This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016DC0655
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Regulation (EC) No 767/2008 of the European Parliament and of the Council establishing the Visa Information System (VIS), the use of fingerprints at external borders and the use of biometrics in the visa application procedure/REFIT Evaluation
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione del regolamento (CE) n. 767/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio concernente il sistema di informazione visti (VIS), l'impiego delle impronte digitali alle frontiere esterne e il ricorso ai dati biometrici nella procedura relativa alle domande di visto/valutazione REFIT
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione del regolamento (CE) n. 767/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio concernente il sistema di informazione visti (VIS), l'impiego delle impronte digitali alle frontiere esterne e il ricorso ai dati biometrici nella procedura relativa alle domande di visto/valutazione REFIT
COM/2016/0655 final
COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 14.10.2016
COM(2016) 655 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sull'attuazione del regolamento (CE) n. 767/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio concernente il sistema di informazione visti (VIS), l'impiego delle impronte digitali alle frontiere esterne e il ricorso ai dati biometrici nella procedura relativa alle domande di visto/valutazione REFIT
{SWD(2016) 327 final}
{SWD(2016) 328 final}
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sull'attuazione del regolamento (CE) n. 767/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio concernente il sistema di informazione visti (VIS), l'impiego delle impronte digitali alle frontiere esterne e il ricorso ai dati biometrici nella procedura relativa alle domande di visto/valutazione REFIT
1.INTRODUZIONE
1.1.Il VIS e il suo ruolo nell'agevolazione dello scambio di dati tra Stati membri
Nel realizzare progressivamente uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, l'Unione europea deve garantire la libera circolazione delle persone e un elevato livello di sicurezza. In tale contesto è stata data priorità allo sviluppo e all'istituzione del sistema di informazione visti (VIS) per lo scambio di dati sui visti tra Stati membri 1 .
Per istituire il VIS è stato adottato un quadro giuridico completo:
la decisione 2004/512/CE del Consiglio, dell'8 giugno 2004, ha istituito il VIS come sistema per lo scambio di dati sui visti tra Stati membri;
il regolamento (CE) n. 767/2008, del 9 luglio 2008, ha definito l'ambito di applicazione, le funzionalità e le competenze del VIS e ha stabilito le condizioni e le procedure per lo scambio dei dati in materia di visti tra Stati membri per agevolare l'esame delle domande di visto e le relative decisioni;
il regolamento (CE) n. 810/2009, del 13 luglio 2009, (il codice dei visti) ha definito le norme sulla registrazione degli identificatori biometrici nel VIS.
Il VIS è stato anche inteso a contribuire alla sicurezza interna e alla lotta al terrorismo. Di conseguenza, la decisione 2008/633/GAI del Consiglio, del 23 giugno 2008, ha fissato le condizioni dell'accesso al VIS, per consultazione, da parte delle autorità designate degli Stati membri e di Europol ai fini della prevenzione, dell'individuazione e dell'investigazione di reati di terrorismo e di altri reati gravi.
Il VIS svolge un ruolo determinante nel:
1)migliorare l'attuazione della politica comune in materia di visti, la cooperazione consolare e la consultazione tra autorità centrali per prevenire minacce alla sicurezza interna e il fenomeno del "visa shopping";
2)facilitare la lotta contro la frode e le verifiche ai valichi di frontiera esterni così come all'interno del territorio degli Stati membri;
3)contribuire all'identificazione e al rimpatrio degli immigrati illegali;
4)agevolare l'applicazione del regolamento di Dublino 2 .
Il VIS contribuisce in particolare a salvaguardare la sicurezza interna degli Stati membri e a contrastare il terrorismo 3 , migliorando il modo in cui sono valutate le domande di visto. Ciò implica migliorare la consultazione tra autorità centrali così come la verifica e l'identificazione dei richiedenti presso i consolati e ai valichi di frontiera. La salvaguardia della sicurezza interna degli Stati membri e la lotta al terrorismo costituiscono un obiettivo generale e un criterio fondamentale per la politica comune in materia di visti. Il VIS contribuisce anche alla lotta contro l'immigrazione illegale 4 e favorisce i viaggiatori in buona fede, migliorando e agevolando le procedure per il rilascio dei visti e le verifiche.
Tra l'ottobre 2011 e il febbraio 2016 il VIS è stato gradualmente introdotto nei consolati di tutti gli Stati membri dislocati in vari paesi del mondo.
Ogni anno vengono rilasciati dai 26 Stati membri e paesi associati a Schengen circa 16 milioni di visti Schengen. Alla fine del marzo 2016 erano stati inseriti nel VIS dati relativi a quasi 23 milioni di domande di visto e 18,8 milioni di impronte digitali.
Il sistema ha superato la soglia di 1 milione di operazioni al giorno e di 100 000 operazioni all'ora. Ha una capacità massima di 450 000 operazioni all'ora e può archiviare ed elaborare 60 milioni di dati relativi alle domande di visto.
1.2.Valutazione e controllo
Il quadro giuridico relativo al VIS prevede un'analisi dell'attuazione del regolamento VIS 5 e della decisione che istituisce il VIS 6 , compreso il suo utilizzo da parte delle autorità di contrasto in applicazione della decisione sull'accesso del VIS a fini di contrasto ("LEA") 7 ; e l'impiego di elementi biometrici nella procedura di domanda di visto in applicazione del codice dei visti 8 .
Su questa base, e considerando che i principi generali e i criteri per la valutazione di strumenti politici dell'UE nell'ambito del Programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT), nel 2015 la Commissione ha avviato la prima valutazione del sistema dopo la sua entrata in funzione (2011) e in particolare:
il rendimento del VIS come sistema;
il modo in cui è stato attuato nella pratica;
il grado di raggiungimento dei suoi obiettivi strategici;
se esso sia adeguato allo scopo in termini di: efficacia, efficienza, pertinenza, coerenza e valore aggiunto per la politica dell'UE in materia di visti.
Inoltre, la relazione (e la valutazione su cui si basa):
esamina se il sistema raggiunge i suoi obiettivi a un costo ragionevole;
analizza i risultati raggiunti alla luce degli obiettivi;
valuta l'attuazione del quadro giuridico da parte degli Stati membri.
La valutazione è stata effettuata dalla Commissione a livello interno. Per raccogliere le informazioni da un ampio ventaglio di portatori d'interessi sono stati usati metodi e strumenti diversi, tra cui:
esame di un elevato numero di documenti;
un questionario dell'UE inviato agli Stati membri, 19 dei quali hanno risposto 9 , e all'Agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (eu-LISA);
Feedback del consiglio di amministrazione di eu-LISA e riunioni del gruppo consultivo VIS, i competenti gruppi di lavoro del Consiglio (il gruppo "Visti", il gruppo "Amici del VIS", VISION), le valutazioni Schengen degli Stati membri, e la cooperazione locale Schengen fra consolati degli Stati membri a livello mondiale.
I pareri dei cittadini di paesi terzi e dei governi dei paesi soggetti all'obbligo del visto sono stati presi in considerazione nel corso dell'esperienza acquisita sia dagli Stati membri che dalla Commissione nell'introduzione e nell'applicazione VIS a livello mondiale.
La presente relazione si avvale anche di uno studio 10 condotto dal Centro comune di ricerca sul riconoscimento delle impronte digitali dei minori.
Sebbene questa valutazione sia basata su quattro anni di funzionamento del VIS, si è tenuto conto del fatto che l'introduzione del VIS a livello mondiale è stata graduale, il che significa, ad esempio, che oltre il 50% del volume delle operazioni del VIS proviene da regioni in cui il VIS è stato introdotto solo 3-4 mesi prima della fine della valutazione; pertanto all'atto della redazione della valutazione erano disponibili solo dati limitati. Anche se ciò può essere considerato un fattore limitante, i dati disponibili e gli elementi di prova raccolti hanno consentito di giungere a una serie di conclusioni per quanto riguarda aspetti fondamentali del VIS e le domande poste ai fini della valutazione.
Oltre a presentare le principali conclusioni della valutazione e le opinioni della Commissione, la presente relazione definisce inoltre una serie di raccomandazioni per le prossime fasi.
2.Principali risultati della valutazione
Complessivamente, le conclusioni della valutazione evidenziano che l'introduzione del VIS ha consentito di: 1) semplificare e agevolare la procedura di domanda del visto, garantendo che i dati raccolti da tutti gli Stati membri fossero conservati e scambiati attraverso un sistema comune; 2) ridurre l'onere amministrativo delle amministrazioni nazionali; 3) introdurre procedure chiare, snelle ed efficaci per il trattamento delle domande di visto, lo svolgimento delle verifiche alle frontiere esterne o sul territorio, l'identificazione dei cittadini di paesi terzi a scopo di migrazione o rimpatrio o l'esame delle domande d'asilo.
La valutazione complessiva è basata sull'analisi dei seguenti criteri di valutazione.
2.1.Il VIS è riuscito a raggiungere efficacemente i suoi obiettivi?
Una maggioranza consistente di Stati membri 11 che hanno risposto ha convenuto che l'introduzione del VIS ha agevolato la procedura di domanda di visto, che è stata semplificata mediante un sistema comune di conservazione e di scambio di dati tra Stati membri in relazione alle domande di visto e alle relative decisioni.
Le statistiche di eu-LISA mostrano che il tempo necessario in media per espletare una procedura d'esame dal momento in cui la domanda di visto è stata ritenuta ammissibile fino al rilascio del visto è stato di circa quattro giorni; la maggior parte degli Stati membri ha impiegato all'incirca cinque giorni per esaminare una domanda. Questo periodo è significativamente inferiore al limite legale di 15 giorni lavorativi.
La maggior parte degli Stati membri 12 ha anche convenuto sul fatto che l'introduzione del VIS abbia agevolato la lotta contro le frodi relative ai visti, sebbene molti 13 ritenessero che non abbia avuto alcun effetto deterrente per quanto riguarda i tentativi di eludere i criteri per la determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di visto.
Dall'"Analisi annuale dei rischi 2016" di Frontex emerge che l'introduzione dei controlli del VIS alle frontiere nell'ottobre 2011 ha comportato un aumento dei visti falsi individuati alle frontiere nel periodo immediatamente successivo (2012), e, nel più lungo termine, ha costituito un deterrente contro l'utilizzo di visti falsi per entrare nel territorio dell'UE 14 .
La maggior parte degli Stati membri che ha risposto al questionario 15 era dell'idea che l'introduzione del VIS avesse agevolato i controlli ai valichi di frontiera esterni così come nel territorio degli Stati membri.
Stando alle relazioni elaborate da eu-LISA sulla base dei registri dati, attualmente sono necessari in media 1,36 secondi per effettuare una verifica in prima linea con le impronte digitali e 0,31 secondi senza impronte digitali. I controlli in seconda linea richiedono in media 13,78 secondi con le impronte digitali e 0,28 secondi senza.
La relazione concernente i progressi tecnici sull'uso delle impronte digitali alle frontiere 16 ha evidenziato che l'impatto complessivo sul tempo ulteriormente necessario per rilevare e verificare le impronte digitali corrisponde in media a 26 secondi presso le frontiere aeree e 44 secondi presso le frontiere marittime. Tali dati indicano un significativo progresso nella riduzione del tempo dedicato ai controlli alle frontiere esterne, rispetto alla situazione in cui tali controlli venivano effettuati manualmente, come pure della maggiore affidabilità di tali controlli, grazie ai dati biometrici.
Una consistente maggioranza degli Stati membri che hanno risposto 17 ha dichiarato che l'introduzione del VIS ha contribuito all'identificazione di persone che non soddisfano o non soddisfano più le condizioni d'ingresso, soggiorno o residenza nel territorio degli Stati membri, grazie soprattutto alla capacità di confrontare i dati biometrici.
Molti Stati membri 18 ritengono inoltre che l'introduzione del VIS abbia facilitato l'applicazione del regolamento di Dublino contribuendo a determinare quale Stato membro era competente per l'esame della domanda di asilo in presenza di un visto rilasciato al richiedente asilo da uno Stato membro. Le statistiche corroborano il parere che il VIS sia favorevolmente accettato da tutti gli Stati membri come uno strumento di verifica della procedura di Dublino: tra l'ottobre 2011 e il novembre 2015 il VIS è stato impiegato ai fini previsti dal regolamento di Dublino da 12 Stati membri Schengen in quasi 400 000 casi e da 15 Stati membri per esaminare quasi 1,38 milioni di casi di asilo.
Per quasi la metà degli Stati membri che hanno risposto al questionario l'introduzione del VIS ha avuto un impatto positivo sulla prevenzione delle minacce alla sicurezza interna degli Stati membri, mentre soltanto due Stati membri hanno giudicato limitato questo impatto. Questa percezione è confermata dalle statistiche che indicano un uso piuttosto limitato del VIS ai fini della sicurezza interna, in parte a causa del recente utilizzo del VIS a questo scopo 19 . L'utilizzo limitato può essere allo stesso tempo la causa e l'effetto del limitato impatto positivo percepito del VIS per prevenire minacce alla sicurezza interna.
2.2.Il VIS ha raggiunto i suoi obiettivi in maniera efficace?
Il costo dell'attuazione del VIS è stato di quasi 151 milioni di EUR nell'arco di sei anni (dal 2005 al 2011). A ciò si devono aggiungere le spese, comprese tra 1-2 milioni di EUR e 30 milioni di EUR, sostenute dagli Stati membri per attuare i rispettivi sistemi nazionali, per un ammontare totale di circa 600 milioni di EUR 20 , comprensivo dei costi di manutenzione per i primi anni. Le spese a carico degli Stati membri dipendevano dalla loro rete consolare e dal tipo di attrezzature utilizzate. Quantificare i costi sostenuti dagli Stati membri per istituire sistemi nazionali è una questione complessa, soprattutto a causa del modo in cui sono organizzati i sistemi a livello nazionale. Molto spesso i sistemi nazionali non sono stati costruiti da zero, ma sistemi già esistenti sono stati adattati e potenziati per il collegamento al VIS. Atteso che la verifica e l'identificazione dei cittadini di paesi terzi sono state trasferite al sistema centrale VIS, il VIS ha contribuito a creare sinergie a livello europeo e ha limitato i costi a livello nazionale.
Il costo dei diritti di visto Schengen è stato fissato in 60 EUR a domanda; con i quasi 23 milioni di domande attualmente archiviate nel VIS, gli Stati membri hanno incassato più di 1 380 milioni di EUR per la loro elaborazione. Tuttavia, tali introiti non coprono solo il costo dell'introduzione e del funzionamento del VIS. Attesa l'ingente spesa iniziale dell'investimento e il costo relativamente basso della successiva manutenzione, e tenendo conto anche di tutti gli altri oneri amministrativi sostenuti dagli Stati membri nell'elaborazione dei visti, la spesa sostenuta inizialmente per mettere in piedi il sistema sembra essere stata ampiamente ammortizzata.
Tuttavia, i principali benefici del sistema hanno valore sociale e non sono quantificabili:
il sistema contribuisce all'applicazione di una politica comune in materia di visti e alla cooperazione consolare e offre un mezzo sicuro e di facile accesso per la consultazione tra le autorità centrali competenti per i visti;
permette di identificare qualsiasi persona che non soddisfa o non soddisfa più le condizioni d'ingresso, soggiorno o residenza nel territorio degli Stati membri;
facilita l'applicazione dei criteri e dei meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di asilo e in sede stessa di esame della domanda di asilo;
contribuisce alla prevenzione, all'identificazione e all'investigazione dei reati gravi.
2.3.Il VIS ha mantenuto la pertinenza rispetto ai suoi obiettivi?
Dalla valutazione è emerso che il VIS ha risposto ai bisogni, ai problemi e alle criticità che erano stati evidenziati all'epoca della sua costituzione.
Il VIS risulta quindi essere uno strumento essenziale per il buon funzionamento della politica comune in materia di visti e a sostegno dello spazio comune di libera circolazione. Esso ha introdotto una maggiore trasparenza nella procedura dei visti, soprattutto grazie al collegamento tra le domande; inoltre, incentivando gli Stati membri a cercare una pratica comune nell'esame delle domande, ha favorito l'adozione di procedure armonizzate.
In aggiunta, il VIS ha fatto sì che la procedura dei visti e l'esito finale fossero più prevedibili per i richiedenti il visto.
Inoltre, il VIS ha dimostrato di essere uno strumento fondamentale per l'individuazione dei furti di identità e del fenomeno del "visa shopping" grazie al ricorso ai dati biometrici. Il controllo dei dati biometrici è considerato la pietra angolare della procedura comune di identificazione e di verifica.
Benché la valutazione abbia individuato alcuni settori suscettibili di ulteriore miglioramento, essi sono principalmente di carattere tecnico e non implicano una revisione degli obiettivi iniziali del VIS.
2.4.Il VIS è coerente con altre norme della legislazione dell'UE pertinente?
La valutazione ha confermato l'esistenza di un elevato grado di coerenza tra il VIS e altre politiche dell'UE e ha mostrato che la coerenza tra il VIS e altre politiche in materia di affari interni dell'UE è in crescita.
Il VIS è particolarmente coerente con i seguenti quattro ambiti politici:
-politica in materia di frontiere e migrazione: probabilmente l'impatto più significativo e positivo. Il VIS ha facilitato i controlli ai valichi di frontiera esterni così come all'interno del territorio degli Stati membri e ha contribuito a identificare le persone che non soddisfano o non soddisfano più le condizioni d'ingresso, soggiorno o residenza nel territorio degli Stati membri;
-politica in materia di asilo: il VIS sostiene l'applicazione del regolamento di Dublino offrendo un mezzo di prova chiaro e indiscusso per quanto riguarda il criterio del visto, oltre che informazioni utili necessarie nella procedura d'esame della domanda d'asilo nel caso delle persone che in precedenza sono già state identificate nel VIS;
-politica in materia di rimpatri: benché l'uso del VIS nella procedura di rimpatrio sia stato alquanto limitato fino a questo momento, le tendenze recenti evidenziano la crescente necessità di utilizzare questo strumento, che fornisce la prova d'identità inconfutabile necessaria in una procedura di rimpatrio;
-politica in materia di sicurezza: al momento, l'accesso al VIS a fini di contrasto sulla base della decisione che istituisce il VIS rimane abbastanza frammentario negli Stati membri. Tuttavia, l'elevato livello di soddisfazione e i vantaggi reali o attesi derivanti da tale accesso suggeriscono che in futuro il numero di utenti e richieste è destinato ad aumentare.
