1. 

È noto che nel quadro delle organizzazioni comuni dei mercati agricoli l'importazione e l'esportazione dei prodotti sottoposti a un regime di prezzo unico avvengono sulla base di appositi certificati, aventi un termine di validità, il cui rilascio è subordinato alla costituzione di una cauzione. Funzione essenziale di tale cauzione è garantire l'esecuzione dell'impegno di importare o di esportare durante il periodo di validità del certificato, così come precisa il sesto considerando del regolamento 193/75/CEE della Commissione del 17 gennaio 1975. A norma dell'articolo 17, paragrafo 2, di questo regolamento, la cauzione viene restituita quando sia stata apportata la prova del compimento delle formalità doganali d'importazione o d'esportazione. L'articolo 3 del regolamento 499/76/CEE della Commissione, del 5 marzo 1976, ha aggiunto un nuovo paragrafo all'articolo 18 del regolamento 193/75, stabilendo che la cauzione resti acquisita qualora le prove previste dall'articolo 17 non siano state presentate entro i sei mesi successivi all'ultimo giorno di validità del certificato, salvo il caso di forza maggiore. Si legge nel terzo considerando del citato regolamento che tale disposizione è stata introdotta «per ragioni di buona gestione amministrativa».

Nel novembre 1976, la società francese Buitoni ottenne, previa costituzione della cauzione, dei certificati d'importazione per concentrati di pomodoro provenienti da Paesi terzi. Essa provvide poi ad importare la merce nel periodo di validità dei certificati. Tuttavia, per un disguido dei suoi uffici amministrativi, le prove dell'avvenuta importazione furono presentate al competente organismo francese d'intervento circa cinque settimane dopo la scadenza del termine sopra menzionato. L'organismo francese d'intervento, pur non contestando la regolarità delle operazioni d'importazione effettuate dalla società Buitoni, ha ritenuto che il ritardo nella presentazione delle prove non gli consentisse di accogliere la richiesta di liberazione della cauzione avanzata dalla società medesima. Di conseguenza, ha disposto l'incameramento della cauzione.

Contro questa decisione, la società Buitoni ha fatto ricorso davanti al Tribunale amministrativo di Parigi, sostenendo l'invalidità del citato articolo 3 del regolamento della Commissione 499/76. E la giurisdizione adita, con sentenza del 22 marzo 1978, si è rivolta alla nostra Corte chiedendole di pronunciarsi, a norma dell'articolo 177 del Trattato CEE, «sulla validità e sull'interpretazione» dell'articolo predetto.

Per l'esatta comprensione della portata della domanda pregiudiziale, converrà riferirsi alle considerazioni che la società interessata ha svolto nell'introdurre il suo ricorso davanti al Tribunale amministrativo di Parigi, visto che la sentenza di quest'ultimo è esplicitamente motivata dalla difficoltà di rispondere «ai mezzi fatti valere dal ricorrente».

Secondo la tesi della società Buitoni, dunque, il regolamento 499/76 avrebbe previsto una penalità che né la Commissione né il Consiglio avevano il potere di istituire. Se infatti l'incameramento della cauzione può essere ritenuto una misura logica e adeguata nel caso di mancato rispetto dell'impegno che la cauzione serve a garantire, esso costituirebbe invece un diverso tipo di penalità se effettuato in circostanze simili a quelle del caso di specie, in cui viene colpito il ritardo nella presentazione di determinati documenti, e non il mancato adempimento dell'obbligo d'importare la merce nel termine fissato.

In secondo luogo, sarebbe contrario al principio di proporzionalità sanzionare in maniera identica la inesecuzione di un obbligo e il semplice ritardo nel fornire le prove della sua esecuzione. Lo stesso regolamento 193/75 avrebbe tenuto conto del principio di proporzionalità prevedendo (all'articolo 18, paragrafi 2 e 3) il rimborso parziale della cauzione, in proporzione delle quantità effettivamente importate o esportate, a favore di chi adempie solo parzialmente al suo obbligo. E sarebbe perciò inammissibile che un operatore economico il quali abbia rispettato per intero l'impegno d'importare — pur trascurando di fornire tempestivamente la prova — subisca una sanzione più severa di quella prevista nell'ipotesi di inesecuzione parziale dello stesso impegno. Anche il principio dell'uguaglianza di trattamento verrebbe, in questo modo, misconosciuto.

La ricorrente ha sostenuto infine che l'articolo 3 del regolamento 499/76 contraddirebbe le finalità e lo spirito del sistema comunitario della cauzione. Se è vero che scopo di questo sistema è indurre l'operatore a rispettare il suo obbligo d'importare o d'esportare, sarebbe assolutamente ingiustificato estendere l'incameramento della cauzione anche al caso in cui l'obbligo sia stato adempiuto.

2. 

Tali sono dunque le considerazioni in base alle quali la giurisdizione nazionale ha chiesto alla nostra Corte di pronunciarsi sulla validità dell'articolo 3 del regolamento 499/76. Ma nella formulazione della sua domanda il Tribunale amministrativo di Parigi ha menzionato anche l'interpretazione dell'articolo predetto; questo punto va subito chiarito, per sgombrare il campo da un falso problema.

La società ricorrente pensa che, qualora la norma contestata sia giudicata valida, resti aperta la possibilità di darne una interpretazione «liberale» o «equitativa», tale da consentire il recupero della cauzione da essa versata. In realtà, la stessa ricorrente non ha saputo indicare quale significato si possa, in ipotesi, attribuire al citato articolo 3 alla stregua dell'invocato criterio di equità; essa vorrebbe piuttosto che tale articolo fosse applicato alla sua situazione con molta larghezza, fino a qualificare come caso di forza maggiore la disorganizzazione amministrativa dei suoi servizi durante il periodo delle vacanze! È facile rispondere che il giudice nazionale, non la Corte, ha il compito di applicare al caso concreto la norma comunitaria di cui trattasi; in questa sede, il problema d'interpretazione va affrontato in termini generali. Qualora poi si ritenesse che il giudice richiedente abbia inteso chiedere l'interpretazione dei termini «salvo casi di forza maggiore», che figurano nel testo del citato articolo 3, sarebbe egualmente facile rispondere che la nozione di forza maggiore si riferisce a circostanze anormali non imputabili al soggetto, il quale invoca la forza maggiore per sottrarsi ad un obbligo o per escludere la sua responsabilità (v. sentenze 11 luglio 1968 in causa 4/68, Schwarzwaldmilch — Raccolta 1968, p. 497; 17 dicembre 1970 in causa 11/70, Internationale Handelsgesellschaft — Raccolta 1970, p. 1125; 30 gennaio 1974 in causa 158/73, Kampffmeyer — Raccolta 1974, p. 101; 15 maggio 1974 in causa 186/73, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor — Raccolta 1974, p. 533; 28 maggio 1974 in causa 3/74, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel — Raccolta 1974, p. 589; 20 febbraio 1975 in causa 64/74, Reich — Raccolta 1975, p. 261). Mi sembra, perciò che un difetto di funzionamento degli uffici di una società commerciale nel periodo delle vacanze estive non possa qualificarsi come caso di forza maggiore. Se, infine, il dubbio del giudice nazionale riguardasse la determinazione dei supposti margini, che l'articolo 3 potrebbe lasciare all'apprezzamento equitativo delle amministrazioni nazionali o dei giudici nazionali, la risposta non potrebbe essere se non negativa; margini del genere quell'articolo non ne prevede.

3. 

Torniamo al problema della validità della norma che stiamo esaminando, per riassumere gli argomenti della Commissione. Nelle sue osservazioni scritte, essa ha difeso la legittimità dell'artricolo 3 del regolamento 499/76, sostenendo principalmente che tale disposizione si era resa necessaria per realizzare due obbiettivi: uniformare le diverse pratiche amministrative degli Stati membri riguardo alle condizioni e ai termini per il recupero delle cauzioni e stabilire una scadenza per la chiusura definitiva di ciascuna pratica.

Successivamente, nel quadro della procedura orale, la Commissione ha sviluppato un terzo punto che era stato appena accennato nelle osservazioni scritte, ponendo in evidenza la funzione informativa che sarebbe svolta dal sistema dei certificati d'importazione e d'esportazione. Tale sistema dovrebbe fra l'altro consentire alla Commissione di seguire esattamente l'evoluzione del mercato; e la fissazione di un termine unico per tutta la Comunità, entro il quale debbono chiudersi le pratiche relative alle operazioni garantite dalla cauzione, servirebbe ad assiucurare il corretto svolgimento della menzionata funzione. La Commissione ha sostenuto che solo grazie alla produzione delle prove da parte degli importatori ed esportatori gli organismi nazionali e comunitari sono messi in grado di conoscere precisamente il numero delle operazioni compiute sulla base dei certificati. La gravità della sanzione che colpisce chi non rispetti il termine per la produzione delle prove si giustificherebbe, secondo la Commissione, per l'importanza dell'interesse comunitario allo svolgimento della funzione d'informazione. La Commissione, infatti, quando le prove non le sono fornite, è indotta a ritenere che l'operazione alla quale si riferivano determinati certificati non abbia avuto luogo; e ciò falsa la sua conoscenza della realtà economica.

Per quanto riguarda il primo punto — opportunità di uniformare le pratiche amministrative statali relative al recupero delle cauzioni — la Commissione si è limitata ad affermare che certe amministrazioni nazionali si erano dimostrate più rigorose di altre, ma non ha citato nessun precedente di incameramento della cauzione da parte di Stati membri, per mero ritardo nella produzione delle prove, nel periodo anteriore all'adozione della norma in esame. D'altra parte, l'esigenza di uniformare le procedure nazionali non conduceva necessariamente alla soluzione rigorosa adottata con l'articolo 3 del regolamento 499/76.

In realtà, come risulta anche dalla procedura orale, il secondo punto dell'argomentazione della Commissione ha avuto, nel quadro della sua difesa, un peso molto maggiore del primo. Alludo alla necessità di ordine amministrativo di definire, entro un certo termine, le pratiche pendenti; e torno a ricordare che il terzo considerando del citato regolamento motiva la regola dell'articolo 3 riferendosi a «ragioni di buona gestione amministrativa».

Costituisce senza dubbio una ragionevole esigenza pratica per qualsiasi amministrazione non tenere indefinitamente aperte le pratiche da essa trattate. La stessa società Buitoni non ha contestato la legittimità di tale esigenza, e quindi della fissazione di un termine d'ordine per la presentazione delle prove di ciascuna importazione o esportazione. Neppure la durata del termine stabilito dal citato regolamento 499/76 è stata messa in causa; la Commissione ha giustamente affermato che un termine di sei mesi è ragionevole. Egualmente ragionevole è che il termine sia «ordinatorio» e non preclusivo, come la Commissione ha pure sottolineato: la conseguenza pratica è che le prove dell'operazione effettuata possono essere prodotte anche dopo la scadenza del termine. Ma tutto ciò non pregiudica la distinta valutazione della sanzione che si applica a chi non rispetti il termine: la questione decisiva, nel caso di cui ci stiamo occupando, è la ragionevolezza della sanzione, non quella del termine ordinatorio.

