1.

In base alle norme comunitarie di cui il giudice proponente sollecita l'interpretazione si possono formulare due ipotesi: la situazione dell'interessato può essere disciplinata dal capitolo del trattato relativo ai lavoratori subordinati, ed in particolare dall'art. 48, che ha trovato attuazione nel regolamento del Consiglio n. 1612/68 e nella direttiva del Consiglio nr. 68/360, oppure dai capitoli relativi al diritto di stabilimento ed alle prestazioni di servizi, ed in particolare dagli artt. 52, 53, 56, 62 e 66, che hanno trovato attuazione nella direttiva del Consiglio n. 73/148.

In entrambe le ipotesi, è anzitutto necessario stabilire su che cosa si fondi il diritto di soggiorno in uno Stato membro spettante ai cittadini di altri Stati membri, titolari del diritto di libera circolazione o di stabilimento.

Deriva il suddetto diritto immediatamente dal trattato e, se del caso, dalle norme comunitarie d'attuazione oppure è conferito soltanto dal documento di soggiorno che rilasciano le autorità dello Stato ospite?

La risposta a questo primo quesito è obbligata, se si conosce la vostra giurisprudenza. Voi avete infatti affermato, in particolare nelle sentenze 4 dicembre 1974, Van Duyn, e 4 luglio 1974, Reyners, che alla scadenza del periodo transitorio tanto l'art. 48 quanto l'art. 52 sono divenuti direttamente efficaci.

Essi creano dei diritti soggettivi che i singoli possono far valere in giudizio e che i giudici nazionali devono tutelare.

Il primo dei suddetti articoli attribuisce espressamente ai lavoratori subordinati il diritto di spostarsi liberamente nel territorio degli Stati membri e di prendervi dimora al fine d'esercitarvi un attività di lavoro.

Il diritto di stabilimento, che consente l'accesso alle attività indipendenti e ne permette l'esercizio alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato interessato, implica senza dubbio, anche se ciò non è detto espressamente, il diritto di ingresso e di soggiorno in tale Stato.

Nell'un caso come nell'altro, l'esistenza di questi diritti trova conferma nelle direttive emanate dal Consiglio, a norma degli artt. 49, 54 e 63, per la soppressione delle restrizioni all'ingresso ed al soggiorno, sia che si tratti di lavoratori subordinati, sia che si tratti di lavoratori indipendenti. L'art. 10 del regolamento n. 1612/68, l'art. 1 della direttiva n. 68/360 e l'art. 1 della direttiva n. 73/148 estendono, in termini praticamente identici, l'applicazione delle norme comunitarie in materia di ingresso e di soggiorno negli Stati membri ai coniugi di tutti coloro cui si applica detta normativa.

I testi summenzionati precisano che gli Stati membri riconoscono agli interessati il diritto di entrare nel loro territorio dietro semplice presentazione di una carta d'identità o di un passaporto validi; essi riconoscono pure un diritto di soggiorno permanente comprovato dal rilascio d'un documento amministrativo.

Così l'art. 1 del regolamento n. 1612/68 dispone che ogni cittadino d'uno Stato membro, qualunque sia il suo luogo di residenza, ha «il diritto di accedere ad un'attività subordinata e di esercirtarla sul territorio di un altro Stato membro», mentre l'art. 10 estende il «diritto di stabilirsi» ai membri della sua famiglia.

L'art. 4 della direttiva n. 68/360 dispone che gli Stati membri riconoscono alle persone cui tale direttiva si riferisce «il diritto di soggiorno sul loro territorio», diritto comprovato dal rilascio d'uno speciale documento di soggiorno. Nel preambolo della direttiva n. 73/148 si constata che la libertà di stabilimento può essere pienamente realizzata soltanto «se ai beneficiari è riconosciuto un diritto di soggiorno permanente» e che la libera prestazione di servizi implica che al prestatore e al destinatario sia garantito «un diritto di soggiorno corrispondente alla durata della prestazione».

Ne consegue che il diritto di soggiorno, attribuito dalle norme stesse del trattato, è un diritto soggettivo, collegato alla persona del cittadino comunitario, lavoratore subordinato o indipendente. Tale diritto non è in alcun modo condizionato al rilascio, da parte delle autorità nazionali, d'un documento di soggiorno, che serve esclusivamente a comprovare un diritto preesistente e non ha rispetto a quest'ultimo alcun effetto costitutivo. La riserva dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza, contemplata dagli artt. 48, n. 3, e 56, n. 1, non rappresenta una condizione da cui dipenda l'acquisto del diritto d'entrata e di soggiorno, ma consente invece di limitare, in singoli casi e per ben determinati motivi, l'esercizio d'un diritto che trova la sua fonte nel trattato stesso.

Ciò premesso, le norme nazionali non possono, quando debbano venire applicate ai cittadini comunitari, proporsi altro scopo che quello di controllare la presenza nel territorio dello Stato della suddetta categoria di stranieri privilegiati e di verificare, in occasione del periodico rinnovo del documento di soggiorno, la loro qualità di cittadini d'un altro Stato membro.

In che posizione si trova, da questo punto di vista, la legislazione belga in tema di polizia degli stranieri?

Consideriamo innanzitutto le norme relative all'ingresso ed al soggiorno degli stranieri in territorio belga.

Il testo fondamentale è rappresentato al riguardo dalla legge 28 marzo 1952, con le novelle del 30 aprile 1964 e del 1o aprile 1969.

Nell'art. 2, paragrafo A, essa enuncia il principio secondo cui un cittadino straniero può entrare e soggiornare nel Belgio soltanto se vi è stato autorizzato dal ministro della giustizia, nelle forme previste da un decreto reale, o se possiede certi requisiti fissati specialmente da convenzioni internazionali.

Allo stesso modo, in forza del paragrafo C, nessuno straniero può stabilirsi nel Regno senza la prescritta autorizzazione del ministro della giustizia.

Siamo quindi in presenza d'un sistema di previa autorizzazione. Occorre però ricordare che il regio decreto 21 dicembre 1965 modificato nel 1969, contiene, al capitolo III, disposizioni speciali concernenti i cittadini degli altri Stati membri della Comunità e che queste disposizioni tengono conto del diritto comunitario.

In effetti, a norma dell'art. 33 del succitato decreto, i cittadini comunitari possono entrare nel Belgio dietro semplice presentazione d'un passaporto o d'una carta d'identità rilasciati dalle autorità del loro Stato d'appartenenza.

Circa lo stabilimento nel Belgio, l'art. 39 riconosce ai cittadini comunitari un diritto ad ottenere il «permesso di stabilimento» contemplato dalla legge 28 marzo 1952, con la conseguenza che il rilascio del suddetto documento serve soltanto a comprovare il preesistente diritto di soggiorno, già attribuito dalle norme comunitarie.

L'art. 38 dispone, innegabilmente, che un certificato di registrazione venga rilasciato ai cittadini comunitari per i primi tre mesi del loro soggiorno nel Belgio, purché essi siano entrati legalmente nel paese. Il certificato viene rilasciato dall'amministrazione comunale al momento della dichiarazione d'arrivo e può essere rinnovato una sola volta per altri tre mesi.

Benché non previsto dalle direttive comunitarie, l'obbligo di richiedere detto documento non appare inconciliabile con ciò che esse dispongono. Esso trova giustificazione nella necessità pratica di disciplinare il lasso di tempo necessario per il rilascio del permesso di soggiorno, ma non subordina ad alcuna condizione preliminare l'esercizio del diritto di soggiorno attribuito dall'ordinamento comunitario ai cittadini di un altro Stato membro che si stabiliscano nel Belgio per esercitarvi una delle attività di cui agli artt. 48 o 52 del trattato.

Ogni straniero deve farsi iscrivere sui registri della popolazione del comune di soggiorno entro otto giorni dal suo ingresso nel Belgio, se egli intende rimanere più a lungo nel paese. Detto obbligo, contemplato dall'art. 15 del già ricordato decreto, trova il suo fondamento nella legge 2 giugno 1856 sui censimenti e sui registri della popolazione. Esso non costituisce, nei confronti dei cittadini comunitari, una condizione da cui dipenda il diritto di soggiorno. Per di più l'inosservanza della predetta legge è punita semplicemente con le pene previste per le contravvenzioni.

Sulla base di quanto s'è detto, il fatto che un cittadino comunitario abbia trascurato di ottemperare a quest'obbligo o non possieda, vuoi il certificato di registrazione, vuoi il permesso di stabilimento, non basta a privarlo del diritto soggettivo di soggiorno che gli è attribuito del trattato stesso.

Il diritto comunitario non vieta certo agli Stati membri di garantire, mediante adeguate sanzioni in caso d'inosservanza, il rispetto delle norme sulla polizia degli stranieri. Tuttavia, se si tiene conto del principio di non discriminazione enunciato dagli artt. 7 e 48 del trattato, tali sanzioni non dovrebbero essere più gravi di quelle comminate ai cittadini dello Stato interessato che non rispettino le formalità amministrative connesse ad un cambio di residenza. In particolare, provvedimenti come l'arresto, la detenzione in attesa d'espulsione e l'espulsione dal territorio nazionale appaiono sproporzionati ad una mancanza così lieve; con essi non si può legittimamente colpire una persona che, se da una parte ha trascurato di ottemperare alle formalità concernenti il controllo degli stranieri, dall'altra non ha fatto che entrare e soggiornare nel territorio d'uno Stato membro in base ad un preciso diritto attribuitole dal trattato CEE.

Benché la convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, non sia un testo comunitario e non sia quindi direttamente applicabile dai giudici nazionali, sotto il vostro controllo, si può ricordarde che il suo art. 5, n. 1, lett. f), rafforzerebbe, se ce ne fosse bisogno, le conclusioni cui riteniamo di dover giungere.

2.

Cionondimeno, occorre ancora accertare se l'essersi sottratto ad un obbligo di registrazione imposto dalla legge interna possa costituire per l'interessato un «comportamento personale» tale da giustificare un provvedimento d'espulsione per motivi d'ordine pubblico.

Va anzitutto ricordato che, a norma dell'art. 3, n. 1, della direttiva n. 64/221, direttiva riferentesi tanto ai lavoratori subordinati quanto agli indipendenti, provvedimenti di questo genere debbono trovare la loro giustificazione esclusivamente nel comportamento personale dell'interessato. Il n. 2 del suddetto articolo precisa che «la sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare l'adozione di tali provvedimenti». Nelle sentenze Bonsignore e Rutili, voi avete affermato che non è compatibile con l'art. 3 della direttiva n. 64/221 un motivo di «prevenzione generale»: l'espulsione d'uno straniero, cittadino comunitario, non può essere giustificata con la necessità di dissuadere altri stranieri dal compiere reati analoghi a quello di cui s'è resa colpevole la persona in questione.

Non si può negare che numerosi precedenti penali collezionati sia nello Stato di soggiorno, sia nello Stato d'origine o in un altro Stato, costituiscano un importante elemento di valutazione, tant'è vero che l'art. 5, n. 2, della direttiva consente in proposito di richiedere informazioni alle competenti autorità degli altri Stati membri e dispone che tali informazioni vanno fornite nel termine di due mesi. Simili richieste di informazioni non devono però avere carattere sistematico e, soprattutto, gli eventuali precedenti penali devono aggiungersi a un'ampia serie di fattori da prendere in considerazione prima di disporre l'espulsione o di negare il permesso d'entrata: detti provvedimenti devono colpire un comportamento asociale ed un turbamento grave ed attuale dell'ordine pubblico. Le misure adottate nei confronti degli stranieri per motivi d'ordine pubblico devono fondarsi esclusivamente sul comportamento individuale dell'interessato; in altre parole, esse devono essere personalizzate.

In considerazione di quanto s'è già detto, il mancato rispetto delle norme relative al controllo degli stranieri non può, nemmeno in presenza di precedenti penali dell'interessato, turbare l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza in modo così grave da giustificare un provvedimento d'espulsione, quando per di più lo straniero abbia tenuto nello Stato di soggiorno un comportamento irreprensibile.

Nello stesso ordine d'idee, a norma dell'art. 3, n. 3, della direttiva, un provvedimento d'espulsione non può basarsi semplicemente sul fatto che il documento nazionale d'identità, che ha consentito l'ingresso ed il soggiorno ovvero lo stabilimento, sia scaduto. Lo Stato che ha rilasciato il documento in questione si impegna infatti a riammettere, senza formalità, l'interessato nel suo territorio, anche se in seguito potrà essere contestata la nazionalità del titolare del documento (art. 3, n. 4). Ciò conferma il carattere accessorio o derivato del documento di soggiorno.

La funzione svolta dai documenti amministrativi nazionali con riferimento ai diritti attribuiti dal trattato può essere paragonata a quella svolta dalle licenze o dai certificati rilasciati dalle autorità nazionali nel settore della circolazione delle merci.

Già il 13 ottobre 1970 il Bundesfinanzhof aveva riconosciuto al certificato di circolazione delle merci il carattere non già d'un atto costitutivo di diritti, bensì d'una semplice dichiarazione rilasciata dalle autorità dello Stato membro d'esportazione per attestare l'esattezza di certe indicazioni fornite dall'esportatore e tali da giustificare un trattamento preferenziale. Prima ancora, il Finanzgericht dell'Assia aveva affermato, il 12 agosto 1968, che le norme relative al certificato di circolazione delle merci avevano natura puramente formale e non esercitavano perciò alcuna influenza sullo svolgimento delle operazioni commerciali comunitarie.

Da parte vostra, voi avete precisato in una sentenza del 6 giugno 1972 (causa94-71, Schlüter e Maack; Racc. 1972, pag. 307) che la dichiarazione prescritta all'importatore — in particolare la consegna del certificato d'uscita — costitutisce una manifestazione adeguata della volontà dell' esportatore di fruire della restituzione e soddisfa le esigenze della disciplina comunitaria. Anche se gli Stati membri possono, per motivi attinenti all'organizzazione dei loro servizi, imporre agli esportatori di presentare ugualmente una domanda redatta nelle forme prescritte dal diritto nazionale, essi non possono tuttavia sanzionare con la decadenza dal diritto alla restituzione l'inosservanza del predetto obbligo.

Del pari, voi avete affermato in una sentenza del 1o febbraio 1972 (causa 49-71, Hagen; Racc. 1972, pag. 23) che un'offerta per intervento, originariamente incompleta, può essere completata in seguito.

a)

Il diritto di entrare e di soggiornare nel territorio d'uno Stato membro spetta ai cittadini di un altro Stato membro direttamente in virtù degli artt. 48, 52 e 59 del trattato e delle norme comunitarie emanate per la loro attuazione, senza che sia affatto necessario il rilascio d'un documento di soggiorno da parte dello Stato ospite.

b)

La circostanza che il cittadino d'uno Stato membro abbia trascurato di ottemperare alle formalità concernenti il controllo degli stranieri non costituisce una minaccia per l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza e non può quindi, isolatamente considerata, legittimare un provvedimento d'espulsione o di privazione della libertà personale.