COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 22.9.2021

COM(2021) 596 final

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E FINANZIARIO E AL COMITATO PER L'OCCUPAZIONE

Relazione sullo strumento europeo di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza (SURE) a seguito della pandemia di COVID-19 a norma dell'articolo 14 del regolamento (UE) 2020/672 del Consiglio



SURE: UN ANNO DOPO

Sintesi

Un nuovo strumento istituito rapidamente per rispondere all'impatto socioeconomico della pandemia

La presente relazione è la seconda relazione semestrale sullo strumento europeo di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza (SURE). Essa illustra le operazioni e l'uso dello strumento fino ad oggi e ne esamina l'impatto socioeconomico. SURE è uno strumento di crisi, del valore di 100 miliardi di EUR, creato dall'Unione europea per aiutare gli Stati membri a preservare i posti di lavoro e tutelare i redditi dei lavoratori nel contesto della pandemia di COVID-19. SURE è anche una forte espressione di solidarietà tra gli Stati membri dell'UE: tutti gli Stati membri hanno convenuto di fornire garanzie bilaterali all'UE, affinché potesse assumere prestiti sui mercati a condizioni molto favorevoli per finanziare i prestiti SURE.

L'attuazione dello strumento è stata agevole e rapida. Il regolamento SURE è stato proposto dalla Commissione, nell'ambito della risposta iniziale alla pandemia, il 2 aprile 2020 ed è stato adottato dal Consiglio il 19 maggio 2020. La dotazione finanziaria di 100 miliardi di EUR è stata messa a disposizione il 22 settembre 2020, dopo la firma degli accordi di garanzia da parte di tutti gli Stati membri. La Commissione ha accelerato l'attuazione dello strumento collaborando strettamente con gli Stati membri. La maggior parte dell'assistenza finanziaria concessa è stata erogata in soli sette mesi, da ottobre 2020 a maggio 2021. Nel giugno 2021 SURE ha vinto il premio del Mediatore europeo per la buona amministrazione 2021 nella categoria prestazione di servizi orientati al cittadino.

Per finanziare l'assistenza finanziaria di SURE a favore degli Stati membri, l'UE ha emesso per la prima volta obbligazioni sociali. Oltre a quanto previsto dal regolamento SURE, la presente relazione fornisce anche i dati pertinenti da comunicare ai sensi del quadro dell'UE per le obbligazioni sociali SURE, in particolare per quanto riguarda l'assegnazione dei proventi di SURE, il tipo di spesa e l'impatto di SURE. Essa inoltre verifica che la spesa sostenuta da SURE sia ben allineata con gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.

Un'ampia adesione, ulteriormente cresciuta dopo la prima relazione semestrale

La richiesta di assistenza finanziaria nell'ambito di SURE da parte degli Stati membri è stata forte anche nel primo semestre del 2021. Dall'introduzione dello strumento il Consiglio ha assegnato, sulla base di proposte della Commissione, più del 94 % della dotazione complessiva di 100 miliardi di EUR a 19 Stati membri. Nel marzo 2021, dopo la pubblicazione della prima relazione semestrale su SURE, è stata concessa assistenza finanziaria nell'ambito di SURE all'Estonia. In seguito alla recrudescenza della pandemia, sei Stati membri che avevano già beneficiato del sostegno di SURE (Belgio, Cipro, Grecia, Lettonia, Lituania e Malta), a metà marzo 2021 hanno presentato una nuova richiesta di fondi supplementari. Tali richieste di importi integrativi, per complessivi 3,7 miliardi di EUR, sono state rapidamente esaminate dalla Commissione e approvate dal Consiglio (rispettivamente alla fine di marzo e a metà aprile).

La Commissione ha già erogato il 95 % del totale dell'assistenza finanziaria concessa dal Consiglio, tramite prestiti back-to-back agli Stati membri basati sull'emissione di obbligazioni dell'UE. Dopo la prima relazione semestrale, tra marzo e maggio 2021, la Commissione ha emesso con successo obbligazioni sociali SURE per conto dell'UE per ulteriori 36 miliardi di EUR. Gli investitori hanno continuato a mostrare un forte interesse, malgrado le condizioni di mercato più difficili rispetto al 2020 e all'inizio del 2021, il che si è tradotto in condizioni di prezzo più favorevoli. Il 9 marzo 2021 la Commissione ha effettuato con ottimi risultati la quinta emissione di obbligazioni SURE per 9 miliardi di EUR. La sesta emissione di obbligazioni SURE è stata eseguita dalla Commissione il 23 marzo 2021 in due tranche, per complessivi 13 miliardi di EUR. La settima emissione di obbligazioni SURE, per oltre 14,1 miliardi di EUR, è stata eseguita con successo il 18 maggio 2021. L'importo raccolto con queste tre emissioni dalla Commissione è stato erogato agli Stati membri dopo cinque giorni lavorativi. La scadenza media delle erogazioni a favore degli Stati membri è di 14,5 anni, vale a dire vicina alla scadenza massima di 15 anni prevista dalle decisioni di esecuzione del Consiglio.

Uso dello strumento SURE da parte degli Stati membri beneficiari 

Si stima che nel 2020 SURE abbia sostenuto circa 31 milioni di persone e 2½ milioni di imprese, vale a dire più di un quarto del totale degli occupati degli Stati membri beneficiari. In particolare, nel 2020 SURE ha sostenuto circa 22½ milioni di lavoratori dipendenti e 8½ milioni di lavoratori autonomi, coperti da regimi di riduzione dell'orario lavorativo e da misure analoghe. 

La spesa pubblica totale per le misure ammissibili a titolo di SURE è aumentata in modo significativo rispetto alla prima relazione. Sulla base delle relazioni aggiornate degli Stati membri beneficiari attualmente si prevede che la spesa sarà pari a 114 miliardi di EUR, superando i 94 miliardi effettivamente coperti da SURE. Ciò dimostra la rilevanza delle misure ammissibili a titolo di SURE dal punto di vista degli Stati membri.

In base alle relazioni degli Stati membri, la spesa programmata rappresenta solo il 10 % della spesa totale per le misure sostenute da SURE. Tale dato deve essere confrontato con il 20 % indicato nella prima relazione semestrale di marzo 2020 e con il 54 % di agosto 2020, quando 17 Stati membri hanno presentato la loro prima richiesta di sostegno nell'ambito di SURE.

Dei 19 Stati membri a cui è stato concesso il sostegno di SURE, 16 lo hanno utilizzato per contribuire a finanziare regimi di riduzione dell'orario lavorativo. Nel primo semestre del 2021 molti Stati membri beneficiari del sostegno di SURE hanno esteso i regimi di riduzione dell'orario lavorativo per rispondere alle nuove ondate della pandemia. I sei Stati membri che hanno richiesto il sostegno integrativo all'inizio del 2021 hanno modificato l'impianto dei regimi che già beneficiavano del sostegno di SURE oppure hanno istituito nuove misure. Ad agosto 2021 la maggior parte degli Stati membri che utilizzavano SURE per finanziare i regimi di riduzione dell'orario lavorativo non aveva ancora iniziato la progressiva riduzione del sostegno, anche se alcuni Stati membri avevano già interrotto l'utilizzo dei regimi di riduzione dell'orario lavorativo.

Oltre la metà dell'importo totale dell'assistenza finanziaria nell'ambito di SURE è stata destinata dagli Stati membri a sostenere i regimi di riduzione dell'orario lavorativo. Più del 40 % è andato a sostegno di misure analoghe, di cui quasi un terzo per i lavoratori autonomi, mentre solo il 5 % è stato destinato a misure di carattere sanitario, a conferma della natura "accessoria" di tali misure ai sensi del regolamento SURE.

Sulla base dei dati comunicati dagli Stati membri, il livello di assorbimento dell'assistenza finanziaria concessa nell'ambito di SURE appare elevato per la maggior parte degli Stati membri. Il livello di assorbimento sarà oggetto di un monitoraggio più attento in tre Stati membri che attualmente segnalano una spesa pubblica programmata inferiore all'importo concesso nell'ambito di SURE, i quali hanno però anche espresso l'impegno a risolvere possibili problemi. Il livello di assorbimento è potenzialmente basso in uno Stato membro nel quale la ripresa è stata più forte del previsto.

Una prima valutazione dell'impatto di SURE

Le misure nazionali per il mercato del lavoro sostenute da SURE hanno probabilmente evitato la disoccupazione di quasi 1½ milioni di persone nel 2020. Questo risultato è stato possibile mantenendo nelle imprese i lavoratori dipendenti e preservando il lavoro autonomo. Ciò spiega anche perché l'aumento dei tassi di disoccupazione registrato nel 2020 negli Stati membri beneficiari sia stato trascurabile e nettamente più contenuto rispetto a quello registrato durante la crisi finanziaria mondiale, malgrado il calo del PIL nel 2020 sia stato più marcato.

Questa è una condizione essenziale per la forte ripresa economica prevista per il 2021. Mantenere il legame tra la forza lavoro disponibile e l'impresa ha anche contribuito a sostenere una rapida ripresa nel 2021, accompagnando eventualmente un adeguamento più lento ma necessario nei settori colpiti più duramente o che hanno subito effetti più duraturi. Di conseguenza, si prevede che la perdita media del PIL negli ultimi due anni sarà inferiore a quella registrata nei primi due anni della crisi finanziaria mondiale.

L'assistenza finanziaria a titolo di SURE ha inoltre generato risparmi di bilancio significativi sui pagamenti degli interessi per gli Stati membri beneficiari per 8,2 miliardi di EUR. L'aumento dell'importo rispetto alla prima relazione semestrale è dovuto alle tre erogazioni supplementari. Tali risparmi sono attribuibili alle condizioni di finanziamento favorevoli offerte dall'UE e alla lunga scadenza media dei prestiti di quasi 15 anni.

Il protrarsi delle circostanze eccezionali che giustificano lo strumento SURE

Le prospettive economiche restano contraddistinte da un elevato grado di incertezza, anche se i rischi sono nel complesso ben bilanciati. L'obiettivo dell'UE di vaccinare il 70 % della popolazione adulta entro la fine dell'estate è stato raggiunto. Nel frattempo la ripresa economica si è rafforzata e le prospettive a breve termine per l'economia europea sono migliori ora che nella primavera del 2021. Tuttavia la variante Delta del virus SARS-CoV-2 si è diffusa rapidamente e in alcuni paesi le campagne di vaccinazione stanno rallentando.

Per la ripresa è necessario che la politica di bilancio passi gradualmente da aiuti temporanei di emergenza, come quelli di SURE, a misure per la ripresa più mirate e lungimiranti, che comprenderebbero politiche attive del mercato del lavoro in linea con la raccomandazione della Commissione relativa a un sostegno attivo ed efficace all'occupazione (EASE) in seguito alla crisi COVID-19 1 . Restano intanto a disposizione nell'ambito di SURE, fino alla fine del 2022, quasi 6 miliardi di EUR che potrebbero essere utilizzati per affrontare le gravi perturbazioni economiche dovute alla pandemia di COVID‐19.

Introduzione

La presente relazione è la seconda relazione semestrale sullo strumento europeo di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza (SURE). SURE è stato creato dall'Unione europea (UE) nel maggio 2020 per aiutare gli Stati membri a proteggere i posti di lavoro e tutelare i redditi dei lavoratori durante la pandemia di COVID-19 2 . Esso fornisce l'assistenza finanziaria dell'Unione sotto forma di prestiti a condizioni favorevoli agli Stati membri che ne fanno richiesta. Il programma SURE prevede un'assistenza finanziaria fino a 100 miliardi di EUR da utilizzare per contribuire a finanziare regimi di riduzione dell'orario lavorativo o misure analoghe degli Stati membri per proteggere i lavoratori dipendenti e autonomi, nonché determinate misure accessorie di carattere sanitario, in particolare nel luogo di lavoro. Nel giugno 2021 SURE ha vinto il premio del Mediatore europeo per la buona amministrazione 2021 nella categoria "eccellenza nella prestazione di servizi orientati al cittadino".

La presente relazione semestrale è un obbligo giuridico. Essa è adottata dalla Commissione europea (in seguito la "Commissione") a norma dell'articolo 14 del regolamento (UE) 2020/672 del Consiglio (in seguito "regolamento SURE") 3 per adempiere all'obbligo di riferire al Parlamento europeo, al Consiglio, al comitato economico e finanziario e al comitato per l'occupazione 4 . La prossima relazione dovrà essere presentata entro la fine di marzo 2022. La data limite per l'inserimento delle informazioni nella presente relazione era la fine di giugno 2021 per le relazioni degli Stati membri e i primi di settembre 2021 per i dati epidemiologici ed economici.

Prendendo in esame i principali risultati conseguiti da SURE fino ad agosto 2021, la presente relazione conferma sostanzialmente la valutazione positiva della prima relazione. Le principali conclusioni possono essere riassunte nel modo seguente:

-si stima che circa 31 milioni di persone e 2½ milioni di imprese abbiano beneficiato del sostegno di SURE nel 2020;

-le misure nazionali per il mercato del lavoro sostenute da SURE hanno contribuito a evitare la disoccupazione di quasi 1½ milioni di persone nel 2020;

-19 Stati membri hanno chiesto e ottenuto assistenza finanziaria nell'ambito di SURE;

-a sei di questi Stati membri il Consiglio ha concesso un sostegno supplementare ("integrativo") nell'aprile 2021;

-sono stati stanziati oltre 94 miliardi di EUR e sono stati erogati quasi 90 miliardi di EUR;

-oltre la metà dell'assistenza finanziaria nell'ambito di SURE è stata destinata dagli Stati membri a sostenere i regimi di riduzione dell'orario lavorativo e più del 40 % è andato a sostegno di misure analoghe, di cui quasi un terzo per i lavoratori autonomi, mentre solo il 5 % è stato destinato a misure di carattere sanitario, che sono misure di natura "accessoria" ai sensi del regolamento SURE;

-i livelli di assorbimento dell'assistenza finanziaria concessa nell'ambito di SURE appaiono elevati, tranne che per uno Stato membro e saranno oggetto di un attento monitoraggio in altri due Stati membri 5 ;

-si stima che gli Stati membri abbiano risparmiato complessivamente 8,2 miliardi di EUR in pagamenti di interessi;

-dopo i sostegni "integrativi" restano ancora a disposizione nell'ambito di SURE, fino alla fine del 2022, quasi 6 miliardi di EUR che potrebbero essere utilizzati per continuare ad affrontare le gravi perturbazioni economiche dovute alla pandemia di COVID‐19.

La presente relazione aggiorna le informazioni contenute nella prima relazione semestrale su SURE ed estende l'analisi a determinati aspetti. Essa considera gli sviluppi istituzionali dalla data limite per la prima relazione del 26 febbraio 2021, comprese la concessione di assistenza finanziaria all'Estonia e la concessione di sostegno supplementare ("integrativo") ai sei Stati membri che ne hanno fatto richiesta. La relazione rende conto delle ultime tre erogazioni concesse da allora. Essa aggiorna l'analisi della prima relazione, in particolare per quanto riguarda la spesa pubblica degli Stati membri coperta da SURE (sulla base delle relazioni aggiornate trasmesse dagli Stati membri a giugno 2021) e la misurazione dell'impatto di SURE (sulla base degli ultimi dati macroeconomici e finanziari). L'analisi è stata inoltre estesa, in particolare per quanto riguarda la copertura di lavoratori dipendenti/lavoratori autonomi e imprese.

La presente relazione illustra l'uso dello strumento SURE fino ad oggi e ne esamina l'impatto socioeconomico. È strutturata in cinque sezioni. La sezione I illustra l'assistenza finanziaria concessa agli Stati membri, compresi gli importi erogati e ancora da liquidare e il calendario di rimborso corrispondente. La sezione II riassume la spesa pubblica complessiva degli Stati membri per le misure nazionali sostenute da SURE 6 . L'analisi preliminare dell'impatto di SURE contenuta nella prima relazione è aggiornata ed estesa nella sezione III ed include le variazioni della disoccupazione e gli interessi risparmiati dagli Stati membri grazie a SURE. La sezione IV esamina le circostanze che giustificano il proseguimento di SURE, segnatamente gli effetti perduranti della pandemia. La sezione V integra nella presente relazione le pertinenti informazioni che la Commissione si è impegnata a comunicare ai sensi della sezione 2.4 del quadro dell'UE per le obbligazioni sociali SURE 7 .

