1. 

Nei presenti procedimenti il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Italia, ha sottoposto alla Corte questioni pregiudiziali relative all'interpretazione del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2075, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio ( 1 ) (in prosieguo: il «regolamento base»), nonché alla validità e all'interpretazione del regolamento (CEE) della Commissione 1° dicembre 1992, n. 3477, relativo alle modalità di applicazione del regime delle quote nel settore del tabacco greggio per i raccolti 1993 e 1994 ( 2 ) (in prosieguo: il «regolamento di esecuzione»). Le cause pendenti dinanzi al giudice nazionale sono state promosse da produttori e imprese di trasformazione nel settore del tabacco che lamentano l'assegnazione di quote inferiori al dovuto.

2.

Il regolamento base introduce una nuova organizzazione dei mercati nel settore del tabacco greggio in sostituzione dell'organizzazione precedente ( 3 ).

3.

L'organizzazione dei mercati precedente era un regime di aiuti basato su un sistema di prezzi d'obiettivo e di prezzi di intervento. In forza di tale regime i produttori di tabacco potevano vendere la lor^piproduzione agli enti di intervento, che erano obbligati ad acquistarla ai prezzi di intervento, ovvero venderla sul mercato. Non erano posti limiti ai quantitativi prodotti per cui era possibile ottenere aiuti. Al fine di contenere l'incremento della produzione di tabacco e disincentivare la produzione di varietà difficili da smaltire, sono state successivamente ( 4 ) emanate disposizioni relativamente ad un quantitativo massimo garantito per l'intero mercato comune ( 5 ). Il superamento a livello comunitario del quantitativo massimo garantito comportava la riduzione del prezzo di intervento. Tuttavia continuavano a non esservi limitazioni dell'entità della produzione, per la quale i singoli produttori potevano ottenere aiuti.

4.

Le linee generali della nuova organizzazione di mercato, in vigore per gli anni 1993-1997 sono le seguenti ( 6 ). Viene istituito un regime di premi a sostegno dei produttori (agricoltori) e per rendere possibile lo smercio del tabacco nella Comunità. Il premio viene erogato fra l'altro a condizione che le consegne di tabacco effettuate dai produttori alle imprese che si occupano della prima trasformazione avvengano conformemente ad un contratto di coltivazione concluso tra il produttore e l'impresa di trasformazione. Un contratto di coltivazione comporta l'obbligo per l'impresa di trasformazione di versare, al momento della consegna, oltre al prezzo d'acquisto, un importo pari al premio, nonché l'impegno del coltivatore di consegnare tabacco greggio.

5.

Il regolamento base stabilisce un limite di garanzia globale massimo per l'intero mercato comunitario (370000 tonnellate di tabacco greggio per il 1993 e 350000 tonnellate per il 1994) all'interno del quale il regolamento del Consiglio stabilisce limiti di garanzia per ciascun gruppo di varietà. Per garantire il rispetto dei limiti di garanzia viene istituito un regime di quote di trasformazione. Per ogni raccolto il Consiglio ripartisce fra gli Stati membri produttori i quantitativi disponibili di ogni gruppo varietale, ed ogni Stato membro ripartisce, in via transitoria per i raccolti 1993-1994, come regola generale, le quote di trasformazione tra le imprese che effettuano la prima trasformazione in misura proporzionale ai quantitativi che nel 1989, 1990 e 1991 sono stati conferiti per la trasformazione alle imprese interessate.

6.

Il regolamento di esecuzione dispone fra l'altro che le imprese di trasformazione rilasciano un certificato di coltivazione ad ogni singolo produttore. Il certificato indica la parte della rispettiva quota dell'impresa di trasformazione che viene assegnata ad ogni singolo produttore. Lo scopo dell'istituzione del certificato è di consentire ai produttori, mediante la sua esibizione, di cambiare impresa di trasformazione da un raccolto all'altro.

7.

Gli Stati membri possono scegliere di assegnare le quote direttamente ai produttori qualora dispongano di informazioni sufficienti sulla loro produzione per il 1989, 1990 e 1991. Stando alle informazioni disponibili, l'Italia non si è avvalsa di questa possibilità.

8.

Occorre notare del resto che l'organizzazione di mercato per i raccolti 1995, 1996 e 1997 è strutturata come un regime con quote di produzione che vengono assegnate dagli Stati membri direttamente ai produttori in proporzione alla media dei quantitativi conferiti per la trasformazione nel triennio precedente all'ultimo raccolto ( 7 ). Le norme per i raccolti 1993 e 1994, su cui vertono i presenti procedimenti, possono pertanto essere intese come un regime transitorio fra la precedente organizzazione di mercato, fondata su prezzi d'obiettivo e prezzi di intervento, e la successiva organizzazione di mercato, in cui tutti gli Stati membri assegnano le quote di produzione direttamente ai produttori.

9.

I ‘considerando’ quinto, sesto, ottavo e nono del regolamento base recitano:

«considerando che, vista la situazione concorrenziale sul mercato, è necessario un sostegno a favore dei coltivatori tradizionali di tabacco incentrando tale sostegno su un regime di premi che consenta lo smaltimento del tabacco nella Comunità;

considerando che il regime dei premi può essere gestito efficacemente mediante contratti di coltivazione conclusi tra il coltivatore e l'impresa di prima trasformazione, che garantiscono al tempo stesso uno sbocco stabile ai coltivatori ed un approvvigionamento regolare all'impresa di trasformazione; che il versamento al produttore, da parte dell'impresa di trasformazione, di un importo pari al premio, fin dal momento della consegna del tabacco oggetto del contratto e conforme a determinati requisiti qualitativi, fornisce un sostegno ai coltivatori ed agevola nel contempo la gestione del regime dei premi;

(...)

considerando che per garantire il rispetto dei limiti di garanzia occorre istituire, per un periodo limitato, un regime di quote di trasformazione; che spetta agli Stati membri il compito di ripartire, in via transitoria ed entro i limiti di garanzia stabiliti, le quote di trasformazione tra le imprese interessate e che le regole comunitarie previste a tal fine mirano ad un'equa ripartizione, basata sui quantitativi trasformati in passato, senza tuttavia tener conto delle produzioni anomale constatate; che saranno adottate le misure necessarie per l'ulteriore ripartizione delle quote fra i produttori in condizioni soddisfacenti; che gli Stati membri che posseggono i dati necessari potranno ripartire le quote tra i produttori in base alla loro produzione degli anni scorsi;

considerando che è indispensabile che un'impresa di prima trasformazione non concluda contratti di coltivazione eccedenti la quota di trasformazione attribuitale; che occorre pertanto limitare il rimborso del premio al massimo al quantitativo corrispondente alla quota di trasformazione».

10.

Per quanto qui interessa, il regolamento base contiene le seguenti norme:

«Articolo 3

1.   A partire dal raccolto 1993 e sino al raccolto 1997 è istituito un regime di premi che prevede un importo unico per le varietà di tabacco che rientrano in uno stesso gruppo.

(...)

3.   Il premio mira a sostenere il reddito del produttore la cui produzione risponda alle esigenze del mercato e a consentire lo smaltimento del tabacco prodotto nella Comunità.

(...)

Articolo 5

La concessione del premio è soggetta in particolare alle seguenti condizioni:

Articolo 6

1.   Il contratto di coltivazione contiene almeno i seguenti elementi:

2.   L'organismo competente rimborsa l'importo del premio all'impresa di prima trasformazione, su presentazione della prova dell'avvenuta consegna del tabacco da parte del coltivatore e del versamento dell'importo di cui al paragrafo 1.

(...)

Articolo 8

È fissato per la Comunità un limite di garanzia globale massimo di 350000 tonnellate di tabacco greggio in foglia per ogni raccolto. Tuttavia, per il raccolto 1993, il limite è di 370000 tonnellate.

Entro tale limite il Consiglio stabilisce annualmente, secondo la procedura prevista all'articolo 43, paragrafo 2, del Trattato, i limiti di garanzia specifici per ogni gruppo di varietà tenendo conto, in particolare, della situazione di mercato e delle condizioni socio-economiche e agronomiche delle zone di produzione interessate.

Articolo 9

1.   A tutela dell'osservanza dei limiti di garanzia è istituito, dal raccolto 1993 al raccolto 1997, un regime di quote di trasformazione.

2.   Il Consiglio, secondo la procedura prevista all'articolo 43, paragrafo 2, del Trattato, ripartisce per ogni raccolto, tra gli Stati membri produttori, i quantitativi disponibili per ogni gruppo di varietà.

3.   In base ai quantitativi stabiliti secondo il paragrafo 2 (...) per i raccolti 1993 e 1994 gli Stati membri ripartiscono in via transitoria le quote di trasformazione tra le imprese di prima trasformazione, in misura proporzionale alla media dei quantitativi loro conferiti per la trasformazione nel triennio precedente l'anno dell'ultimo raccolto, ripartita per gruppo di varietà. Tuttavia, non si tiene conto dei quantitativi prodotti e conferiti del raccolto 1992. Tale ripartizione lascia impregiudicate le modalità di ripartizione delle quote di trasformazione per i raccolti successivi.

Le imprese di prima trasformazione che hanno avviato la propria attività dopo l'inizio del periodo di riferimento ottengono un quantitativo proporzionale alla media dei quantitativi loro conferiti per la trasformazione durante il periodo della loro attività.

Alle imprese di prima trasformazione che iniziano la loro attività durante l'anno del raccolto o durante l'anno precedente gli Stati membri riservano il 2% dei quantitativi totali di cui dispongono per ogni gruppo di varietà. Entro tale percentuale dette imprese ottengono un quantitativo non superiore al 70% della loro capacità di trasformazione, purché offrano sufficienti garanzie di efficienza e di durata della loro attività.

4.   Tuttavia, gli Stati membri possono ripartire direttamente le quote tra i produttori, purché dispongano dei dati precisi necessari in merito alla produzione di tutti i coltivatori, con riferimento ai tre raccolti che precedono l'ultimo raccolto, per quanto riguarda le varietà e le quantità prodotte e consegnate alle imprese di trasformazione.

(...)

Articolo 10

Un'impresa di prima trasformazione ( 8 ) non può concludere contratti di coltivazione ed ottenere il rimborso dell'importo del premio per quantitativi superiori alla quota di trasformazione assegnata all'impresa stessa o al produttore.

Articolo 11

Le modalità d'applicazione del presente titolo sono stabilite secondo la procedura prevista all'articolo 23. Esse riguardano in particolare il sistema di ripartizione delle quote di cui all'articolo 9, paragrafo 5, e i presupposti per la distribuzione delle quote a livello dei produttori, con particolare riferimento alla loro situazione precedente».

11.

I‘considerando’ sesto, ottavo e nono recitano:

«considerando che dev'essere garantita, da parte delle imprese di trasformazione, una ripartizione delle loro quote equa e non discriminatoria tra i produttori che hanno conferito loro il tabacco nei periodi di riferimento considerati;

(...)

considerando che occorre prevedere il rilascio di certificati di coltivazione ai produttori sulla base di consegne di tabacco dei raccolti 1989, 1990 e 1991, in modo da consentire loro, su presentazione di tali certificati, di cambiare impresa di trasformazione da un raccolto all'altro; (...)

considerando che i quantitativi attribuiti a un produttore debbono essere messi a disposizione di altri produttori qualora l'avente diritto non concluda un contratto di coltivazione».

12.

Per quanto qui interessa, il regolamento di esecuzione contiene le seguenti norme:

«Articolo 2

Ai sensi del presente regolamento si intende per:

(...)

Articolo 3

1.   Gli Stati membri stabiliscono le quote di trasformazione per ciascuna delle imprese di trasformazione e per ciascun gruppo delle varietà di cui all'allegato [del regolamento base] entro il 15 gennaio 1993 per il raccolto 1993 (...).

(...)

3.   Nessuna quota è attribuita alle imprese di trasformazione che non si impegnano a rilasciare certificati di coltivazione a norma dell'articolo 9.

Articolo 4

L'assegnazione di una quota o di un certificato di coltivazione per un determinato raccolto non implica l'assegnazione di quote o di certificati di coltivazione per i raccolti successivi.

Articolo 5

1.   La quota di ciascuna impresa di trasformazione si calcola applicando la percentuale che il suo quantitativo medio rappresenta in confronto con la somma dei quantitativi medi determinati a norma dell'articolo 9 [del regolamento base] (...) ferma restando l'applicazione dell'articolo 9, paragrafo 3, terzo comma [del regolamento base].

(...)

Articolo 9

1.   Per ciascun gruppo di varietà l'impresa di trasformazione rilascia, eventualmente su richiesta dell'interessato, entro i limiti della propria quota di trasformazione, certificati di coltivazione ai produttori (...) proporzionalmente alle loro consegne di tabacco dello stesso gruppo nei tre raccolti 1989, 1990 e 1991. (...) I certificati di coltivazione indicano in particolare l'avente diritto, il gruppo di varietà e il quantitativo di tabacco al quale essi si riferiscono.

2.   Gli Stati membri definiscono la procedura per il rilascio dei certificati di coltivazione e le misure di prevenzione delle frodi (...).

3.   Qualora un produttore apporti la prova che la propria produzione è stata insolitamente bassa per un determinato raccolto in seguito a circostanze eccezionali lo Stato membro determina, su richiesta dell'interessato, il quantitativo da prendere in considerazione per tale raccolto ai fini del rilascio del certificato di coltivazione. Il quantitativo di riferimento dell'impresa di trasformazione interessata è adeguato di conseguenza. Gli Stati membri informano la Commissione delle decisioni che essi intendono adottare.

(...)

6.   I certificati di coltivazione sono rilasciati entro il 31 marzo dell'anno del raccolto.

Le autorità competenti rilasciano eventualmente i certificati ai trasformatori entro il 24 marzo dello stesso anno.

Articolo 10

1.   Ciascun produttore può consegnare il tabacco di un determinato gruppo di varietà ad una sola impresa di trasformazione. Qualora egli ottenga un certificato di coltivazione da varie imprese di trasformazione alle quali ha consegnato tabacco dello stesso gruppo di varietà per i raccolti 1989, 1990 e 1991, l'intero quantitativo è attribuito all'impresa di trasformazione alla quale è stato conferito tale tabacco per il raccolto 1991. Se per tale raccolto ha consegnato tabacco a varie imprese di trasformazione, il produttore indica l'impresa presso la quale desidera ottenere il certificato di coltivazione.

(...)

2.   Il produttore può concludere un contratto di coltivazione con un'impresa di trasformazione diversa da quella che ha rilasciato il certificato di coltivazione, su presentazione di tale certificato.

3.   Lo Stato membro effettua, tra le imprese di trasformazione, i trasferimenti di quote necessari per l'applicazione del presente articolo.

Articolo 11

1.   I certificati di coltivazione che non sono stati utilizzati per la conclusione di contratti alla data appositamente fissata debbono essere resi dal produttore all'impresa di trasformazione interessata entro e non oltre i dieci giorni lavorativi successivi a tale data.

(...)

3.   I quantitativi indicati nei certificati di coltivazione non utilizzati, nonché gli altri quantitativi eventualmente disponibili, sono equamente ripartiti dalle imprese di trasformazione, in base a criteri obiettivi, entro il 1 o maggio dell'anno del raccolto. Tali criteri possono essere stabiliti dalle organizzazioni interprofessionali riconosciute ai sensi del [regolamento base]. (...) per il raccolto 1993 (...) l'Italia (è autorizzata) a prorogare il termine del 1 o maggio fino all'11 giugno.

(...)

Articolo 21

Se la quota o il certificato di coltivazione riguardano un'associazione di produttori che produce tabacco ai sensi dell'articolo 2, terzo trattino, lo Stato membro vigila sull'equa ripartizione del quantitativo fra tutti i membri dell'associazione. In tal caso le disposizioni del titolo II si applicano, per quanto di ragione, alla ripartizione tra i membri dell'associazione; l'associazione di produttori può tuttavia effettuare, con il consenso di tutti i produttori interessati, una ripartizione diversa per garantire una migliore organizzazione della produzione».

13.

Il regolamento (CEE) della Commissione 1o dicembre 1992, n. 3478 ( 9 ), recante modalità di applicazione del regime di premi previsto nel settore del tabacco greggio (in prosieguo: il «regolamento sui premi») contiene fra l'altro la seguente disposizione:

«Articolo 15

1.   Gli Stati membri versano all'impresa di trasformazione, dietro sua richiesta, un anticipo sui premi da corrispondere ai produttori (...)».

14.

A norma del combinato disposto dell'art. 9, n. 3, del regolamento base nonché degli artt. 3, n. 1, e 9, n. 2, del regolamento di esecuzione, il ministero italiano dell'Agricoltura e delle Foreste ha emanato la circolare 1° marzo 1993, n. 368/G, che contiene norme sull'assegnazione delle quote di trasformazione nonché sul rilascio dei certificati di coltivazione. La circolare è stata emanata alla luce della lettera 20 gennaio 1993/VI/003136, tradotta con lettera 25 gennaio 1993/VI/003733 inviata dalla Commissione al detto ministero, che esaminerò in modo più particolareggiato nel corso della soluzione del secondo e, rispettivamente, quinto gruppo di questioni.

15.

La Fattoria Autonoma Tabacchi (in prosiegui: la «FAT») è un'associazione di produttori che ha lo scopo di promuovere e favorire la coltura del tabacco dei soci, di cui assicura la trasformazione nel proprio stabilimento. La FAT ha presentato ricorso contro il ministero dell'Agricoltura e delle Foreste nonché contro l'AIMA, l'ente d'intervento statale, chiedendo l'annullamento, previa sospensiva, della circolare 1o marzo 1993, n. 368/G, nonché di ogni altro atto comunque presupposto, coordinato o connesso, con particolare riferimento al regolamento di esecuzione e alla decisione 20 gennaio 1993, VI/003136, nonché del provvedimento di attribuzione alla FAT di una quota di trasformazione di 2800962 kg di tabacco, confermato con i certificati di coltivazione rilasciati ai produttori associati alla FAT. Quest'ultima ha lamentato esserle stata attribuita una quota di gran lunga inferiore a quella che ad essa sarebbe spettata, a causa della mancata attribuzione di una quota di produzione unica o del mancato rilascio di un certificato di coltivazione unico calcolato sulla scorta della somma delle quote cui hanno diritto i vari soci e che vengono pertanto loro attribuite. La FAT ha inoltre sostenuto che ciò è conseguenza diretta delle disposizioni del regolamento di esecuzione, in contrasto con il regolamento base, nonché della circolare 1 o marzo 1993, n. 368/G, in forza della quale è stato emanato l'impugnato atto amministrativo per l'assegnazione delle quote di trasformazione (procedimento C-254/94).

16.

I signori Lino Bason e altri e Silvano Mella e altri sono produttori di tabacco e nella qualità di soci della Cooperativa produttori Bright Verona Scarl e rispettivamente della Società Cooperativa per la Coltivazione del tabacco ari hanno presentato contro il ministero dell'Agricoltura e delle Foreste nonché contro l'AIMA un ricorso contenente le stesse conclusioni di quello su cui verte il procedimento C-254/94. I ricorrenti hanno sostenuto che è stata loro assegnata una quota di trasformazione notevolmente inferiore a quella a cui ritengono di aver diritto. Essi hanno inoltre dichiarato che ciò deriva dall'illegittimità del regolamento di esecuzione e dall'erronea attuazione delle disposizioni comunitarie a livello nazionale mediante la circolare 1o marzo 1993, n. 368/G (procedimento C-255/94).

17.

L'Associazione Professionale Trasformatori Tabacchi Italiani — ΑΡΤΙ: — e altri opera nel settore della trasformazione del tabacco greggio. La ΑΡΤΙ è un'organizzazione che comprende tutte le imprese di trasformazione italiane. La ΑΡΤΙ e altri hanno proposto contro il ministero dell'Agricoltura e delle Foreste un ricorso con conclusioni volte all'annullamento della circolare 1o marzo 1993, n. 368/G, assumendo che quest'ultima attua a livello nazionale il regolamento di esecuzione, il quale a loro parere è in contrasto con il regolamento base (procedimento C-269/94).

18.

Le tre cause pendono dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, il quale con ordinanze 27 gennaio 1994 ha sospeso il procedimento per sottoporre alla Corte alcune questioni pregiudiziali.

Nei procedimenti C-254/94 e C-269/94 sono state sollevate le seguenti questioni, dall'identico tenore:

Nel procedimento C-254/94 è stata sollevata anche la seguente questione:

Nel procedimento C-255/94 sono state sollevate le seguenti questioni:

19.

Una serie delle questioni sollevate è formulata in modo da comportare la richiesta alla Corte di pronunciarsi sulla compatibilità della circolare 1° marzo 1993, n. 368/G, con il diritto comunitario. Da una giurisprudenza consolidata risulta che la Corte non può, in un procedimento pregiudiziale, pronunciarsi sulla compatibilità con il diritto comunitario di un provvedimento nazionale. Ciò compete unicamente al giudice nazionale. La Corte può però fornire al giudice nazionale gli elementi interpretativi di diritto comunitario che possano consentirgli di valutare la questione della compatibilità delle norme nazionali con il diritto comunitario ( 10 ). Nella parte in cui le questioni sollevate chiedono un giudizio sulla compatibilità delle dette circolari con il diritto comunitario, esse vanno riformulate ed intese nel senso che vertono sulla validità e l'interpretazione delle norme di diritto comunitario.

20.

Le questioni sollevate, che non sono formulate in modo del tutto chiaro, possono essere suddivise in cinque diversi gruppi, il primo dei quali riguarda la questione della validità del regolamento di esecuzione mentre gli altri quattro vertono sull'interpretazione del regolamento base e del regolamento di esecuzione.

21.

Il primo gruppo di questioni è costituito dalla questione sub 1) in ognuno dei tre procedimenti. Con tali questioni si domanda in sostanza se il combinato disposto dell'art. 9 del regolamento di esecuzione, ai sensi del quale le imprese di trasformazione sono tenute al rilascio di certificati di coltivazione, e dell'art. 3, n. 3, in forza del quale non vengono assegnate quote alle imprese di trasformazione che non si impegnano al rilascio di certificati di coltivazione, sia invalido perché in contrasto con il regolamento base. In tale contesto mi pare opportuno esaminare la questione sub 2) nei procedimenti C-254/94 e C-269/94 nonché la questione sub 3) nel procedimento C-255/94. Con tali questioni il giudice a quo domanda se l'art. 9 del regolamento di esecuzione sia invalido in quanto in contrasto con il principio di proporzionalità sancito in diritto comunitario.

22.

Il secondo gruppo di questioni è costituito dalla questione sub 2) nel procedimento C-255/94 ed è altresì contenuto come parte della questione sub 1) nei procedimenti C-254/94 e C-269/94. Con tali questioni si domanda in sostanza se l'art. 10 del regolamento base, il quale dispone che un'impresa di trasformazione non può concludere contratti di coltivazione ed ottenere il rimborso dell'importo del premio per quantitativi superiori alla quota di trasformazione assegnata all'impresa stessa, vada interpretato nel senso che la quota è stabile e non può essere modificata in conseguenza della scelta effettuata dal produttore per quanto riguarda l'impresa di trasformazione.

23.

Il terzo gruppo di questioni è costituito dalla questione sub 3) nei procedimenti C-254/94 e C-269/94 nonché della questione sub 4) nel procedimento C-255/94. Con tali questioni il giudice a quo domanda in sostanza se l'art. 9, n. 3 ( 11 ), del regolamento di esecuzione vada interpretato nel senso che osta alla previa costituzione da parte di uno Stato membro di riserve differenziate per gruppo varietale da distribuire tra gli operatori che hanno sofferto perdite a causa di circostanze particolari senza che si tenga conto dell'entità delle perdite dei singoli produttori.

24.

Per quanto riguarda il quarto gruppo, la questione sub 4) nel procedimento C-254/94 è volta in sostanza a stabilire se il combinato disposto degli artt. 21 e 2, terzo trattino, del regolamento di esecuzione vadano interpretati nel senso che ostano all'emanazione da parte di uno Stato membro di norme che non consentono il rilascio di un certificato unico di coltivazione e/o di quota unica di produzione alle associazione di produttori costituite allo scopo di promuovere e favorire la coltura del tabacco da parte dei soci assicurandone la prima trasformazione nei propri stabilimenti.

25.

Infine la questione sub 5) nel procedimento C-255/94 è sostanzialmente volta ad accertare se gli artt. 9, n. 1, 10, n. 1, del regolamento di esecuzione debbano essere interpretati nel senso che le imprese di trasformazione possono essere ripartite in sette distinti gruppi ciascuno regolato da un diverso sistema di calcolo della media del triennio di riferimento e che comporta un diverso sistema di calcolo della quota di produzione nei confronti dei produttori a seconda dell'impresa di trasformazione alla quale essi abbiano conferito la loro produzione nel periodo di riferimento.

26.

Con la prima questione sollevata in ognuno dei tre procedimenti il giudice a quo domanda in sostanza, come ho già ricordato, se il combinato disposto dell'art. 9 del regolamento di esecuzione, ai sensi del quale le imprese di trasformazione sono tenute al rilascio di certificati di coltivazione, e dell'art. 3, n. 3, in forza del quale nessuna quota è attribuita alle imprese di trasformazione che non si impegnano a rilasciare certificati di coltivazione, sia invalido perché in contrasto con il regolamento base. Con la questione sub 2) nei procedimenti C-254/94 e C-269/94 nonché con la questione sub 3) nel procedimento C-255/94 il giudice a quo intende inoltre accertare se l'art. 9 del regolamento di esecuzione sia invalido in quanto in contrasto con il principio di proporzionalità sancito dal diritto comunitario.

27.

I ricorrenti assumono che la Commissione, nell'elaborare queste disposizioni del regolamento di esecuzione, ha agito in contrasto con i principi e le norme fondamentali del regolamento base. Il regime delle quote di trasformazione avrebbe dovuto preparare il regime definitivo in forza del quale le quote di produzione vengono assegnate direttamente ai produttori. Con l'istituzione dei certificati di coltivazione la Commissione ha invece anticipato il regime definitivo privando la fase transitoria 1993/1997 della sua ragion d'essere e riducendo l'importanza delle quote di trasformazione. I certificati di coltivazione rilasciati ad ogni produttore, e che possono essere liberamente utilizzati presso qualsiasi impresa di trasformazione, costituiscono in realtà quote di produzione dissimulate. Il rilascio di certificati di coltivazione ad ogni produttore proporzionalmente alla produzione per il periodo 1989/1991 comporta inoltre la cristallizzazione delle scelte di coltivazione effettuate in precedenza in quanto ogni produttore ha il diritto di continuare la produzione delle stesse varietà coltivate in passato. In tal modo viene resa più difficile se non impossibile qualsiasi riconversione verso varietà più rispondenti alle esigenze del mercato.

L'attuazione del regime mediante i certificati di coltivazione eccede quanto necessario per una soddisfacente ripartizione delle quote fra i produttori. Il regolamento di esecuzione impone alle imprese di trasformazione una complicazione amministrativa inutile nonché conseguenti oneri di rilevante entità per queste imprese le quali senza alcuna contropartita sono obbligate ad istituire una complessa contabilità.

28.

Il governo italiano ha sostenuto che il sistema del rilascio di certificati di coltivazione fornisce al coltivatore l'attestazione della produzione realizzata nel periodo di riferimento 1989/1991, e gli consente di cambiare impresa di trasformazione da un raccolto all'altro. Il certificato va quindi a vantaggio dei produttori ed è pertanto in sintonia con gli scopi dell'intervento nel settore del tabacco, che è incentrato sulla tutela dei coltivatori e non delle imprese di trasformazione. Il certificato di coltivazione consente inoltre di controllare e disciplinare il mercato del tabacco ed in tal modo di realizzare le finalità della politica agricola comune.

Il regime dei certificati di coltivazione consente inoltre alle imprese di trasformazione di ampliare la propria attività imprenditoriale nel caso di acquisizione di nuovi clienti e di mettere a disposizione di altri produttori le quote non utilizzate. Il certificato di coltivazione assume anche una funzione di controllo nei confronti del trasformatore. Gli oneri amministrativi per le imprese consistono in realtà unicamente in un'attività ricognitiva della documentazione contrattuale e contabile di cui l'impresa è già in possesso e della quale già si serve per chiedere l'attribuzione della quota di trasformazione. I certificati di coltivazione non comportano pertanto oneri aggiuntivi per le imprese.

29.

La Commissione ha sostenuto che il regolamento di esecuzione è stato adottato in conformità dell'art. 11 del regolamento base, il quale espressamente conferisce alla Commissione il potere di adottare le misure necessarie all'instaurazione del sistema delle quote, in particolare per quanto riguarda la ripartizione delle quote fra i produttori. Dall'art. 39, n. 1, lett. b), del Trattato emerge che la politica agricola comune è volta a favorire i produttori, e non le imprese di trasformazione. Emerge inoltre dal quinto ‘considerando’ del regolamento base e dall'art. 3, n. 3, che l'organizzazione di mercato è volta a sostenere i coltivatori.

Il rilascio dei certificati di coltivazione consente alle imprese di trasformazione di concludere contratti di coltivazione e pertanto di ottenere i premi che vanno versati ai produttori. Le imprese usufruiscono del flusso di denaro destinato ai produttori in quanto possono ottenere un anticipo sui premi da corrispondere. I certificati di coltivazione garantiscono alle imprese dei potenziali fornitori e consentono loro di concludere contratti di coltivazione a un prezzo più basso di quello che potrebbero ottenere se non potessero offrire i premi ai produttori. I certificati forniscono inoltre alle autorità informazioni precise sulla quantità e sulla qualità nonché sulla zona in cui viene coltivato e trasformato il tabacco. Essi garantiscono pertanto la trasparenza e contribuiscono ad evitare le frodi. Le informazioni così ottenute costituiscono del resto la base dell'instaurazione di un'organizzazione di mercato definitiva nel settore del tabacco. L'onere amministrativo gravante sulle imprese in Italia si riduce alla compilazione di un modulo, e le imprese che effettuano la trasformazione dispongono su supporto magnetico dei dati sulle quote trasformate nel periodo di riferimento.

30.

Vorrei osservare anzitutto che l'art. 3, n. 3, del regolamento di esecuzione, in.forza del quale nessuna quota è attribuita alle imprese di trasformazione che non si impegnano a rilasciare certificati di coltivazione, va inteso nel senso che è volto a garantire che le imprese di trasformazione rilascino effettivamente i certificati di coltivazione prescritti dall'art. 9. La questione di validità dell'art. 3, n. 3, dipende pertanto dalla questione di validità dell'art. 9.

31.

Dall'ottavo ‘considerando’ del regolamento base emerge che saranno adottate le misure necessarie per l'ulteriore ripartizione delle quote fra i produttori in condizioni soddisfacenti. Già nel regolamento base si prospettava che le imprese di trasformazione avrebbero effettuato la successiva assegnazione delle quote ai produttori sulla scorta dei loro precedenti conferimenti di tabacco greggio, e ciò risulta non solo dal combinato disposto dell'art. Ile dell'art. 23 del regolamento base, in forza del quale la Commissione adotta norme d'attuazione, fra cui le condizioni per la ripartizione delle quote fra i produttori con riferimento alla loro situazione precedente, bensì anche dalla norma specifica dell'art. 9, n. 4, del regolamento base, ai sensi del quale gli Stati membri possono ripartire direttamente le quote tra i produttori purché dispongano dei dati necessari in merito alle consegne di tabacco greggio alle imprese di trasformazione effettuate dai produttori nel periodo di riferimento. Questa formulazione presuppone che in forza del regime generale i produttori ottengano le loro quote indirettamente, cioè per il tramite delle imprese di trasformazione, proporzionalmente alle loro consegne nel periodo di riferimento. Pertanto la Commissione non era solo legittimata, bensì anzi tenuta ad emanare norme che imponessero alle imprese di trasformazione di ripartire le quote fra i produttori tenendo conto della loro produzione precedente. È quindi assolutamente conforme al regolamento base l'art. 9, n. 1, del regolamento di esecuzione, che dispone il rilascio dei certificati di coltivazione ai produttori proporzionalmente alle loro consegne nei raccolti 1989, 1990 e 1991.

32.

Dall'ottavo ‘considerando’ del regolamento di esecuzione emerge che lo scopo dell'istituzione dei certificati di coltivazione è di consentire ai produttori di cambiare impresa di trasformazione da un raccolto all'altro. In tal modo vi è un'effettiva concorrenza tra le imprese di trasformazione relativamente al prezzo che, oltre al premio stesso, viene pagato ai produttori per le loro consegne. Senza la detta possibilità di cambiare impresa di trasformazione i singoli produttori si troverebbero in realtà in una situazione di dipendenza da una determinata impresa, che potrebbe quindi fissare i prezzi per le relative consegne senza temere la concorrenza di altre imprese.

33.

L'istituzione dei certificati di coltivazione avvantaggia quindi i produttori ed è pertanto conforme allo scopo dell'intervento nel settore del tabacco che è appunto volto alla tutela dei produttori e non delle imprese di trasformazione, ai sensi del quinto ‘considerando’ del regolamento base e del combinato disposto dell'art. 3, n. 3, di quest'ultimo regolamento nonché dell'art. 39, n. 1, lett. b), del Trattato.

34.

Mi è difficile vedere la pertinenza della tesi dei ricorrenti secondo cui le norme contenute nel regolamento di esecuzione che dispongono l'assegnazione dei certificati di coltivazione ad ogni produttore sulla scorta della produzione nel periodo 1989-1991 comporterebbero la cristallizzazione delle scelte storiche di coltivazione. Come ho già osservato, tale cristalizzazione è presupposta dal regolamento base. Inoltre il titolo III del regolamento base contiene norme sul sostegno alla riconversione della produzione verso varietà più richieste e meno nocive per la salute. Non può pertanto essere condivisa la tesi secondo cui la fase transitoria sarebbe stata privata della sua specifica funzione di adeguamento.

35.

È altresì difficilmente condivisibile l'argomento secondo cui l'istituzione dei certificati di coltivazione comporta un'anticipazione dell'organizzazione di mercato definitiva, che consiste nell'assegnazione delle quote di produzione direttamente ai coltivatori. Anche nella fase transitoria deve necessariamente svolgersi la ripartizione delle quote non solo a livello delle imprese bensì anche a quello dei coltivatori. In caso contrario i produttori, che come ho già ricordato devono essere i beneficiari del regime, verrebbero lasciati all'arbitrio delle imprese di trasformazione. La possibilità per i produttori di cambiare impresa di trasformazione da un raccolto all'altro già nel corso della fase transitoria promuove una concorrenza che avvantaggia a mio parere anche le imprese di trasformazione.

36.

Per quanto riguarda il rispetto, da parte del regime di cui trattasi, del principio di proporzionalità sancito dal diritto comunitario, le questioni sollevate vanno intese nel senso che sono volte ad accertare se il complesso degli oneri amministrativi occasionati alle imprese di trasformazione dal regime dei certificati di coltivazione risponda al principio di proporzionalità.

Secondo la costante giurisprudenza della Corte, il principio di proporzionalità fa parte dei principi generali del diritto comunitario. In forza di tale principio, la legittimità di un'attività economica è subordinata alla condizione che il provvedimento sia idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti della normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti ( 12 ).

37.

A mio parere i certificati di coltivazione sono un mezzo adeguato e necessario per consentire ai produttori di cambiare impresa di trasformazione e pertanto per ottenere una concorrenza fra le dette imprese e l'indipendenza dei coltivatori dalle medesime. Essi forniscono inoltre alle autorità informazioni precise che contribuiscono pertanto ad evitare le frodi. Non sono state prodotte informazioni da cui risulti che questo scopo può essere raggiunto con altri mezzi che causino meno inconvenienti dei certificati di coltivazione.

38.

La ripartizione delle quote fra i produttori proporzionalmente alle loro consegne precedenti è un criterio adeguato e necessario per un'equa e giusta ripartizione della produzione per la quale vengono erogati i premi. Non risulta siano stati prodotti elementi atti a dimostrare che tale scopo può essere perseguito con altri mezzi meno onerosi.

39.

In tale contesto gli oneri amministrativi connessi al rilascio dei certificati di coltivazione, fra cui l'applicazione del citato criterio di ripartizione, vanno considerati relativamente ridotti e quindi non vi è motivo di ritenere che non si trovino in un rapporto ragionevole con lo scopo perseguito. Va notato a questo proposito che le imprese, come contropartita per gli oneri amministrativi, ricevono l'erogazione dei premi, che le pone in grado di acquistare il tabacco greggio ad un prezzo relativamente inferiore, così come fruiscono di un certo vantaggio in termini di liquidità grazie al versamento anticipato degli importi dei premi.

40.

Propongo pertanto alla Corte di risolvere le questioni sollevate nel senso che dall'esame degli artt. 3, n. 3, e 9 del regolamento di esecuzione alla luce delle osservazioni contenute nelle ordinanze di rinvio nonché delle osservazioni presentate nel corso del procedimento non sono emersi elementi atti ad inficiarne la validità.

41.

Con la seconda questione nel procedimento C-255/94 il giudice a quo intende accertare se l'art. 10 del regolamento base, il quale dispone che un'impresa di trasformazione non può stipulare contratti di coltivazione ed ottenere il rimborso dell'importo del premio per quantitativi superiori alla quota di trasformazione assegnatale, debba essere interpretato nel senso che la quota è fissa e non può essere modificata in conseguenza della scelta dell'impresa di trasformazione operata dal coltivatore. Tale questione è inoltre contenuta in parte della quarta questione sollevata nei procedimenti C-254/94 e C-269/94.

42.

Su richiesta del ministero italiano dell'Agricoltura e delle Foreste la Commissione ha confermato, con lettera 20 gennaio 1993, che le quote di trasformazione possono essere aumentate o ridotte in conseguenza della scelta dell'impresa trasformatrice che i produttori effettuano ogni anno.

43.

I ricorrenti hanno sostenuto che la facoltà, prevista dal regolamento di esecuzione, di aumentare o ridurre le quote di trasformazione a seconda di quale impresa di trasformazione è stata scelta dai produttori contraddice il divieto posto dall'art. 10 del regolamento base alle imprese di trasformazione di concludere contratti di coltivazione e di ottenere il rimborso del premio per quantitativi superiori alla propria quota di trasformazione. La stabilità della quota di trasformazione e la conseguente prevedibilità dei quantitativi di tabacco da lavorare è indispensabile per l'impresa di trasformazione per rispettare gli impegni contrattualmente assunti con l'industria manifatturiera.

44.

La Commissione ha sostenuto che la variabilità delle quote di trasformazione attribuite alle imprese è già prevista nel regolamento base. Ciò vale anzitutto in relazione ai limiti di garanzia stabiliti annualmente dal Consiglio. L'art. 9, n. 3, primo comma, terza frase, del regolamento base dispone che la ripartizione effettuata in forza di quanto disposto dalla prima e dalla seconda frase lascia impregiudicate le modalità di ripartizione delle quote di trasformazione per i raccolti successivi. L'art. 9, n. 3, seconda e terza frase, stabilisce inoltre le modalità di ripartizione delle quote fra le imprese di trasformazione che hanno avviato la propria attività dopo il 1989. Il regolamento base stabilisce quindi espressamente che le quote di produzione possono variare a livello comunitario, a livello nazionale e a livello delle singole imprese. Il regolamento di esecuzione consente ai produttori di stipulare contratti di coltivazione con imprese diverse da quelle che hanno rilasciato i certificati di coltivazione. In tal modo si intende evitare che i coltivatori si trovino in una situazione di dipendenza nei confronti delle imprese. Sarebbe in contrasto con l'art. 39, n. 1, lett. b), del Trattato, nonché con la finalità del regolamento base legare il produttore ad una stessa impresa. Ciò comporterebbe l'eliminazione della concorrenza fra le imprese relativamente al prezzo che esse pagano ai produttori oltre al premio. L'art. 10 del regolamento base non osta a tale impostazione. Esso si limita a precisare che il sistema delle quote è esaustivo nel senso che un'impresa di trasformazione non può concludere contratti di coltivazione e ottenere i rimborsi degli importi dei premi al di fuori del sistema delle quote. L'art. 10 dovrebbe essere interpretato nel senso che un'impresa di trasformazione non può rimborsare premi eccedenti la quota attribuita dai certificati di coltivazione ai produttori che si avvalgono dell'impresa di trasformazione per il raccolto di cui trattasi. Resta sottinteso che un produttore può rivolgersi, entro i limiti dei propri certificati di coltivazione, all'impresa di trasformazione che preferisce.

45.

Più sopra ero mosso dall'assunto che le norme sui certificati di coltivazione contenute nel regolamento di esecuzione sono conformi al regolamento base. Lo scopo dei certificati è di consentire ai produttori di cambiare impresa di trasformazione da un raccolto all'altro. Un sistema che non prevedesse tale possibilità dovrebbe del resto a mio parere dar adito a notevoli perplessità.

46.

Si può verosimilmente ritenere che i produttori di tabacco greggio si avvalgano solo limitatamente della possibilità di cambiare impresa di trasformazione da un raccolto all'altro. La decisione di cambiare impresa di trasformazione può effettivamente essere influenzata da molte circostanze diverse, come l'efficacia della concorrenza sui prezzi, l'assetto proprietario delle imprese di trasformazione, fra cui la possibilità che si tratti di imprese cooperative di cui i produttori sono soci, e la distanza fisica fra le imprese stesse e i produttori. Non è quindi affatto certo che i produttori si avvalgano in misura significativa della possibilità di cambiare impresa di trasformazione.

47.

Inoltre si può ritenere che l'eventuale spostamento dei produttori fra le imprese di trasformazione sia di segno opposto, per cui il complesso del tabacco greggio in ordine al quale l'impresa di trasformazione conclude contratti di coltivazione non subisce un influsso degno di nota.

48.

Naturalmente si può anche supporre che un'impresa di trasformazione offra ai produttori condizioni così favorevoli che il quantitativo globale per il quale essa conclude i contratti di coltivazione subisca un notevole influsso in senso positivo. Viceversa può altresì supporsi che un'impresa offra condizioni così svantaggiose ovvero induca comunque nei produttori una tale insoddisfazione da incontrare notevoli difficoltà nel procurarsi il tabacco greggio necessario al mantenimento del suo apparato produttivo e sia forse costretta a chiudere. È quindi necessario un meccanismo che ponga le quote non utilizzate a disposizione delle imprese che non hanno una quota di trasformazione sufficiente per soddisfare la domanda dei coltivatori.

49.

Il sistema di trasferimento di quote fra imprese di trasformazione previsto dall'art. 10, n. 3, del regolamento di esecuzione costituisce pertanto una parte necessaria del regime che consente ai produttori di scegliere l'impresa di trasformazione. L'espressione «quota di trasformazione assegnata all'impresa stessa» di cui all'art. 10 del regolamento base va pertanto intesa nel senso che si riferisce alla quota assegnata dallo Stato membro all'impresa proporzionalmente ai quantitativi trasformati nel periodo di riferimento con le variazioni che eventualmente derivano dal cambiamento di impresa di trasformazione da parte dei produttori. Il rimborso dei premi non può pertanto superare le quote di trasformazione così modificate. L'art. 10 è unicamente volto a precisare che un'impresa non può concludere contratti di coltivazione ed ottenere il rimborso dei premi prescindendo dal regime delle quote e non sussistono elementi per ritenere che l'art. 10 sia volto a cristallizzare le quote di trasformazione già assegnate.

50.

Questa impostazione non sembra del resto provocare difficoltà particolari per le imprese di trasformazione. Ai sensi dell'art. 3, n. 1, del regolamento di esecuzione, gli Stati membri stabiliscono in particolare le quote di trasformazione per ciascuna delle imprese di trasformazione entro il 15 gennaio 1993 per il raccolto 1993, e ai sensi dell'art. 9, n. 6, i certificati di coltivazione sono rilasciati entro il 31 marzo dell'anno del raccolto. A prescindere dall'entità delle rispettive quote le imprese di trasformazione conosceranno l'entità dei quantitativi che riceveranno dopo il raccolto solo una volta conclusi i contratti di coltivazione con i produttori. Il trasferimento di quote proporzionalmente ai quantitativi su cui vertono i contratti di coltivazione, a prescindere dal fatto che superino le quote stabilite in origine, garantisce alle imprese di trasformazione che già nel momento in cui concludono i contratti di coltivazione possono essere in grado di adeguare i contratti con l'industria del tabacco a seconda dei quantitativi che si aspettano di ricevere in consegna per la trasformazione.

51.

Propongo pertanto alla Corte di risolvere le questioni dichiarando che l'art. 10 del regolamento base va interpretato nel senso che non osta a che le imprese di trasformazione concludano contratti di coltivazione e ottengano il rimborso del premio per quantitativi che superano le quote di trasformazione originariamente loro assegnate purché vi sia trasferimento di quote ai sensi dell'art. 10, n. 3, del regolamento di esecuzione.

52.

Con la questione sub 3) nei procedimenti C-254/94 e C-269/94 nonché con la questione sub 4) nel procedimento C-255/94 il giudice a quo, come ho già ricordato, intende sostanzialmente accertare se l'art. 9, n. 3, del regolamento di esecuzione debba essere interpretato nel senso che osta alla previa costituzione da parte di uno Stato membro di apposite riserve differenziate per gruppo varietale allo scopo della loro ripartizione fra i produttori che hanno sofferto decurtazioni del raccolto per circostanze particolari senza che si tenga conto dell'entità della perdita subita dal singolo produttore.

53.

I ricorrenti hanno sostenuto fra l'altro che l'art. 9, n. 3, del regolamento di esecuzione va interpretato nel senso che le autorità nazionali sono tenute a stabilire quantitativi di riferimento supplementari sulla scorta di criteri che tengano conto delle perdite sofferte da ogni singolo produttore. In Italia viene calcolata anzitutto la media della produzione dei singoli produttori nel periodo di riferimento 1989-1991, e viene poi assegnato un quantitativo di riferimento supplementare. L'art. 9, n. 3, del regolamento di esecuzione dovrebbe però essere interpretato nel senso che occorre anzitutto assegnare un quantitativo di riferimento supplementare che tenga conto della perdita lamentata e in secondo luogo calcolare la media della produzione così corretta.

54.

Il governo italiano ha sostenuto che la ripartizione dei quantitativi di riserva in diversi gruppi varietali è conforme all'art. 9, n. 3, del regolamento di esecuzione. La quota di riserva, ripartita fra i produttori che hanno subito perdite a causa di circostanze eccezionali, nonché le quote assegnate alle imprese di trasformazione, non possono globalmente superare la relativa quota dello Stato membro. Pertanto è necessario detrarre il quantitativo di riserva dalla quota di trasformazione.

55.

La Commissione ha sostenuto che l'art. 9, n. 3, del regolamento di esecuzione concede agli Stati membri una certa discrezionalità nello stabilire i quantitativi di riferimento supplementari. Il coltivatore la cui produzione sia stata insolitamente bassa in un solo raccolto deve avere la possibilità di dimostrare tale anormalità e di ottenere che la produzione per quell'anno sia portata ai livelli medi del settore. Ciò premesso è conforme all'art. 9, n. 3, del regolamento di esecuzione la costituzione di quote di riserva calcolate in relazione alle quantità delle diverse varietà ed alle previsioni che le calamità naturali colpiscano con maggior frequenza una varietà piuttosto che un'altra.

56.

A mio parere il dettato dell'art. 9, n. 3, del regolamento di esecuzione non lascia praticamente adito a dubbi che tale disposizione si applica ai casi di produzione insolitamente bassa in un singolo raccolto. La disposizione stabilisce che lo Stato membro, su richiesta dell'interessato, stabilisce «il quantitativo da prendere in considerazione per tale raccolto ai fini del rilascio del certificato di coltivazione». Questa formulazione comporta necessariamente che prima viene assegnato un quantitativo di riferimento supplementare per l'anno in cui la produzione è stata insolitamente bassa, ed in seguito viene calcolata la media della produzione così adeguata per i periodi di riferimento 1989-1991.

57.

L'art. 9, n. 3, del regolamento di esecuzione non contiene nessuna disposizione sull'entità del quantitativo di riferimento supplementare che spetta al produttore che abbia subito una perdita a causa di circostanze insolite. L'art. 9, n. 3, non impone pertanto che venga stabilito un quantitativo di riferimento supplementare corrispondente alla perdita effettiva del produttore. Viene pertanto lasciata agli Stati membri una notevole discrezionalità nella fissazione del quantitativo di riferimento supplementare. Considerazioni di parità di trattamento dovrebbero comportare che il quantitativo di riferimento supplementare deve essere stabilito obiettivamente in proporzione alla perdita del singolo produttore. Nel regolamento base non si rinvengono però elementi per esigere una ripartizione matematicamente corretta dei quantitativi di riferimento fra i produttori che hanno subito perdite in proporzione alla loro perdita effettiva. Si tratta infatti di discrezionalità e deve riflettersi anche nella determinazione dell'entità degli eventuali quantitativi di riserva.

58.

Ai sensi dell'art. 3, n. 1, del regolamento di esecuzione, gli Stati membri stabiliscono le quote di trasformazione per ciascuna delle imprese di trasformazione entro il 15 gennaio 1993 per il raccolto 1993. Ai sensi dell'art. 9, n. 6, i certificati di coltivazione sono rilasciati entro il 31 marzo dell'anno del raccolto. I quantitativi di riferimento supplementari ai sensi dell'art. 9, n. 3, vengono presi in considerazione ai fini del certificato di coltivazione e devono pertanto essere poi ripartiti di conseguenza. I quantitativi di riferimento supplementari vengono sottratti dalla quota dello Stato membro da cui devono anche essere ricavate le quote di trasformazione per le imprese. A meno che i quantitativi di riferimento supplementari vengano ripartiti all'atto della determinazione delle quote di trasformazione per le imprese, è quindi necessario riservare una parte della quota dello Stato membro per la successiva assegnazione dei quantitativi di riferimento supplementari. Tale successiva assegnazione nell'ambito di una riserva previamente costituita può, a seconda di come la riserva è stata stabilita, comportare l'impossibilità di assegnare al singolo produttore un quantitativo di riferimento supplementare che corrisponda completamente alla perdita effettivamente subita. Come ho sottolineato in precedenza, ciò non può però essere considerato imposto dall'art. 9, n. 3. Quest'ultimo lascia infatti alla discrezionalità degli Stati membri la determinazione del quantitativo di riserva.

59.

La fissazione di tale quantitativo proporzionalmente ai quantitativi delle diverse varietà e tenendo conto del fatto che talune varietà sono più soggette di altre alle calamità naturali dovrebbe a mio parere comportare che si tenga conto delle relative differenze tra le diverse varietà e dovrebbe quindi soddisfare il requisito di una gestione obiettiva ed equa dei quantitativi di riserva.

60.

Propongo pertanto alla Corte di risolvere le questioni dichiarando che l'art. 9, n. 3, del regolamento di esecuzione deve essere interpretato nel senso che non osta alla previa costituzione da parte di uno Stato membro di riserve di diversa entità per ogni gruppo varietale proporzionalmente ai quantitativi delle diverse varietà e tenendo conto del fatto che talune varietà sono più soggette di altre alle calamità naturali, affinché lo Stato membro ne effettui la ripartizione fra i produttori che hanno sofferto perdite a causa di circostanze eccezionali, tenendo conto delle perdite dei singoli produttori ma senza che debbano necessariamente essere pienamente compensate.

61.

Con la questione sub 4) nel procedimento C-254/94 il giudice a quo intende accertare, come ho già illustrato, se il combinato disposto degli artt. 21 e dell'art. 2, terzo trattino, del regolamento di esecuzione debbano essere interpretati nel senso che ostano all'emanazione da parte di uno Stato membro di disposizioni che non consentono il rilascio di un certificato di coltivazione unico e/o di una quota unica di produzione alle associazioni di produttori costituite allo scopo di promuovere e favorire la coltura del tabacco da parte dei soci assicurandone la prima trasformazione nei propri stabilimenti.

62.

La FAT ha sottolineato di essere un produttore nel senso di cui all'art. 2, terzo trattino, del regolamento di esecuzione, trattandosi di una forma societaria tra imprenditori agricoli che corrisponde esattamente al modello di associazione di produttori previsto dall'art. 21 del regolamento di esecuzione.

63.

La Commissione ha sostenuto che lo scopo dell'art. 21 è di garantire che il quantitativo assegnato a un'associazione di produttori venga equamente ripartito fra i soci. I certificati di coltivazione devono essere emessi a nome di un'associazione di produttori qualora quest'ultima possa essere considerata come un produttore ai sensi dell'art. 2, terzo trattino. Il produttore membro di un'associazione deve poterla lasciare senza subire alcuna penalizzazione in termini di quota di trasformazione.

64.

Vorrei sottolineare che la nozione di produttore ai sensi dell'art. 2, terzo trattino, del regolamento di esecuzione è definita in senso lato come qualsiasi persona fisica o giuridica o associazione di siffatte persone che consegni ad un'impresa di trasformazione in nome proprio e per conto proprio nel quadro di un contratto di coltivazione concluso da essa o in suo nome tabacco greggio prodotto da essa stessa o dai suoi membri. Un'associazione del tipo menzionato nella questione pregiudiziale rientra in tale definizione purché i soci svolgano l'attività di produzione e il tabacco venga consegnato ad un'impresa di trasformazione (la stessa associazione di cui trattasi). Nella disposizione non vi è nulla che impedisca di considerare le associazioni come produttori nei casi in cui si occupano altresì della trasformazione del tabacco greggio. Un'associazione di tal tipo sembra pertanto doversi considerare un produttore ai sensi dell'art. 2, terzo trattino, del regolamento di esecuzione.

65.

L'art. 21 del medesimo regolamento ha lo scopo di garantire che una quota o un certificato di coltivazione riguardante un'associazione di produttori che produce tabacco ai sensi dell'art. 2, terzo trattino, venga equamente ripartito fra tutti i membri dell'associazione. L'art. 21 presuppone pertanto che le quote o i certificati di coltivazione vengano rilasciati ad associazioni di produttori. La tesi della Commissione secondo cui un produttore che è membro di un'associazione deve poterla lasciare senza subire alcuna penalizzazione in termini di quota di trasformazione può pertanto essere condivisa e costituisce, del resto, naturalmente e necessariamente parte di un sistema volto alla realizzazione della libera concorrenza fra le imprese grazie alla possibilità per i produttori di passare da un'impresa all'altra.

66.

Propongo pertanto alla Corte di risolvere la questione dichiarando che il combinato disposto dell'art. 21 e dell'art. 2, terzo trattino, del regolamento di esecuzione va interpretato nel senso che osta all'emanazione da parte di uno Stato membro di disposizioni che non consentano il rilascio di un unico certificato di coltivazione e/o di una quota di produzione unica alle associazioni di produzione costituite allo scopo di promuovere e favorire la coltura del tabacco da parte dei soci assicurandone la prima trasformazione nei propri stabilimenti.

67.

Con la questione sub 5) nel procedimento C-255/94 il giudice a quo intende accertare, come ho già illustrato, se gli artt. 9, n. 1, e 10, n. 1, del regolamento di esecuzione debbano essere interpretati nel senso che le imprese di trasformazione possono essere suddivise in sette diversi gruppi con distinti sistemi di calcolo del quantitativo di riferimento triennale e nel senso che i produttori sono soggetti ad un diverso sistema di calcolo della quota di produzione a seconda dell'impresa di trasformazione cui l'abbiano conferita nel periodo di riferimento.

68.

Dal contenuto della questione si desume che essa riguarda inoltre l'art. 9, n. 3, del regolamento base. Da quest'ultima disposizione, nonché dall'art. 5, n. 1, del regolamento di esecuzione, emerge che la parte della quota dello Stato membro interessato spettante ad ogni singola impresa di trasformazione corrisponde proporzionalmente alla parte (= quantitativo di riferimento) della somma dei quantitativi medi conferiti all'impresa per la trasformazione nel 1989, 1990 e 1991.

69.

Nella lettera 20 gennaio 1993 inviata al ministero italiano dell'Agricoltura e delle Foreste la Commissione ha dichiarato che la disciplina fondamentale del regolamento base relativamente ai quantitativi di riferimento delle imprese di trasformazione è contenuta nell'art. 9, n. 3, primo comma, ai sensi del quale il quantitativo di riferimento delle imprese viene stabilito sulla media dei quantitativi trasformati nel corso del triennio precedente l'anno dell'ultimo raccolto (cioè 1989, 1990 e 1991).

A tale principio deroga, stando alla detta lettera, l'art. 9, n. 3, secondo comma, in forza del quale le imprese che hanno avviato la propria attività nel 1990, e non hanno quindi svolto attività di trasformazione nel triennio precedente l'anno dell'ultimo raccolto, ottengono un quantitativo di riferimento proporzionale alla media annua dei quantitativi che hanno trasformato nei- due anni precedenti l'anno dell'ultimo raccolto. Un'impresa che abbia iniziato l'attività solo nel 1991 ottiene analogamente un quantitativo di riferimento proporzionale al quantitativo da essa trasformato nel corso di tale anno. Tuttavia, a parere della Commissione, l'applicazione di questa norma favorevole è subordinata allo svolgimento ininterrotto dell'attività da parte dell'impresa nel 1991 (se iniziata nel 1990) e nel 1992, in quanto si tratta di un'eccezione al principio di cui all'art. 9, n. 3, primo comma, del regolamento base che va pertanto interpretata restrittivamente.

La lettera della Commissione contiene un elenco di cinque gruppi che dovrebbero rientrare nel principio sancito dall'art. 9, n. 3, primo comma. Il primo gruppo riguarda le imprese che hanno svolto attività di trasformazione in tutto il triennio di riferimento. Gli altri quattro gruppi riguardano le imprese che hanno svolto la detta attività durante uno o due anni nel corso del periodo di riferimento. Aggiungendo i citati due gruppi che rientrano nell'art. 9, n. 3, secondo comma, vi sono in totale sette diversi gruppi.

70.

I ricorrenti si sono richiamati al fatto che la circolare 1o marzo 1993, n. 368/G, suddivide in modo analogo le imprese di trasformazione in sette distinti gruppi per i quali valgono diverse modalità di calcolo dei quantitativi di riferimento da utilizzare per la determinazione delle quote di trasformazione. Le quote di produzione per i singoli produttori relative al 1993 vengono stabilite applicando la stessa formula utilizzata per il calcolo dei quantitativi di riferimento delle imprese di trasformazione cui i produttori interessati hanno conferito il loro raccolto. Ciò comporta che vengono utilizzate formule diverse per la determinazione delle quote di produzione a seconda dell'impresa di trasformazione cui il singolo produttore ha consegnato la sua produzione. I coltivatori che sino ad ora hanno prodotto gli stessi quantitativi ottengono pertanto quote di produzione notevolmente diverse. Il danno che ne deriva è tanto evidente quanto assolutamente casuale e configura un caso di ingiustizia manifesta. Un'impresa che abbia iniziato la sua attività solo nel 1991 continua ad ottenere una quota di trasformazione unicamente commisurata al quantitativo da essa trasformato in quell'anno. In tal modo vengono favorite le nuove imprese a detrimento di quelle già esistenti.

71.

La Commissione osserva che le norme per il calcolo delle quote sono contenute nell'art. 9 del regolamento base, e che gli artt. 9, n. 1, e 10, n. 1, del regolamento di esecuzione, cui fa riferimento la questione pregiudiziale, si limitano a disciplinarne le conseguenze. In linea generale tali norme implicano che l'impresa che ha trasformato di più nel periodo di riferimento avrà diritto ad una quota di trasformazione maggiore, mentre quella che ha trasformato meno otterrà una quota minore. Questo appare il sistema più corretto ed equo. Lo spirito delle disposizioni contenute nell'art. 9, n. 3, secondo comma, del regolamento base, a parere della Commissione, è quello di permettere alle imprese di prima trasformazione che hanno iniziato l'attività di recente di aggiudicarsi una quota di trasformazione.

Sarebbe iniquo calcolare la quota delle imprese che hanno iniziato l'attività solamente nel 1991 dividendo per tre la loro quota trasformata in quell'anno fingendo che abbiano trasformato anche nel 1989 e nel 1990.

72.

Occorre sottolineare che l'art. 9, n. 3, primo comma, del regolamento base contiene i principi per la ripartizione delle quote di trasformazione fra le imprese di trasformazione. Stando a tali norme il quantitativo di riferimento di ogni singola impresa di trasformazione viene stabilito dividendo per tre il quantitativo globale trasformato dall'impresa nel triennio di riferimento. La quota di trasformazione che risulta dal quantitativo di riferimento così calcolato viene ripartita ai sensi dell'art. 9, n. 1, del regolamento di esecuzione fra i produttori dell'impresa proporzionalmente alle loro consegne nel periodo di riferimento.

73.

Come ha osservato la Commissione, sarebbe iniquo calcolare la quota di un'impresa che ha iniziato l'attività solamente nel 1991 dividendo per tre il quantitativo trasformato in tale anno come se avesse effettuato attività di trasformazione anche nel 1989 e nel 1990. Sarebbe altresì iniquo calcolare la quota di un'impresa che ha iniziato la sua attività nel 1990 dividendo per tre il quantitativo trasformato nel 1990 e nel 1991 come se l'impresa avesse trasformato anche nel 1989. L'art. 9, n. 3, secondo comma, del regolamento base garantisce pertanto che tali nuove imprese possano ottenere una quota di trasformazione proporzionale alla media del quantitativo annuo da esse trasformato nel 1990 e/o nel 1991. Il principio fondamentale secondo cui le imprese che hanno trasformato di più nel periodo di riferimento hanno diritto ad una quota di trasformazione maggiore, mentre quelle che hanno trasformato meno ottengono una quota inferiore viene così applicato anche nei confronti delle nuove imprese. Il disposto dell'art. 9, n. 3, secondo comma, del regolamento base implica che alle imprese da esso contemplate venga assegnata una quota di trasformazione di entità tale da far sì che i produttori dell'impresa, nell'ambito della successiva ripartizione effettuata conformemente all'art. 9, n. 1, del regolamento di esecuzione, non subiscano un trattamento deteriore rispetto ai produttori che hanno consegnato ad imprese che hanno svolto attività di trasformazione durante tutto il periodo di riferimento.

74.

Le imprese che hanno trasformato tabacco greggio durante tutto il triennio di riferimento e pertanto anche nel 1989, in cui per taluni produttori il raccolto, stando alle informazioni disponibili, è stato danneggiato dalle condizioni meteorologiche, hanno pertanto ottenuto quantitativi di riferimento mediamente inferiori nel periodo di riferimento rispetto alle imprese che hanno iniziato l'attività di trasformazione solo dopo il 1989. In conseguenza delle quote inferiori dell'impresa di trasformazione, inoltre, i produttori che nel 1991 hanno consegnato tabacco greggio alle imprese che hanno effettuato attività di trasformazione altresì nel 1989 ottengono quote inferiori a quelle dei produttori che nel 1991 hanno effettuato consegne alle imprese che hanno iniziato l'attività di trasformazione solo dopo il 1989 e non hanno quindi subito i risultati negativi del 1989. L'art. 9, n. 3, del regolamento di esecuzione, sulla ripartizione di quantitativi di riferimento supplementari per i casi di circostanze particolari, è però proprio volto a contrastare le conseguenze delle circostanze eccezionali. Il citato squilibrio fra le imprese che hanno svolto attività di trasformazione durante tutto il triennio di riferimento e quelle che hanno iniziato la detta attività solo dopo il 1989 può pertanto essere corretto mediante l'applicazione dell'art. 9, n. 3, del regolamento di esecuzione.

75.

Come risulta da questa disamina, i due regolamenti sono volti all'istituzione di un sistema logico e coerente, volto a consentire una ripartizione il più possibile ragionevole ed equa delle quote di trasformazione e di coltivazione proporzionalmente ai quantitativi ricavati dai raccolti nei periodi di riferimento.

76.

Tuttavia le norme di cui all'art. 9, n. 3, del regolamento base non effettuano una suddivisione in sette diversi gruppi come indicato nella questione, nella lettera della Commissione 20 gennaio 1993 e nella circolare italiana 1° marzo 1993, n. 368/G, bensì solo in tre distinti gruppi:

77.

Non si può ovviamente escludere che all'interno dei tre gruppi si possano effettuare ulteriori suddivisioni specificando i casi che fanno parte dei singoli gruppi. Tali suddivisioni possono però avere unicamente una finalità pedagogica o amministrativa, per esempio nell'ambito della preparazione di istruzioni e moduli. All'interno di ognuno dei 3 citati gruppi si può esigere che, a prescindere dalle citate sottodivisioni, le imprese di trasformazione vengano trattate con equità nella determinazione delle quote, e cioè che il quantitativo di riferimento e quindi la quota di trasformazione venga fissata applicando le modalità di calcolo prescritte per il gruppo cui appartiene la suddivisione.

78.

L'art. 9, n. 1, del regolamento di esecuzione dispone che le singole imprese di trasformazione rilasciano certificati di coltivazione ai loro produttori entro i limiti della loro quota di trasformazione. Questa è una conseguenza necessaria del sistema delle quote a livello del produttore. Un regime in forza del quale i produttori vengano sottoposti alle stesse modalità di calcolo applicate alle imprese cui hanno consegnato tabacco greggio comporta appunto che i produttori, conformemente all'art. 9, n. 1, del regolamento di esecuzione, ottengano una quota entro i limiti della quota di trasformazione della relativa impresa. L'art. 9, n. 1, va pertanto interpretato nel senso che la situazione dei produttori è disciplinata da norme diverse sul calcolo della quota di produzione a seconda dell'impresa di trasformazione cui hanno effettuato consegne nel periodo di riferimento.

79.

Visto come la questione è stata sollevata dal giudice a quo e trattata nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, non ritengo che quest'ultima debba stabilire in modo più preciso se i sette gruppi citati nella circolare italiana e nella lettera della Commissione 20 gennaio 1993 siano correttamente suddivisi rispetto alle tre diverse modalità di calcolo di cui all'art. 9, n. 3, primo, secondo e terzo comma, del regolamento base.

80.

Propongo pertanto alla Corte di risolvere la questione dichiarando che l'art. 9, n. 3, del regolamento base deve essere interpretato nel senso che le imprese di trasformazione vanno ripartite fra i tre diversi gruppi di cui all'art. 9, n. 3, primo ovvero secondo o terzo comma, con le relative diverse modalità di calcolo delle quote di trasformazione. Nulla osta a che, ai fini della gestione del regime, vengano effettuate ulteriori suddivisioni all'interno di ognuno dei detti tre gruppi, purché il quantitativo di riferimento e pertanto la quota di trasformazione delle singole imprese di trasformazione venga determinato applicando le modalità di calcolo prescritte per il gruppo di cui fa parte la suddivisione. L'art. 9, n. 1, del regolamento di esecuzione deve essere interpretato nel senso che i produttori sono soggetti a norme distinte per il calcolo della quota di produzione a seconda dell'impresa di trasformazione cui hanno effettuato consegne nel periodo di riferimento.

81.

Propongo pertanto alla Corte di risolvere nel modo seguente le questioni sollevate dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, atteso che la numerazione rinvia alla suddivisione delle questioni che ho effettuato sopra: