedurale comporta l’annullamento totale o parziale della decisione soltanto se si dimostri che, in assenza di tale irregolarità, la decisione impugnata avrebbe potuto avere un contenuto diverso» ( 48 ). La Corte cita, in tale passaggio, la sentenza del 23 aprile 1986, Bernardi/Parlamento (150/84, EU:C:1986:167).

148.

Più precisamente, al punto 81, la Corte ha sottolineato che «per quanto riguarda i diritti procedurali delle parti interessate, quando interviene un cambiamento di regime giuridico dopo che la Commissione ha posto gli interessati nelle condizioni di presentare le loro osservazioni e prima dell’adozione da parte della Commissione di una decisione relativa a un progetto di aiuto e la Commissione basa tale decisione sul nuovo regime giuridico senza invitare tali parti a presentare le loro osservazioni su quest’ultimo, la mera esistenza di differenze tra il regime giuridico sul quale dette parti sono state messe nelle condizioni di presentare le loro osservazioni e quello sul quale è fondata detta decisione non può comportare, in quanto tale, l’annullamento della decisione in parola. Infatti, anche se i regimi giuridici in questione sono cambiati, si pone la questione se, alla luce delle disposizioni di tali regimi che sono rilevanti per il caso di specie, detto cambiamento poteva modificare il senso della decisione impugnata».

149.

Di conseguenza, al punto 82 della sentenza Gdynia, la Corte di giustizia ha statuito che il Tribunale aveva «commesso un errore di diritto, al punto 81 della sentenza impugnata, quando ha dichiarato che il diritto delle parti interessate di presentare osservazioni in circostanze come quelle di cui trattasi nella presente causa riveste il carattere di una formalità sostanziale, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, la cui violazione comporta l’annullamento della decisione impugnata, senza che sia necessario dimostrare che la violazione di tale diritto avrebbe potuto incidere sul significato di tale decisione».

150.

Al punto 86 di tale sentenza, la Corte di giustizia ha dichiarato che «il Tribunale non poteva, senza violare la giurisprudenza relativa ai diritti procedurali delle parti interessate quale esposta ai punti da 70 a 75 nonché 79 e 81 della [sentenza Gdynia], né constatare che non era necessario esaminare l’incidenza sulla decisione controversa dell’assenza di invito delle parti interessate a pronunciarsi sugli orientamenti del 2014 prima dell’adozione di tale decisione, né constatare una siffatta incidenza senza esaminare l’argomento della Commissione diretto a dimostrare l’esistenza di una base giuridica autonoma e indipendente su cui si fonda detta decisione».

151.

Si può altresì rilevare che, ai punti 87 e 88 della sentenza Gdynia, la Corte fa riferimento alla sentenza Freistaat Sachsen (punto 55) unicamente in risposta agli argomenti dedotti dai convenuti e ribadisce la sua precedente statuizione secondo cui il diritto delle parti interessate di presentare osservazioni in circostanze quali quelle di cui a tale causa non costituisce una formalità sostanziale.

152.

La Corte non basa la sua motivazione, al riguardo, sul contenuto della decisione di avvio, bensì sull’obbligo della Commissione «quando (...) decide di avviare il procedimento d’indagine formale in merito a un progetto di aiuto, [di] mettere le parti interessate, tra le quali l’impresa [in questione] (...), in condizione di presentare le [loro] osservazioni» (punto 87 della sentenza Gdynia).

153.

Come rilevato dalla Corte al punto 88, da un lato, la sentenza Freistaat Sachsen «riguarda gli obblighi gravanti sulla Commissione alla data di avvio del procedimento d’indagine formale. Dall’altro, essa solleva la questione dell’applicazione di norme giuridiche nuove, adottate dopo la notifica di un progetto di aiuti. Essa tratta quindi questioni distinte da quelle sollevate nell’ambito della presente impugnazione, il diritto di essere messi in condizione di presentare osservazioni su cui si basano il comune di Gdynia e la società PLGK riguardo ad un cambiamento di regime giuridico intervenuto dopo che le dette parti sono state invitate a presentare le loro osservazioni e prima dell’adozione della decisione controversa».

154.

Ne consegue che la formalità sostanziale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE nei confronti delle parti interessate consiste esclusivamente nell’invito rivolto a tali parti al fine di consentire loro di presentare tempestivamente osservazioni dopo l’adozione della decisione di avvio.

155.

Come è consueto per le conclusioni di un avvocato generale, valuterò, per una questione di completezza, se la mia conclusione debba essere diversa qualora si consideri, ai fini del presente argomento, che il Tribunale (al punto 70 della prima sentenza impugnata e al punto 67 della seconda sentenza impugnata) si sia correttamente basato (quod non) sulla sentenza Freistaat Sachsen (punto 55), laddove ha statuito che «l’obbligo a carico della Commissione di mettere gli interessati, nella fase della decisione di avvio, in condizione di presentare le loro osservazioni, costituisce una formalità sostanziale (...) la cui violazione comporta determinate conseguenze, come l’annullamento dell’atto viziato, indipendentemente dalla circostanza se tale violazione abbia causato un pregiudizio a colui che l’invoca o se il procedimento amministrativo avrebbe potuto sfociare in un risultato diverso».

156.

Le mie conclusioni restano valide anche in tale ipotesi: la conseguenza logica di tale statuizione del Tribunale è che la sentenza Gdynia avrebbe modificato (o persino corretto) la sentenza Freistaat Sachsen.

157.

Infatti, anziché esaminare se, in tale causa, fosse stata violata una formalità sostanziale (nella sentenza Gdynia, punto 78), come mostrato nella mia analisi di cui supra, la Corte di giustizia si è fondata sulla sentenza Bernardi/Parlamento (150/84, EU:C:1986:167, punto 28) al fine di valutare «se il Tribunale poteva legittimamente constatare (...) che il diritto delle parti interessate nel caso di specie di presentare osservazioni su tale nuovo regime giuridico e, in particolare, sugli orientamenti del 2014, prima dell’adozione della decisione controversa, costituisce una formalità sostanziale, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, la cui violazione comporta l’annullamento di tale decisione, senza che sia necessario dimostrare che il procedimento amministrativo avrebbe potuto concludersi con un risultato diverso».

158.

Ne consegue che, ai punti 70 e 71 della prima sentenza impugnata e ai punti da 66 a 68 della seconda sentenza impugnata, il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel dichiarare che «l’obbligo a carico della Commissione di mettere gli interessati, nella fase della decisione di avvio, in condizione di presentare le loro osservazioni, costituisce una formalità sostanziale».

159.

Ciò poiché la violazione dei diritti degli interessati di partecipare al procedimento amministrativo, ad esempio omettendo di accordare loro la possibilità di presentare osservazioni, non costituisce una violazione di una formalità sostanziale, che comporterebbe automaticamente l’annullamento della decisione impugnata.

160.

Concordo con la Commissione sul fatto che, anche se la causa in esame non riguarda osservazioni degli interessati su norme giuridiche (quali gli orientamenti della Commissione sulle indagini in materia di aiuti di Stato, come nel caso della sentenza Gdynia), bensì, piuttosto, le loro osservazioni su un punto di fatto (cioè la seconda modalità di finanziamento del regime di aiuti di cui trattasi nella presente causa: le risorse provenienti dal bilancio della Baviera), tale differenza concernente l’oggetto delle osservazioni non presentate non impedisce l’applicazione della sentenza Gdynia.

161.

In entrambi i casi, il problema è lo stesso, cioè che gli interessati non hanno potuto far conoscere il loro punto di vista sui vari elementi contenuti nella decisione di avvio.

162.

La differenza tra le cause dell’assenza di osservazioni degli interessati nelle due pronunce in questione, ossia l’assenza di riferimenti nella decisione di avvio e l’adozione di nuovi orientamenti della Commissione dopo la pubblicazione della decisione di avvio, è irrilevante. Ciò che importa è che, in entrambi i casi, i diritti degli interessati a partecipare al procedimento amministrativo sono stati violati.

163.

Infatti, lo stesso Tribunale ha sottolineato, al punto 71 della prima sentenza impugnata, che i diritti di partecipazione al procedimento amministrativo erano stati violati.

164.

Pertanto, dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che il terzo motivo di impugnazione deve essere accolto.

165.

La Baviera e il gruppo di interesse contestano la ricevibilità del quarto motivo di impugnazione. Essi sostengono che, ai punti 72 e 75 della prima sentenza impugnata, il Tribunale ha concluso che la violazione del diritto degli interessati di presentare osservazioni ha inciso sull’esito del procedimento; ciò è avvenuto sulla base di un’affermazione puramente fattuale. Il gruppo di interesse sostiene che tale motivo è irricevibile, poiché riguarda la valutazione dei fatti da parte del Tribunale e costituisce una riproposizione di motivi e argomenti già dedotti dinanzi al Tribunale.

166.

In primo luogo, la Baviera non può rimproverare alla Commissione di essersi asseritamente fondata su fatti nuovi, dato che quest’ultima si basa sul contenuto della decisione controversa, che è un atto giuridico. In secondo luogo, è sufficiente rilevare che tali argomenti possono essere respinti sulla base delle stesse ragioni esposte ai paragrafi da 28 a 31 delle presenti conclusioni.

167.

La Commissione contesta al Tribunale di aver erroneamente dichiarato, ai punti da 72 a 75 della prima sentenza impugnata e ai punti da 70 a 72 della seconda sentenza impugnata, che le osservazioni degli interessati sulla questione se il finanziamento mediante risorse di bilancio comporti l’impiego di risorse statali avrebbero potuto incidere sull’esito del procedimento. La Commissione sostiene che il Tribunale non soltanto ha violato l’articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE nonché l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, ma ha altresì interpretato erroneamente la nozione di risorse statali di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e quella di aiuto esistente di cui all’articolo 108, paragrafo 1, TFUE. Infine, la Commissione contesta al Tribunale anche di aver snaturato i fatti accertati nella decisione controversa e di non aver esaminato i motivi di difesa dedotti dalla Commissione.

168.

In primo luogo, la Commissione contesta la conclusione, di cui al punto 73 della prima sentenza impugnata e al punto 71 della seconda sentenza impugnata, secondo cui la Baviera non avrebbe potuto far conoscere il suo punto di vista sulla questione se le verifiche della qualità del latte finanziate mediante il gettito fiscale generale costituissero controlli eccedenti quelli obbligatori. La Commissione sostiene che gli argomenti della Baviera, presentati nel corso dell’indagine formale, non hanno modificato il risultato di tale procedimento, poiché il finanziamento dei controlli supplementari era escluso dall’ambito di applicazione della decisione controversa. Inoltre, secondo la Commissione, il Tribunale avrebbe omesso di esaminare i motivi da essa dedotti a sua difesa: in primo luogo, il fatto che, anche supponendo che gli argomenti della Baviera quanto ai controlli supplementari fossero corretti, era pacifico, in ogni caso, che tali controlli erano effettuati ai sensi dell’MFG. Tuttavia, nella decisione di avvio rientravano tutti i controlli previsti da detto regolamento e, dunque, anche i controlli in parola.

169.

In secondo luogo, la Commissione contesta la conclusione, di cui al punto 74 della prima sentenza impugnata, secondo cui la Baviera non poteva essere sentita sulla questione se la misura in questione costituisse un aiuto esistente. Il Tribunale avrebbe omesso di dare risposta ai motivi dedotti dalla Commissione a sua difesa.

170.

A tale riguardo, la Commissione indica che la decisione di avvio, ai punti da 140 a 152, consentiva agli interessati di prendere posizione sulla presenza di un aiuto esistente. Essa aggiunge che, come risulta dai punti da 41 a 56 della decisione controversa, la Baviera ha presentato osservazioni dettagliate su tale punto.

