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Document 52015DC0036
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Bulgaria under the Co-operation and Verification Mechanism
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sui progressi compiuti dalla Bulgaria in base al meccanismo di cooperazione e verifica
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sui progressi compiuti dalla Bulgaria in base al meccanismo di cooperazione e verifica
/* COM/2015/036 final */
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sui progressi compiuti dalla Bulgaria in base al meccanismo di cooperazione e verifica /* COM/2015/036 final */
1. INTRODUZIONE
Il meccanismo di cooperazione e verifica (MCV) è
stato istituito nel 2007 contestualmente all'adesione della Bulgaria all'Unione
europea[1],
essendo stata ravvisata la necessità di un ulteriore impegno nei settori chiave
per ovviare alle carenze in termini di riforma giudiziaria e di lotta alla
corruzione e alla criminalità organizzata. Da allora le relazioni dell'MCV
hanno illustrato i progressi compiuti dalla Bulgaria e formulato
raccomandazioni specifiche per orientare gli sforzi delle autorità bulgare. L'MCV ha svolto
un ruolo importante nel consolidamento dello Stato di diritto in Bulgaria quale
componente fondamentale dell'integrazione europea. La collaborazione della
Commissione con le autorità bulgare e il suo monitoraggio del lavoro da svolto
da tali autorità per promuovere le riforme hanno avuto un'incidenza tangibile
sul ritmo e sulla portata delle riforme. Le conclusioni e la metodologia dell'MCV
sono state costantemente appoggiate dal Consiglio[2] e
hanno beneficiato della collaborazione e dei contributi di numerosi Stati
membri. La presente relazione, che riepiloga le
misure adottate negli ultimi dodici mesi e formula raccomandazioni per le
prossime fasi, è il risultato di un rigoroso processo di analisi da parte della
Commissione, basato sugli elementi forniti dalle autorità bulgare, dalla
società civile e dalle altre parti interessate. La Commissione si è potuta
avvalere delle competenze specifiche di esperti delle magistrature di altri
Stati membri. A causa delle incertezze politiche che
hanno caratterizzato la Bulgaria negli ultimi dodici mesi è mancata una
piattaforma di intervento stabile. La presente relazione individua un certo
numero di ambiti in cui è stata riconosciuta l'esistenza di problemi e si è
iniziato a cercare soluzioni, che dovranno essere consolidate per dimostrare la
sostenibilità del cambiamento. La Bulgaria può inoltre adoperarsi con maggiore
impegno per raccogliere (e pubblicare) i dati relativi al settore
giudiziario e all'applicazione della legge. L'entità della sfida è emersa
chiaramente dai sondaggi di opinione condotti tra la popolazione bulgara. Un
sondaggio Eurobarometro dell'autunno 2014 ha rivelato che gran parte dei
cittadini bulgari considera la riforma giudiziaria e la lotta contro la
corruzione e la criminalità organizzata problemi importanti per il paese. I
cittadini esprimono inoltre preoccupazione per il deterioramento della
situazione, anche se sperano in un'inversione di tendenza e si dicono
estremamente favorevoli al ruolo svolto dall'UE per affrontare tali questioni e
al proseguimento dell'intervento dell'Unione fintanto che la Bulgaria non avrà
raggiunto uno standard paragonabile a quello degli altri Stati membri[3].
Questo atteggiamento ribadisce come il proseguimento delle riforme sia fondamentale
per la qualità di vita dei cittadini, considerata l'incidenza della corruzione
e della criminalità organizzata sull'economia bulgara e l'importanza dello
Stato di diritto per una società libera e funzionante. L'MCV è concepito per monitorare
le tendenze a lungo termine anziché dare un quadro della situazione in un
periodo specifico. La presente relazione, tuttavia, tiene conto di quanto
prospettato dal governo insediatosi nel novembre 2014 e individua alcuni
parametri fondamentali per valutare i futuri progressi nell'attuazione di
queste politiche. La Commissione si augura che in tal modo la relazione
contribuisca a costruire un nuovo consenso per accelerare le riforme in
Bulgaria. Le raccomandazioni contenute nella presente relazione, l'assegnazione
mirata dei fondi UE e l'impegno di altri Stati membri[4]
dimostrano che l'Unione è pronta a sostenere uno sforzo rinnovato del paese. 2. ANDAMENTO
DEL PROCESSO DI RIFORMA IN BULGARIA 2.1 Riforma
della magistratura Indipendenza,
responsabilità e integrità della magistratura Il Consiglio
superiore della magistratura (CSM) dispone di ampi poteri di gestione e
organizzazione del sistema giudiziario bulgaro. La relazione 2014 dell'MCV
rilevava che, pur avendo fatto qualche progresso verso la riforma della
gestione, il CSM non è considerato "un'autorità autonoma e indipendente,
in grado di tutelare efficacemente l'indipendenza della magistratura nei
confronti dell'esecutivo e delle sezioni parlamentari del governo"[5]. L'operato
del CSM è stato oggetto di contestazioni anche nel 2014, con diversi incidenti
relativi a nomine e revoche o al controllo dell'applicazione del sistema di
assegnazione casuale delle cause da parte dei tribunali. A ciò si sono aggiunte
le tensioni createsi progressivamente tra il CSM e il Consiglio civico, che
rappresenta la società civile. Diverse organizzazioni, compresa la principale
associazione dei giudici, hanno lasciato il Consiglio civico perché le loro
osservazioni non venivano tenute nella debita considerazione. Il CSM ha
successivamente migliorato la sua strategia di comunicazione, forse anche in
risposta a questi avvenimenti, e ha adottato alcune misure per aumentare la
trasparenza[6]. Una delle
questioni relative all'indipendenza sollevate dalle parti interessate è la
gestione dei due rami della magistratura da parte dei loro pari. Il grado di
autonomia dei giudici e dei pubblici ministeri all'interno dei consigli della
magistratura differisce a seconda degli Stati membri. Questo ha suscitato
un dibattito in Bulgaria, dove è stata più volte richiesta la creazione di
camere separate all'interno del CSM che sarebbero competenti per le decisioni
relative alla carriera dei giudici e alle misure disciplinari nei loro
confronti, mentre le questioni orizzontali sarebbero discusse in seduta plenaria.
Queste richieste sono motivate dalle differenze tra le strutture organizzative
e le attribuzioni di giudici e pubblici ministeri, ma anche dal fatto che le
decisioni relative alle nomine e alle questioni disciplinari potrebbero essere
utilizzate da una sezione del CSM per fare pressione sull'altra. L'idea di
modificare in tal senso la struttura del CSM è stata ripresa nella nuova
proposta di strategia di riforma giudiziaria adottata dal governo e dal
Parlamento bulgari[7].
Pur non essendo totalmente contrario alla modifica, il CSM ha espresso dubbi
quanto alla sua fattibilità, ritenendo che essa richieda una modifica della
Costituzione e non possa essere introdotta mediante una semplice modifica della
legge sul sistema giudiziario. La strategia di riforma, inoltre, riguarda anche
questioni più ampie come l'elezione dei membri del CSM. Le precedenti relazioni
dell'MCV formulavano raccomandazioni che potrebbero applicarsi alla prossima
elezione del CSM, vale a dire rafforzare la trasparenza e garantire l'integrità
nell'ambito della procedura di selezione, anche applicando il principio "un
giudice, un voto" per i membri del Consiglio che vengono eletti dagli
organi giudiziari[8].
La nuova strategia affronta anche la questione della riduzione dei poteri dei
presidenti di tribunale, che in passato è stata individuata come un elemento
importante per garantire l'indipendenza dei singoli giudici. Le relazioni
dell'MCV hanno costantemente sottolineato l'importanza di rafforzare la
trasparenza e l'obiettività delle nomine nel settore giudiziario[9]. La
questione delle nomine ad alto livello nella magistratura è tuttora
problematica, anche se nel 2014 il dibattito non ha raggiunto i livelli elevati
del 2012 e del 2013. In particolare, l'elezione del presidente della Corte suprema
di cassazione è stata rinviata più volte, sebbene si fossero presentati
candidati qualificati con una solida esperienza acquisita nella stessa Corte,
nel pieno di una polemica sul sistema di voto. Le nomine dei vertici
amministrativi di altri tribunali hanno destato preoccupazione in merito al
carattere aperto e meritocratico della procedura di selezione. Apparentemente,
inoltre, non è stato sempre dato seguito ai dubbi espressi dalle ONG riguardo
all'integrità di determinati candidati, anche se il CSM svolge una verifica
formale dell'integrità di tutti i candidati, il che rappresenta una fase
importante della procedura in quanto può dar luogo a un parere negativo. Sono
stati introdotti alcuni miglioramenti procedurali che potrebbero rendere le
procedure più trasparenti, in particolare la possibilità per i giudici della
Corte suprema di cassazione di organizzare un'audizione dei candidati alla
presidenza della Corte. Queste nuove opzioni procedurali possono rafforzare la
credibilità delle nomine e migliorare il coinvolgimento dei giudici nel
processo. L'ispettorato
giudiziario svolge da sempre un ruolo determinante nel promuovere l'integrità e
l'efficienza nel settore giudiziario. La relazione dell'MCV del gennaio 2014[10]
considerava l'elezione del suo ispettore capo un importante banco di prova in
tal senso. Finora l'elezione non ha avuto luogo. Nella primavera 2014 la
procedura aveva attratto candidati che sembravano del tutto qualificati per
questo incarico, ma la lunghezza del processo ha impedito al Parlamento di
raggiungere lo stadio della votazione. Questo ha privato l'ispettorato della
leadership forte e indipendente prevista dalla Costituzione. L'evoluzione di
questo dossier nel 2015 sarà un parametro importante per verificare la capacità
delle istituzioni bulgare di procedere a nomine apicali trasparenti e
meritocratiche nel settore giudiziario[11].
La relazione del
2014[12]
raccomandava inoltre di eseguire un'analisi approfondita e indipendente del
sistema di assegnazione casuale delle cause per garantire che sia sicuro e che
i vertici amministrativi dei tribunali siano chiamati a rendere pienamente
conto di tutte le decisioni che si discostano dal sistema. Il CSM ha preso
alcuni provvedimenti per analizzare le potenziali vulnerabilità e ha elaborato
piani per la modernizzazione del sistema nell'ambito di un progetto di
giustizia elettronica a lungo termine. Il fatto che ora sia possibile
centralizzare le assegnazioni facilita i controlli. Non si ritiene tuttavia che
questa soluzione intermedia abbia migliorato la sicurezza. Non si è fatto
niente per ovviare alle carenze specifiche rilevate dall'audit eseguito nel
marzo 2013 presso la Corte suprema amministrativa e il tribunale di Sofia. Ciò
ha fatto sì che nell'autunno scoppiassero diversi scandali relativi all'assegnazione
delle cause presso il tribunale di Sofia[13].
Il CSM non aveva individuato questi problemi, che sono stati segnalati da fonti
esterne. Pur deplorando i
ritardi nel predisporre una soluzione a più lungo termine, si ritiene che la
questione più importante sia il seguito dato in caso di dimostrata
trasgressione. Il modo in cui il CSM ha reagito nell'autunno 2014 indica che
esso non considera prioritaria la questione, nonostante il rischio di illeciti
penali e disciplinari. La reputazione del sistema giudiziario bulgaro
continuerà probabilmente a risentirne fintanto che non sarà introdotto un
sistema totalmente sicuro. Il ricorso a esperti esterni nel campo della
sicurezza informatica per collaudare il nuovo sistema contribuirebbe a indicare
che si sta procedendo nel modo giusto[14].
Strategie di
riforma del sistema giudiziario Il ministero
della Giustizia ha presentato una tabella di marcia per l'attuazione delle
raccomandazioni formulate dall'MCV nel 2014 (il cui status attuale e la cui
tempistica devono però essere chiariti) seguita, in autunno, dalla tanto attesa
strategia di riforma del sistema giudiziario[15].