Il VIS è uno dei tre principali sistemi di informazione centralizzati sviluppati dall'UE nel settore degli affari interni, insieme a:
il sistema di informazione Schengen (SIS), che fornisce un ampio spettro di segnalazioni relative a persone e oggetti; e
il sistema Eurodac, che contiene i dati relativi alle impronte digitali di richiedenti asilo e cittadini di paesi terzi che hanno attraversato le frontiere esterne in maniera irregolare.
Questi tre sistemi svolgono compiti complementari nel garantire la sicurezza delle frontiere esterne e assistere le autorità nazionali nella lotta alla criminalità e al terrorismo.
È anche uno strumento importante che aiuta le autorità per l'asilo a determinare lo Stato membro competente per l'esame di una domanda di asilo e, in un secondo tempo, facilita l'esame stesso delle domande di asilo.
Il VIS è anche coerente con le politiche dell'UE in materia di scambi commerciali e di turismo in quanto la valutazione non ha evidenziato alcun impatto significativo dell'introduzione del VIS in questi campi, né una diminuzione nel settore del turismo e dei viaggi d'affari verso gli Stati membri.
2.5.Il VIS genera valore aggiunto nell'UE?
La valutazione ha mostrato che il VIS è uno strumento indispensabile per l'attuazione di un'efficace ed efficiente politica comune in materia di visti e contribuisce in misura crescente alla sicurezza delle frontiere esterne dell'UE, alla lotta contro la migrazione irregolare così come al contrasto del terrorismo e di altri reati gravi, generando in tal modo un ulteriore valore aggiunto dell'UE.
Nel contesto attuale degli strumenti informatici usati in tutta l'UE per il controllo delle frontiere il VIS sta rivestendo un ruolo sempre più rilevante. La recente proposta della Commissione su un sistema di ingressi/uscite 21 ("EES") renderebbe necessarie modifiche significative anche al regolamento VIS, segnatamente al fine di garantire l'interoperabilità tra i due sistemi e aggiornare il modo in cui vengono effettuate le verifiche nel VIS ai valichi di frontiera. Ciò permetterebbe una consultazione diretta tra i due sistemi in entrambe le direzioni (dall'EES al VIS e viceversa) in corrispondenza dei valichi di frontiera e nei consolati.
A questo stadio, il ripristino di una situazione in cui esclusivamente i sistemi nazionali sono utilizzati per garantire la sicurezza delle frontiere esterne, la lotta contro l'usurpazione d'identità, le frodi relative ai visti e l'immigrazione irregolare o il contributo alla lotta contro il terrorismo e altri reati gravi non è un'opzione.
3.Il parere della Commissione sui risultati della valutazione
Nel contesto di questa valutazione la Commissione ha individuato un certo numero di problemi significativi che dovranno essere risolti per garantire che il VIS possa raggiungere più efficacemente i suoi obiettivi principali.
3.1.Qualità dei dati
La qualità dei dati si trova al primo posto tra i settori prioritari individuati dalla valutazione. I problemi relativi alla qualità dei dati scaturiscono prevalentemente da un'applicazione non ottimale delle disposizioni di legge, benché in alcuni casi sia la normativa stessa a non rispondere in maniera adeguata alle esigenze di qualità necessarie per un uso efficace del sistema.
Sono stati riscontrati problemi di qualità in relazione sia ai dati alfanumerici che ai dati biometrici. Essi tipicamente riguardano:
confusione rispetto ai vari motivi di esenzione dall'obbligo di rilasciare le impronte digitali;
confusione riguardo alla distinzione tra l'assenza dell'obbligo di utilizzare i dati biometrici per motivi giuridici (come nel caso in cui il richiedente sia un capo di Stato o di governo o un minore di età inferiore ai 12 anni) e l'impossibilità fisica di rilasciare le impronte digitali.
In quest'ultimo caso, occorrerebbe ulteriormente distinguere tra impossibilità temporanea e permanente.
Quanto ai dati alfanumerici, benché gli Stati membri abbiano il chiaro obbligo giuridico di inserire nel VIS tutti i dati contenuti nella domanda di visto, essi non stanno ancora conformandosi pienamente a tale obbligo. Con l'introduzione della rete di comunicazione VIS Mail e il suo raccordo organico con il VIS, in futuro le consultazioni effettuate tramite VIS Mail non saranno possibili se i dati disponibili non saranno pienamente conformi ai requisiti di qualsiasi consultazione specifica.
L'importanza di collegare correttamente le domande della stessa persona o di persone che viaggiano in gruppo è stato ripetutamente evidenziato nell'arco dell'intera valutazione. Un collegamento errato potrebbe avere gravi conseguenze sulla capacità di seguire la storia delle domande di una persona e, pertanto, compromette l'obiettivo di registrare i dati nel VIS. È dunque di fondamentale importanza che ogni collegamento errato rinvenuto sia immediatamente corretto. In futuro gli Stati membri diversi dallo Stato membro che ha creato il collegamento dovrebbero avere la possibilità di correggere l'errore e modificare un collegamento errato.
3.2.Relazioni di controllo e statistiche
Uno dei principali ostacoli riscontrati nella raccolta di informazioni ai fini della valutazione e negli altri processi che hanno concorso alla realizzazione della presente relazione riguardava la disponibilità di statistiche informative e affidabili.
Senza elementi concreti di tipo quantitativo, la Commissione non sarebbe in grado di:
monitorare adeguatamente in che modo gli Stati membri applicano il diritto dell'UE (se nell'ambito della valutazione di una politica o di processi mirati come la valutazione Schengen);
giustificare gli sviluppi delle politiche.
L'attuale regolamento VIS affida il compito di generare statistiche esclusivamente agli Stati membri. Tuttavia, in un sistema centralizzato come il VIS, il fatto di avere 26 diversi paesi che generano e raccolgono dati in maniera disparata comporta una serie di inefficienze e crea un inutile onere amministrativo. Nella pratica, la maggior parte di questi dati possono essere facilmente e immediatamente ricavati dal VIS e possono essere agevolmente raccolti con uno sforzo minimo e in forma anonima per vari scopi statistici o sperimentali.
3.3.Uso del VIS per la raccolta dei dati
Benché dalla valutazione si evinca che il VIS ha agevolato in modo significativo la lotta contro la frode in materia di visti, il sistema non è stato concepito per prevenire le frodi riguardanti i documenti falsi o i passaporti falsi presentati in occasione di una domanda di visto. Poiché l'obbligo di verificare le impronte digitali dei viaggiatori rende più difficoltoso per i truffatori attraversare la frontiera con visti adesivi contraffatti, una possibile ripercussione di questa misura potrebbe essere una diminuzione dell'uso di visti adesivi contraffatti e un aumento dei visti ottenuti in maniera fraudolenta nei consolati al momento della domanda di visto. A sua volta ciò determinerebbe un aumento delle probabilità di frode mediante altri tipi di documenti (per esempio, documenti di viaggio). Per evitare questa evenienza, i consolati dovrebbero verificare l'identità del richiedente il visto prima di rilevare le impronte digitali, avvalendosi delle misure di individuazione esistenti in maniera appropriata.
Il codice dei visti stabilisce che nei cinquantanove mesi successivi al rilevamento delle impronte digitali effettuato ai fini di una domanda di visto, le impronte digitali dovrebbero poter essere copiate nell'eventualità in cui siano presentate domande successive. In questo modo non è necessario che la persona interessata si presenti nuovamente o rilasci nuovamente le impronte digitali. Dalla valutazione è emerso tuttavia che ciò accade soltanto raramente nella pratica. Gli Stati membri spesso ripetono il rilevamento delle impronte digitali in occasione di ogni domanda, perché dubitano dell'identità del richiedente o perché il richiedente stesso non è in grado di ricordare se o quando gli sono state rilevate le impronte digitali.
3.4.Uso del VIS alle frontiere esterne
Il VIS ha un impatto estremamente positivo sul rafforzamento e l'agevolazione dei controlli alle frontiere esterne. In particolare, la verifica delle impronte digitali associata al numero del visto offre un importante contributo alla lotta alle frodi relative ai visti.
Sebbene il controllo effettuato secondo i criteri del VIS utilizzando il numero di visto in combinazione con la verifica delle impronte digitali sia obbligatorio dall'ottobre 2011, l'attuazione di tale obbligo rimane insoddisfacente e varia enormemente da uno Stato membro all'altro.
Si può prevedere che la graduale scomparsa dei visti rilasciati senza il rilevamento delle impronte digitali (vale a dire i visti rilasciati prima dell'introduzione del VIS in una determinata regione) determinerà un aumento dei controlli effettuati con il VIS alle frontiere esterne e, in particolare, delle verifiche basate su una combinazione di numero di visto e impronte digitali.
3.5.Utilizzo dei dati in materia d'asilo
Il VIS è uno strumento importante per la determinazione dello Stato membro competente per l'esame delle domande di asilo. Esso informa in modo veloce ed affidabile se il richiedente asilo ha ottenuto un visto e sull'identità del richiedente asilo. Fornisce pertanto la prova per la determinazione dello Stato membro competente e agevola la "presa in carico", basata sul criterio "visto" ai sensi del regolamento di Dublino.
Come confermato dagli Stati membri che hanno fatto ricorso al VIS in materia d'asilo, il VIS può essere usato non soltanto per facilitare l'applicazione del regolamento di Dublino, ma anche per l'esame delle domande di asilo, in particolare per identificare i richiedenti e determinarne la credibilità. La valutazione ha tuttavia dimostrato che soltanto pochi Stati membri si avvalgono del VIS in materia d'asilo 22 .
3.6.Utilizzo dei dati a fini di contrasto
L'accesso al VIS a fini di contrasto è stato introdotto di recente e pertanto i risultati della valutazione rimangono frammentari e inconcludenti. Dai dati forniti dagli Stati membri possono essere tratte soltanto lezioni preliminari. Il ricorso al VIS nel contesto dell'attività di contrasto potrebbe essere potenziato, dato che il VIS è palesemente considerato nel suo complesso uno strumento utile ed efficace a sostegno della prevenzione, dell'individuazione e dell'investigazione di reati di terrorismo e altri reati gravi. Il VIS può fornire informazioni preziose che possono contribuire a identificare le persone sospette o le vittime e facilitare le indagini penali.
Tuttavia, l'uso del VIS nelle attività di contrasto è ancora molto frammentario negli Stati membri. In particolare, la possibilità di effettuare ricerche di impronte digitali non viene ancora sfruttata. La valutazione non ha riscontrato ragioni specifiche che possano giustificare un ricorso limitato al VIS a fini di contrasto. Le lacune attuali, tuttavia, si potrebbero spiegare con la relativa novità del sistema, una mancanza di consapevolezza tra i potenziali utenti e l'esistenza di difficoltà a livello tecnico e amministrativo.
3.7.Protezione dei dati nel VIS
I diritti delle persone interessate costituiscono una componente fondamentale del diritto in materia di protezione dei dati. Garantire che le persone interessate possano accedere, rettificare e cancellare i dati che le riguardano aumenta la trasparenza del trattamento dei dati per loro, contribuisce a scoprire casi di trattamento illecito e migliora la qualità dei dati per i trattamenti legittimi. Queste considerazioni sono tanto più rilevanti in un contesto quale le domande di visto, in cui la conformità al quadro giuridico è particolarmente importante a fronte delle conseguenze negative che un trattamento illecito potrebbe generare.
Un fenomeno degno di nota messo in evidenza dalla valutazione è stata l'assenza o il numero estremamente limitato di richieste da parte delle persone interessate di poter esercitare i propri diritti di accesso, rettifica o cancellazione dei loro dati personali conservati nel VIS. Tale situazione potrebbe essere dovuta alla capacità degli Stati membri di garantire una buona tutela dei dati personali dei cittadini. Potrebbe al tempo stesso essere in parte imputata al fatto che le persone interessate non sono al corrente dei propri diritti in materia di protezione dei dati e non sanno come farli valere (per esempio, le persone interessate potrebbero non sapere a chi indirizzare le loro richieste).
Ispezioni in loco da parte del garante europeo della protezione dei dati di verificare la legittimità del trattamento dei dati personali e i controlli di sicurezza del sistema centrale VIS non hanno portato ad individuare problemi relativi alla protezione dei dati. In quasi tre anni di attività, eu-LISA non ha ricevuto denunce relative alla protezione dei dati.
4.Le fasi successive
4.1.Misure di breve o medio termine
Questioni relative alla qualità
Per migliorare la qualità dei dati in una fase precoce della procedura di domanda di visto si potrebbero introdurre indicatori sui difetti di qualità dei dati, che potrebbero essere usati per il controllo delle domande al momento della presentazione. Per esempio, si potrebbe adottare un breve elenco di indicatori per ciascuna domanda, che mettano in evidenza le carenze dei campi (per esempio, una data, un nome, un dato sbagliato, ecc.), così da avvertire i futuri utenti della presenza di un potenziale difetto di qualità.
Vanno esaminate anche misure adeguate per garantire che le consultazioni preliminari non siano compromesse da informazioni mancanti nel VIS. Per ovviare a questi problemi, si potrebbe programmare il VIS in modo tale che non sia possibile lanciare una richiesta di consultazione preventiva prima che tutte le necessarie informazioni previste dall'articolo 9 del regolamento VIS siano state correttamente inserite nel sistema. Inoltre, il sistema dovrebbe consentire un'identificazione rapida e inequivocabile di persone di cui manchino le impronte digitali nel sistema e delle ragioni di tale assenza, onde evitare ricerche protratte ai valichi di frontiera.
Quando alle impronte digitali, devono essere introdotte modifiche tecniche al sistema affinché sia possibile operare una migliore distinzione tra i casi in cui non è obbligatorio fornire le impronte digitali per motivi giuridici e i casi in cui esse non possono essere fornite per ragioni di fatto. Così facendo il sistema sarà più facilmente in grado di fornire informazioni inequivocabili, che potranno essere usate per verificare se i consolati stanno applicando correttamente gli obblighi in materia di impronte digitali e individuare i casi in cui una persona si è vista rifiutare il visto perché, per ragioni di fatto, era stata impossibilitata a fornire le impronte digitali.
Per ovviare alle difficoltà riferite nella raccolta degli elementi biometrici, in particolare quelli che influenzano la qualità delle immagini del volto, e per consentire in futuro ricerche combinate sulla base di immagini del volto, si potrebbero introdurre norme alternative, quali la presa delle fotografie effettuata direttamente presso il consolato.
Un controllo centralizzato della qualità dei dati e l'individuazione e attuazione di soluzioni comuni garantirebbero pertanto un uso più efficiente delle risposte a tali problemi. Per questo motivo, in futuro si dovrebbe assegnare a eu-LISA un ruolo che preveda, tra le altre cose, il compito di generare relazioni sulla qualità dei dati.
Soluzioni tecniche centralizzate per la consultazione preventiva e la rappresentanza
Si potrebbe considerare una soluzione tecnica da applicare in modo uniforme in tutti gli Stati membri interessati da una consultazione preliminare, eventualmente sotto forma di una matrice di identificazione dello Stato membro ricevente. Ciò permetterebbe di creare sinergie e faciliterebbe la manutenzione dei relativi sistemi informatici da parte degli Stati membri, oltre a garantire che i dati pertinenti siano archiviati nel VIS prima dell'avvio di una consultazione.
Si potrebbe altresì valutare l'introduzione di una soluzione tecnica centralizzata per individuare gli Stati membri destinatari interessati da una notifica a posteriori. In questo modo i dati pertinenti sarebbero conservati nel sistema prima dell'invio di una notifica.
Infine, si potrebbe valutare l'opportunità di adottare una soluzione tecnica centralizzata nel VIS per la matrice della rappresentanza consolare degli Stati membri. Gli Stati membri ne trarrebbero beneficio poiché verrebbe meno la necessità di includere definizioni tecniche negli accordi di rappresentanza e sarebbe più facile nel complesso stipulare nuovi accordi. Al tempo stesso, ne trarrebbero vantaggio anche i richiedenti il visto, poiché rimuoverebbe le incertezze legate alle modalità di svolgimento della procedura nel caso della rappresentanza.
Integrazione di VIS Mail nel VIS
Per rendere più coerenti gli scambi tra il sistema centrale e i sistemi nazionali, il meccanismo VIS Mail per le consultazioni dovrebbe essere integrato nell'infrastruttura del VIS. Questa misura consentirebbe agli Stati membri di eseguire i loro compiti più agevolmente, perché ci sarebbero meno sistemi da gestire e da mantenere a livello nazionale. La misura potrebbe essere accompagnata da un'analisi dei messaggi o delle notifiche necessari (per esempio, cooperazione consolare, notifiche sul rilascio di VLTV 23 ) da effettuare mediante VIS Mail.
Raccolta di più impronte digitali entro cinquantanove mesi
Una possibile soluzione al problema attuale concernente la regola dei cinquantanove mesi sulla copia delle impronte digitali potrebbe essere quella di chiedere a ogni consolato di rilasciare un attestato che certifica l'avvenuto rilevamento, in un determinato giorno, delle impronte digitali a un particolare richiedente. Alla persona interessata verrebbe chiesto di presentare questo attestato nell'ambito di una nuova domanda di visto nei successivi cinquantanove mesi.
Accesso al VIS a fini di contrasto
A fronte della recente introduzione dell'accesso al VIS a fini di prevenzione, individuazione e investigazione di reati di terrorismo e di altri gravi reati, sono necessarie ulteriori informazioni e prove per stabilire perché finora il sistema sia stato consultato così raramente a tale scopo.
In futuro le autorità di contrasto potrebbero offrire la possibilità di effettuare ricerche nel VIS utilizzando impronte digitali latenti e fotografie, rendendo di fatto le ricerche più utili ed efficaci.
Uso sistematico del VIS alle frontiere
Gli Stati membri dovrebbero essere esortati a conformarsi all'obbligo esistente di effettuare controlli obbligatori nel VIS avvalendosi del numero di visto e, contemporaneamente, delle impronte digitali del titolare del visto. Informazioni pratiche sui controlli dei visti alle frontiere esterne sono disponibili nel Manuale pratico per le guardie di frontiera e sono state aggiornate in linea con la piena attuazione del sistema. Inoltre, la prevista maggiore interoperabilità tra i sistemi informativi disponibili presso le frontiere esterne potrebbe agevolare e accelerare i controlli obbligatori. Poiché i ritardi negli attraversamenti delle frontiere rappresentano uno dei principali ostacoli ai controlli sistematici con il VIS, questa accresciuta operabilità e lo sviluppo di frontiere intelligenti dovrebbero avere conseguenze positive.
Uso del VIS per identificare le persone fermate per attraversamento irregolare di una frontiera esterna o in quanto presenti illegalmente in uno Stato membro
Gli Stati membri potrebbero valutare l'opportunità di effettuare controlli sistematici dei migranti irregolari privi di documenti di viaggio validi presenti sul territorio ai fini dell'identificazione e del rimpatrio. Sebbene spesso i paesi terzi non considerino i dati raccolti dal VIS come una prova sufficiente per il rilascio di documenti di viaggio a scopo di rimpatrio, il sistema può comunque essere utile per stabilire la cittadinanza e per svolgere successive indagini. Inoltre, i più recenti accordi di riammissione dell'UE accettano i risultati delle ricerche nel VIS come prova della cittadinanza.
Il VIS è attualmente utilizzato a scopo di rimpatrio soltanto in misura estremamente limitata, mentre potrebbe svolgere un ruolo di gran lunga più significativo, se fosse contemplata la possibilità di conservare una pagina scannerizzata del passaporto del richiedente il visto. Offrire agli Stati membri la possibilità di accedere a una copia del passaporto di un migrante irregolare potrebbe migliorare le probabilità di un rimpatrio efficace e accelererebbe la procedura. Contemporaneamente, sarebbe possibile effettuare un maggior numero di rimpatri sulla base del documento di viaggio dell'UE rilasciato a scopo di rimpatrio 24 , accompagnato da una copia del passaporto.
Uso sistematico del VIS per le domande di asilo
Le potenzialità del VIS in materia d'asilo dovrebbero essere sfruttate da tutti gli Stati membri in maniera più sistematica. Tutti gli Stati membri dovrebbero essere incoraggiati a utilizzare il VIS in materia d'asilo per:
determinare lo Stato membro responsabile dell'esame di una domanda di asilo in modo da garantire una prassi più efficace e uniforme; e
effettuare l'esame della domanda di asilo nel merito allo scopo di determinare l'identità e la credibilità del richiedente.
Per quanto riguarda la procedura di Dublino, la proposta di una rifusione del regolamento di Dublino III 25 prevede l'obbligo per gli Stati membri di consultare il VIS. In futuro, le autorità competenti in materia d'asilo dovrebbero essere autorizzate ad accedere al VIS per verificare lo scopo del viaggio nell'ambito della valutazione della credibilità.
Protezione dei dati
Le autorità nazionali preposte alla protezione dei dati dovrebbero essere invitate a effettuare controlli della qualità delle informazioni fornite alle persone interessate da missioni diplomatiche, uffici consolari e fornitori di servizi esterni, e a svolgere controlli più sistematici, compresi audit del VIS nazionale.
Aumentata efficacia delle ricerche nel contrastare le frodi
Il VIS ha significativamente migliorato la lotta contro le frodi nella procedura di visto e alle frontiere, essenzialmente grazie all'uso della biometria. L'ambito di applicazione delle ricerche in seconda linea alle frontiere nel caso di viaggiatori per i quali sia fisicamente impossibile verificare le impronte digitali (o per i quali sia stato fisicamente impossibile rilevare le impronte al momento della domanda di visto) potrebbe essere ampliato in modo da consentire la raccolta di risultati imprecisi. Questi risultati fornirebbero maggiori informazioni alle guardie di frontiera, permettendo loro di stabilire se esiste un sospetto di frode.
Statistiche basate sui dati del VIS
In merito alla produzione di statistiche, l'affidamento a eu-LISA del compito di generare relazioni per conto degli Stati membri sembra essere il passo avanti appropriato. Analogamente a quanto proposto per il sistema di ingressi/uscite, si potrebbe richiedere a eu-LISA di creare un registro centrale dei dati e metterlo periodicamente a disposizione della Commissione, degli Stati membri e delle agenzie dell'UE (come Frontex o Europol). A tal fine, si dovrebbe affidare a eu-LISA il compito di mantenere i registri delle operazioni di trattamento dei dati effettuate dalla pubblicazione della decisione 2008/633/GAI. Nel più lungo termine dovrebbe essere possibile integrare questi dati con quelli di altre banche dati (per esempio, il sistema di ingressi/uscite) al fine di produrre relazioni strategiche sulle tendenze migratorie. Gli Stati membri potrebbero quindi avere accesso a:
-statistiche tecniche (creazioni dei dossier di domanda, ricerche, autenticazioni alla frontiera all'ora, al giorno, al mese, ecc.);
-cifre sul rendimento del VIS rispetto ai suoi obiettivi (in termini sia di dati generici sia di dati per Stato membro);
-business intelligence e valutazioni analitiche dei dati del VIS (possibilità di un registro separato simile a quello del sistema di ingressi/uscite), che tengano conto delle attività in materia di visti di tutti gli Stati membri. A tale riguardo, il compito di produrre le statistiche sui visti potrebbe essere trasferito dalla Commissione (alla quale era stato affidato a norma del codice dei visti) a eu-LISA.
Inoltre, la relazione sul funzionamento tecnico del VIS attualmente redatta da eu-LISA ogni due anni potrebbe invece essere preparata con cadenza annuale. In questo modo sarebbe possibile migliorare il monitoraggio del sistema e allineare le disposizioni pertinenti a quelle di strumenti simili (SIS, Eurodac).
Un regolamento VIS rivisto dovrebbe introdurre la facoltà per la Commissione di richiedere a eu-LISA la trasmissione di statistiche relative ad aspetti specifici dell'attuazione del sistema o all'attuazione da parte degli Stati membri di vari aspetti strategici correlati al VIS, in particolare dei dati necessari per le valutazioni Schengen degli Stati membri.
4.2.Altri possibili futuri sviluppi del VIS
Oltre a fare tesoro della precedente applicazione del quadro giuridico del VIS è necessario orientare l'attenzione verso i potenziali impieghi futuri del VIS. In un mondo sempre più interconnesso, in cui i vari ambiti politici sono caratterizzati da intrecci complessi, il VIS offre numerosi vantaggi non quantificabili nel campo della sicurezza delle frontiere. Tra questi si annoverano una potenziale interconnettività facile e a basso costo con:
i sistemi dell'UE esistenti (SIS, Eurodac);
i sistemi dell'UE futuri (il sistema di ingressi/uscite);
le banche dati (banca dati SLTD sui documenti di viaggio rubati e smarriti).
A seguito della comunicazione "Sistemi d'informazione più solidi e intelligenti per le frontiere e la sicurezza" 26 (comunicazione sulle "frontiere intelligenti") adottata il 6 aprile 2016, la Commissione ha istituito un gruppo di esperti ad alto livello sui sistemi di informazione e l'interoperabilità, con il compito di valutare le modalità e le opzioni giuridiche, tecniche e operative per conseguire l'interoperabilità del SIS, del VIS e di Eurodac. Una relazione finale corredata di raccomandazioni è attesa a metà 2017 e potrebbe comportare una serie di modifiche giuridiche al VIS allo scopo di conseguire l'interoperabilità con gli altri sistemi.
La medesima comunicazione contiene una serie di nuove iniziative tra cui uno studio di fattibilità per un sistema dell'UE di informazione e autorizzazione ai viaggi (ETIAS) oltre che nuove funzioni per eu-LISA, compreso lo sviluppo di una capacità di monitoraggio centrale della qualità dei dati per tutti i sistemi.
Nel portare avanti e attuare ulteriormente l'interoperabilità tecnica e operativa e le nuove funzioni è necessario tener conto del diritto fondamentale alla protezione dei dati di carattere personale, riconosciuto dall'articolo 8 della Carta dei diritti fondamentali, in particolare il principio di limitazione delle finalità derivante da tale diritto 27 .
Durante l'analisi dell'interoperabilità dei sistemi su larga scala si dovrebbe prestare un'attenzione particolare agli obblighi di protezione dei dati fin dalla progettazione di cui all'articolo 25 del regolamento (UE) 2016/679 (nuovo regolamento generale sulla protezione dei dati) e all'articolo 20 della direttiva 2016/680 in materia di politiche di protezione dei dati.
Inoltre, la valutazione di eu-LISA del 2015 28 ha evidenziato che, per garantire la piena coerenza della gestione operativa del VIS, le responsabilità della Commissione relative all'infrastruttura di comunicazione dovrebbero essere trasferite a eu-LISA. Alcune di tali iniziative e risultanze renderanno necessaria l'introduzione di modifiche agli strumenti giuridici del VIS e ad altri atti giuridici.
Da tale valutazione è emerso un certo interesse degli Stati membri a ricevere informazioni anche relative ai visti nazionali per soggiorni di lunga durata, compresi i dati biometrici presenti nel VIS.
Dovrebbe inoltre essere valutata la possibilità di adattare la configurazione del sistema centrale affinché risponda meglio alla necessità di adeguarsi rapidamente ed efficacemente alle esigenze di disponibilità in caso di interruzione del servizio.
Per permettere a eu-LISA di testare le diverse funzioni del VIS, occorrerebbe offrire all'agenzia soluzioni di collaudo più realistiche, in linea con il quadro applicabile in materia di protezione dei dati.
Infine, come evidenziato dallo studio sull'affidabilità del rilevamento delle impronte nei minori di età inferiore ai 12 anni 29 , e tenendo conto della relazione 2016 della Commissione sulla tratta degli esseri umani 30 , dovrebbe essere ulteriormente esaminata la possibilità di abbassare a 6 anni il limite d'età per il rilevamento delle impronte digitali nei minori, tenendo conto dell'interesse superiore del minore; ciò allo scopo di valutare, in particolare, le potenzialità di questo strumento nel contribuire all'identificazione delle vittime della tratta degli esseri umani e all'intercettazione dei trafficanti.
4.3.Possibili revisioni legislative
Alcune delle lacune individuate nella valutazione del quadro giuridico del VIS e alcune delle raccomandazioni in merito agli opportuni miglioramenti possono essere risolte solo nell'ambito di una revisione della base giuridica del VIS, che, a titolo d'esempio, comporti:
il trasferimento della responsabilità della produzione di statistiche a eu-LISA;
l'interconnettività con altri sistemi;
il miglioramento delle norme in materia di qualità dei dati e stesura di relazioni sulla qualità dei dati;
l'eliminazione delle disposizioni obsolete dalla legislazione corrente (per esempio, in relazione al lancio, all'istituzione e alla transizione a VIS Mail o a vari periodi di transizione).
Laddove si intenda procedere a una revisione della legislazione, la Commissione effettuerà, se necessario, una valutazione dell'impatto che analizzerà e valuterà il probabile effetto delle diverse opzioni strategiche di tale proposta.