171.

La Baviera e il gruppo di interesse affermano, in sostanza, che tale motivo di impugnazione è infondato, poiché si basa su un’interpretazione erronea delle sentenze impugnate. Essi affermano che la questione se le risorse di bilancio costituiscano risorse statali è irrilevante. Inoltre, tali parti sostengono altresì l’irrilevanza della questione se, in mancanza di una violazione dei diritti di partecipazione degli interessati, il procedimento si sarebbe concluso con un risultato diverso. Il gruppo di interesse sostiene inoltre che la Commissione non può affermare che i controlli supplementari rientravano in una decisione distinta della Commissione.

172.

Dato che il terzo motivo di impugnazione deve essere accolto, occorre affrontare anche il quarto motivo.

173.

Occorre dunque esaminare se, in assenza della violazione del diritto degli interessati di essere associati al procedimento (vale a dire se agli interessati fosse stata data la possibilità di presentare osservazioni sulla seconda modalità di finanziamento della misura di aiuto), il procedimento avrebbe potuto condurre a un risultato diverso, come suggerito dal Tribunale nelle sentenze impugnate.

174.

In primo luogo, la Baviera e il gruppo di interesse sostengono, erroneamente, che nella situazione in esame è sufficiente presumere, che l’eventuale presentazione di osservazioni, da parte loro, avrebbe prodotto l’impatto necessario.

175.

Infatti, nella sentenza Ferriere Nord (punto 83) si chiarisce che la Corte è tenuta a verificare se la consultazione fosse «atta a cambiare il senso della decisione impugnata».

176.

Orbene, il ragionamento del Tribunale di cui ai punti da 73 a 75 della prima sentenza impugnata si basa esclusivamente su ipotesi e deduzioni.

177.

Come vedremo nel prosieguo, il Tribunale non ha neppure valutato, né, a fortiori, dimostrato, se le osservazioni degli interessati sulla seconda fonte di finanziamento della misura di aiuto di cui trattasi (ossia il bilancio della Baviera) avrebbero potuto modificare il procedimento di esame.

178.

Concordo con la Commissione sul fatto che il Tribunale avrebbe dovuto procedere come segue: l’interessato presenta al Tribunale i fatti che avrebbe dedotto nel procedimento amministrativo se la violazione dei suoi diritti di partecipazione non glielo avesse impedito – il Tribunale presume la veridicità di tali fatti. Su tale base, il Tribunale esamina se tali fatti, nell’ipotesi che la Commissione ne avesse verificato l’esattezza nel corso del procedimento amministrativo, avrebbero potuto modificare la valutazione giuridica del caso.

179.

Orbene, nel caso di specie, il Tribunale ha completamente omesso la seconda fase di tale analisi. Questa fase non riguarda l’accertamento dei fatti, bensì la valutazione dei loro effetti giuridici, «ammesso che fossero esatt[i]» ( 49 ).

180.

Pertanto, il Tribunale ha commesso un errore di diritto.

181.

Nell’applicare il suo approccio ai fatti del caso di specie, il Tribunale ha concluso che, in assenza del vizio procedurale accertato (ossia se alla ricorrente in primo grado fosse stata concessa la possibilità di presentare le sue osservazioni sul finanziamento mediante risorse del bilancio generale nel corso del procedimento di indagine formale) non si poteva escludere che il procedimento avrebbe potuto condurre a un risultato diverso.

182.

Esso ha basato tale conclusione su due argomenti. In primo luogo, la Baviera non ha potuto presentare le sue osservazioni sulla questione se i controlli finanziati mediante risorse di bilancio eccedessero quelli obbligatori per legge (punto 73 della prima sentenza impugnata). In secondo luogo, il Tribunale ha dichiarato che la Baviera non aveva potuto essere sentita sulla questione se il caso sollevasse un problema in termini di aiuto esistente (punto 74 della stessa sentenza).

183.

