1.

Anzitutto ve n'è una che attiene alla struttura, e in particolare al numero degli Uffici di vendita autorizzati: non vi era alcun imprescindibile motivo, ci si dice, per stabilire nella Ruhr soltanto due Uffici di vendita.

A tale appunto, la convenuta obietta che quando viene richiesta un'autorizzazione non spetta a lei giudicare se altre forme di accordo risponderebbero allo stesso modo, se non meglio, ai requisiti dell'articolo 65, paragrafo 2: essa è tenuta soltanto ad accertare se l'accordo che le viene presentato sia conforme a tali requisiti. E la stessa cosa vale per «la dimensione» degli organismi di vendita: l'Alta Autorità non è tenuta a stabilire la «dimensione ottimale» che tali organismi dovrebbero presentare.

Esposta nella forma qui riportata, la tesi della difesa è indubbiamente troppo assoluta. Non è esatto, in realtà, che l'Alta Autorità abbia solo la possibilità di scegliere tra il rigetto puro e semplice o l'accettazione senza riserve delle domande di autorizzazione che le vengono presentate. È noto infatti che le decisioni sono precedute da lunghe e laboriose discussioni con gli interessati, e che nel frattempo la Ruhr continua a funzionare sotto il regime di un'organizzazione di cartello già da lungo tempo esistente e che, legittima o no, ha continuato a funzionare anche dopo l'entrata in vigore del Trattato: in un primo momento ciò è avvenuto ad opera di un'interpretazione liberale delle disposizioni transitorie dovuta a una decisione dell'Alta Autorità (la decisione 37/53 dell'11 luglio 1953), la cui legittimità è stata riconosciuta dalla Corte (con le sentenze 6/54 del 21 marzo 1955, Raccolta 1, p. 224 e 1/58 del 4 febbraio 1959, Raccolta V, pp. 61 e segg.), e non è stata mai contestata, per lo meno in modo esplicito, da alcun governo degli Stati membri; in seguito il cartello ha continuato a sussistere in virtù di proroghe accordate dall'Alta Autorità ogni volta che lo si è ritenuto necessario. È infatti inammissibile che la Ruhr possa venire bruscamente privata di ogni organizzazione di vendita in comune. D'altra parte, l'Alta Autorità ha sempre il diritto — e se ne è frequentemente valsa — di subordinare l'autorizzazione a determinate modifiche che vanno apportate all'organizzazione di cui trattasi. Così, se essa avesse ritenuto che gli accordi relativi a un'organizzazione limitata a due soli Uffici di vendita non fossero «essenziali» al fine di ottenere una migliore distribuzione dei prodotti e presentassero, a causa di tale limitazione, un carattere «più restrittivo di quanto non lo esigesse» una migliore distribuzione, essa sarebbe stata in diritto (e ne avrebbe avuto anche l'obbligo) di negare l'autorizzazione, e cioè, in pratica, di far conoscere in tempo utile agli interessati a quali condizioni, relative al numero degli Uffici di vendita, essa sarebbe stata disposta a concedere l'autorizzazione.

Con ciò però non intendo dire che il mezzo in esame debba essere accolto. Infatti, per quanto attiene alla legittimità, siamo in presenza di una questione di apprezzamento che è di competenza esclusiva dell'Alta Autorità e rientra nell'esercizio del. sue potere discrezionale. E non è escluso che un'organizzazione di vendita in comune ripartita in due Uffici di vendita indipendenti, sebbene di struttura press'a poco identica, sia tale da assicurare una distribuzione migliore di quella che assicurerebbe un'organizzazione più decentrata; la questione veramente delicata, di cui mi occuperò al momento opportuno, è piuttosto quella della compatibilità del sistema dei due Uffici con le disposizioni del comma c).

Maggiori dubbi possono invece sorgere in merito all'insufficienza della motivazione, perché nei considerandi delle decisioni impugnate non figurano particolari giustificazioni (sulla questione qui esaminata della struttura e in particolare del numero degli Uffici di vendita) in riferimento alle esigenze del comma b). Ritengo tuttavia che le considerazioni contenute nel n. 26, viste alla luce del complesso delle motivazioni di tutte le decisioni, siano sufficienti a questo riguardo. In effetti, come ho detto, appare difficile contestare che il miglioramento delle condizioni di distribuzione dei prodotti carboniferi, conseguente a un'organizzazione di vendita in comune (su tale questione l'Alta Autorità fornisce le proprie spiegazioni al n. 26), è tanto maggiore quanto più forte è la concentrazione, soprattutto se si tratta dei prodotti di un medesino bacino che presentano press'a poco la stessa gamma e vengono offerti a un gran numero di clienti; e ciò che è evidente non è necessario sia motivato, come è stato con ragione rilevato nella discussione. Ancora una volta la questione della dimensione degli organismi di vendita assume realmente la propria importanza solo in riferimento al comma c), e sotto questo profilo le decisioni impugnate contengono ampie spiegazioni.

2.

La seconda censura relativa al comma b) riguarda il fatto che l'Alta Autorità non ha sufficientemente motivato né ha legalmente giustificato le sue decisioni per la parte in cui esse ammettono che gli accordi non «presentano un carattere più restrittivo di quanto richieda il loro scopo» ; la questione sarebbe stata esaminata solo rispetto a una parte delle clausole degli accordi.

Per quanto riguarda l'insufficienza della motivazione, non mi sembra che la censura debba essere accolta. L'Alta Autorità ha passate al vaglio tutte le clausole degli accordi che a suo parere erano effettivamente «più restrittive di quanto esigesse il loro scopo» : si vedano in proposito i considerandi da 27 a 33 (e così pure i considerandi 34, 35, 36 relativi alla disciplina commerciale), in cui essa limita o assoggetta a condizioni l'applicazione degli accordi per quanto riguarda i punti controversi. In condizioni del genere, essa poteva benissimo limitarsi a constatare, nel secondo alinea del considerando n. 26, che «prescindendo da talune eccezioni ancora da esaminare (gli accordi) non presentano un carattere più restrittivo di quanto richieda il loro scopo».

Per quanto attiene alla legittimità, il ricorrente non indica, o per lo meno non con precisione, quali siano le clausole autorizzate degli accordi che implicherebbero delle restrizioni contrarie al comma b), né per quali motivi esse dovrebbero venire considerate illegittime. Ritengo quindi che l'intera censura debba essere disattesa.

1.

I due mezzi riguardano disposizioni delle decisioni impugnate che sone collegate tra loro e distinte dalle altre, e precisamente gli articoli 15 e 16;

2.

La fonte dei poteri spettanti in merito all'Alta Autorità si trova essenzialmente in norme (articolo 65, paragrafo 2, alinea 3 e 4; articolo 65, paragrafo 3 e articolo 47 del Trattato) che, in riferimento ai due mezzi denunciati, è opportuno prendere contemporaneamente in considerazione.

1.

La prima attiene al fatto che il diritto di approvare in modo espresso o tacito, certi atti sociali, diritto riconosciuto all'Alta Autorità dalle decisioni impugnate, finirebbe col sostituire al potere di autorizzazione che l'articolo 65, paragrafo 2, attribuisce all'Alta Autorità — potere di cui essa può usare solo alle condizioni ivi previste, — un potere discrezionale esercitato senza controllo e senza le garanzie giurisdizionali che tutelano in ispecie gli Stati membri. Si tratterebbe inoltre di un «potere nuovo», espressione di un principio condannato dalla Corte nel parere 1/61 e anche dalle sentenze del 15 luglio 1960, in materia di trasporti su strada. Si è fatto richiamo al parere 1/61 anche per la parte in cui esso condanna la sostituzione di un controllo soggettivo, effettuato a posteriori, all'esame obiettivo, compiuto a priori, sulla compatibilità di un accordo con il Trattato.

Signori, dimostrerò anzitutto che il richiamo al parere 1/61 non è pertinente. Infatti, come sapete, esso è stato emesso in una prospettiva ben diversa, ossia quella dei limiti di un'eventuale «piccola revisione» con riguardo alle disposizioni dell'articolo 95, commi 3 e 4. La Corte ha fondato il suo parere negativo essenzialmente sull'interpretazione della lettera c) dell'articolo 65, paragrafo 2, ritenendo, da un lato, che le modifiche progettate oltrepassavano l'ambito di un semplice «adattamento» dei poteri dell'Alta Autorità rispetto alle esigenze di tale comma, in sé considerato, e, dall'altro, che questo stesso comma, il quale non fa che confermare il divieto generale sancito nell'articolo 4 d), non poteva per tale motivo subire alcuna modifica in virtù dell'articolo 95. Nella presente fattispecie, invece, non si tratta, evidentemente, di escludere l'applicazione dell'articolo 65, paragrafo 2 c) ma, al contrario, di stabilire se esso è stato osservato, questione di cui mi occuperò fra breve.

Il problema si pone quindi solo rispetto ai principi generali del Trattato, che la Corte ha più volte ricordato o enunciato, principi che effettivamente vietano all'Alta Autorità sia di abdicare dai suoi poteri sia di attribuirsi poteri non previsti dal Trattato !

A mio parere, nessuna di queste due ipotesi si riscontra nel caso in esame.

Infatti, mi sembra anzitutto difficile sostenere, dopo lette le decisioni impugnate e i loro considerandi, che l'Alta Autorità non ha esaminato «obiettivamente» con riguardo ai vari requisiti dell'articolo 65, paragrafo 2, la natura e la portata degli accordi sottopostile. Non si deve però dimenticare che questo esame, per quanto obiettivo sia, richiede per una gran parte, e l'ho già rilevato, une «valutazione» degli effetti che gli accordi sembrano atti a produrre in futuro. E ciò, come giustamente sottolinea l'Alta Autorità, rende del tutto normale, se non addirittura indispensabile, che si provveda a istituire in anticipo procedimenti destinati a permettere un efficace controllo successivo dell'attività degli interessati, per assicurarsi che essi rispettino sia le disposizioni del Trattato, sia le condizioni dell'autorizzazione. Si può addirittura pensare che se l'Alta Autorità si fosse astenuta dal prevedere simili modalità di controllo, il governo ricorrente o un altro qualsiasi governo sarebbero stati legittimati ad agire.

D'altra parte, le disposizioni necessarie a dare un fondamento giuridico perfettamente regolare sia al principio sia all'organizzazione di questo controllo, si trovano nel Trattato stesso.

Il principio di un controllo permanente delle autorizzazioni risulta con la massima chiarezza dai commi 3 e 4 dell'articolo 65, paragrafo 2: il comma 3 stabilisce che le autorizzazioni sono concesse solo «a condizioni determinate e per una durata limitata» e che possano essere rinnovate solo se l'Alta Autorità «constata che al momento del rinnovo le condizioni stabilite dai predetti commi a) e c) continuano a sussistere». Il comma 4 dispone invece che «l'Alta Autorità revoca l'autorizzazione o ne modifica i termini se accerta che, per effetto di un mutamento delle circostanze, l'accordo non risponde più alle condizioni sopra previste, o le effettive conseguenze dell'accordo stesso o della sua applicazione sono contrarie alle condizioni richieste per la sua approvazione». L'Alta Autorità ha quindi non solo il diritto, ma anche il dovere, di esercitare una continua sorveglianza sull'applicazione dell'accordo da lei autorizzato, e ciò sia per potere rinnovare l'autorizzazione con piena cognizione di causa quando essa viene a scadere, sia per revocarla eventualmente anche prima della scadenza. Per esercitare un controllo del genere essa ha a propria disposizione i poteri di informazione e di verifica di cui all'articolo 47, al quale del resto lo stesso articolo 65 fa espresso richiamo nel paragrafo 3. Io ritengo che, rispetto alle esigenze di una efficace serveglianza di organizzazioni di cartello come le organizzazioni della Ruhr, i poteri di controllo attribuitisi dall'Alta Autorità nelle decisioni impugnate non hanno nulla di illegittimo; essi non presentano alcuna analogia con la creazione di un potere regolamentare non previsto dal Trattato che la vostra sentenza del 15 luglio 1960 ha condannato.

Quanto all'obiezione che il sistema criticato potrebbe determinare, per gli interessati, e in specie per gli Stati membri, l'impossi bilità di adire le vie giudiziarie nell'ipotesi di approvazione tacita degli atti sottoposti al controllo, per respingerla è sufficiente fare osservare, seguendo in ciò la tesi della convenuta, che l'inattività dell'Alta Autorità può sempre dar luogo ad un ricorso per carenza, a norma dell'articolo 35. Si può inoltre aggiungere che un ricorso del genere è sempre possibile in base al quarto comma dell'articolo 65 paragrafo 2, a prescindere dalle questioni attinenti all'approvazione di un atto sociale di cui all'articolo 15, paragrafo 3 delle decisioni impugnate. Infine, non capisco quale termine possa decorrere nei confronti di un governo, trattandosi di un ricorso per carenza avente ad oggetto l'inazione dell'Alta Autorità non già di un ricorso proposto dinanzi alla Corte, direttamente contro le decisioni degli organi sociali.

È vero che di regola gli atti in questione non vengono pubblicati né resi noti ai governi (preciso che non intendo con ciò alludere alla formula dell'articolo 70, comma 3 sui trasporti…); di conseguenza, un governo può ignorare una decisione degli Uffici di vendita che sia stata approvata implicitamente dall'Alta Autorità. Ma se si ammette, come io ritengo, che il sistema delle decisioni impugnate non esorbita dai poteri di controllo che il Trattato riconosce all'Alta Autorità, si giunge alla conclusione che i governi degli Stati membri non hanno il diritto di esigere che vengano portate a loro conoscenza decisioni che attengono all'attività interna degli Uffici di vendita: ragionare diversamente equivarrebbe a rendere tali Stati parzialmente responsabili della sorveglianza su tali organismi, mentre l'unica responsabile è l'Alta Autorità.

2.

La seconda critica attiene all'illegittimità della delega, fatta dall'Alta Autorità ai propri servizi, di poteri che l'Istituzione può comunque esercitare solo collegialmente, e il governo ricorrente non manca di richiamarsi in proposito alle varie sentenze da voi emesse a tal riguardo oltre che alla decisione 22/60.

Nel corso della discussione si è accennato a tal proposito ad una «risoluzione» dell'Alta Autorità dell'8 gennaio 1964, «relativa alle modalità da seguire per l'esame delle notifiche dei due Uffici di vendita del carbone della Ruhr e dell'Ufficio belga di vendita dei carboni (Cobechar)». Tale documento però non è stato pubblicato e nemmeno prodotto in causa: si deve pertanto ritenere che il ricorrente lo abbia ignorato, il che, a mio parere, fa sì che io non ne posso tener conto. Mi limiterò quindi a rilevare, facendo riferimento solo alle decisioni impugnate, e precisamente all'articolo 15 paragrafo 3, che se i «servizi» dell'Alta Autorità effettuano, a norma di tale disposizione, una «constatazione di conformità» senza intervento del collegio, da un simile modo di procedere non può derivare alcun pregiudizio al diritto degli Stati membri di presentare un ricorso. Due infatti sono le possibili alternative: o «i servizi» adottano una decisione esplicita, che fanno pubblicare, e allora si tratterà di una decisione manifestamente illegittima in quanto contraria sia alla decisione 22/60 sia alla vostra giurisprudenza; oppure non la fanno pubblicare, e allora vi saranno i presupposti di un ricorso per carenza contro l'inattività dell'Alta Autorità alle condizioni che poco fa ho ricordato.

1.

In merito alla struttura il governo ricorrente lamenta anzitutto l'identità di struttura dei due Uffici sia per quanto riguarda l'importanza della produzione, della vendita e dei tipi di prodotti, sia per quanto attiene all'organizzazione interna e alla disciplina delle vendite. Esso denuncia inoltre la collaborazione dei due Uffici all'interno degli organi comuni, Ruhrkohle Treuhand e Ruhrkohlen Beratung, e infine si rifà alla ripartizione tra i due Uffici delle società minerarie controllate dallo Stato. Riesaminiamo questi tre punti :

2.

Siamo così giunti all'esame dell'aspetto meramente economico della discussione, ossia dell'aspetto relativo al duopolio.

Su questo punto la tesi del governo ricorrente consiste sostenzialmente nel sostenere che il duopolio, forma estrema dell'oligopolio, è tale, nelle circostanze di specie, da ridurre a nulla, o quasi, quel «minimo di concorrenza» che secondo la sentenza 13/60 deve sussistere perché l'accordo sia conforme alle esigenze del comma c) dell'articolo 65, paragrafo 2.

Signori, lascerò da parte le discussioni dottrinali sulla teoria dell'oligopolio, e mi limiterò a fare semplicemente notare che, nonostante le ricerche che ho potuto svolgere, non sono riuscito a trovare nella dottrina tesi che oppongano il duopolio alle altre forme di oligopolio per quanto riguarda gli effetti economici che ne possono derivare. Per il resto, valgono le considerazioni contenute nella vostra sentenza 13/60.

Anzitutto osservo che tale sentenza ha accolto la dottrina della «concorrenza imperfetta» che caratterizza l'oligopolio, riconoscendo che il mercato del carbone, come pure quello dell'energia, costituiscono tipici esempi di una simile forma di concorrenza. Essa ha poi accolto anche «la dottrina che ravvisa nell'oligopolio un regime nel quale ciascun venditore tiene conto, nei propri calcoli economici, del probabile comportamento che i suoi concorrenti adotteranno in risposta alle sue decisioni, per il motivo molto semplice che ciò che essi fanno è il risultato diretto della sua azione»(Raccolta VIII, p. 209). Ne consegue che l'oligopolio, in un regime di concorrenza imperfetta, ha di regola un certo potere di determinare i prezzi, ossia può condurre una vera e propria politica dei prezzi che non è influenzata esclusivamente, e nemmeno prevalentemente, dalla legge della domanda e dell'offerta — nel senso in cui questa opererebbe su un mercato «atomistico» — ma da considerazioni ben diverse relative a obiettivi da realizzare entro un termine più o meno lungo. Ciò però non toglie, sempre secondo la vostra sentenza, che un «minimo di concorrenza» possa essere garantito anche in un regime oligopolistico, e debba esserlo nel mercato comune del carbone se si vogliono rispettare le «esigenze fondamentali enunciate negli articoli 2, 3, 4 e 5 del Trattato e in particolare» la necessità di garantire «il mantenimento e il rispetto di condizioni normali di concorrenza».

Infine, il «potere di determinare i prezzi» può essere ammesso solo a condizione che esso non operi nei confronti di «una parte sostanziale dei prodotti di cui si tratta nel mercato comune». In proposito (ed è su questo punto che la sentenza 13/60 è stata più spesso criticata), la Corte ha adottato un criterio quantitativo basato sull'ordine di grandezza della produzione comparata dei grandi bacini della Comunità. Richiamandosi per analogia ad alcune disposizioni dell'articolo 66, essa ha constatato che il cartello unico della Ruhr (al quale l'Alta Autorità aveva negato l'autorizzazione), controllando una produzione di carbon fossile che è «circa quattro volte superiore a quella di qualsiasi altro bacino del mercato comune e (che) supera di più del doppio la produzione complessiva degli Charbonnages de France, sola organizzazione comparabile per importanza», veniva ad avere, per questo solo fatto, il potere di determinare i prezzi di una parte sostanziale dei prodotti di cui trattasi nel mercato comune.

Da questa analisi della sentenza 13/60 sembra proprio risultare che una ripartizione delle imprese della Ruhr in due organismi, ciascuno dei quali smercia circa la metà della produzione del bacino e risulta quindi comparabile con gli Charbonnages de France, riveste i requisiti enunciati dalla sentenza perché la «dimensione» risponda alla condizioni dell'articolo 65, paragrafo 2 c), con la conseguenza che, autorizzando i due Uffici di vendita, l'Alta Autorità ha esercitato il proprio potere discrezionale entro i limiti previsti dall'articolo 33.

Per finire, vorrei rispondere all'argomentazione, sviluppata in particolar modo durante la discussione orale, secondo cui l'esperienza relativa all'applicazione dei nuovi accordi avrebbe confermato i timori del governo ricorrente in merito alla creazione di un'effettiva concorrenza per quanto imperfetta, tra i due Uffici: non vi è alcun elemento che, alla luce di tale esperienza, e specialmente nella determinazione dei prezzi, si presenti come un segno, sia pure minimo, dell'esistenza di una simile concorrenza e ciò è sufficiente per dimostrare sia che l'Alta Autorità nutre a questo proposito vane speranze, sia che le decisioni, cui si deve tale stato di cose, sono illegittime.

Secondo me, a tali osservazioni si dovrebbe rispondere che, sul piano della teoria economica, rientra nell'essenza dell'oligopolio che le decisioni degli oligopolisti relative ai prezzi, come del resto quelle prese in altri settori, si assomiglino: è questo una logica conseguenza del fatto che il comportamento di ognuno di essi è in funzione del supposto comportamento degli altri; quindi, il solo fatto che i prezzi siano gli stessi non è sufficiente a provare, di per sé, un'intesa.

Aggiungo che, qualora tale identità di comportamento non sia il risultato di un'intesa che abbia per scopo la creazione di una posizione di predominio ma sia dovuta alle necessità di una politica razionale seguita nell'interesse convergente dell'industria in questione e della Comunità stessa e si mantenga entro i limiti di una concorrenza che risenta largamente del mercato dell'energia, l'atteggiamento comune non sarebbe tale da apparire necessariamente contrario al Trattato.

Ritengo insomma che gli accordi autorizzati dall'Alta Autorità, tenuto conto delle condizioni cui è stata subordinata la loro approvazione, sono tali da permettere il soddisfacente funzionamento delle organizzazioni di vendita in comune del carbone della Ruhr compatibilmente con le attuali disposizioni del Trattato, così come la Corte le ha interpretate.

Nessun mezzo del ricorso mi sembra fondato.