Quanto infine alla funzione di informazione, che la Commissione attribuisce al sistema dei certificati, è da escludere che la conoscenza della situazione del mercato dipenda dalla tempestiva presentazione delle prove delle avvenute operazioni d'importazione o d'esportazione delle merci sottoposte all'obbligo del certificato. I chiarimenti forniti dalla Commissione, in risposta alle domande che le sono state poste durante l'udienza, confermano che le autorità doganali degli Stati membri mettono la Commissione al corrente di tutte le operazioni d'importazione o d'esportazione delle diverse categorie e tipi di merci. Tali informazioni hanno carattere esauriente per quanto riguarda le quantità delle merci e permettono alla Commissione di rendersi conto dell'andamento del mercato e delle correnti degli scambi; ciò che esse non consentono è l'individuazione delle imprese le quali abbiano adempiuto l'impegno d'importare o esportare inerente al sistema dei certificati di cui si tratta. La funzione d'informazione parrebbe dunque limitarsi all'acquisizione di documenti necessari per distinguere, nell'ambito dei movimenti globali di merci di cui la Commissione è già informata dagli uffici doganali nazionali, le operazioni realizzate sulla base dei certificati d'importazione o esportazione e, in particolare, per identificare le imprese che hanno adempiuto agli obblighi connessi ai certificati. Ciò precisato, sono d'avviso che una funzione d'informazione così secondaria e limitata non abbia una tale importanza da giustificare la pesante sanzione della perdita della cauzione nei casi di ritardo di presentazione dei certificati. E credo opportuno osservare che, se la Commissione avesse sin dall'inizio ravvisato uno stretto legame tra la funzione d'informazione, l'obbligo di documentare le operazioni effettuate entro un dato termine e le sanzioni relative, questo legame avrebbe dovuto emergere dalla motivazione del regolamento contestato, il quale è invece muto a tale riguardo.

4. 

La chiave per la soluzione del problema in esame sta nel valutare la sanzione contenuta nell'articolo 3 del regolamento 499/76 alla luce del principio di proporzionalità, secondo il quale ogni onere imposto ai destinatari di norme comunitarie deve essere contenuto nella misura necessaria al raggiungimento dello scopo e richiedere il minor sacrificio possibile dei soggetti. Che questo sia ormai un principio fermamente acquisito del diritto comunitario, è appena necessario ricordarlo (nella giurisprudenza di questa Corte si possono citare le sentenze 13 luglio 1962 in causa 19/61, Mannesmann — Raccolta 1962, p. 659; 17 dicembre 1970 in causa 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide — Raccolta 1970, p. 1162; 24 ottobre 1973 in causa 5/73, Balkan-Import-Export — Raccolta 1973, p. 1092; 13 novembre 1973 nelle cause riunite 63-69/72, Werhahn — Raccolta 1973, p. 1230; 11 maggio 1977 nelle cause riunite 99 e 100/76, De Beste Boter e Hoche — Raccolta 1977, p. 861; 5 luglio 1977 in causa 114/76, Bela-Mühle — Raccolta 1977, p. 1211). Richiamo l'attenzione in particolare sulla sentenza dell'11 maggio 1977 nelle cause 99 e 100/76, perché essa ha affrontato il problema di una cauzione in materia agricola sotto il profilo dell'osservanza del principio di proporzionalità, e ha deciso che non fossero stati oltrepassati i limiti di quanto era idoneo e necessario per raggiungere il fine perseguito, dato che in quel caso la perdita della cauzione non poteva considerarsi «alla stregua di una sanzione per il mancato adempimento di un obbligo autonomo» (punto 11 della motivazione).

Trattandosi di accertare la proporzione fra il mezzo (regime della cauzione) e il fine, bisogna evidentemente partire dalla identificazione del fine perseguito da quel regime. Ho già avuto occasione di citare il sesto considerando del regolamento della Commissione 193/75 del 17 gennaio 1975, ai termini del quale la cauzione «garantisce l'impegno d'importare o d'esportare nel periodo di validità» (dei certificati); questa precisazione è tanto più importante in quanto il regolamento 193/75 mirava a «codificare» la regolamentazione preesistente in materia di certificati d'importazione ed esportazione a partire dal regolamento 1373/70/CEE della Commissione del 10 luglio 1970 (v. secondo considerando del regolamento 193/75). Dal canto suo, la nostra Corte aveva già sancito, proprio con riguardo al regolamento 1373/70, che «il regime della cauzione è destinato a garantire l'effettuarsi delle importazioni ed esportazioni». Non c'è dubbio dunque circa lo scopo del regime della cauzione, connesso al sistema dei certificati d'importazione ed esportazione; con la conseguenza logica e giuridica della legittimità dell'incameramento della cauzione, nell'ipotesi in cui l'operazione prevista non venga effettuata.