Per quanto concerne il primo argomento (punto 73 della prima sentenza impugnata), l’affermazione della Baviera secondo cui mediante il gettito fiscale generale sono state finanziate altre misure, e non le verifiche finanziate mediante il prelievo sul latte (cioè le verifiche della qualità del latte «che eccedono quanto obbligatorio», il cui «scopo» è «diverso») è infondata, non da ultimo poiché la Commissione ha dichiarato, ai punti 25 e 27 della decisione controversa, quanto segue: «[l]a Germania ha affermato che le misure non rappresentano aiuti di Stato per i seguenti motivi: (...). A questo riguardo sono particolarmente importanti i controlli supplementari sul latte crudo, eseguiti secondo criteri notevolmente più rigorosi rispetto ai requisiti fissati dalla MGV [ ( 50 )] (...). La Commissione osserva che gli aiuti finanziari concessi a favore di tali controlli supplementari saranno oggetto di una decisione distinta».

184.

Tale affermazione non è stata contestata dinanzi al Tribunale. Ritengo che ne consegua che il Tribunale ha commesso un errore di diritto al punto 73 della prima sentenza impugnata. Ciò vale, mutatis mutandis, per i punti da 70 a 72 della seconda sentenza impugnata.

185.

Inoltre, il Tribunale ha commesso un errore di diritto nell’interpretare erroneamente la giurisprudenza della Corte sulle conseguenze di una violazione dei diritti di partecipazione al procedimento. Il semplice fatto di presentare un argomento dinanzi al Tribunale è insufficiente. Ciò che è necessario è che il Tribunale proceda, in seguito, a una valutazione nel merito di tale argomento, al fine di verificare se esso sia atto a modificare l’esito del procedimento amministrativo ( 51 ).

186.

La presentazione di un argomento, da parte della Baviera, nell’ambito del procedimento di indagine formale, concernente la questione se le verifiche della qualità del latte eccedessero quanto prescritto dalla legge non avrebbe potuto modificare l’esito del procedimento, non da ultimo proprio perché la Commissione ha escluso siffatti controlli supplementari dall’ambito di applicazione della decisione controversa.

187.

Inoltre, il Tribunale ha omesso di esaminare i due argomenti dedotti dalla Commissione dinanzi ad esso, con i quali quest’ultima mirava a dimostrare che l’argomento relativo ai controlli supplementari era, in ogni caso, intrinsecamente infondato.

188.

In sostanza, la Commissione ha sostenuto, dinanzi al Tribunale, in primo luogo, che, anche se l’argomento della Baviera concernente tali controlli fosse stato corretto (quod non), era comunque pacifico tra le parti che si trattava del prelievo di campioni ai sensi dell’MGV, ossia di un prelievo di campioni disciplinato dalla legge. Di conseguenza, tutti i controlli sono effettuati ai sensi dell’MFG. Dato che la decisione di avvio riguardava tutti i controlli previsti dall’MGV, essa concerneva anche il prelievo di detti campioni ( 52 ).

189.

In secondo luogo, la Commissione ha sostenuto che i costi dei controlli «[asseritamente] eccedenti quanto obbligatorio» non erano «a fortiori», di regola, posti a carico degli acquirenti di latte come sostenuto dalla Baviera dinanzi al Tribunale. Infatti, all’opposto, si tratta esattamente dei costi nei quali le imprese incorrono allorché adottano misure di forma volontaria, senza che vi sia alcun obbligo giuridico in tal senso, e nel loro interesse, e che di regola essere stesse sopportano ( 53 ).

190.

Pertanto, il fatto che il Tribunale abbia omesso di esaminare tali argomenti costituisce, di per sé, un errore di diritto ( 54 ).

191.

Per quanto riguarda il secondo argomento (punto 74 della prima sentenza impugnata), neppure esso può essere accolto, per gli argomenti dedotti dalla Commissione dinanzi al Tribunale, il quale ha omesso di menzionarli – oltre che di esaminarli, nelle sentenze impugnate.

192.