Questo documento globale sostituirà la strategia del 2010, che è stata attuata
solo in parte. La strategia è stata adottata con decisione del Consiglio dei
ministri il 17 dicembre 2014 e approvata in larga misura dal Parlamento il
21 gennaio 2015[16]. Per favorire
consenso e coinvolgimento è stato promosso un dibattito sul testo della
strategia[17],
a cui il procuratore generale e il CSM hanno reagito in modo approfondito. Il
testo contiene molti elementi auspicati dalla società civile e dalle
organizzazioni professionali[18],
nonché punti sollevati dalle precedenti relazioni dell'MCV. Il suo obiettivo è
promuovere la buona governance da parte delle autorità giudiziarie, migliorare
gli aspetti relativi alle risorse umane nonché, su un piano più generale,
modernizzare la politica in materia penale e rafforzare la tutela dei diritti
fondamentali. La strategia ha conferito un certo grado di chiarezza e urgenza
al dibattito sulla riforma giudiziaria, che dovrà essere portato avanti fino
allo stadio dell'attuazione. A livello della
procura, si rilevano netti progressi nell'attuazione del piano d'azione
proposto nel 2013 dal procuratore generale, che a novembre 2014 ha presentato
nuove proposte, parzialmente ispirate dalla strategia di riforma per il settore
giudiziario, volte a decentrare le procure e a fornire ulteriori garanzie di
non ingerenza nel lavoro dei pubblici ministeri[19]. I lavori sul
nuovo codice penale sono proseguiti, ma manca ancora un consenso. Gli esperti e
gli operatori del settore hanno opinioni diverse sia per quanto riguarda l'opportunità
di riscrivere completamente il codice o di limitarsi a modificarlo che sulla
motivazione generale del processo. Attualmente si tenderebbe a privilegiare un
approccio in due fasi: la prima consisterebbe nel modificare rapidamente certe
parti del codice penale (nonché, eventualmente, del codice di procedura penale)
relative alle questioni più urgenti, comprese le disposizioni sulla lotta
contro la corruzione e la criminalità organizzata; durante la seconda fase si
valuterebbe la necessità di un nuovo codice penale, in base a un'analisi
approfondita dell'impatto e a una consultazione pubblica. Questo potrebbe
rientrare in una riflessione più ampia sulle future politiche in materia
penale, che richiede tempo per ottenere il necessario consenso[20]. Efficienza del
sistema giudiziario Il CSM ha
proseguito i lavori su un metodo per la valutazione del carico di lavoro dei
magistrati e degli organi giurisdizionali[21].
Uno degli scopi perseguiti è fissare norme che permettano di misurare e
ripartire il carico di lavoro, tenendo conto della complessità e della portata
dei casi. Le disparità in termini di carico di lavoro vengono attualmente
annoverate fra le principali cause dell'inefficienza del sistema. Si passeranno
in rassegna tutti i tribunali regionali, tenendo conto dei fattori
socioeconomici e demografici e dell'esigenza di garantire l'accesso alla
giustizia, nell'intento di presentare una proposta sulla nuova mappa
giudiziaria per i tribunali regionali entro la fine del 2015. Si sono già
adottate misure concrete per razionalizzare i tribunali militari. Una
metodologia solida permetterebbe di valutare con cognizione di causa se sia
giustificato chiudere i tribunali con un carico di lavoro ridottissimo (o
istituire un sistema di "tribunali itineranti"), riassegnando le
risorse ad altri tribunali che hanno un carico di lavoro eccessivo. I lavori su
una riforma più vasta della mappa giudiziaria durerebbero probabilmente più a
lungo, soprattutto perché il CSM dovrebbe coordinarsi con un maggior numero di
parti interessate[22],
anche se la decisione finale spetta al CSM. I sistemi di
valutazione e promozione e la qualità della formazione sono fattori chiave per
la gestione delle risorse umane in generale. La strategia di riforma
giudiziaria presentata dal governo contiene alcuni elementi volti a migliorare
questi aspetti. L'Istituto nazionale della giustizia continua ad ampliare la
formazione offerta ai giudici[23].
Un'altra
questione problematica evidenziata dalle relazioni dell'MCV è quella delle
azioni disciplinari: a parte la mancanza di coerenza (e di norme chiare per
porvi rimedio), si è riscontrato che una percentuale elevata di decisioni viene
riformata in appello. Il CSM ha recentemente preso qualche provvedimento, tra
cui l'elaborazione di orientamenti generali in questo campo, che tuttavia non
sembra basarsi su un'analisi chiara delle carenze. È troppo presto per stabilire
se le misure adottate basteranno in futuro a scongiurare le ripetute
controversie sui procedimenti disciplinari. Un'altra
questione urgente sollevata dalle relazioni dell'MCV è l'effettiva esecuzione
delle sentenze e, più specificamente, la latitanza dei rei condannati. Si è
fatto qualche passo per affrontare il problema, intervenendo anche a livello di
gestione mediante un piano d'azione interagenzie per il 2014. La risposta delle
autorità continua tuttavia ad essere poco convincente. In mancanza di un'analisi
globale della questione, è difficile valutare fino a che punto le misure una
tantum (come l'uso del monitoraggio elettronico) riusciranno a colmare le
lacune[24]. 2.2 Corruzione La corruzione
costituisce tuttora un problema serio in Bulgaria, come indicato da quasi tutte
le persone (97%) interrogate in occasione di un recente sondaggio Eurobarometro[25]. Le relazioni
dell'MCV hanno sistematicamente raccomandato alla Bulgaria di rivedere e
aggiornare la strategia nazionale anticorruzione[26]. I
primi risultati informali di una recente valutazione degli effetti prodotti
negli anni scorsi dalla strategia anticorruzione, svolta dalle autorità
bulgare, sembrano dare un contributo importante per una valutazione obiettiva
delle lacune della strategia (approccio frammentario, uso insufficiente delle
valutazioni dei rischi, mancanza di monitoraggio e valutazione). Sebbene gli
ispettorati ministeriali siano entrati in un'ottica di miglioramento dei
controlli, la mancanza di una struttura centralizzata e di parametri comuni fa
sì che i diversi ispettorati operino in modo non coordinato. Si rilevano gravi
lacune per quanto riguarda le modalità operative a livello locale. Si ritiene
inoltre che la struttura incaricata dalla Bulgaria di eseguire le analisi dei
rischi (BORKOR) non abbia ottenuto risultati commisurati ai costi e che
comunque fornisca solo contributi analitici. Il compito di questo organismo non
consiste nel fornire orientamenti politici[27].
Questa
valutazione delle carenze dell'attuale sistema anticorruzione potrebbe essere
il punto di partenza della tanto attesa riforma. Una consultazione di tutte le
parti interessate permetterebbe di tener conto dell'esperienza da esse acquisita
e di favorirne il coinvolgimento. La società civile ha maturato una preziosa
esperienza in materia di lotta alla corruzione, che dovrebbe essere sfruttata
appieno. Nella maggior
parte dei casi le misure preventive sono ancora allo stadio iniziale. È stato
tratto qualche insegnamento in settori specifici[28], che
però è frutto di sforzi frammentari. Non risulta che vi sia una struttura per
lo scambio di buone pratiche o il riconoscimento dei risultati ottenuti. La
pubblica amministrazione non dispone di un sistema globale che preveda il
monitoraggio obbligatorio delle attività anticorruzione e la presentazione di
relazioni a un'unità centrale. Come indicato
nelle successive relazioni dell'MCV, gli appalti pubblici sono un settore ad
alto rischio di corruzione. I sistemi di verifica delle procedure potrebbero
essere potenziati, in linea con la strategia per gli appalti pubblici elaborata
di recente dalla Bulgaria in risposta alle raccomandazioni dei servizi della
Commissione. Per quanto
riguarda i conflitti di interessi e l'arricchimento illecito, la commissione
per la prevenzione e l'accertamento dei conflitti di interessi (CPACI) è in
attesa di modifiche legislative e di nomine a livello dirigenziale, entrambe
importanti per il suo buon funzionamento[29].
