COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 8.9.2016

COM(2016) 558 final

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sull'attuazione della direttiva 98/58/CE del Consiglio riguardante la protezione degli animali negli allevamenti

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sull'attuazione della direttiva 98/58/CE del Consiglio riguardante la protezione degli animali negli allevamenti

1.    Introduzione

L'articolo 5, paragrafo 2, della direttiva 98/58/CE prevede che la Commissione presenti al Consiglio una relazione basata sull'esperienza acquisita dagli Stati membri nell'attuazione di quest'ultima.

La decisione 2006/778/CE della Commissione 1 stabilisce disposizioni relative ai requisiti minimi applicabili alla raccolta di informazioni durante le ispezioni effettuate nei luoghi di produzione in cui sono allevate alcune specie di animali. I relativi allegati contengono tabelle dei requisiti da considerare nei controlli di non conformità. A norma di tale decisione, a partire dal giugno 2009 gli Stati membri sono tenuti a inviare alla Commissione relazioni annuali. Inoltre, il considerando 9 della decisione indica che "la raccolta di dati sulle ispezioni relative al benessere degli animali è essenziale affinché la Comunità possa valutare l'impatto della sua strategia in questo settore".

La Strategia dell'UE per il benessere degli animali 2012-2015 2 riconosce nella mancata attuazione della legislazione UE uno dei principali problemi che incidono sul benessere degli animali. La presente relazione al Consiglio sull'attuazione della direttiva 98/58/CE del Consiglio, del 20 luglio 1998, riguardante la protezione degli animali negli allevamenti 3 fornisce inoltre preziose indicazioni relative ai settori di attuazione.

2.    Metodologia

La relazione prende in esame il periodo dal 1º gennaio 2011 al 31 dicembre 2014.

Per compilare la relazione sono state utilizzate tre fonti d'informazione.

I dati utilizzati provengono in primo luogo dalle relazioni della Commissione contenenti i risultati degli audit effettuati negli Stati membri. Le relazioni risalgono principalmente al periodo 2011-2013 poiché gli audit svolti nel corso di quegli anni avevano per oggetto specifico la situazione nelle aziende (cfr. allegato I, tabella 1).

In secondo luogo, ogni Stato membro deve garantire che le ispezioni riguardanti il benessere degli animali siano eseguite conformemente alle norme sui controlli ufficiali stabilite dal regolamento (CE) n. 882/2004 4 . Le autorità nazionali competenti sono responsabili di comunicare alla Commissione, una volta l'anno, i risultati di tali ispezioni. La Commissione ha utilizzato i dati forniti dagli Stati membri 5 per gli anni 2013 e 2014 poiché questi dati tendono a riflettere la situazione più recente. Un riepilogo del numero di aziende soggette a ispezione e della percentuale dei siti ispezionati figura nella tabella 2 dell'allegato I.

Infine, la Commissione riceve talora denunce 6 riguardanti la presunta inosservanza del diritto dell'Unione da parte di uno o più Stati membri. Anche queste denunce possono fornire preziose informazioni relative ai settori per i quali i cittadini percepiscono un'attuazione non corretta.

3.    Risultati

3.1    Sistema di controllo e ispezione

Dagli audit della Commissione emerge che per la selezione dei siti da ispezionare gli Stati membri hanno posto in essere un sistema basato sul rischio. Motivo determinante per lo svolgimento di ispezioni basate sul rischio aventi per oggetto il benessere degli animali negli allevamenti è stato il regolamento 882/2004 sui controlli ufficiali e i controlli di condizionalità sui pagamenti unici per azienda 7 .

Diversi Stati membri descrivono nel dettaglio il loro sistema di selezione degli allevamenti da ispezionare, confermando ulteriormente l'uso di un approccio basato sul rischio. La normativa UE 8 impone inoltre che il numero assoluto delle ispezioni sia proporzionale alle dimensioni della produzione e al numero di animali coinvolti.