Ma altra è, evidentemente, l'inosservanza dell'impegno volontariamente assunto d'importare od esportare entro un dato termine, altro è la mancata presentazione, entro la data stabilita dal regolamento 499/76, della documentazione che prova l'importazione o l'esportazione effettuata. Estendere al secondo inadempimento la sanzione stabilita per il primo, cioè l'incameramento della cauzione, significa servirsi del mezzo rappresentato dal regime delle cauzioni per un fine diverso da quello originario; significa (per dirlo con le parole della citata sentenza dell'11 maggio 1977) attribuire alla perdita della cauzione la natura di una sanzione per l'inadempimento di un obbligo autonomo. A tal proposito, valgono due considerazioni.

In primo luogo, se la mancata produzione della prova dipende dal fatto che l'operazione prevista non è stata effettuata, è questo fatto a determinare comunque la perdita della cauzione; e quindi una norma come l'articolo 3 del regolamento 499/76 ha una sua ragion d'essere soltanto se si vuole colpire la mancata produzione delle prove in sè e per sè, indipendentemente dal fatto che l'importazione (o l'esportazione) sia avvenuta o meno. In secondo luogo, prima dell'emanazione del regolamento 499/76, il regime della cauzione era da molto tempo in vigore, e naturalmente la perdita della cauzione penalizzava l'inosservanza dell'obbligo d'esportare od importare, mentre la impossibilità di ricuperare la cauzione finché non fosse stata fornita la prova dell'operazione compiuta induceva le imprese a non tardare eccessivamente nel fornire questa prova. La vera innovazione recata dal citato regolamento è che perde la cauzione anche chi ha rispettato l'impegno assunto, ma ha lasciato trascorrere, senza provvedere, il termine «ordinatorio» fissato per esibire la documentazione.

Una sanzione così rigorosa per un'inosservanza puramente formale, di gravità molto inferiore a quella dell'inadempimento dell'obbligo che la cauzione serve a garantire, sembra a me eccessiva e non credo basti a giustificarla la considerazione dello scomodo che potrebbe costituire per l'autorità amministrativa tenere in sospeso una pratica, invece di chiuderla definitivamente sei mesi dopo la scadenza della validità del certificato.

La Commissione dice di temere gli inconvenienti che comporterebbe per il funzionamento dei suoi servizi la libertà degli operatori economici di fornire le prove richieste per la liberazione della cauzione in un qualsiasi momento. Ma a questa affermazione si può opporre anzitutto che ogni impresa ha interesse a liberare al più presto la cauzione anche quando essa sia stata costituita mediante semplice garanzia bancaria, poiché, in linea generale, non è da pensare che le banche accordino benefici ai loro clienti senza contropartite. In secondo luogo, si può osservare che fra la libertà di fornire la prova dell'operazione effettuata senza limiti di tempo e la regola draconiana dell'articolo 3 del regolamento 499/76 vi è una soluzione intermedia: stabilire, come è stato fatto, un termine ordinatorio per la produzione della prova; e sanzionarne l'inosservanza con una penalità di mora proporzionata al ritardo (e quindi crescente a seconda dell'entità del ritardo, ma a partire da una base ragionevolmente lieve). In tal modo le imprese avrebbero un motivo di più per rispettare il termine, e l'amministrazione sarebbe compensata degli inconvenienti derivanti da eventuali ritardi.

La circostanza che sia chiaramente possibile conseguire il risultato voluto adottando misure sensibilmente meno onerose per gli amministrati, mi sembra decisiva per considerare la misura in questione come contraria al principio di proporzionalità, e quindi invalida.

5. 

Per queste ragioni, concludo proponendo che la Corte risponda alla domanda rivoltale dal Tribunale amministrativo di Parigi, con sentenza del 22 febbraio 1978, constatando l'invalidità nell'articolo 3 del regolamento 499/76 della Commissione del 5 marzo 1976.