Tali argomenti erano i seguenti: in primo luogo, la decisione di avvio consentiva già alle parti di presentare osservazioni in merito alla presenza di un «aiuto esistente» per quanto concerne il finanziamento mediante il gettito fiscale generale (punti da 140 a 152 di detta decisione).

193.

In secondo luogo, in ogni caso, discende già dalla natura del regime di aiuti che questi ultimi sono concessi ex novo ogni uno o due anni ( 55 ). Tuttavia, nel caso di specie, l’articolo 1, lettera b), del regolamento n. 659/1999 osta alla loro qualificazione come aiuti esistenti.

194.

In terzo luogo, indipendentemente dalla veridicità dell’argomento della Baviera secondo cui la riduzione dei costi delle latterie mediante un accantonamento del gettito fiscale «è sempre stato praticato», circostanza che la Commissione contesta, resta il fatto che ciò non sarebbe sufficiente ai fini dell’accertamento della presenza di un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b). Infatti, non è la modalità di finanziamento di una misura ad essere determinante al riguardo, bensì la misura stessa. Orbene, la misura consiste nella concessione annuale di una sovvenzione proveniente dal bilancio annuale o biennale.

195.

In quarto luogo, la Baviera (a differenza, ad esempio, del Baden-Württemberg) non ha mai sostenuto, nel corso del procedimento amministrativo, che si ponesse un problema di aiuti esistenti.

196.

Dato che tali argomenti sono stati dedotti dinanzi al Tribunale e che quest’ultimo ha omesso di menzionarli, oltre che di esaminarli, il punto 74 della prima sentenza impugnata costituisce un errore di diritto ( 56 ).

197.

L’approccio corretto, che il Tribunale avrebbe dovuto seguire, è descritto nella sentenza della Corte nella causa Gdynia.

198.

In tale sentenza, dopo aver constatato l’esistenza di un’irregolarità procedurale, la Corte ha verificato se la violazione dei diritti procedurali delle parti interessate potesse aver inciso sull’esito del procedimento di esame.

199.

Sulla base di una valutazione dettagliata (punti da 83 a 86 e da 123 a 160 della sentenza Gdynia), la Corte ha concluso, sulla base della motivazione della decisione controversa, che essa avrebbe avuto lo stesso contenuto se le parti interessate avessero potuto presentare le loro osservazioni sugli orientamenti del 2014.

200.

Ritengo (al pari della Commissione) che, dopo aver constatato una violazione dei diritti delle parti interessate di presentare osservazioni, il Tribunale non potesse fondare su mere presunzioni o supposizioni l’ipotesi di un esito diverso, in assenza di una siffatta violazione, del procedimento di esame.

201.

Esso avrebbe potuto farlo soltanto sulla base di una valutazione dettagliata (come quella compiuta dalla Corte nella sentenza Gdynia) della motivazione della decisione controversa e di un’analisi degli argomenti delle controparti. Il Tribunale avrebbe dovuto esaminare tutti gli argomenti della Commissione e soltanto una volta che questi ultimi si fossero rivelati inconsistenti avrebbe potuto spiegare il motivo per cui, a suo avviso, era possibile che il procedimento di esame sfociasse in un esito diverso, basandosi su elementi contenuti nella decisione controversa.

202.

Alla luce delle considerazioni che precedono, la motivazione del Tribunale di cui ai punti da 72 a 75 della prima sentenza impugnata e da 70 a 72 della seconda sentenza impugnata, ai sensi della quale la violazione del diritto degli interessati di presentare osservazioni comportava l’annullamento della decisione controversa, è viziato da un errore di diritto.

203.

Infatti, il Tribunale si è limitato a dichiarare che era possibile, in assenza dell’irregolarità constatata in tale sentenza, che il procedimento potesse portare ad un diverso risultato (punto 72 della prima sentenza impugnata).

204.

Tuttavia, la possibilità di un risultato diverso del procedimento non è sufficiente a giustificare l’annullamento di un atto dell’Unione.

205.

Dalla sentenza Gdynia risulta chiaramente che è necessaria una constatazione certa di un risultato diverso.

206.

A tale riguardo, rinvio al punto 81 della sentenza Gdynia: «se, alla luce delle disposizioni di tali regimi che sono rilevanti per il caso di specie, detto cambiamento poteva modificare il senso della decisione impugnata»; e al punto 95 della stessa sentenza: «gli errori rilevati ai punti da 82 a 86 della sentenza in parola possono comportare l’annullamento della sentenza impugnata, nella parte in cui il Tribunale ha annullato la decisione controversa, solo nel caso in cui le disposizioni degli orientamenti del 2014 sulle quali la Commissione si è basata in tale decisione non fossero effettivamente in grado di modificare il senso di detta decisione»; e ancora al punto 132: «[a] tale riguardo, occorre ricordare che, come risulta dal punto 81 della presente sentenza, in una situazione come quella di cui trattasi nella presente causa, il giudice dell’Unione non può limitarsi ad individuare modifiche introdotte da un nuovo regime giuridico al fine di giustificare l’annullamento di una decisione della Commissione che applica quest’ultimo, ma deve altresì verificare se il cambiamento di regime giuridico poteva influire su tale decisione».

207.

Aggiungo che, anche in questo caso, la differenza tra la mancanza di osservazioni sui nuovi criteri di compatibilità (i nuovi orientamenti del 2014, come nella sentenza Gdynia), da un lato, e la parte del finanziamento costituito incontestabilmente da risorse statali (come nel caso di specie), dall’altro, è irrilevante ai fini dell’applicazione del summenzionato criterio di valutazione giuridica.

208.

Nella causa Consiglio/Interpipe Niko Tube e Interpipe NTRP ( 57 ), una parte del procedimento era venuta a conoscenza, un giorno prima dell’adozione di un regolamento, degli elementi utilizzati per effettuare taluni calcoli. Sulla base di tali informazioni, detta parte ha ottenuto un annullamento parziale del regolamento controverso ad opera del Tribunale. La parte in questione ha sostenuto che sarebbe stato possibile un annullamento di maggiore portata sulla base di informazioni aggiuntive, che essa avrebbe presentato se fosse stata informata prima di tali elementi. La Corte di giustizia ha accolto tale argomento, dato che la pertinenza giuridica di tali informazioni era stata confermata dall’annullamento parziale del regolamento.

209.

Nella causa SKW Stahl-Metallurgie Holding e SKW Stahl-Metallurgie Holding/Commissione ( 58 ), le ricorrenti non avevano potuto rendere nota la loro posizione, a causa di una violazione dei loro diritti di difesa, sulla questione dell’influenza dell’impresa Degussa su un’altra impresa (la SKW). La Corte ha statuito che l’imputazione della responsabilità dell’intesa si fondava su vari elementi e che, di conseguenza, la questione concernente detta influenza, quand’anche accertata, era priva di impatto sulla decisione.

210.

Nella causa Germania/Commissione ( 59 ), la Commissione aveva omesso di inviare talune lettere dei concorrenti del beneficiario dell’aiuto allo Stato membro interessato (Germania), il quale lamentava una violazione di suoi diritti di difesa e chiedeva il conseguente annullamento della decisione. La Corte ha esaminato se il governo tedesco, nel caso in cui avesse ricevuto tali osservazioni, avrebbe potuto presentare argomenti tali da indurre la Commissione ad autorizzare la misura di aiuto. Tuttavia, il governo tedesco non era stato in grado di addurre alcun elemento di fatto o di diritto che avrebbe potuto indurre la Commissione ad adottare una decisione diversa. La risposta della Corte è stata negativa: il divieto di aiuti di Stato risultava dagli orientamenti applicabili, sicché la Jadekost aveva beneficiato di un aiuto al funzionamento che non poteva essere autorizzato alla luce di tali orientamenti e neppure in via di principio.

211.

Nella sentenza Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione ( 60 ) la Corte ha proceduto allo stesso modo. Essa ha esaminato se gli argomenti che non avevano potuto essere presentati a causa della violazione di diritti della difesa, ammettendo che si trattasse di argomenti esatti, avrebbero potuto comportare l’autorizzazione della misura di aiuto. La Corte ha deciso in senso negativo, poiché la mancanza di un piano di ristrutturazione avrebbe condotto, in ogni caso, a un divieto.

212.

Nella causa Westdeutsche Landesbank ( 61 ), il governo tedesco lamentava la violazione del suo diritto di essere sentito, poiché la Commissione aveva negato ad esso l’accesso a taluni documenti. Dopo aver esaminato il contenuto dei documenti in questione, il Tribunale ha concluso che non vi era stata alcuna violazione dei diritti della difesa, in particolare poiché si trattava di documenti che, essenzialmente, costituivano uno sviluppo o si limitavano ad effettuare precisazioni riguardo a posizioni già espresse.

213.

Infine, a sostegno della loro argomentazione la Baviera e il gruppo di interesse invocano, in particolare, la sentenza Foshan Shunde (punto 94). Tuttavia, tale sentenza non è loro di ausilio. Come rilevato dalla Commissione, al punto 81 di tale sentenza la Corte richiama la giurisprudenza costante sulla possibilità di un diverso risultato del procedimento.

214.

Il fatto che il criterio non sia stato modificato in tale giurisprudenza è altresì confermato, ad esempio, dalla sentenza più recente nella causa G. e R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punto 40), in cui la Corte rinvia alla sentenza Foshan Shunde. In tale pronuncia la Corte espone in modo chiaro il criterio: «[a]ffinché sia constatata una tale illegittimità, [occorre] stabilire se, in funzione delle circostanze di fatto e di diritto del caso di specie, il procedimento amministrativo in questione avrebbe potuto comportare un risultato diverso in quanto [gli] interessati avrebbero potuto apportare elementi atti a giustificare [un diverso risultato del procedimento]».

215.

Il punto 94 della sentenza Foshan Shunde si limita a tenere conto di una particolarità di tale caso, ossia il fatto che le norme antidumping (come quelle nel settore del diritto della concorrenza) prevedono veri e propri diritti di difesa a favore delle imprese e, in particolare, un dialogo con la Commissione, mentre ai sensi delle norme relative agli aiuti di Stato i diritti di partecipazione al procedimento degli interessati non includono, chiaramente, un siffatto dialogo ( 62 ).

216.

Così come gli aiuti al funzionamento nella sentenza Jadekost e gli aiuti alla ristrutturazione senza piano di ristrutturazione nella sentenza dell’11 gennaio 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione (C‑404/04 P, non pubblicata, EU:C:2007:6), sono proibiti in ogni caso, le risorse generali di bilancio costituiscono, di regola, risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

217.

Pertanto, concordo con la Commissione sul fatto che l’approccio adottato dal Tribunale nelle sentenze impugnate debba essere respinto, poiché costituirebbe un precedente pericoloso, che si pone in contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia e trascura l’efficacia del filtro costituito dal criterio del potenziale risultato diverso del procedimento amministrativo.

218.

Ne consegue che il quarto motivo di impugnazione deve essere accolto.

219.

Poiché il terzo e il quarto motivo di impugnazione devono essere accolti, le sentenze impugnate devono essere annullate.

220.

Conformemente all’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta, o rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.

221.

Il primo motivo di ricorso in primo grado può essere deciso dalla Corte di giustizia, poiché è stato oggetto di un ampio dibattito tra le parti dinanzi al Tribunale e dinanzi alla Corte. Ritengo che la Corte debba respingere tale motivo, per le ragioni che determinano l’annullamento delle sentenze impugnate.

222.

Tuttavia, per quanto riguarda gli altri motivi, occorre rinviare la causa dinanzi al Tribunale, poiché essi devono essere discussi ed esaminati in primo grado.

223.

Poiché la causa deve essere rinviata al Tribunale, occorre riservare le spese inerenti all’impugnazione in esame.

224.

Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di statuire come segue: