52018DC0421

(3)Il 7 marzo 2018 è stata pubblicata la relazione per paese relativa al Portogallo 2018 5 , nella quale sono valutati i progressi compiuti dal paese nel dar seguito alle raccomandazioni specifiche per paese adottate dal Consiglio l’11 luglio 2017, il seguito dato alle raccomandazioni adottate negli anni precedenti e i progressi verso il conseguimento degli obiettivi nazionali di Europa 2020. La relazione per paese comprende altresì l’esame approfondito a norma dell’articolo 5 del regolamento (UE) n. 1176/2011, i cui risultati sono stati pubblicati il 7 marzo 2018 6 . L’analisi ha portato la Commissione a concludere che il Portogallo presenta squilibri macroeconomici. In particolare, gli ingenti stock di passività nette verso l’estero e del debito pubblico e privato e l’elevata proporzione di crediti deteriorati rappresentano punti deboli in un contesto di bassa crescita della produttività. Per garantire l’aggiustamento delle passività nette verso l’estero occorrono una posizione prudente delle partite correnti e il mantenimento degli incrementi della competitività. I rapporti debito privato/PIL continuano a diminuire, rispetto agli elevati livelli di partenza, grazie alla ripresa della crescita nominale e a flussi di credito lievemente negativi, e il rapporto debito pubblico/PIL dovrebbe essersi avviato su un percorso discendente in un contesto di persistenti esigenze di riduzione dell’indebitamento. Gli interventi nel settore finanziario hanno contribuito a ridurre i rischi per la stabilità, sebbene le banche continuino ad essere penalizzate dalla scarsa redditività e da uno stock di crediti deteriorati elevato, anche se in calo. È indispensabile accelerare la crescita della produttività per migliorare le prospettive di competitività, riduzione dell’indebitamento e crescita potenziale. La disoccupazione è in rapida diminuzione da diversi anni. Permangono lacune a livello di politiche, specie per quanto riguarda l’attuazione delle misure previste per ridurre il numero di crediti deteriorati e migliorare il contesto imprenditoriale. Occorrerà monitorare l’adozione e l’attuazione di diversi piani di riforma, tra cui misure volte a ovviare alla segmentazione del mercato del lavoro e riforme di bilancio strutturali per migliorare la sostenibilità delle finanze pubbliche.

(4)Il 27 aprile 2018 il Portogallo ha presentato il suo programma nazionale di riforma 2018 e il suo programma di stabilità 2018. I due programmi sono stati valutati contemporaneamente per tener conto delle loro correlazioni. Il programma di stabilità prevede un solido percorso discendente del rapporto debito pubblico/PIL. Il programma nazionale di riforma del Portogallo contempla impegni sia a breve che a medio termine e prende in considerazione le sfide individuate nella relazione per paese 2018. In particolare, annuncia misure nei settori delle qualifiche e dell’innovazione, che possono dare impulso alla produttività e accrescere il valore delle esportazioni portoghesi. La strategia presentata per ridurre i crediti deteriorati, unitamente all’azione volta a promuovere la capitalizzazione delle imprese, contribuisce alla riduzione dell’indebitamento dell’economia portoghese e al risanamento dei bilanci delle banche. Nel complesso, l’efficace attuazione dei programmi presentati sosterrebbe la correzione degli squilibri.

(5)La programmazione dei Fondi strutturali e d’investimento europei per il periodo 2014-2020 ha tenuto conto delle pertinenti raccomandazioni specifiche per paese. In applicazione dell’articolo 23 del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio 7 , ove necessario per sostenere l’attuazione delle raccomandazioni pertinenti del Consiglio la Commissione può chiedere ad uno Stato membro di rivedere e proporre di modificare il suo contratto di partenariato e i programmi rilevanti. La Commissione ha precisato i modi in cui conta di valersi di tale possibilità negli orientamenti sull’applicazione delle misure per collegare l’efficacia dei fondi strutturali e d’investimento europei a una sana gestione economica 8 .

(6)Il Portogallo è attualmente nel braccio preventivo del patto di stabilità e crescita ed è soggetto alla regola del debito transitoria. Nel suo programma di stabilità 2018 il Portogallo prevede di conseguire un disavanzo nominale dello 0,7% e dello 0,2% del PIL rispettivamente nel 2018 e nel 2019, e un ulteriore miglioramento che dovrebbe far registrare un avanzo dell’1,4% del PIL entro il 2021. Tali previsioni non comprendono il potenziale impatto a incremento del disavanzo derivante da misure di sostegno alle banche a partire dal 2019. L’obiettivo di bilancio a medio termine, ossia un avanzo strutturale dello 0,25% del PIL, dovrebbe essere raggiunto entro il 2020. Secondo il programma di stabilità 2018, il rapporto debito pubblico/PIL dovrebbe raggiungere il 122,2% nel 2018 e il 118,4% nel 2019, per poi attestarsi al 107,3% nel 2021. Lo scenario macroeconomico su cui si fondano tali proiezioni di bilancio è plausibile per il 2018, ma favorevole per gli anni successivi. Tuttavia, le misure necessarie per sostenere gli obiettivi di disavanzo pianificati a partire dal 2018 non sono state illustrate in modo sufficientemente dettagliato.

