CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN MISCHO

del 17 giugno 1986 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Con il presente ricorso la Commissione mira in sostanza a far dichiarare che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dagli artt. 48, 52 e 59 del trattato CEE mantenendo in vigore disposizioni legislative che non rispettano il principio della parità di trattamento tra i cittadini italiani e quelli degli altri Stati membri della Comunità per quanto attiene all'accesso a talune professioni.

Secondo le disposizioni di cui trattasi:

1)

l'equiparazione dei cittadini degli altri Stati membri ai cittadini italiani per l'accesso a diverse attività professionali legate al turismo è subordinata alla condizione di reciprocità (art. 11 della legge quadro sul turismo e sugli interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta turistica);

2)

l'iscrizione degli stranieri negli elenchi speciali annessi all'albo dei giornalisti professionisti e dei pubblicisti è subordinata alla condizione di reciprocità e l'iscrizione dei praticanti-giornalisti nel registro dei praticanti è riservata ai soli cittadini italiani (artt. 28, 29, 31, 33, 35, 36 e 38 della legge 3 febbraio 1963, n. 69, sull'ordinamento della professione di giornalista);

3)	l'ammissione ai concorsi per il conferimento delle sedi farmaceutiche disponibili per l'esercizio privato di questa professione è riservata ai soli cittadini italiani (art. 3 della legge 2 aprile 1968, n. 475, intitolata « norme concernenti il servizio farmaceutico »).

Durante la seconda metà del 1983, in risposta ad una richiesta di spiegazioni rivoltagli dalla Commissione, il governo italiano trasmetteva a questa vari documenti dai quali emergeva che, mediante circolari amministrative indirizzate al consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti ed ai commissari del governo nelle varie Regioni, esso aveva impartito alle autorità competenti istruzioni nel senso di equiparare, conformemente al diritto comunitario, i cittadini degli altri Stati membri ai cittadini italiani per quanto attiene all'iscrizione negli elenchi dei giornalisti e, rispettivamente, all'accesso ai concorsi per l'attribuzione delle sedi farmaceutiche.

La Commissione non ha per questo rinunciato a presentare il presente ricorso per inadempimento.

A sostegno del ricorso essa deduce principalmente due mezzi:

1)	l'illegittimità delle clausole di reciprocità, confermata dalle sentenze della Corte 22 giugno 1972 (causa 1/72, Frilli, Racc. 1972, pag. 457), 28 giugno 1977 (causa 11/77, Patrick, Racc. 1977, pag. 1199) e 25 ottobre 1979 (causa 159/78, Commissione/Italia, Racc. 1979, pag. 3247);

2)	l'insufficienza delle circolari amministrative per eliminare l'incompatibilità di disposizioni legislative nazionali con il diritto comunitario, come emerge da una serie di sentenze ( 1 ).

Il governo italiano, invece, sostiene che:

1)	la condizione di reciprocità è priva di conseguenze poiché è sempre e automaticamente soddisfatta dai cittadini degli altri Stati membri in base alle norme direttamente efficaci del trattato;

2)	le circolari amministrative sono mezzi adeguati, non per abrogare formalmente le disposizioni legislative di cui trattasi, ma per confermare che queste ultime non possono prevalere sulle norme di diritto comunitario direttamente efficaci.

Detto governo non contesta quindi l'incompatibilità formale delle norme criticate con il diritto comunitario, ma sostiene che dette norme non costituiscono ostacoli reali per la libera circolazione delle persone e dei servizi, data in particolare l'efficacia diretta degli artt. 48, 52 e 59 del trattato CEE.

Ha ragione il governo italiano di ritenere che in tale situazione non sia configurabile una violazione del trattato? Non credo.

Quanto all'illegittimità della condizione di reciprocità mi sarà sufficiente far riferimento alla sentenza 159/78, già menzionata, nella quale la Corte ha giudicato incompatibile con l'art. 52 del trattato CEE una disposizione legislativa di uno Stato membro che stabiliva una condizione di reciprocità senza contemplare deroghe a favore dei cittadini degli altri Stati membri (punto 23 della motivazione, Racc. 1979, pagg. 3247 e 3264). Essa ha aggiunto quanto segue: « il fatto di mantenere immutato, nella legislazione di uno Stato membro, un provvedimento incompatibile con una disposizione del trattato, persino direttamente efficace nell'ordinamento giuridico degli Stati membri, crea una situazione di fatto ambigua in quanto mantiene gli interessati in uno stato di incertezza circa la possibilità di fare appello al diritto comunitario. Detto mantenimento in vigore costituisce quindi, per lo Stato di cui trattasi, una trasgressione degli obblighi impostigli dal trattato CEE » (massima n. 3, Racc. 1979, pagg. 3247 e 3248, nonché punto 22 della motivazione, a pag. 3264).

Orbene, come il governo italiano peraltro ammette, una circolare amministrativa non può certo modificare un provvedimento legislativo.

Anche se è vero che le sentenze relative alle circolari amministrative, menzionate dalla Commissione, vertono tutte sull'attuazione incompleta o sulla mancata attuazione di direttive, non v'è dubbio che i principi ivi affermati dalla Corte debbono essere applicati per analogia alla fattispecie ( 2 ). Ne consegue che, se l'adeguamento del diritto nazionale a delle disposizioni direttamente efficaci del diritto comunitario richiede modifiche di disposizioni legislative esistenti, esso può effettuarsi solo mediante « disposizioni interne di carattere cogente» (sentenza 96/81, punto 12 della motivazione, Racc. 1982, pag. 1791, a pag. 1804) e «aventi lo stesso valore giuridico » (sentenza 102/79, punto 10 della motivazione, Racc. 1980, pag. 1473, a pag. 1486).

Questo non è certo il caso delle circolari amministrative che, come la Corte ha affermato in varie sentenze, sono « per loro natura modificabili a piacimento dell'amministrazione e prive di un'adeguata pubblicità ».

Tuttavia, il governo italiano chiede alla Corte di andare al di là della sentenza 159/78 e, per così dire, di esimere gli Stati membri, « in presenza di situazioni limpide e chiare che non danno luogo a nessun rischio di confusione o di incertezza giuridica », dall'obbligo di conformare formalmente le norme nazionali alle disposizioni comunitarie direttamente efficaci.

A suo avviso, infatti, il problema fondamentale della presente controversia non è di natura giuridica, ma di ordine pratico: poiché le norme direttamente efficaci del trattato si sostituiscono alle norme giuridiche nazionali con esse contrastanti, sarebbe inutile e fastidioso abrogare o modificare formalmente tutte queste ultime, tanto più che « con il passare del tempo, ogni cittadino comunitario ha acquisito uno stato di certezza dei propri diritti da far valere anche in Stati membri diversi da quello di appartenenza » (controricorso, pag. 7). In particolare, dalle prime sentenze della Corte sull'efficacia diretta degli artt. 48 ( 3 ), 52 ( 4 ) e 59 ( 5 ), l'incertezza del diritto sarebbe progressivamente diminuita, di modo che i diritti attribuiti ai cittadini comunitari da detti articoli sarebbero sufficientemente garantiti anche in assenza di un'abrogazione formale delle norme nazionali contrarie, il cui mantenimento in vigore non costituirebbe quindi più inadempimento.

Si deve rilevare innanzitutto che nella presente causa non si tratta soltanto del mantenimento in vigore, ma anche dell'emanazione di una norma incompatibile con il trattato.

È fuor di dubbio che lo « stato di certezza » acquisito dai cittadini della Comunità per quanto riguarda i loro diritti negli altri Stati membri è stato quanto meno scosso, se non totalmente rimesso in discussione, dal fatto che il Parlamento italiano ha varato la legge quadro sul turismo nel 1983, cioè oltre 13 anni dopo la fine del periodo transitorio e quasi 10 anni dopo le sentenze Van Duyn, Reyners e Van Binsbergen.

In secondo luogo sarebbe avventato ritenere che ormai la maggior parte dei cittadini della Comunità abbiano una conoscenza precisa dei diritti loro attribuiti dal trattato. Il ragionamento seguito dalla Corte nella causa 159/78 resta tutt'ora valido. Una disposizione legislativa che contenga una clausola di cittadinanza o una condizione di reciprocità può esercitare un effetto dissuasivo sulle persone che intendano esercitare la loro professione nel paese di cui trattasi poiché esse non sono necessariamente al corrente della giurisprudenza della Corte e certamente non conoscono le circolari amministrative degli Stati membri. Il mantenimento in vigore di una norma contrastante col diritto comunitario costituisce pertanto un inadempimento anche perché rischia di compromettere la realizzazione degli scopi del trattato (art. 5 del trattato CEE).

Il principio secondo cui una norma direttamente efficace non esime gli Stati membri dal conformare la loro legislazione al diritto comunitario è stato del resto riaffermato recentissimamente dalla Corte — a proposito dei regolamenti — il 20 marzo 1986 (causa 72/85, Commissione/Paesi Bassi, punto 20 della motivazione, Race. 1986, pag. 1219, a pag. 1229).

Ricordo infine la natura specifica del procedimento di cui all'art. 169, che mira a far accertare e a far cessare qualsiasi comportamento di uno Stato membro contrastante con uno degli obblighi a questo imposti dal trattato.

La Corte ne ha dedotto, come ha recentemente ricordato nella sentenza 18 marzo 1986 (causa 85/85, Commissione/Belgio, Race. 1986, pag. 1149), che «l'esistenza di rimedi giuridici esperibili dinanzi ai giudici nazionali non può ostare all'esercizio del ricorso di cui all'art. 169 del trattato, poiché le due azioni perseguono scopi diversi ed hanno effetti diversi » (punto 24 della motivazione). In detta sentenza la Corte rinvia espressamente alla sentenza 17 febbraio 1970 (causa 31/69, Commissione/Italia, Racc. pag. 25), nella quale aveva disatteso, per lo stesso motivo, l'argomento della convenuta secondo cui la repressione dell'inosservanza, da parte di uno Stato membro, di norme comunitarie direttamente efficaci esula dalla sfera di applicazione dell'art. 169 ed è di competenza dei giudici nazionali, su domanda degli interessati (punto 7 della motivazione, Racc. 1970, pag. 33).

Già nella sentenza Van Gend e Loos del 5 febbraio 1963 (causa 26/62, Race. 1963, pag. 1), che ha gettato le basi della giurisprudenza sull'efficacia diretta del diritto comunitario, la Corte aveva dichiarato che « la vigilanza dei singoli, interessati alla salvaguardia dei loro diritti, costituisce un efficace controllo che si aggiunge a quello che gli artt. 169 e 170 affidano alla diligenza della Commissione e degli Stati membri » (Racc. 1963, pag. 24).

Risulta logicamente da ciò che precede che gli Stati membri non possono trincerarsi dietro l'esistenza di una disposizione direttamente efficace del diritto comunitario per astenersi dal conformare ad essa la contrastante normativa nazionale.

Non si vede come si possa giungere ad un diverso risultato se si tiene conto delle ragioni profonde che hanno portato la Corte a riconoscere a talune disposizioni del trattato natura direttamente efficace, ad affermare l'obbligo di ogni giudice nazionale di disapplicare qualsiasi disposizione della legge nazionale contrastante col diritto comunitario, sia anteriore sia successiva alla norma comunitaria ( 6 ), ed a considerare che in determinati casi ( 7 ) talune disposizioni di direttiva possono produrre « effetti diretti » ( 8 ).

Si tratta in tutti questi casi di garantire ai privati, come « garanzia minima » ( 9 ), la possibilità di far valere i loro diritti dinanzi ai giudici nazionali nonostante l'inadempimento, da parte degli Stati membri, degli obblighi loro incombenti.

Orbene, sarebbe perlomeno paradossale che la giurisprudenza stabilita dalla Corte per tutelare i privati contro l'inadempimento dei loro governi potesse ora essere invocata dai governi per persistere nell'inadempimento o per esimersi del tutto dall'adeguare il diritto nazionale a quanto prescritto dal diritto comunitario.

In base a tutte le considerazioni che precedono, vi suggerisco di dichiarare, conformemente alle conclusioni della Commissione, che, mantenendo in vigore le disposizioni legislative criticate, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dagli artt. 48, 52 e 59 del trattato CEE e di condannare la Repubblica italiana alle spese a norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura.

---

( *1 ) Traduzione dal francese.

( 1 ) Sentenze emesse il 6 maggio 1980 nella causa 102/79, Commissione/Belgio, Racc. 1980, pag. 1473, il 25 maggio 1982 nella causa 96/81, Commissione/Paesi Bassi, Racc. 1982, pag. 1791; il 25 maggio 1982 nella causa 97/81, Commissione/Paesi Bassi, Racc. 1982, pag. 1819, il 15 dicembre 1982 nella causa 160/82, Commissione/Paesi Bassi, Racc. 1982, pag. 4637; il 1o mirzo 1983 nella causa 300/81, Commissione/Italia, Racc. 1983, pag. 449, e il 15 marzo 1983 nella causa 145/82, Commissione/Italia, Racc. 1983, pag. 711.

( 2 ) Peraltro anchi nella causa 159/78 il governo italiano aveva invocato l'esistenza di una circolare amministrativa che equiparava i cittadini degli altri Stati membri ai cittadini nazionali.

( 3 ) Sentenza 4 aprile 1974, causa 167/73, Commissione/Francia, Racc. 1974, pag. 359, e più particolarmente sentenza 4 dicembre 1974, causa 41/74, Van Duyn, Racc. 1974, pag. 1337.

( 4 ) Sentenza 21 giugno 1974, causa 2/74, Reyners, Racc 1974, pag. 631.

( 5 ) Sentenza 3 dicembre 1974, causa 33/74, Van Binsbergen, Racc. 1974, pag. 1299.

( 6 ) Sentenza 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal, Racc, pag. 629, punto 21 della motivazione.

( 7 ) « E in ispecie nel caso in cui uno Stato membro abbia omesso di emanare i provvedimenti di attuazione prescritti o abbia adottato provvedimenti non conformi ad una direttiva » — vedasi sentenza 6 maggio 1980, causa 102/79, Commissione/Belgio, Race. 1980, pag. 1473, a pag. 1487, punto 12 della motivazione.

( 8 ) Si vedano le considerazioni sull'« efficacia diretta » delle direttive in generale nella sentenza 19 gennaio 1982, causa 8/81, Ursula Becker/Finanzamt Münster-Innenstadt, Racc. pag. 53.

( 9 ) Vedansi, per i regolamenti, la menzionata sentenza nella causa 72/85, punto 20 della motivazione, e, per le direttive, la menzionata sentenza nella causa 102/79, punto 12 della motivazione.