I.Utilizzo dell'assistenza finanziaria nell'ambito di SURE: importi concessi ed erogati e altri aspetti finanziari 

1.1 Panoramica degli Stati membri beneficiari, degli importi concessi e degli importi ancora da liquidare

Nel febbraio 2021 un altro Stato membro, l'Estonia, ha richiesto l'assistenza finanziaria di SURE. L'assistenza finanziaria è stata concessa dal Consiglio il 22 marzo 2021 sulla base di una proposta della Commissione del 26 febbraio 2021 8 . Il numero totale di Stati membri beneficiari è pertanto arrivato a 19.

In seguito alla recrudescenza della pandemia, nel primo trimestre del 2021 sei Stati membri, già beneficiari del sostegno di SURE, hanno presentato una richiesta di assistenza finanziaria supplementare nell'ambito dello strumento. Nel mese di marzo 2021 Belgio, Grecia, Cipro, Lettonia, Lituania e Malta hanno chiesto un'integrazione degli importi inizialmente loro concessi dal Consiglio nel 2020.

Tabella 1: panoramica del sostegno concesso nell'ambito di SURE (EUR)

*Nell'esecuzione delle erogazioni, gli importi concessi sono stati arrotondati per difetto a fini operativi.

Le richieste di sostegno integrativo sono state accolte in tempi rapidi. Sulla base di una proposta della Commissione pubblicata il 30 marzo 2021, il 23 aprile il Consiglio ha concesso sostegno finanziario supplementare ai sei Stati membri interessati 9 , 10 , 11 , 12 , 13 , 14 . Tali importi integrativi sono stati complessivamente di 3,7 miliardi di EUR, portando l'importo totale dell'assistenza finanziaria stanziato nell'ambito di SURE a quasi 94,3 miliardi di EUR (cfr. tabella 1).

1.2 Erogazioni e calendario di rimborso applicabile

Tra marzo e maggio 2021 la Commissione ha emesso con ottimi risultati obbligazioni sociali SURE per conto dell'UE per ulteriori 36 miliardi di EUR. Gli investitori hanno continuato a mostrare un forte interesse e la domanda di sottoscrizione è stata da 6 a 9 volte superiore all'offerta, malgrado le condizioni di mercato più difficili rispetto all'inizio del 2021. Ciò si è tradotto in condizioni di prezzo più favorevoli.

La quinta emissione di obbligazioni SURE per 9 miliardi di EUR da parte della Commissione è stata eseguita con successo il 9 marzo 2021. L'obbligazione sociale a 15 anni è stata emessa in un momento di maggiore volatilità del mercato, ma ancora a un prezzo compreso tra i più bassi presenti al momento sui mercati primari, con un portafoglio ordini totale di 86 miliardi di EUR. I fondi raccolti dalla Commissione sono stati erogati a favore di sette Stati membri il 16 marzo 2021.

La sesta emissione di obbligazioni SURE è stata eseguita dalla Commissione il 23 marzo 2021 e comprendeva due tranche, per complessivi 13 miliardi di EUR: 8 miliardi di EUR con scadenza a marzo 2026 e 5 miliardi di EUR con scadenza a maggio 2046. Il portafoglio ordini totale ha raggiunto 86,5 miliardi di EUR. Il 30 marzo 2021 sono stati erogati i fondi a sei Stati membri.

La settima emissione di obbligazioni SURE, per oltre 14,1 miliardi di EUR, è stata eseguita con successo il 18 maggio 2021. Anche questa doppia tranche è stata ripartita in due scadenze distinte: 8,137 miliardi di EUR con scadenza a luglio 2029 e 6 miliardi di EUR con scadenza a gennaio 2047. Malgrado il prolungato periodo di volatilità dei tassi di interesse in euro registrato in quel momento sui mercati, l'operazione ha visto un forte interesse da parte degli investitori, con una domanda rispettivamente di più di 51 miliardi di EUR e 37 miliardi di EUR. I fondi sono stati erogati il 25 maggio 2021 a 12 Stati membri, tra i quali per la prima volta Bulgaria ed Estonia.

Alla fine di agosto 2021 erano stati erogati quasi 90 miliardi di EUR dell'assistenza finanziaria di SURE a 19 Stati membri, corrispondenti al 95 % del totale dell'assistenza finanziaria concessa dal Consiglio agli Stati membri nell'ambito di SURE. L'erogazione dei restanti fondi è stata ritardata su richiesta degli Stati membri interessati. Ulteriori informazioni sulle operazioni e le erogazioni SURE agli Stati membri sono contenute nelle tabelle A2 e A3 dell'allegato.

La scadenza media delle erogazioni a favore degli Stati membri è di 14,5 anni, vale a dire prossima alla scadenza massima di 15 anni prevista dalle rispettive decisioni di esecuzione del Consiglio. I dati relativi al calendario di rimborso del capitale e di pagamento degli interessi sono esposti nella tabella 2.

Tabella 2: calendario di rimborso dei prestiti UE ancora da liquidare a titolo di SURE

II.Utilizzo dello strumento SURE: spesa pubblica e misure nazionali coperte da SURE

La presente sezione è dedicata all'utilizzo strategico dello strumento. In particolare, essa riassume la spesa pubblica degli Stati membri coperta o ammissibile nell'ambito di SURE e la natura delle misure nazionali. Riporta inoltre la copertura delle misure sostenute da SURE in termini di lavoratori dipendenti e imprese.

2.1 Spesa pubblica effettiva e programmata sostenuta da SURE

2.1.1 Monitoraggio della spesa pubblica per le misure ammissibili

Il monitoraggio dell'utilizzo effettivo e programmato dell'assistenza finanziaria concessa nell'ambito di SURE è basato sulle relazioni aggiornate degli Stati membri beneficiari 15 . Gli obblighi di rendicontazione comprendono la comunicazione di informazioni riguardanti la ripartizione della spesa pubblica tra le misure coperte da SURE (e la copertura di tali misure in termini di lavoratori dipendenti e imprese, come illustrato nella sezione 2.3). Fino ad oggi ci sono state tre cicli di rendicontazione: ad agosto 2020 ("dati di accompagnamento alla richiesta ufficiale"), a gennaio-febbraio 2021 ("prima relazione") e a giugno 2021 (" relazione aggiornata" ai fini della presente relazione). Le informazioni sono presentate così come comunicate dagli Stati membri 16 . La spesa comunicata dagli Stati membri corrisponde a quella per le misure che sono ammissibili al sostegno di SURE. Alcuni Stati membri hanno integrato il sostegno di SURE con finanziamenti nazionali o fondi strutturali dell'UE, pertanto la spesa potrebbe essere superiore all'importo sostenuto da SURE. La rendicontazione facilita la misurazione dell'assorbimento dell'assistenza finanziaria nell'ambito di SURE a fronte dell'importo concesso dal Consiglio.

Alla fine di maggio 2021 era già stato utilizzato il 90 % della spesa pubblica totale programmata per le misure ammissibili 17 . Il regolamento SURE permette di utilizzare l'assistenza finanziaria per gli aumenti programmati della spesa pubblica per le misure coperte da SURE. A giugno 2020 la quota di spesa programmata era del 54 % (sulla base delle relazioni di agosto 2020); alla fine del 2020 tale quota era del 20 % (come indicato nella prima relazione); la restante spesa programmata è attualmente inferiore al 10 % (cfr. grafico 2).

Le ultime relazioni mostrano che la spesa pubblica totale prevista per il 2021 è aumentata in modo significativo rispetto alla prima relazione. 14 Stati membri hanno indicato una spesa pubblica programmata per il 2021 superiore alle previsioni di gennaio-febbraio 2021, in linea con la recrudescenza delle infezioni, la proroga delle misure di sostegno economico registrata nel 2021 in tutta Europa e le richieste di sostegno integrativo concesso ad aprile 2021. È diminuito l'ammontare trascurabile della spesa pubblica programmata per il 2022 in tre Stati membri, in quanto alcune spese sono state anticipate al 2021.

La spesa per le misure ammissibili al sostegno di SURE ha seguito, come prevedibile, l'andamento della pandemia. Il grafico 2 mostra che l'andamento della spesa pubblica ammissibile che emerge dalle ultime relazioni è contraddistinto da tre picchi, segnatamente a maggio 2020, a dicembre 2020 e ad aprile 2021, che corrispondono alle tre ondate epidemiologiche registrate prima della data limite per la relazione. L'impatto della seconda e della terza ondata sulla spesa pubblica ammissibile al sostegno di SURE è stato minore rispetto a quello della prima ondata. È probabile che ciò sia dovuto all'adattamento delle economie dopo la prima ondata, a misure di contenimento meno restrittive e, forse, al fatto che alcune richieste iniziali di sostegno nell'ambito di SURE preventivavano già la ripresa della pandemia dopo l'estate del 2020.

Attualmente si prevede che la spesa pubblica totale per le misure ammissibili raggiungerà 114 miliardi di EUR, superando l'importo direttamente sostenuto da SURE (94 miliardi di EUR). Tale importo è al netto della spesa finanziata con i fondi strutturali e di investimento europei e rappresenta un aumento del 15 % rispetto alla prima relazione, che prevedeva una spesa negli Stati membri beneficiari di 99 miliardi di EUR. Esso è superiore all'importo totale concesso nell'ambito di SURE, in quanto molti Stati membri hanno programmato di spendere per le misure ammissibili a titolo di SURE un importo superiore all'assistenza finanziaria richiesta 18 . Ciò è un'ulteriore conferma della rilevanza dell'ambito di applicazione di SURE dal punto di vista degli Stati membri. 

2.1.2 Livello di assorbimento dei fondi

Il livello di assorbimento dei fondi prestati a titolo di SURE agli Stati membri appare elevato per la maggior parte degli Stati membri. 16 dei 19 Stati membri hanno già speso o programmato di spendere almeno l'assistenza finanziaria che è stata loro concessa nell'ambito di SURE per misure ammissibili (cfr. grafico 3). Tra questi, 13 hanno persino programmato di spendere più dell'importo concesso, anche finanziando la parte rimanente a livello nazionale.

Il livello di assorbimento dei fondi appare potenzialmente basso in uno degli Stati membri e sarà oggetto di un monitoraggio più attento in determinati Stati membri, i quali hanno espresso l'impegno a risolvere possibili problemi. Attualmente la spesa pubblica totale comunicata da Cipro, Portogallo e Romania per le misure previste nelle rispettive decisioni di esecuzione del Consiglio è inferiore all'importo concesso dal Consiglio nell'ambito di SURE. Sulla base di un'analisi preliminare, Cipro non sembra avere un reale problema di assorbimento 19 . In Portogallo le autorità nazionali hanno individuato misure supplementari che la Commissione valuterà al momento opportuno e che, secondo le previsioni, assorbiranno l'intero importo concesso allo Stato membro. Nel caso della Romania il basso livello di assorbimento sarebbe dovuto a un impatto della pandemia più debole di quanto atteso e a una ripresa più forte del previsto, il che ha fatto sì che la spesa per le misure di mantenimento dell'occupazione sia stata inferiore alle previsioni. La differenza tra la spesa pubblica effettiva sostenuta fino ad ora e i 3 miliardi di EUR di assistenza finanziaria già erogati alla Romania è ancora alta (circa due terzi dell'importo erogato). La Commissione si sta confrontando con le autorità della Romania per trovare possibili soluzioni e intende proseguire il dialogo.

Grafico 3: superamento della spesa pubblica programmata e sostenuta per le misure ammissibili rispetto all'importo del prestito (in % dell'importo del prestito)

Nota: per spesa pubblica si intendono le spese rendicontate, senza adeguamenti per il limite di concentrazione, relativamente alle misure previste nelle decisioni di esecuzione del Consiglio, al netto dei fondi strutturali e d'investimento europei.

2.2 Misure nazionali: regimi di riduzione dell'orario lavorativo o misure analoghe sostenute da SURE

Si prevede che più della metà della spesa pubblica totale sostenuta da SURE sia spesa per regimi di riduzione dell'orario lavorativo. Tale stima è basata sull'analisi condotta dalla Commissione suddividendo per categorie i vari tipi di misure comunicati dagli Stati membri. Il 53 % della spesa pubblica per misure ammissibili a titolo di SURE è utilizzato per regimi di riduzione dell'orario lavorativo, mentre un ulteriore 33 % è utilizzato per "misure analoghe" a favore dei lavoratori autonomi. Il 7 % è destinato a regimi di integrazione salariale, mentre il 5 % dovrebbe essere speso per misure di carattere sanitario 20 . Il restante 2 % della spesa è destinato ad "altre" misure analoghe di sostegno per il mantenimento dei posti di lavoro e la tutela dei redditi dei lavoratori. Nove Stati membri hanno utilizzato l'assistenza finanziaria di SURE solamente per regimi di riduzione dell'orario lavorativo e per misure analoghe (cfr. grafico 4).

Grafico 4: spesa pubblica per le misure ammissibili a titolo di SURE per tipo di spesa

Nota: per ulteriori dettagli sulla spesa di carattere sanitario dell'Ungheria, cfr. la relazione SURE di marzo 2021.

Dei 19 Stati membri a cui è stato concesso il sostegno di SURE, 16 lo hanno utilizzato per contribuire a finanziare regimi di riduzione dell'orario lavorativo. Tra di essi vi è l'Estonia, alla quale è stata concessa l'assistenza finanziaria nell'ambito di SURE a marzo 2021. In particolare, nel corso del 2020, l'Estonia ha introdotto un nuovo regime (temporaneo) di riduzione dell'orario lavorativo in risposta alla pandemia, nonché misure analoghe ai regimi di riduzione dell'orario lavorativo e misure di carattere sanitario.

I sei Stati membri che hanno richiesto il sostegno integrativo di SURE all'inizio del 2021 hanno modificato l'impianto dei regimi che già beneficiavano del sostegno di SURE oppure hanno istituito nuove misure. Le modifiche apportate all'impianto delle misure erano volte in particolare a rendere i regimi più generosi o ad allentare le condizioni di ammissibilità 21 .

Nel primo semestre del 2021 molti Stati membri sostenuti da SURE hanno esteso i regimi di riduzione dell'orario lavorativo per rispondere alle nuove ondate della pandemia. Misure già giunte a termine sono state riattivate (ad esempio in Estonia e Lettonia) oppure modificate (ad esempio maggiore generosità). L'Italia ha prorogato il periodo durante il quale i regimi di riduzione dell'orario lavorativo possono essere utilizzati in relazione alla pandemia. Cechia, Cipro, Lettonia, Lituania, Polonia, Slovacchia e Spagna hanno aumentato la generosità dei regimi esistenti, ad esempio coprendo una percentuale maggiore del salario, abbassando i tetti o facilitando l'accesso ai regimi.

La maggior parte degli Stati membri che hanno utilizzato SURE per finanziare i regimi di riduzione dell'orario lavorativo non ha ancora iniziato la graduale riduzione del sostegno di emergenza. I regimi sono ancora in vigore in 11 dei 16 paesi che si sono avvalsi della riduzione dell'orario lavorativo (per ulteriori dettagli, cfr. allegato 1), anche se molti intendevano eliminarli gradualmente nell'estate del 2021 (Bulgaria, Lituania e Romania), a settembre 2021 (Belgio, Grecia, Slovenia e Spagna) o entro il 2021 (Croazia, Cipro e Slovacchia). Irlanda e Malta, che hanno beneficiato del sostegno di SURE per i programmi di integrazione salariale, li hanno prorogati fino alla fine del 2021 22 . L'Italia ha prorogato molti degli adeguamenti connessi alla COVID-19 degli esistenti regimi di riduzione dell'orario lavorativo fino alla fine del 2021, mentre alcune misure specifiche sono già state gradualmente eliminate. Al fine di sostenere la ripresa, Spagna e Portogallo hanno introdotto misure di formazione o incentivi alla transizione professionale all'interno dei regimi di riduzione dell'orario lavorativo, come indicato dalla raccomandazione della Commissione relativa a un sostegno attivo ed efficace all'occupazione 23 .

Alcuni Stati membri hanno già interrotto l'utilizzo dei regimi di riduzione dell'orario lavorativo. In Cechia, Estonia, Lettonia e Polonia i regimi sono stati sospesi a maggio o giugno 2021. Tuttavia i termini per l'interruzione dei regimi di riduzione dell'orario lavorativo sono in genere provvisori e potrebbero essere aggiornati in base all'andamento della pandemia.

2.3Copertura di SURE in termini di occupati e imprese

Si stima che nel 2020 SURE abbia sostenuto circa 31 milioni di persone, che rappresentano più di un quarto del totale degli occupati degli Stati membri beneficiari. Questa stima si riferisce alle persone che sono state, nel corso dell'anno, coperte da regimi di riduzione dell'orario lavorativo o da misure analoghe sostenute da SURE. Si tratta di circa 22½ milioni di lavoratori dipendenti e 8½ milioni di lavoratori autonomi 24 .Tenendo presente che SURE ha un ambito di applicazione più ampio (che include misure analoghe, in particolare per i lavoratori autonomi), questo dato è grosso modo comparabile ai circa 19 milioni di persone coperte da regimi di riduzione dell'orario lavorativo negli Stati membri beneficiari di SURE e circa 35 milioni in tutta l'UE nel 2020 25 . Il grafico 5 fornisce un quadro della ripartizione per Stato membro dei lavoratori coperti da SURE. Queste stime non tengono conto del sostegno di SURE per le misure di carattere sanitario e, pertanto, potrebbero essere considerate prudenti 26 .

Si prevede che nel 2021 la copertura di SURE continuerà a essere rilevante, pari a circa il 10 % degli occupati. Si prevede che l'impatto economico delle successive ondate della pandemia sarà molto inferiore rispetto a quello della prima ondata, mentre alcuni Stati membri non faranno ricorso a SURE per la spesa pubblica nel 2021, grazie alle previsioni di ripresa economica. Ciononostante, nel contesto di una ripresa economica disomogenea nei vari Stati membri e nei diversi settori economici, si stima che almeno 5 milioni di persone beneficeranno del sostegno di SURE nel corso del 2021 27 .

Si stima che nel 2020 SURE abbia sostenuto più di 2½ milioni di imprese. Questo dato comprende almeno un quinto delle imprese nei vari Stati membri beneficiari (cfr. grafico 6) 28 . Nel contesto di una previsione di ripresa economica disomogenea, si prevede che nel 2021 circa l'8 % delle imprese utilizzerà ancora il sostegno. Nella maggior parte degli Stati membri beneficiari i principali destinatari del sostegno sono state le imprese del settore dei servizi, in particolare: i) il commercio all'ingrosso e al dettaglio e ii) i servizi di alloggio e ristorazione (cfr. tabella 3) 29 . Una parte considerevole del sostegno è andata anche alle attività manifatturiere.

Sia le PMI che le grandi imprese hanno beneficiato del sostegno di SURE. Prima della crisi COVID-19 la riduzione dell'orario lavorativo era adottata prevalentemente dalle grandi imprese industriali 30 , le quali generalmente devono far fronte a costi di assunzione e di licenziamento più elevati. Le imprese del settore dei servizi adeguavano l'occupazione alle loro necessità principalmente ricorrendo ai licenziamenti o a un maggiore utilizzo del lavoro a tempo determinato e atipico. Con la pandemia questo modello è mutato e il ricorso alla riduzione dell'orario lavorativo è diventato particolarmente rilevante nei servizi (principalmente hotel e ristoranti) e nel commercio al dettaglio. In alcuni Stati membri la quota di microimprese partecipanti ai regimi è aumentata considerevolmente da marzo 2020 31 . Nella maggior parte degli Stati membri beneficiari di SURE, la maggioranza delle imprese coperte dall'assistenza SURE è costituita da piccole imprese (cfr. grafico 7). Tuttavia, data l'eterogeneità dei dati trasmessi dagli Stati membri sulla copertura delle imprese, ai fini della presente relazione è difficile produrre una stima dettagliata della composizione del dato riferito alle imprese.

La partecipazione delle donne e dei giovani ai regimi di riduzione dell'orario lavorativo è cresciuta durante la crisi COVID-19. Questo dato riflette principalmente il cambiamento nella composizione settoriale del sostegno, che si è spostato dal manifatturiero e dalle costruzioni verso i servizi e il dettaglio, cioè settori con una percentuale relativamente più alta di occupati tra i giovani e le donne 32 .

Tabella 3: copertura settoriale di SURE

Fonte: informazioni comunicate dagli Stati membri.

III.Analisi preliminare dell'impatto di SURE

La presente sezione aggiorna l'analisi presentata nella prima relazione semestrale sull'impatto di SURE su occupazione e finanze pubbliche.

3.1Stima dell'impatto di SURE sulla disoccupazione

La presente sezione fornisce una valutazione aggiornata dell'impatto di SURE sulla disoccupazione negli Stati membri beneficiari. L'obiettivo di SURE è aiutare gli Stati membri a preservare l'occupazione dei lavoratori dipendenti e autonomi durante la pandemia di COVID-19, proteggendo così i redditi da lavoro e agevolando una rapida ripresa quando la pandemia si placherà. La valutazione qui presentata esamina il rapporto tra produzione e disoccupazione dall'inizio della pandemia. I risultati hanno carattere informativo, ma i dati dovrebbero essere interpretati con cautela per ragioni metodologiche. In primo luogo, è difficile definire uno scenario controfattuale degli esiti nel mercato del lavoro in assenza di SURE. In secondo luogo, il rapporto produzione-occupazione è influenzato da un'ampia gamma di fattori, tra cui SURE. Altri fattori sono legati al fatto che le persone non sono state in grado di cercare attivamente lavoro, o sono state scoraggiate dal farlo, a causa della chiusura di ampi settori dell'economia.

L'aumento dei tassi di disoccupazione registrato nel primo anno della crisi COVID-19 negli Stati membri beneficiari è stato nettamente più contenuto rispetto a quello registrato durante la crisi finanziaria mondiale, nonostante il calo più marcato del PIL. La crescita del PIL reale è calata del 6,8 % nei paesi che hanno beneficiato del finanziamento di SURE nel primo anno della crisi COVID-19 nel 2020 (cfr. grafico 9), un calo maggiore rispetto a quello del 4,1 % osservato durante la crisi finanziaria mondiale del 2009. Il tasso di disoccupazione è, però, aumentato solo di 0,2 punti percentuali nel 2020, rispetto all'aumento di 2,8 punti percentuali registrato nel 2009.

Grafico 9: variazioni del PIL reale e della disoccupazione negli Stati membri beneficiari

Nota: il grafico mostra i tassi di crescita annui del PIL e le variazioni del tasso di disoccupazione degli Stati membri beneficiari di SURE, ponderato per la rispettiva quota di PIL nominale. Fonte: Eurostat, AMECO.

Il contenimento dell'aumento della disoccupazione nel 2020 sosterrà il rimbalzo della crescita nel 2021. Considerando nell'insieme il periodo 2020-2021, sulla base delle previsioni di primavera 2021 della Commissione, si conferma un quadro analogo a quello rappresentato nel grafico 9: il tasso di disoccupazione degli Stati membri beneficiari di SURE dovrebbe crescere a un ritmo molto più lento (+0,6 punti percentuali nel 2021 rispetto al 2019) di quello registrato durante la crisi finanziaria mondiale (+2,0 punti percentuali nel 2009 rispetto all'anno precedente). Ma c'è una differenza evidente: grazie alle previsioni di forte ripresa economica per il 2021, il calo medio del PIL nell'arco dei due anni si prospetta inferiore a quello registrato durante la crisi finanziaria mondiale (-1,1 % rispetto a -1,5 %). Questo dato sembra indicare che mantenere il legame tra forza lavoro disponibile e imprese attraverso regimi di riduzione dell'orario lavorativo o misure analoghe abbia anche contribuito a favorire una ripresa generalmente rapida.

Nel 2020 la crescita della disoccupazione è stata significativamente più debole del previsto negli Stati membri beneficiari. Considerato il crollo del PIL nel 2020, ci si aspettava un forte aumento del tasso di disoccupazione, ma così non è stato. Le rapide e consistenti misure politiche adottate nel 2020 per affrontare la crisi COVID-19 hanno attenuato l'impatto del calo della produzione sulla disoccupazione rispetto a quanto previsto sulla base della reazione della disoccupazione al PIL osservata in passato (cfr. grafico 10) 33 . L'aumento del tasso di disoccupazione nella maggior parte dei paesi è stato inferiore al previsto 34 . Tali risultati confermano quelli presentati nella prima relazione semestrale su SURE 35 .

Le misure di sostegno alle politiche adottate, tra cui SURE, nel 2020 hanno efficacemente protetto 1½ milioni di persone dalla disoccupazione. L'aumento della disoccupazione più contenuto del previsto può essere in parte attribuito all'ampio ricorso ai regimi di riduzione dell'orario lavorativo e a misure analoghe, in particolare negli Stati membri che hanno beneficiato dello strumento SURE. A livello nazionale, maggiore è stato l'importo ricevuto a titolo di SURE nel 2020, minore è stato l'aumento della disoccupazione (grafico 11). Si stima che queste misure del mercato del lavoro, unite alle altre risposte strategiche alla pandemia, abbiano ridotto il tasso di disoccupazione negli Stati membri beneficiari di SURE di circa un punto percentuale rispetto alle previsioni, corrispondente a circa 1½ milioni di persone che hanno evitato la disoccupazione durante la pandemia di COVID-19 36 .

Nella prima relazione semestrale su SURE sono stati esaminati i fattori che spiegano in che modo SURE ha contribuito efficacemente a contenere l'aumento della disoccupazione. Tali fattori comprendono l'aumento della fiducia generale in tutta l'UE, il sostegno e l'incoraggiamento al ricorso a regimi di riduzione dell'orario lavorativo e la possibilità per gli Stati membri di spendere di più per sostenere l'occupazione e le altre politiche legate alla pandemia. Dai risultati dell'indagine esposti nella prima relazione è emerso che SURE ha contribuito alla decisione della maggioranza degli Stati membri beneficiari di adottare un nuovo regime di riduzione dell'orario lavorativo o di modificare quello esistente e ha consentito ad alcuni Stati membri di introdurre misure analoghe ai regimi di riduzione dell'orario lavorativo più ambiziose. SURE ha inoltre favorito una maggiore generosità o la proroga dei regimi di mantenimento del posto di lavoro degli Stati membri, in quanto ha sostenuto la fiducia degli Stati membri nell'assumere prestiti maggiori e nello spendere più di quanto avrebbero fatto altrimenti, grazie ai risparmi sui tassi di interesse ottenuti dall'UE pur avendo essi un rating creditizio inferiore.

3.2Effetto finanziario diretto: risparmio stimato sui tassi di interesse

Si stima che gli Stati membri abbiano risparmiato complessivamente 8,2 miliardi di EUR sui pagamenti degli interessi, grazie all'assistenza finanziaria ricevuta a titolo di SURE. Tale importo è basato sulle prime sette emissioni di SURE fino all'erogazione del 25 maggio 2021, che è stata l'ultima erogazione prima della data di rendicontazione. È pertanto probabile che con le erogazioni finali la stima del risparmio sugli interessi sarà più alta 37 . Tale risparmio si è generato in quanto i prestiti SURE hanno offerto agli Stati membri tassi di interesse inferiori rispetto a quelli che sarebbero stati applicati se avessero emesso essi stessi debito sovrano, grazie al rating del credito AAA dell'UE e alla liquidità delle obbligazioni. La tabella 4 mostra la ripartizione dei risparmi sugli interessi per Stato membro 38 .

Tabella 4: risparmio sui tassi di interesse per Stato membro

Nota: i risparmi sugli interessi sono calcolati per singola obbligazione e sommati in funzione delle date di emissione e di scadenza.

* Dal 2020 l'Ungheria ha emesso solo due obbligazioni denominate in euro con scadenza a 10 e 30 anni, entrambe a novembre 2020. Utilizzando le due obbligazioni è stato estrapolato il differenziale tra la curva dei rendimenti in valuta nazionale e in euro per le altre scadenze e date di emissione.

** L'Estonia ha emesso solo un'obbligazione a 10 anni; non erano disponibili dati per altre scadenze. Si assume che il differenziale con le obbligazioni sociali SURE dell'UE per tali altre scadenze sia prossimo a zero.

IV. Il protrarsi delle circostanze eccezionali che giustificano l'applicazione del regolamento SURE

La presente sezione riferisce in merito al protrarsi delle circostanze eccezionali che giustificano l'applicazione dello strumento SURE, a norma del regolamento SURE 39 .

Permane l'incertezza sul futuro andamento della pandemia a causa dell'aumento dei casi negli Stati membri nel corso dell'estate. La variante Delta del virus SARS-CoV-2 si è diffusa rapidamente e in alcuni paesi le campagne di vaccinazione hanno segnato il passo. Mentre continua la corsa tra infezioni e vaccinazioni, in alcuni Stati membri c'è stato un leggero inasprimento delle misure. Al 5 settembre 2021, secondo i dati del Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC), la situazione epidemiologica generale nell'UE era caratterizzata da un numero di casi elevato, ma in lenta diminuzione, e un tasso di mortalità basso, ma in lento incremento. I casi nella fascia d'età 15-24, la più colpita, sono in continua diminuzione, mentre stanno aumentando i casi tra i minori al di sotto dei 15 anni. In molti paesi si è registrato un aumento dei casi nelle fasce d'età più avanzata, nonché degli indicatori sulle ospedalizzazioni e la mortalità 40 . Nel frattempo le esperienze di alcuni paesi terzi con un alto tasso di vaccinazione (ad esempio Israele e Islanda) stanno ponendo importanti interrogativi sulla spinta vaccinale a livello mondiale e sulle prospettive di contenimento della pandemia di COVID-19.

La ripresa economica si è rafforzata e le prospettive a breve termine per l'economia europea sono migliori ora che nella primavera del 2021. Le previsioni d'estate 2021 della Commissione stimano un rafforzamento della crescita del PIL dell'UE al 4,8 % nel 2021 e al 4,5 % nel 2022. Anche se si prevede che il livello dell'attività economica tornerà ai livelli pre-crisi (quarto trimestre 2019) nell'ultimo trimestre del 2021, esso dovrebbe rimanere circa dell'1 % al di sotto del livello previsto se non fosse scoppiata la pandemia e si prevede una ripresa con ritmi diversi nei vari Stati membri. I dati più recenti mostrano che nel secondo trimestre del 2021 la crescita del PIL reale nell'UE ha registrato un incremento significativo dell'1,9 %, superando le aspettative. Inoltre, malgrado un leggero rallentamento della crescita e il permanere della pressione sui prezzi, dai dati degli ultimi sondaggi (PMI per agosto) non emerge che la preoccupazione per la diffusione della variante Delta e i persistenti problemi di approvvigionamento stiano costituendo un freno per la ripresa.

Le prospettive economiche restano contraddistinte da un elevato grado di incertezza, anche se i rischi sono nel complesso ben bilanciati. La comparsa e la diffusione di varianti del virus costituiscono un rischio evidente. Un ritiro prematuro delle misure di sostegno alle politiche potrebbe compromettere la ripresa e il medesimo effetto potrebbe prodursi con una ripresa disomogenea che ostacoli il coordinamento delle politiche negli Stati membri, mentre una ripresa più rapida del previsto nelle altre economie avanzate potrebbe migliorare le previsioni.

Come avviene di norma, la ripresa del mercato del lavoro sarà probabilmente più lenta rispetto alla ripresa della produzione. Anche se gli indicatori sulla disoccupazione sono migliorati, il ristagno del mercato del lavoro accumulato durante la crisi resta sostanziale. Il numero di occupati nell'UE nel primo trimestre di quest'anno era dell'1,7 % inferiore al livello dell'ultimo trimestre del 2019. Per i settori ad alta intensità di contatto, che sono stati colpiti più duramente dalla pandemia, è probabile che i tempi della ripresa saranno più lunghi. Le previsioni di primavera 2021 della Commissione hanno previsto per il 2022 un tasso di disoccupazione fermo al 7 %, rispetto al 6,7 % del 2019, assumendo che le misure di sostegno alle politiche non siano ritirate prematuramente.

Per la ripresa sarà infine necessario che la politica di bilancio passi da aiuti temporanei di emergenza, come quelli di SURE, a misure per la ripresa più mirate. Le raccomandazioni in materia di bilancio della Commissione della primavera 2021 invitavano gli Stati membri a continuare a sostenere la ripresa nel 2022, in particolare attraverso l'utilizzo del dispositivo per la ripresa e la resilienza per dare slancio agli investimenti e alle riforme. Ciò dovrebbe comprendere politiche attive del mercato del lavoro quali incentivi all'assunzione e sostegno all'imprenditorialità, opportunità di miglioramento delle competenze e di riqualificazione e un maggiore sostegno da parte dei servizi per l'impiego, come richiesto dalla raccomandazione EASE.

Poiché lo strumento continuerà ad essere disponibile per tutto il 2022, SURE può continuare a essere utilizzato per affrontare le gravi perturbazioni economiche causate dalla pandemia di COVID-19. Ad oggi restano disponibili nell'ambito di SURE quasi 6 miliardi di EUR, che è più di quanto richiesto all'inizio del 2021 dai sei Stati membri a titolo di sostegno integrativo.

V. Obblighi di rendicontazione nell'ambito del quadro dell'UE per le obbligazioni sociali SURE

La presente relazione va oltre gli obblighi di rendicontazione del regolamento SURE, in quanto soddisfa anche gli analoghi obblighi di cui al quadro dell'UE per le obbligazioni sociali SURE 41 . Quest'ultimo impone di riferire in merito all'assegnazione dei proventi di SURE, al tipo di spesa e all'impatto di SURE. Rispetto alla prima relazione semestrale, la presente relazione contiene ulteriori informazioni utili per gli investitori, per esempio su specifiche esperienze di successo (cfr. riquadro 1) e sulla composizione dei lavoratori dipendenti e delle imprese che beneficiano dello strumento.

La ripartizione dei proventi di SURE per Stato membro beneficiario e per tipo di spesa sociale ammissibile è riportata rispettivamente nelle sezioni 1.1 e 2.2. Ad agosto 2021 era stato erogato agli Stati membri il 95 % dei 94 miliardi di EUR stanziati e il 90 % era già stato speso. È riportata una nuova ripartizione della spesa per regime di riduzione dell'orario lavorativo e per misure analoghe.

La spesa pubblica nell'ambito di SURE è inoltre ben allineata con gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite (OSS), in particolare con gli obiettivi di sviluppo sostenibile n. 3 (salute e benessere) e n. 8 (lavoro dignitoso e crescita economica). Il grafico 12 mostra la ripartizione della spesa pubblica nell'ambito di SURE per spesa sociale ammissibile, come indicato nel quadro per le obbligazioni sociali: il 95 % è speso per ridurre il rischio di disoccupazione e di perdita del reddito, mentre il 5 % è speso per misure di carattere sanitario. Dette categorie corrispondono agli obiettivi di sviluppo sostenibile n. 3 e n. 8, come mostra il grafico 12.

L'impatto di SURE è descritto nelle sezioni 2.3 e 3.1. Rispetto alla prima relazione su SURE, la stima del numero di persone e di imprese sostenute da SURE nel 2020 è aumentata, in quanto gli Stati membri hanno trasmesso dati migliori e aggiornati. SURE ha contribuito a proteggere i quasi 1½ milioni di posti di lavoro salvati nel 2020, come evidenziato nella sezione 3.1. Si stima inoltre che gli Stati membri abbiano risparmiato ad oggi 8,2 miliardi di EUR in pagamenti di interessi.

Grafico 12: corrispondenza tra quadro per le obbligazioni sociali e OSS

ALLEGATO

Allegato 1: ulteriori informazioni sulle misure nazionali

Tabella A1: evoluzione dei regimi di riduzione dell'orario lavorativo o di integrazione salariale nei paesi beneficiari di SURE

Nota: la generosità del regime di riduzione dell'orario lavorativo è valutata al valore nominale in base alle modifiche normative riguardanti la copertura e il livello di sostegno al reddito.

Allegato 2: ulteriori informazioni sulle operazioni e le erogazioni SURE

Tabella A2: statistiche chiave delle operazioni di assunzione di prestito SURE dell'UE (EUR)

Nota: queste statistiche si riferiscono ai prestiti assunti dalla Commissione per conto dell'Unione. Per "concessione per nuova emissione" si intende il premio pagato agli investitori che acquistano un'obbligazione di nuova emissione rispetto al differenziale al quale obbligazioni corrispondenti verrebbero negoziate sul mercato secondario.

Tabella A3: erogazioni a favore degli Stati membri nell'ambito di SURE (in miliardi di EUR)

(1)   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021H0402&from=IT .

(2) SURE fa seguito agli orientamenti politici della Commissione per il periodo 2019-2024 che proponevano un regime europeo di riassicurazione contro la disoccupazione per tutelare i cittadini europei e ridurre la pressione sulle finanze pubbliche in presenza di shock esterni. A seguito della pandemia di COVID-19 in Europa, è stato istituito il 19 maggio 2020 con l'adozione del regolamento (UE) 2020/672 del Consiglio, sulla base della proposta della Commissione del 2 aprile 2020.

(3) Regolamento (UE) 2020/672 del Consiglio, del 19 maggio 2020, che istituisce uno strumento europeo di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza (SURE) a seguito dell'epidemia di COVID‐19 (GU L 159 del 20.5.2020, pag. 1),    
( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020R0672&from=it ).

(4) A norma dell'articolo 14 del regolamento, la Commissione riferisce sull'utilizzo dell'assistenza finanziaria, compresi gli importi ancora da liquidare e il calendario di rimborso applicabile a titolo di SURE, e sul protrarsi delle circostanze eccezionali che giustificano l'applicazione del regolamento SURE (la pandemia di COVID-19). 

(5) Nella presente relazione per assorbimento si intende la misura in cui uno Stato membro spende i fondi che gli sono stati concessi dal Consiglio per le misure ammissibili.

(6) Le sezioni I e II riguardano l'utilizzo dell'assistenza finanziaria nell'ambito di SURE ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento SURE.

(7)   https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/eu-borrower/eu-borrowing-activities/eu-sure-social-bond-framework_en .

(8) Decisione di esecuzione (UE) 2021/513 del Consiglio, del 22 marzo 2021, che concede alla Repubblica d'Estonia sostegno temporaneo a norma del regolamento (UE) 2020/672 per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza a seguito della pandemia di COVID-19 (GU L 103 del 24.3.2021, pag. 6).

(9) Decisione di esecuzione (UE) 2021/681 del Consiglio, del 23 aprile 2021, che modifica la decisione di esecuzione (UE) 2020/1342 che concede al Regno del Belgio sostegno temporaneo a norma del regolamento (UE) 2020/672 per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza a seguito dell'epidemia di COVID-19 (GU L 144 del 27.4.2021, pag. 24).

(10) Decisione di esecuzione (UE) 2021/680 del Consiglio, del 23 aprile 2021, che modifica la decisione di esecuzione (UE) 2020/1344 che concede alla Repubblica di Cipro sostegno temporaneo a norma del regolamento (UE) 2020/672 per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza a seguito dell'epidemia di COVID-19 (GU L 144 del 27.4.2021, pag. 19).

(11) Decisione di esecuzione (UE) 2021/679 del Consiglio, del 23 aprile 2021, che modifica la decisione di esecuzione (UE) 2020/1346 che concede alla Repubblica ellenica sostegno temporaneo a norma del regolamento (UE) 2020/672 per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza a seguito dell'epidemia di COVID-19 (GU L 144 del 27.4.2021, pag. 16).

(12) Decisione di esecuzione (UE) 2021/678 del Consiglio, del 23 aprile 2021, che modifica la decisione di esecuzione (UE) 2020/1350 che concede alla Repubblica di Lituania sostegno temporaneo a norma del regolamento (UE) 2020/672 per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza a seguito dell'epidemia di COVID-19 (GU L 144 del 27.4.2021, pag. 12).

(13) Decisione di esecuzione (UE) 2021/677 del Consiglio, del 23 aprile 2021, che modifica la decisione di esecuzione (UE) 2020/1351 che concede alla Repubblica di Lettonia sostegno temporaneo a norma del regolamento (UE) 2020/672 per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza a seguito dell'epidemia di COVID-19 (GU L 144 del 27.4.2021, pag. 7).

(14) Decisione di esecuzione (UE) 2021/676 del Consiglio, del 23 aprile 2021, che modifica la decisione di esecuzione (UE) 2020/1352 che concede alla Repubblica di Malta sostegno temporaneo a norma del regolamento (UE) 2020/672 per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza a seguito dell'epidemia di COVID-19 (GU L 144 del 27.4.2021, pag. 3).

(15) Irlanda ed Estonia hanno presentato richiesta di assistenza nell'ambito di SURE solo per la spesa pubblica sostenuta, pertanto i dati comunicati sono invariati rispetto a marzo 2021.

(16) Le nuove misure presentate dagli Stati membri al momento delle relazioni aggiornate non sono ancora state prese in considerazione, in quanto non sono ancora state valutate in termini di ammissibilità.

(17) Le misure ammissibili sono quelle descritte all'articolo 3, paragrafo 2, del regolamento: regimi nazionali di riduzione dell'orario lavorativo o misure analoghe e determinate misure di carattere sanitario.

(18) Nel caso di Spagna, Italia e Polonia l'incremento è anche dovuto al limite di concentrazione (il 60 % della dotazione complessiva di 100 miliardi di EUR che si applica ai tre Stati membri beneficiari più grandi).

(19) Nel caso di Cipro lo scarto di più di 3 milioni di EUR rispetto alla spesa pubblica prevista (lo 0,6 % del prestito) è dovuta al fatto che lo Stato membro ha ricevuto più finanziamenti del previsto dal Fondo sociale europeo. Cipro ha comunicato solo la spesa programmata fino al giugno 2021, in linea con la validità giuridica delle misure al momento della relazione, ma si prevede che tali misure saranno prorogate. Pertanto lo scarto dovrebbe essere temporaneo, in quanto dovuto alla spesa non ancora rendicontata successiva a giugno 2021. La situazione continuerà a essere oggetto di monitoraggio.

(20) I regimi di integrazione salariale sono regimi per il mantenimento del posto di lavoro analoghi a quelli di riduzione dell'orario lavorativo, dai quali differiscono in quanto i pagamenti non sono calcolati in termini di ore (non lavorate), ma corrispondono a una somma forfettaria o a una percentuale del salario totale.

(21) Cipro, Lettonia e Lituania hanno richiesto un sostegno supplementare per tutte (o quasi tutte) le misure per le quali avevano già ricevuto il sostegno di SURE. La Grecia ha richiesto il sostegno per la proroga dei regimi di riduzione dell'orario lavorativo esistenti. Il Belgio e Malta hanno chiesto il sostegno per misure analoghe ai regimi di riduzione dell'orario lavorativo già finanziati da SURE (ad esempio, sostegno per i lavoratori autonomi, integrazioni salariali, aiuti per specifici settori o categorie di lavoratori). Il Belgio e Lettonia hanno introdotto nuovi regimi da finanziare nell'ambito di SURE. I nuovi regimi riguardano misure analoghe alla riduzione dell'orario lavorativo: prestazioni di aiuto in caso di malattia destinate a genitori e a prestatori di assistenza (Lettonia), microcredito agli imprenditori (Belgio) e misure di carattere sanitario comprendenti indennità per il personale medico (Lettonia).

(22) L'Irlanda ha ricevuto l'assistenza finanziaria di SURE per il regime temporaneo di integrazione salariale, che è terminato ad agosto 2020 ed è stato sostituito da un regime di emergenza di integrazione salariale, attualmente in vigore fino alla fine del 2021.

(23)   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021H0402&from=IT . Tra gli Stati membri che non hanno fatto ricorso al finanziamento di SURE, Austria, Francia, Paesi Bassi e Svezia hanno introdotto o rafforzato il sostegno alla formazione all'interno dei propri regimi di riduzione dell'orario lavorativo o di misure analoghe.

(24) Questo dato è cresciuto rispetto alla prima relazione su SURE, in quanto gli Stati membri hanno fornito stime aggiornate con dati di qualità migliore.

(25) Il dato di 19 milioni è basato sulle tabelle presentate dagli Stati membri, che comprendono i regimi di riduzione dell'orario lavorativo non sostenuti da SURE, ma non le misure analoghe. Per i tre Stati membri che non hanno comunicato i dati, è stato applicato il rapporto medio tra la copertura dei regimi di riduzione dell'orario lavorativo e la copertura di SURE.

(26) Per alcuni Stati membri inoltre i dati presentavano una sovrapposizione significativa tra i destinatari delle diverse misure di sostegno, che non era possibile correggere. In questi casi, è stato chiesto agli Stati membri di comunicare i dati riguardanti solo la copertura della misura (o delle misure) principali, al fine di evitare doppi conteggi. Pertanto la copertura reale potrebbe essere persino maggiore.

(27) Questa stima è basata su dati incompleti, in quanto alcuni Stati membri (Italia, Polonia e Slovacchia) non hanno comunicato i dati riguardanti la copertura per il 2021.

(28) Data la grande eterogeneità dei dati comunicati dagli Stati membri sulla copertura delle imprese, per garantire un trattamento coerente dei dati degli Stati membri, le imprese totali comprendono le imprese con zero dipendenti. Ciò potrebbe portare a sottostimare il rapporto di copertura, in quanto alcuni lavoratori autonomi potrebbero essere conteggiati nel denominatore ma non nel numeratore.

(29) Cinque dei 19 Stati membri beneficiari non hanno fornito informazioni sulla ripartizione tra attività manifatturiere e servizi, mentre tre hanno indicato che il sostegno era stato equamente ripartito.

(30) Commissione europea (2020): "Labour Market and Wage Developments in 2020", capitolo 3, evoluzione delle politiche ( https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=23268&langId=en ).

(31) Ad esempio Belgio e Italia. Fonte: raccolta dati EMCO 2020 e 2021. Non sono disponibili informazioni per tutti i paesi coperti da SURE.

(32) Commissione europea (2020): "Labour Market and Wage Developments in 2020", capitolo 3, evoluzione delle politiche ( https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=23268&langId=en ). In Italia e in Belgio, in media, la percentuale di donne interessate dai regimi è raddoppiata dopo marzo 2020, mentre la quota di giovani lavoratori beneficiari è aumentata passando dall'1,6 % al 5,7 % in Italia e dal 6,7 % al 7,6 % in Belgio. La percentuale di lavoratrici e giovani lavoratori interessati dalla riduzione dell'orario lavorativo è stata elevata anche in Estonia, Lettonia, Portogallo e Romania.

(33) La reattività del tasso di disoccupazione alle variazioni della crescita economica è spesso definita nella letteratura economica come "legge di Okun". La legge di Okun, più una "regola empirica" che una relazione fondata nella teoria, suggerisce che un calo della crescita della produzione compreso tra il 2 % e il 3 % determina un aumento di un punto percentuale del tasso di disoccupazione (cfr. Okun, A.M., "Potential GNP: Its measurement and significance", Proceedings of the Business and Economic Statistics Section, American Statistical Association, 1962).

(34) In Grecia, Italia e Polonia il tasso di disoccupazione è addirittura diminuito nel 2020.

(35) I risultati principali di questa analisi restano validi anche se si sostituisce la variazione del tasso di disoccupazione con la variazione del tasso di occupazione (cioè occupazione rispetto alla popolazione in età lavorativa). Questa specifica è un modo per correggere le variazioni della forza lavoro che incidono sugli indicatori di disoccupazione. Per un approfondimento cfr. la relazione trimestrale della Commissione europea sulla zona euro, volume 20, n. 2, sezione III, (2021).

(36) Il risultato deriva dal modello di regressione presentato nel grafico 11. Tale modello assume che la forza lavoro effettiva e quella prevista siano uguali.

(37) Queste stime escludono ogni eventuale ulteriore effetto di fiducia che i nuovi strumenti di emergenza, tra cui SURE, possono aver avuto sulla fiducia degli operatori economici e sul differenziale del tasso di interesse per l'assunzione di prestito sovrano degli Stati membri.

(38) Per un approfondimento si veda la relazione trimestrale della Commissione europea sulla zona euro, volume 20, n. 2, sezione III (2021).

(39) Articolo 14, paragrafo 1, del regolamento SURE. In ogni caso, il periodo di disponibilità dello strumento nel corso del quale può essere adottata una decisione di esecuzione del Consiglio si conclude il 31 dicembre 2022, in conformità dell'articolo 12, paragrafo 3, del regolamento SURE. Dopo tale data, tale sostegno può essere prorogato dal Consiglio ogni sei mesi (se sono ancora disponibili risorse finanziarie), a norma dell'articolo 12, paragrafo 4, del regolamento SURE.

(40) Cfr. Relazione settimanale di sorveglianza dell'ECDC (35a settimana),     https://www.ecdc.europa.eu/en/covid‑19/surveillance/weekly-surveillance-report .

(41) Il quadro dell'UE per le obbligazioni sociali SURE definisce uno standard inteso a fornire agli investitori la garanzia che le obbligazioni dell'UE emesse nell'ambito di tale quadro riguardino progetti destinati a un obiettivo veramente sociale. Il quadro è quindi in linea con i principi delle obbligazioni sociali dell'ICMA.

(42) Altre esperienze di successo di SURE sono consultabili al seguente indirizzo:     https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe/recovery-coronavirus-success-stories/jobs-and-economy/shoring-up-economy-across-EU_it .

(43) Il regime di integrazione salariale in Irlanda è in vigore dal 1º settembre 2020, sia pur con specifiche diverse rispetto al regime sostenuto da SURE.