(7)Il programma di stabilità 2018 del Portogallo indica che l’incidenza sul bilancio degli incendi su larga scala che si sono verificati nel 2017 è stata significativa, e fornisce prove adeguate circa la portata e la natura di tali costi di bilancio supplementari. In particolare, il programma di stabilità indica che il bilancio 2018 include spese eccezionali per un importo pari a circa lo 0,07% del PIL in relazione a misure preventive per la tutela del territorio nazionale contro gli incendi. Il programma di stabilità prevede spese connesse alla gestione dell’emergenza, classificate come misure una tantum, e alla prevenzione. A causa del carattere integrato di tali spese e del legame diretto con i grandi incendi boschivi del 2017, potrebbe essere preso in considerazione un trattamento specifico delle spese per la prevenzione degli incendi in applicazione della “clausola sugli eventi inconsueti”. Secondo la Commissione, la spesa supplementare ammissibile nel 2018 ammonta allo 0,07% del PIL per le misure di prevenzione. Questa spesa aggiuntiva rientra nell’ambito di applicazione delle disposizioni dell’articolo 5, paragrafo 1, e dell’articolo 6, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1466/97, dato che gli incendi su vasta scala senza precedenti sono considerati eventi inconsueti con rilevanti ripercussioni sulle finanze pubbliche del Portogallo e visto che la sostenibilità non sarebbe compromessa se si consentisse una deviazione temporanea dal percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di bilancio a medio termine. La valutazione finale, in particolare per gli importi ammissibili, sarà effettuata nella primavera del 2019 sulla base dei dati relativi al 2018 forniti dalle autorità portoghesi.

(8)L’11 luglio 2017 il Consiglio ha raccomandato al Portogallo di assicurare che il tasso di crescita nominale della spesa pubblica primaria netta 9 non superi lo 0,1% nel 2018, corrispondente a un aggiustamento strutturale annuo almeno dello 0,6% del PIL. Inoltre ha affermato che la valutazione del documento programmatico di bilancio per il 2018 e la successiva valutazione dei risultati di bilancio nel 2018 dovranno tenere debitamente conto dell’obiettivo di realizzare una politica di bilancio il cui orientamento contribuisca sia a rafforzare la ripresa in corso, sia ad assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche. Sulla scorta della valutazione della Commissione per quanto concerne la solidità della ripresa in Portogallo, che è stata effettuata nel contesto del parere sul documento programmatico di bilancio del paese e che tiene in debito conto le sfide del Portogallo in materia di sostenibilità, non è necessario prendere in considerazione ulteriori elementi a tal riguardo. Sulla base delle previsioni di primavera 2018 della Commissione, vi è il rischio di una deviazione significativa dall’aggiustamento raccomandato nel 2018 e per il 2017 e il 2018 considerati congiuntamente.

(9)Nel 2019, dato un rapporto debito pubblico/PIL superiore al 60% e un divario tra prodotto effettivo e prodotto potenziale pari all’1,3%, il tasso di crescita nominale della spesa pubblica primaria netta9 non dovrebbe superare lo 0,7%, in linea con l’aggiustamento strutturale dello 0,6% del PIL derivante dalla matrice degli obblighi del patto di stabilità e crescita. A politiche invariate, vi è un rischio di deviazione significativa dal suddetto requisito nel 2019 e per il 2018 e il 2019 considerati congiuntamente. Si prevede inoltre che il Portogallo si conformi alla regola del debito transitoria nel 2018 e nel 2019. Nel complesso, il Consiglio è del parere che a decorrere dal 2018 dovranno essere adottate le misure necessarie per ottemperare alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. L’impiego di eventuali entrate straordinarie per ridurre ulteriormente il rapporto debito pubblico/PIL rappresenterebbe una risposta prudente.

(10)Per garantire la sostenibilità del debito pubblico è necessario un risanamento di bilancio duraturo attraverso un miglioramento strutturale delle finanze pubbliche, che sarà conseguito grazie al rafforzamento della riscossione delle entrate e dei controlli sulla spesa. Al fine di rafforzare i controlli sulla spesa sono fondamentali l’effettiva applicazione della legge sul controllo degli impegni, una rigorosa e tempestiva attuazione della legge quadro di bilancio e il proseguimento degli sforzi di revisione e razionalizzazione della spesa. La pianificazione e l’esecuzione del bilancio rimangono una sfida di notevole portata, in particolare nel settore sanitario, dove i pagamenti tardivi (arretrati) continuano ad essere molto elevati, il che evidenzia anche carenze nel controllo contabile e nelle prassi gestionali. Per un risanamento di bilancio duraturo occorrerebbe affrontare l’aumento dei costi, già elevati, connessi con l’invecchiamento della popolazione. Nel medio periodo si prevede che i maggiori rischi di bilancio legati all’invecchiamento siano imputabili in larga misura ai costi di finanziamento delle pensioni, mentre i costi sanitari creeranno pressioni più forti nel lungo periodo. Misure volte a migliorare la sostenibilità a medio termine del sistema pensionistico, unitamente a una strategia globale per affrontare i costi sanitari dell’invecchiamento, contribuirebbero a far fronte a tali rischi.

(11)Analogamente, il controllo della spesa, la gestione del debito e il miglioramento della sostenibilità finanziaria complessiva delle imprese di proprietà dello Stato potrebbero contribuire in maniera significativa al miglioramento strutturale delle finanze pubbliche. Sebbene l’utile netto complessivo continui ad essere negativo, i risultati operativi delle imprese di proprietà dello Stato hanno evidenziato un generale miglioramento negli ultimi anni, tranne nel settore sanitario, dove sono peggiorati. Anche il debito non consolidato totale delle società pubbliche incluse nel settore delle amministrazioni pubbliche resta elevato, pari a circa il 19,0% del PIL alla fine del 2017. È in corso l’introduzione di misure per migliorare il monitoraggio delle imprese di proprietà dello Stato, ma il loro impatto resta da valutare. Un piano di gestione del debito e di ricapitalizzazione di queste imprese dovrebbe ridurre l’indebitamento e i costi per interessi, ma i buoni incentivi potrebbero essere rafforzati garantendo un quadro prevedibile e trasparente per trasferimenti di bilancio limitati.

(12)Prosegue la ripresa del mercato del lavoro portoghese, in linea con il rafforzamento dei risultati economici. Nel 2017 sono stati creati circa 150 000 posti di lavoro e il tasso di occupazione (20-64 anni) ha raggiunto il 73,4%, ritornando ai livelli precrisi. Il tasso di disoccupazione è sceso in misura considerevole ed è ora al di sotto della media della zona euro. Anche il tasso di disoccupazione di lunga durata è diminuito rapidamente, pur rimanendo relativamente elevato. Oltre alle politiche attive del mercato del lavoro già in atto, alle esenzioni contributive e a un modello di servizio pubblico di collocamento basato su un’assistenza personalizzata alle persone in cerca di lavoro, il Portogallo prevede di creare anche sportelli unici per l’occupazione nel 2018. Ciò potrebbe svolgere un ruolo di primo piano nel garantire una copertura più ampia delle misure di attivazione. Anche gli indicatori relativi alla povertà e alla disuguaglianza sono ulteriormente migliorati. Il tasso di rischio di povertà o di esclusione sociale si sta avvicinando alla media dell’UE e a partire dal 2015 è aumentata la quota di reddito percepita dal 20% più povero. Tuttavia, il livello della disparità di reddito è ancora elevato. Inoltre, l’efficacia dei trasferimenti sociali (pensioni escluse) nel far uscire le persone dalla povertà è bassa, l’adeguatezza del regime di reddito minimo, pur essendo migliorata, rimane limitata e l’accessibilità economica delle abitazioni costituisce una sfida crescente per le famiglie a basso reddito.

(13)Nonostante un aumento significativo del numero di posti di lavoro a tempo indeterminato nel 2017, la percentuale di lavoratori temporanei è rimasta stabile al 22%, ancora uno dei livelli più elevati nell’UE. Nel 2017, circa l’82% dei lavoratori temporanei si trovava in tale situazione non per scelta. Sebbene un numero maggiore di persone passi da lavori a tempo determinato a lavori a tempo indeterminato, i contratti temporanei rimangono la norma per i disoccupati che trovano un posto di lavoro. Inoltre, durante la crisi è aumentato il già ampio divario salariale tra i lavoratori a tempo determinato e quelli a tempo indeterminato. Le misure per favorire la creazione di posti di lavoro a tempo indeterminato (ad esempio Contrato-Emprego) e le esenzioni contributive per l’assunzione di persone appartenenti a gruppi vulnerabili si sono rivelate efficaci ma avevano una copertura limitata. Alcuni aspetti della legislazione a tutela dell’occupazione e farraginose procedure giudiziarie possono ancora scoraggiare le assunzioni con contratti a tempo indeterminato. Tuttavia, attualmente non è prevista alcuna azione per rivedere il quadro giuridico in materia di licenziamenti. Il governo ha in programma misure per affrontare la segmentazione del mercato del lavoro attraverso una discussione tripartita con le parti sociali.

(14)Il livello complessivo delle competenze della popolazione adulta rimane tra i più bassi in Europa e frena il potenziale di innovazione e la competitività del paese. Ciò include anche le competenze digitali: nel 2017 solo il 50% dei cittadini tra i 16 e i 74 anni possedeva competenze digitali di base o di poco superiori (contro una media dell’UE del 57%). A tal proposito sono stati avviati alcuni programmi (in particolare Qualifica e l’iniziativa nazionale per le competenze digitali Incode 2030), ma la loro efficacia nel migliorare le competenze di base (matematiche, alfabetiche e digitali) dei lavoratori, e, in ultima analisi, nell’aumentare la produttività, dipenderà dalla copertura e dalla qualità della formazione offerta, al di là del semplice riconoscimento delle competenze. Sebbene i dati indichino che i recenti aumenti del salario minimo (pari ad un aumento cumulativo del 18,3% dal 2014) non hanno danneggiato il tasso di occupazione tra i lavoratori scarsamente qualificati, il forte aumento del numero di lavoratori interessati, fino al 20,4% nel terzo trimestre del 2017, ha determinato un aumento della compressione salariale. Questo minaccia di ridurre il premio salariale per le competenze, in particolare tra i lavoratori scarsamente e mediamente qualificati, riducendo così gli incentivi per i lavoratori scarsamente qualificati a investire nell’istruzione e nella formazione. Il governo sta monitorando da vicino l’andamento dei salari minimi in collaborazione con le parti sociali.

(15)L’abbandono scolastico precoce resta più elevato rispetto alla media dell’UE, ma con una tendenza al ribasso a lungo termine, in parte grazie a misure in corso di attuazione volte a incoraggiare il successo scolastico e a ridurre i tassi di abbandono. I risultati scolastici continuano a migliorare, ma vi sono problemi di equità in quanto le percentuali di studenti con risultati insufficienti differiscono in modo significativo tra il quartile socioeconomico inferiore e quello superiore. Il numero dei laureati (3034 anni) è sceso dal 34,6% nel 2016 al 33,9% nel 2017, ben al di sotto dell’obiettivo nazionale del 40% entro il 2020. Nonostante l’elevata occupabilità dei laureati in materie scientifiche, ingegneria, tecnologie e matematica, l’assorbimento di studenti in questi settori è basso.

(16)Sebbene negli ultimi anni vi siano stati sviluppi positivi nel sistema di ricerca e innovazione portoghese, in particolare in termini di quantità e qualità delle risorse umane e della produzione scientifica, nel complesso permangono notevoli ostacoli alla creazione di una cultura e delle condizioni favorevoli per una maggiore cooperazione tra il mondo accademico e quello imprenditoriale. Tra gli ostacoli si annoverano difficoltà nel trasferimento delle conoscenze e delle tecnologie e nella commercializzazione dei risultati della ricerca, nonché percorsi di carriera che non incentivano sufficientemente i ricercatori a sfruttare le opportunità offerte dalla “ricerca imprenditoriale” e le possibilità di collaborazione con l’industria. Una maggiore sensibilizzazione e più chiarezza per quanto concerne la proprietà intellettuale nella relazione tra mondo accademico e imprese potrebbero contribuire a ridurre i tempi di realizzazione degli obiettivi contrattuali, a monetizzare le conoscenze scientifiche e a rafforzare il loro potenziale economico.

(17)È in fase di attuazione una strategia complessiva per accelerare la riduzione delle attività deteriorate. Ciò ha contribuito a ridurre la percentuale di crediti deteriorati dal 17,2% dei crediti lordi alla fine del 2016 al 14,6% nel terzo trimestre del 2017. I crediti alle imprese deteriorati sono motivo di particolare preoccupazione, in quanto rappresentano circa i due terzi dello stock totale di crediti deteriorati. La percentuale dei crediti alle imprese deteriorati rimane alta, pari al 26,6% dei crediti lordi. La risoluzione delle attività deteriorate è fondamentale per liberare l’offerta di credito per nuovi investimenti e per una crescita sostenibile. Tuttavia, le procedure per le imprese insolventi e mercati secondari sottili per le attività deteriorate continuano a rappresentare importanti impedimenti nella riduzione della percentuale di crediti deteriorati. Sebbene gli aumenti di capitale, unitamente agli sforzi in corso per ridurre i costi, stiano migliorando le prospettive del settore finanziario, la redditività rimane bassa, l’esposizione al debito sovrano elevata e le riserve di capitale deboli.

(18)L’accesso ai finanziamenti e ai capitali costituisce ancora una grande sfida per l’economia portoghese. Ottenere un accesso stabile ai finanziamenti, e in particolare al capitale proprio, è considerata una delle sfide principali per le imprese portoghesi, resa ancora più complessa dalle pressioni per la riduzione dell’indebitamento. In termini relativi, le fonti di finanziamento alternative restano di scarsa rilevanza. Negli ultimi anni sono stati avviati nuovi programmi e linee di credito, unitamente a ulteriori semplificazioni del contesto imprenditoriale, ma vi è ancora margine di miglioramento. Al tempo stesso, per quanto in calo, i crediti deteriorati e il debito delle imprese rimangono elevati: migliorare l’allocazione dei capitali a favore di imprese più produttive andrebbe a vantaggio del contesto degli investimenti.

(19)Nonostante i progressi compiuti nell’introduzione di una semplificazione amministrativa per le questioni orizzontali che hanno un impatto sulla vita quotidiana dei cittadini e delle imprese, ostacoli settoriali di carattere normativo e amministrativo continuano a frenare gli investimenti e l’efficiente allocazione delle risorse. Tra le riforme settoriali indispensabili al riguardo figurano la modifica dell’iter procedurale con la riduzione dei termini per i processi decisionali, la deroga al principio dell’approvazione tacita solo in casi molto limitati e la sostituzione dei regimi di autorizzazione che richiedono la presentazione di numerosi documenti con “dichiarazioni di responsabilità”. Gli oneri amministrativi nel settore edilizio dovrebbero essere portati ad un livello proporzionale ai costi effettivi. La concorrenza negli appalti pubblici resta limitata. Il codice rivisto in materia di appalti pubblici mira a promuovere la trasparenza, la concorrenza e una migliore gestione degli appalti pubblici. L’attuazione delle nuove norme dovrebbe essere monitorata, in particolare per quanto concerne l’impatto delle norme più restrittive sull’utilizzo delle aggiudicazioni dirette. Nonostante il continuo miglioramento dell’efficienza del sistema giudiziario portoghese, la durata dei procedimenti dinanzi ai giudici amministrativi rimane un problema. Inoltre, la corruzione e la mancanza di trasparenza sono ancora percepite come motivi di preoccupazione da parte delle imprese. Nonostante gli ulteriori progressi per quanto riguarda il perseguimento dei casi di corruzione, gli sforzi volti a migliorare la cultura dell’integrità nelle istituzioni pubbliche non hanno finora portato a risultati sufficienti.

(20)Successivamente al programma di assistenza finanziaria le riforme del quadro normativo sono state scarse, il che ha arrestato o talvolta addirittura invertito il corso delle riforme concordate in quel contesto. Ai gruppi societari è fatto divieto di fornire servizi professionali diversi. I regolamenti interni che disciplinano determinati servizi professionali alle imprese, in particolare i servizi legali, sono meno ambiziosi della legge quadro in aspetti determinanti, quali la forma giuridica, l’assetto azionario, la gestione, la pubblicità e le pratiche multidisciplinari. La riforma dell’autorizzazione e della registrazione dei prestatori di servizi edili non è stata pienamente integrata da un alleggerimento dei controlli per i servizi di installazione e dei controlli sugli edifici.

(21)Nell’ambito del semestre europeo 2018, la Commissione ha effettuato un’analisi completa della politica economica del Portogallo, che ha pubblicato nella relazione per paese 2018. Ha altresì valutato il programma di stabilità 2018, il programma nazionale di riforma 2018, nonché il seguito dato alle raccomandazioni rivolte al Portogallo negli anni precedenti. La Commissione ha tenuto conto non soltanto della loro pertinenza ai fini della sostenibilità della politica di bilancio e della politica socioeconomica del Portogallo, ma anche della misura in cui essi sono conformi alle norme e agli orientamenti dell’Unione, alla luce della necessità di rafforzare la governance economica dell’Unione nel suo insieme offrendo un contributo a livello dell’Unione per le future decisioni nazionali.

(22)Alla luce della valutazione di cui sopra, il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità 2018 e il suo parere 10 trova riscontro, in particolare, nella raccomandazione di cui al punto 1.

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