Gli Stati membri sono inoltre tenuti a dar seguito alle raccomandazioni formulate durante gli audit. Nei suoi audit la Commissione ha osservato che i funzionari nazionali hanno adottato misure in tutti i casi, ma ha anche constatato che in tre Stati membri tali misure non sono state sufficienti a conseguire la conformità. In due di questi Stati membri ciò era dovuto alla mancanza di sanzioni sufficientemente dissuasive, mentre uno Stato membro non ha dato adeguato seguito al caso.

3.2.    Variazioni nelle relazioni degli Stati membri

Le notevoli differenze nelle relazioni degli Stati membri rendono generalmente più difficile l'interpretazione e la comparazione dei dati.

Nel 2012 è stato creato un modulo online basato sulle tabelle di cui alla decisione n. 2006/778/CE, del quale gli Stati membri si sono avvalsi negli anni 2013 e 2014. Tale modulo online ha permesso alla Commissione di analizzare in modo più efficiente i dati comunicati. Alcune incongruenze tuttavia persistono, in particolare per quanto riguarda i polli domestici. Secondo la definizione del termine "polli domestici 9 " questa colonna dovrebbe essere utilizzata solo per i polli allevati per la produzione di carne (polli da carne). Tuttavia diversi Stati membri hanno incluso nella colonna riservata ai polli domestici anche le cifre riguardanti piccoli allevamenti 10 di galline ovaiole. Non è quindi possibile stabilire se i risultati siano rappresentativi delle aziende che allevano polli da carne o galline ovaiole.

Un problema analogo sussiste per la categoria "bovini", la quale comprende sia i sistemi di produzione lattiero-casearia sia quelli di carni bovine. Poiché i rischi per il benessere degli animali sono diversi nei due sistemi, sarebbe utile avere un'analisi separata dei dati.

3.3. Risultati tecnici

In primo luogo, affinché i risultati possano essere considerati rappresentativi del sistema di produzione, la percentuale di aziende ispezionate deve essere sufficientemente elevata rispetto al numero totale (cfr. allegato I, figura 1). Solo in un caso gli esperti della Commissione hanno evidenziato che il numero di impianti ispezionati era alquanto basso rispetto alle dimensioni della produzione. La Commissione non ha riportato casi di inadeguatezza per quanto riguarda la selezione delle aziende basata sul rischio.

Va osservato che nel 2013 e nel 2014 il numero di aziende ispezionate è stato particolarmente elevato sia per le galline ovaiole sia per le scrofe. Ciò può essere dovuto al divieto di utilizzo di gabbie non modificate per le galline ovaiole (2012) e all'introduzione della stabulazione in gruppo delle scrofe (2013), nonché al connesso obbligo di garantire la piena conformità.

In secondo luogo, per quanto riguarda il numero dei casi di non conformità, è importante ricordare che questi ultimi comprendono tutti i tipi di violazioni della legislazione dell'UE, anche minori. Nella tabella 3 le categorie A e B riguardano casi di non conformità amministrativa, i quali si traducono in una richiesta di affrontare la questione entro tre mesi, se non di più. La categoria C comprende le violazioni più gravi che danno luogo a sanzioni amministrative o penali immediate. A titolo esemplificativo, tra le violazioni registrate nel 2014 negli allevamenti di polli domestici solo l'8,1 % era grave e ha dato luogo ad azioni immediate.

È infine importante tenere in considerazione che l'impiego di un approccio basato sul rischio implica un'attenzione specifica alle aziende in cui è più probabile che si verifichino violazioni. Un aumento del numero di violazioni registrate non indica quindi necessariamente un peggioramento della situazione del benessere degli animali. L'approccio basato sul rischio dovrebbe inoltre generalmente far sì che i problemi legati al benessere degli animali siano affrontati in modo più rapido, migliorando così la situazione di questi ultimi.

Tenendo debito conto delle carenze metodologiche, i risultati sono quelli riportati di seguito:

Audit della Commissione

Diciotto degli audit condotti dalla Commissione nel periodo 2011-13 riguardavano galline ovaiole (13) e/o scrofe (8). I risultati di questi audit rispecchiano adeguatamente la situazione antecedente all'introduzione del divieto di utilizzo di gabbie non modificate per le galline ovaiole e del passaggio alla stabulazione in gruppo delle scrofe.

Nella maggior parte degli Stati membri in cui gli audit riguardavano gli allevamenti di suini, gli esperti della Commissione hanno segnalato anche casi di non conformità relativi alla fornitura di materiale manipolabile e all'astensione dal mozzamento della coda. In questi Stati membri i risultati sono molto eterogenei e in alcuni di essi risulta essere stato fatto ben poco per evitare il mozzamento della coda di routine o per fornire materiale manipolabile.

Spesso l'autorità competente non ha insistito nell'imporre altre misure, come modifiche alle condizioni ambientali o ai sistemi di gestione. Materiali non idonei, quali catene metalliche, sono stati inoltre ritenuti accettabili dalla maggioranza dei funzionari degli Stati membri, mentre materiali più adatti sono stati ritenuti, per esempio, incompatibili con i sistemi di drenaggio.

Quattro Stati membri hanno pubblicato degli orientamenti o introdotto misure volte a ridurre i casi di non conformità. Gli audit hanno tuttavia sottolineato che i funzionari degli Stati membri spesso non avevano le competenze necessarie per interpretare i requisiti legati alla fornitura di materiale manipolabile e alle modifiche gestionali e ambientali necessarie prima che fosse autorizzato il mozzamento della coda di routine.

La Commissione ha inoltre effettuato 9 audit nel 2014 11 , da cui è emerso che sono stati usati dati provenienti da macelli per valutare il benessere dei polli domestici/polli da carne negli allevamenti. Solo tre Stati membri sottoposti all'audit hanno tuttavia effettivamente utilizzato tali dati per controllare le aziende. Negli altri Stati membri sono state regolarmente constatate gravi lesioni negli animali al momento della macellazione, ma di questo le persone preposte ai controlli in azienda sono state raramente informate.

Relazioni degli Stati membri.

Informazioni sulle violazioni comunicate dagli Stati membri per le specie di animali di allevamento disciplinate da norme UE sul benessere degli animali figurano nell'allegato I, tabella 3.

"Registrazione" è una delle categorie in cui si rileva un elevato numero di casi di non conformità per quasi tutte le specie allevate. Questa categoria riguarda l'insufficiente tracciabilità dei trattamenti medici e la mortalità osservata dall'allevatore, e costituisce un'importante fonte di informazioni.

Quanto ai requisiti che riguardano direttamente gli animali, le constatazioni negative più frequenti sono relative a "Fabbricati e locali di stabulazione". Sotto questa voce rientra la progettazione inadeguata di edifici, pavimentazione ed elementi degli interni. La stessa voce comprende inoltre attrezzature interne a edifici/gabbie/recinti e un uso inadeguato degli impianti, come nel caso di un regime di ventilazione o illuminazione insufficiente.

I principali altri tipi di non conformità riscontrati variano a seconda delle specie animali allevate. Per i vitelli si trattava della voce "Libertà di movimento", che comprende la possibilità di un animale di spostarsi e le norme in materia di contenzione, mentre per i polli domestici si riferiva ai regolari controlli sul funzionamento di "Impianti automatici e meccanici". I problemi legati a "Mangimi, acqua e altre sostanze" erano piuttosto frequenti per galline ovaiole allevate all'aperto, bovini, ovini e caprini. Quest'ultimo punto riguarda l'alimentazione, l'accesso dell'animale a mangime e acqua e i controlli su eventuali mangiatoie e abbeveratoi automatici.

Dalle relazioni degli Stati membri emerge per l'anno 2013 un tasso di non conformità pari all'8,4 % riguardante i suini e la fornitura di materiale manipolabile. Per quanto riguarda le mutilazioni (vale a dire il mozzamento della coda ma anche la castrazione e la troncatura dei denti) il tasso di non conformità registrato dagli Stati membri era del 2,2 %.

Denunce

Negli anni 2013 e 2014 la Commissione ha registrato otto denunce relative all'incapacità degli Stati membri di fornire materiale manipolabile ai suini e al mozzamento della coda di routine. Tali denunce rispecchiano anche i risultati degli audit della Commissione. Di queste, cinque sono state finora chiuse. Nel frattempo la Commissione ha pubblicato un documento di orientamento in materia 12 .

Sebbene vi siano state denunce di altre questioni relative al benessere degli animali, come la produzione di foie gras, il trasporto e il benessere degli animali durante la macellazione, i numeri rimangono esigui per ogni tipologia. Tutte le denunce sono state attentamente valutate e si è giunti alla conclusione che in nessun caso sussistevano motivi sufficienti per procedere; la maggior parte è quindi stata chiusa.

4.    Conclusione

I principi generali e le disposizioni della direttiva 98/58/CE riguardante la protezione degli animali negli allevamenti hanno contribuito alla creazione di un quadro comune per il benessere degli animali di allevamento nell'UE. La direttiva ha inoltre fornito sostegno agli Stati membri per la corretta attuazione e implementazione di tali norme. Di importanza cruciale è il fatto che gli Stati membri sono tenuti a presentare relazioni annuali sui risultati dei controlli relativi all'applicazione delle norme in materia di benessere degli animali e a individuare nuovi obiettivi per migliorarne l'attuazione, con l'effetto di rendere prioritarie le questioni di benessere degli animali. Dalle relazioni emerge infatti che gli Stati membri sembrano lavorare in modo sistematico per affrontare tutti i casi di non conformità riscontrati e per far rispettare le norme UE in materia di benessere degli animali. Ciò è confermato sia dai dati della precedente relazione della Commissione del 2006 13 , sia dai dati comunicati dagli Stati membri per gli anni 2013 e 2014. Il numero di aziende conformi ha registrato un netto miglioramento.

Quanto alle ultime due misure introdotte – il divieto di usare gabbie non modificate per le galline ovaiole (2012) e l'introduzione di box individuali per le scrofe (2013) – le azioni intraprese dalla Commissione per incoraggiare tutti gli Stati membri ad attuare correttamente tali divieti si sono rivelate efficaci. Attualmente, in base alle informazioni disponibili alla Commissione, tutti gli Stati membri risultano conformi e utilizzano per le galline ovaiole gabbie modificate o altri sistemi alternativi. Per quanto riguarda la stabulazione in gruppo delle scrofe, 25 Stati membri risultano conformi, mentre tre hanno dichiarato la piena conformità. La Commissione sta attualmente verificando la documentazione fornita a sostegno di queste dichiarazioni.

Nella maggior parte dei casi i dati indicano un lieve miglioramento tra il 2013 e il 2014. Per esempio, la conformità registrata per i polli domestici in relazione al requisito "Impianti automatici e meccanici" è aumentata dall'82,1 % all'86,4 %. È stato inoltre registrato un miglioramento generale tra il 2013 e il 2014 nelle categorie "Registrazione" e "Fabbricati e locali di stabulazione" per la maggior parte delle specie e dei sistemi di produzione. La maggior parte degli Stati membri che hanno fornito un'analisi dei loro risultati sottolinea inoltre una generale tendenza al miglioramento. Alcuni hanno anche evidenziato che spesso la non conformità è dovuta a scarsa conoscenza; per questo motivo hanno introdotto misure di formazione nel proprio piano d'azione per l'anno successivo.

Il miglioramento generale, anche da parte degli Stati membri, è confermato dagli audit della Commissione effettuati nel corso dello stesso periodo. In base a questi ultimi si è concluso che gli Stati membri avevano dato seguito alle raccomandazioni e che la situazione è migliorata rispetto agli audit precedenti.

È comunque necessario continuare a lavorare con gli Stati membri per introdurre ulteriori miglioramenti nel modo in cui viene riportata la conformità alle norme in materia di benessere degli animali. Per esempio, dal momento in cui è stata emanata la decisione n. 2006/778/CE sono stati adottati altri obblighi giuridici nel settore del benessere degli animali 14 . Tali modifiche legislative introdotte in un secondo tempo non trovano riscontro negli obblighi di rendicontazione attuali. È necessario studiare il modo migliore per assicurare un armonioso trasferimento di tali dati aggiuntivi, mantenendo allo stesso tempo al minimo gli oneri amministrativi.

Dalle informazioni raccolte risulta infine evidente che è necessaria una migliore interpretazione comune delle norme esistenti in materia di benessere degli animali e del modo in cui devono essere applicate e fatte rispettare. Questo vale in particolar modo per determinati obblighi giuridici riferiti al benessere dei suini. I dati provenienti dagli Stati membri indicano che tra il 2013 e il 2014 c'è stato solo un lieve aumento delle violazioni registrate per quanto riguarda la fornitura di materiale manipolabile e che il numero di violazioni riguardanti il mozzamento della coda dei suini è diminuito. Ciò contrasta con le relazioni degli audit della Commissione, le quali indicano un numero molto più elevato di violazioni di queste due prescrizioni nella maggior parte degli Stati membri sottoposti agli audit. Inoltre, il numero delle denunce su queste questioni sembra essere indice di una maggiore consapevolezza tra i cittadini dell'UE e di un interesse per il benessere dei suini. Le cifre inferiori comunicate dagli Stati membri potrebbero essere dovute al fatto che casi di non conformità non sono stati riconosciuti come tali.. Dagli audit della Commissione emerge che, per quanto riguarda il mozzamento della coda, la maggior parte degli Stati membri ha ritenuto di rispettare il diritto dell'Unione. Per diversi anni si è lavorato su tale argomento con l'obiettivo di aumentare la consapevolezza e modificare i comportamenti. La raccomandazione (UE) 2016/336 della Commissione, dell'8 marzo 2016, introduce una serie di parametri che sono utili per ridurre i casi di morsicatura della coda ed elenca le caratteristiche del materiale di arricchimento auspicabile. Il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la raccomandazione fornisce agli Stati membri ulteriori dettagli sulla questione e mette a loro disposizione anche gli strumenti e gli indicatori che possono essere impiegati per valutare la situazione in azienda.

La Commissione continuerà come minimo a controllare il rispetto delle disposizioni della direttiva 98/58/CE del Consiglio. Dai piani d'azione e dalle osservazioni risulta tuttavia evidente che gli Stati membri utilizzano vari strumenti per migliorare l'attuazione in questo settore. Parallelamente la Commissione ritiene essenziale sviluppare ulteriori dialoghi con le parti interessate al fine di promuovere iniziative e progetti specifici in questo campo, i quali potrebbero essere vantaggiosi sia da un punto di vista economico, sia per il benessere degli animali. In tale contesto la Commissione sta attualmente lavorando a un formato più sistematico e visibile per questo dialogo, affinché tutte le parti interessate (le organizzazioni per il benessere degli animali, gli scienziati, i veterinari, gli agricoltori, i trasformatori e i dettaglianti di alimenti, ecc.) possano esprimere le loro preoccupazioni e condividere le conoscenze e le risorse per sviluppare attività comuni.

Inoltre, l'adozione di una proposta della Commissione sui controlli ufficiali 15 aprirà la strada alla creazione di centri europei di riferimento per il benessere degli animali, che potrebbero anche contribuire a ottenere ulteriori miglioramenti tramite la creazione e lo scambio delle migliori conoscenze tecniche e scientifiche.

Allegato I

Tabella 1

Elenco degli audit della Commissione 2010-2014

Tabella 2

Sintesi delle relazioni degli Stati membri per il periodo 2013-2014 suddivise per specie

Figura 1

Percentuale dei luoghi di produzione oggetto di ispezione nel 2013 e 2014

Tabella 3

Numero di siti di produzione negli Stati membri soggetti a ispezione e percentuale di non conformità nel 2013 e 2014

- principali specie di animali d'allevamento

Allegato II

Riepilogo della legislazione sul benessere degli animali rilevante per la situazione nelle aziende

Direttiva 98/58/CE del Consiglio, del 20 luglio 1998, riguardante la protezione degli animali negli allevamenti; GU L 221 dell'8.8.1998, pag. 23.

Direttiva 1999/74/CE del Consiglio, del 19 luglio 1999, che stabilisce le norme minime per la protezione delle galline ovaiole; GU L 203 del 3.8.1999, pag. 53.

Direttiva 2007/43/CE del Consiglio, del 28 giugno 2007, che stabilisce norme minime per la protezione dei polli allevati per la produzione di carne; GU L 182 del 12.7.2007, pag. 19.

Direttiva 2008/119/CE del Consiglio, del 18 dicembre 2008, che stabilisce le norme minime per la protezione dei vitelli; versione codificata; GU L 10 del 15.1.2009, pag. 7.

Direttiva 2008/120/CE del Consiglio, del 18 dicembre 2008, che stabilisce le norme minime per la protezione dei suini; versione codificata; GU L 47 del 18.2.2009, pag. 5.

Direttiva 2002/4/CE della Commissione, del 30 gennaio 2002, relativa alla registrazione degli stabilimenti di allevamento di galline ovaiole di cui alla direttiva 1999/74/CE del Consiglio; GU L 30 del 31.1.2002, pag. 44.

Decisione 2006/778/CE della Commissione, del 14 novembre 2006, relativa ai requisiti minimi applicabili alla raccolta di informazioni durante le ispezioni effettuate nei luoghi di produzione in cui sono allevate alcune specie di animali; GU L 314 del 15.11.2006, pag. 39.

(1)

     Decisione 2006/778/CE della Commissione, del 14 novembre 2006, relativa ai requisiti minimi applicabili alla raccolta di informazioni durante le ispezioni effettuate nei luoghi di produzione in cui sono allevate alcune specie di animali; GU L 314 del 15.11.2006, pag. 39.

(2)

     COM(2012) 6 definitivo/2.

(3)

     GU L 221 dell'8.8.1998, pag. 23.

(4)

     Regolamento (CE) n. 882/2004, del 29 aprile 2004, relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali; GU L 165 del 30.4.2004, pag. 1.

(5)

     Alcuni dati provenienti da tali relazioni sono stati estrapolati e sono presentati nell'allegato I.

(6)

     COM/2012/0154 final - Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo "Migliorare la gestione dei rapporti con gli autori di denunce in materia di applicazione del diritto dell'Unione".

(7)

     Gli agricoltori possono ricevere pagamenti diretti purché mantengano i loro terreni in buone condizioni agronomiche e rispettino le norme in materia di sanità pubblica, salute degli animali e delle piante, ambiente e benessere degli animali (la cosiddetta "condizionalità") contenute nel regolamento.

(8)

     Le direttive 2008/120/CE e 2008/119/CE impongono che le ispezioni "riguardino ogni anno un campione statisticamente rappresentativo dei vari sistemi di allevamento in ciascuno Stato membro".

(9)

     Decisione 2006/778/CE della Commissione, allegato IV, tabella 2: per "polli domestici" si intende il pollame della specie Gallus gallus, escluse le galline ovaiole.

(10)

   Meno di 350 animali.

(11)

     Numeri di riferimento delle relazioni di audit: Spagna 7079, Regno Unito 7080, Danimarca 7061, Germania 7073, Repubblica ceca 7060, Ungheria 7072, Belgio 7059, Paesi Bassi 7078 e Italia 7075.

(12)

     Raccomandazione (UE) 2016/336 della Commissione, dell'8 marzo 2016, relativa all'applicazione della direttiva 2008/120/CE del Consiglio che stabilisce le norme minime per la protezione dei suini in relazione alle misure intese a ridurre la necessità del mozzamento della coda; GU L 62 del 9.3.2016, pag. 20; SWD(2016) 49final http://ec.europa.eu/food/animals/welfare/practice/farm/pigs/index_en.htm . 

(13)

     COM(2006) 838final.

(14)

     Direttiva 2007/43/CE.

(15)

   Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai controlli ufficiali e alle altre attività ufficiali effettuati per garantire l'applicazione della legislazione sugli alimenti e sui mangimi, sulla salute e sul benessere degli animali, sulla sanità delle piante, sul materiale riproduttivo vegetale, sui prodotti fitosanitari e recante modifica dei regolamenti (CE) n 999/2001, n. 1829/2003, n. 1831/2003, n. 1/2005, n. 396/2005, n. 834/2007, n. 1099/2009, n. 1069/2009, n. 1107/2009, dei regolamenti (UE) n. 1151/2012, 652/2014 e delle direttive 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE, 2008/120/CE e 2009/128/CE (regolamento sui controlli ufficiali); fascicolo interistituzionale: 2013/0140(COD).