a)

Vorrei esaminare in primo luogo gli argomenti puramente testuali. Al riguardo, il governo francese fa riferimento, innanzitutto, ad altri passi nel testo del protocollo stesso, osservando che nel preambolo è adoperata l'espressione, più generale di «regime particolare» all'importazione in uno degli Stati membri, e che anche al n. 3 si parla di «regimi particolari». Queste formule possono servire a determinare la portata della norma contenuta nel n. 1 ed in particolare a giustificare la necessità di darne un'interpretazione in senso lato.

Tuttavia, d'accordo con la Commissione, si deve ammettere che questi accenni sono inconferenti. Per quanto riguarda il preambolo, si deve senz'altro riconoscere che la sua funzione consiste evidentemente nell'esporre i motivi che hanno determinato l'adozione del protocollo e nel dare un'indicazione generale del suo contenuto. Non è quindi necessario che il preambolo presenti la stessa precisa formulazione delle prescrizioni che seguono. In relazione a ciò, in caso di discordanze, il tenore del protocollo prevale sul preambolo, e veramente decisive sono le disposizioni del protocollo. Lo stesso avviene per il n. 3, dalla cui lettura risulta chiaramente che si tratta solo di un rinvio alle disposizioni del n. 1. In questo modo si comprende perché manchi una precisa definizione dei regimi particolari cui si fa riferimento. Sarebbe invece errato il determinare la portata di tali regimi particolari in base al tenore delle disposizioni di rinvio.

Il primo argomento del governo francese è perciò sicuramente irrilevante nella fattispecie.

b)

Di più ampio respiro sono i tentativi del governo francese di stabilire il significato del concetto di «regime doganale» in base alla terminologia usata in campo internazionale. Il governo francese crede nell'utilità di questi tentativi, anche se deve ammettere, d'accordo con la Commissione, che manca in proposito una definizione univoca e Drecisa.

Esso cita, in primo luogo, un passo del glossario del Consiglio di cooperazione doganale, secondo il quale per «régime douanier» si deve intendere «la destination au regard des lois et règlements douaniers que peuvent recevoir les marchandises assujetties au contrôle de la douane». Viene inoltre precisato che «dans certains pays ce terme désigne également l'ensemble des prescriptions légales ou réglementaires s'appliquant à cette destination», come pure «qu'il existe des régimes douaniers différents (régime de la mise à la consommation, de l'entrepôt de douane, de l'admission temporaire, du transit douanier, etc.) selon la nature et le but de l'opération».

Quanto al valore dimostrativo di queste citazioni, la Commissione ha obiettato, in primo luogo, che si tratta di formule del 1964, ormai superate. Dal 1967 vige la definizione : «Traitement applicable au regard des lois et règlements douaniers et selon la nature et le but de l'opération aux marchandises assujetties au contrôle de la douane». Inoltre, la nota esplicativa ha attualmente il seguente tenore : «Il existe divers régimes douaniers, mise à la consommation, entrepôt de douane, admission temporaire, transit douanier, etc.». Ma soprattutto si deve riconoscere che né dalla vecchia, né dalla nuova redazione del glossario si possono trarre argomenti decisivi per la soluzione del problema di cui stiamo trattando.

Anche su questo punto, ritengo giusta l'opinione della Commissione. In effetti, le formule citate pongono l'accento sui concetti di «leggi e regolamenti doganali», sono cioè basate sul concetto classico di dazio doganale. Inoltre, dalle note integrative — non esaurienti — nulla di preciso si può desumere per la soluzione del presente caso. Si ha l'impressione — come afferma la Commissione — che esse riguardino le modalità d'applicazione del regime doganale, ma non dicano alcunché sulla natura dei tributi considerati. Per quanto riguarda la decisione della presente causa, il glossario del Consiglio di cooperazione doganale può essere messo da parte senza inconvenienti.

La situazione non è diversa — diciamolo subito — per quanto riguarda il peso degli argomenti relativi alla terminologia del GATT, cui il governo francese si richiama sotto tre aspetti, al fine di dimostrare che l'aggettivo «doganale» ha il significato ampio che lo stesso governo attribuisce all'espressione«regime doganale» contenuta nel protocollo I.7.

Ora, il tentativo è destinato a fallire, per quanto riguarda il richiamo ai concetti presi in considerazione nel regime particolare dei rapporti fra l'Italia e la Libia. Abbiamo visto, infatti, che qui si tratta di contingenti tariffari per determinati prodotti, il che vuol dire — come giustamente sottolinea la Commissione — che ci troviamo di fronte a questioni doganali in senso stretto. Per il problema di delimitazione che attualmente c'interessa, questo richiamo è perciò inconferente.

Anche il riferimento alla definizione di «unione doganale» solo in apparenza può dare un maggiore contributo alla soluzione del nostro caso. Ai sensi dell'articolo 24, n. 8 del GATT, tale definizione è la seguente : «Substitution d'un seul territoire douanier à un ou plusieurs territoires douaniers lorsque cette substitution a pour conséquence que les droits de douane et les autres réglementations commerciales restrictives sont éliminées pour l'essentiel et que… les droits de douane et les autres réglementations appliquées par chacun des membres de l'union au commerce avec les territoires qui ne sont pas compris dans celle-ci sont identiques en substance». Come assume la Commissione, questa definizione non ha alcun valore dimostrativo nel contesto attuale, per il fatto stesso che l'aggettivo «douanier» non è adoperato per desiguare anche gli altri gravami indicati, diversi dai dazi. Inoltre, va detto in proposito che il trattato CEE ha adottato, evidentemente, un sistema diverso. Nel titolo I, relativo alla libera circolazione delle merci, si distingue, com'è noto, fra unione doganale (capitolo I) e abolizione delle restrizioni quantitative tra gli Stati membri (capitolo II). È certo inoltre che, durante il periodo transitorio, nonostante l'abolizione dei dazi doganali intracomunitari, era prevista nell'ambito della Comunità la riscossione di prelievi, cosicché lo stesso ordina mento comunitario fornisce un'indizio importante contro l'ipotesi che i prelievi siano compresi nel concetto di dazio doganale.

Infine, il terzo argomento tratto dalle disposizioni del GATT riguarda le formule usate dagli organismi comunitari nell'ambito delle trattative per l'accordo d'associazione con la Tunisia. A mio avviso, la Commissione ha dimostrato in modo convincente che neppure questo argomento è decisivo. In realtà, il fatto che vengano adoperate in generale espressioni come «preferenza tariffaria», «franchigia doganale» e «imposizione doganale» — alle quali si riferisce il Governo francese — si può spiegare con la circostanza che le trattative avevano ad oggetto anche prodotti — come gli agrumi — sottoposti indubbiamente a dazi doganali. Dall'impiego indiscriminato delle espressioni citate non si possono trarre illazioni circa la natura dei prelievi che colpiscono altre merci, (ad esempio l'olio d'oliva); non se ne può, cioè, desumere la prova che la Comunità abbia applicato il concetto di regime doganale a tutte le merci che erano oggetto delle trattative.

c)

Mentre gli argomenti finora esaminati non sono atti ad avvalorare la tesi del governo francese, si deve invece riconoscere la solidità di alcuni argomenti dedotti dalla Commissione a sostegno della propria tesi. Si tratta, in complesso, di quattro punti.

d)

Le questioni controverse richiedono, però, ulteriori riflessioni. Si pone infatti il problema dello spirito del protocollo cui si riferisce il governo francese; si deve, cioè, esaminare se esso conservi un significato ragionevole anche se interpretato nel senso ritenuto giusto dalla Commissione, ovvero quest'interpretazione — come teme il governo francese — privi il protocollo stesso di qualsiasi significato.

e)

Anche considerazioni connesse alla politica agricola comune portano a conclusioni sostanzialmente identiche. La Commissione ha illustrato quale sia l'importante funzione svolta dai prelievi per il raggiungimento degli scopi descritti dall'articolo 39 del trattato CEE. I prelievi costituiscono uno strumento per stabilizzare le importazioni nell'ambito del mercato unico, in cui si favorisce la produzione interna mediante condizioni preferenziali. Con questi mezzi si deve provvedere ad assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola. Ora, è chiaro che questo sistema subisce notevoli perturbazioni, qualora merci sottoposte ad organizzazione di mercato vengano importate in uno Stato membro in franchigia da prelievo. Tali importazioni possono determinare, nello Stato membro considerato, un livello di prezzi inferiore al prezzo d'entrata e al prezzo d'intervento comunitari, e provocare così una discriminazione fra produttori della Comunità, in contrasto con l'articolo 40, n. 3, del trattato CEE. A ciò è necessariamente connesso un isolamento del mercato nazionale, in evidente contraddizione con l'idea dell'unità del mercato comune. Questo isolamento è giuridicamente previsto dal protocollo I.7, n. 2. Dal punto di vista tecnico-commerciale, esso potrebbe essere stato determinato, nel nostro caso, dal fatto che evidentemente il livello dei contingenti d'importazione di olio d'oliva tunisino coincideva con l'entità del fabbisogno complessivo francese. In relazione a ciò, le esportazioni italiane di olio d'oliva verso la Francia raggiungevano — come abbiamo udito in corso di causa — quantitativi molto modesti. La situazione descritta potrebbe inoltre implicare dannose ripercussioni nei confronti degli altri Stati membri. Non è necessario, in proposito, riesaminare ora nei particolari la questione, già ampiamente discussa, dell'eventuale pressione esercitata sui prezzi italiani dal regime particolare che viene contestato alla Francia. Mi sembra comunque sufficiente la constatazione che effetti del genere non possono essere esclusi, ed anzi possono essere determinati anche da piccoli quantitativi di merci, nel caso di saturazione del mercato. I dati statistici forniti dalla Commissione sull'andamento dei prezzi italiani e sulla caduta di questi prezzi al di sotto del prezzo indicativo sono del resto veramente impressionanti.

Non si deve infine dimenticare l'effetto dell'esonero dai prelievi sul sistema di finanziamento della politica agricola comune. A norma del regolamento 130/66, la sezione «garanzia» del FEAOG è finanziata, com'è noto, da versamenti degli Stati membri, pari al 90 % dei prelievi da riscuotere sulle importazioni da paesi terzi. Il resto è coperto, se necessario, mediante contributi degli Stati membri, calcolati secondo un criterio di ripartizione fisso. Ora, se uno Stato membro non riscuote i prelievi, la relativa quota di contributi subisce naturalmente una diminuzione, mentre aumenta la somma che gli Stati membri devono versare secondo il criterio di ripartizione fisso. Se i prelievi fossero compresi nel «regime doganale», gli Stati indicati nel protocollo I.7 potrebbero influenzare unilateralmente il sistema di finanziamento della politica agricola comune. Anche questa è una conseguenza che, a mio avviso, va tenuta presente nell'interpretare il protocollo.

Queste rilevanti e molteplici riper cussioni connesse al sistema dei prelievi fanno apparire impossibile l'ipotesi che si sia voluto comprendere anche i prelievi nel regime particolare del protocollo I.7.

f)

Tuttaviaj non siamo ancora giunti alla fine delle nostre indagini. Uno degli argomenti del governo francese deve ancora esser preso in esame, e non si tratta certo del più semplice. Esso si può riassumere come segue. Per la decisione della causa — afferma il governo francese — si deve tener conto della dichiarazione d'intenzioni, adottata al momento della firma del trattato CEE, «ai fini dell'associazione alla Comunità economica europea dei paesi indipendenti appartenenti alla zona del franco». In essa le parti contraenti si dichiarano sollecite « di mantenere e intensificare le correnti tradizionali di scambi fra gli Stati membri della Comunità economica europea e tali paesi indipendenti, e di contribuire allo sviluppo economico e sociale di questi ultimi, e si dichiarano pronte, «fin dall'entrata in vigore del trattato, a proporre a tali paesi negoziati diretti alla conclusione di convenzioni di associazione economica alla Comunità». Secondo il governo francese, la funzione del protocollo controverso va considerata anch'essa alla luce di questa dichiarazione d'intenzioni, e perciò interpretata nel senso che a determinati Stati interessati devono essere riservati, per un periodo transitorio (e cioè fino alla conclusione di un accordo d'associazione), i vantaggi ch'essi traggono da relazioni particolari con singoli Stati membri. In applicazione di questo principio, l'accordo d'associazione fra la CEE e la Repubblica tunisina, entrato in vigore il 1o settembre 1969, ed il regolamento del Consiglio 1471/69, basato su tale accordo, hanno praticamente mantenuto alla Repubblica tunisina — per quanto riguarda l'olio d'oliva — i vantaggi per essa anteriormente derivanti dalle relazioni particolari con la Francia. Sotto questo aspetto, non avrebbe alcun senso l'ipotesi che, con l'entrata in vigore del regolamento 136/66, anche la Francia sia stata obbligata a riscuotere i prelievi sulle importazioni di olio d'oliva tunisino, rendendo inevitabile una frattura nei rapporti economici della Tunisia con la Francia. In considerazione dell'importanza delle esportazioni tunisine di olio d'oliva verso la Francia e del costante deficit commer ciale nei confronti di quest'ultima, ciò avrebbe implicato un notevole pregiudizio per l'economia tunisina. Sarebbe incomprensibile come tale pregiudizio e d'altro canto la successiva concessione di facilitazioni da parte della Comunità, possano conciliarsi con i principi di una razionale politica di sviluppo, che non può fare a meno dei due fattori pianificazione e stabilità.