Le dimissioni forzate dell'ex presidente per dimostrato traffico d'influenza[30]
evidenziano l'urgente necessità di far ripartire il lavoro della commissione su
basi solide. Queste decisioni, tuttavia, sono rimaste in sospeso per tutto il
2014. Il Parlamento è responsabile di questi ritardi, i quali rischiano di
accentuare la sensazione che le decisioni che dovrebbero basarsi
prevalentemente su criteri di integrità siano invece adottate in base a
motivazioni politiche. Per quanto riguarda la prevenzione della corruzione, le
dichiarazioni patrimoniali dei funzionari pubblici potrebbero essere usate in
modo più efficace per individuare i settori a rischio e i possibili casi di
arricchimento illecito. Per dare
credibilità a qualsiasi strategia anticorruzione occorrono azioni penali
effettive e condanne definitive. Nonostante la gravità del problema, finora
sono state pronunciate pochissime condanne definitive nei casi di corruzione
più rilevanti[31].
La procura generale ha preso misure efficaci per dare priorità alla lotta
contro la corruzione, con un conseguente aumento del numero di procedimenti
avviati e un'accelerazione dei tempi. Alcuni di questi procedimenti riguardano
persone che rivestono alte cariche. Come per la criminalità organizzata,
monitorare l'iter processuale dei casi di corruzione è di fondamentale
importanza per individuare gli aspetti della procedura che possono essere
manipolati a fini dilatori. A volte i casi rimangono bloccati a lungo in
tribunale prima di essere rinviati alla procura, che a questo punto dispone di
poco tempo per svolgere compiti supplementari. La procura ha
costituito una piccola struttura specializzata, composta da procuratori e
investigatori della SANS, per migliorare l'efficacia delle indagini sulla
corruzione nella pubblica amministrazione. Finora l'unità si è occupata
principalmente di casi di corruzione locale che non potevano essere gestiti a
livello locale a causa delle connessioni e delle pressioni esistenti. Le
strutture specializzate nella lotta alla corruzione sembrano avere ottenuto
qualche primo risultato, ma la loro efficacia potrà essere dimostrata solo da
casi di più alto livello e dallo sviluppo delle capacità operative. Sarà
inoltre importante fare in modo che i cambiamenti strutturali della SANS non
compromettano l'efficacia del suo operato. Un altro
problema riguarda le lacune nelle norme del codice penale relative alla lotta
alla corruzione, specialmente quella "nelle alte sfere", al traffico
d'influenza e alla distinzione tra corruzione attiva e corruzione passiva.
Si ravvisa l'assoluta necessità di modernizzare le disposizioni del codice in
questo campo, che potrebbero essere modificate rapidamente avviando al tempo
stesso una riflessione più ampia sulla politica in materia penale e su un nuovo
codice. 2.3 Criminalità
organizzata La
criminalità organizzata costituisce tuttora un problema in Bulgaria, come
risulta dall'opinione espressa dalla maggior parte dei cittadini[32]. Le
recenti sparatorie in strada, a cui i media hanno dato ampio risalto, e l'uccisione
di un testimone sono l'ennesima dimostrazione della gravità della situazione. Il
numero di procedimenti avviati dalla procura sembra essere notevolmente
aumentato nel 2014, ma il numero di casi giunti a conclusione rimane basso[33]. Le
autorità che operano in questo campo hanno espresso preoccupazione alla
Commissione riguardo alle pressioni esercitate a livello locale, che
impediscono di indagare in modo efficace sui casi di criminalità e corruzione.
L'intimidazione dei testimoni rimane un problema serio e si potrebbero forse
trovare soluzioni affinché i testimoni accettino più facilmente i programmi di
protezione[34].
La procura e il
tribunale specializzati istituiti due anni fa stanno iniziando lentamente a
ottenere i primi risultati, con alcune condanne definitive e qualche segno di
accelerazione delle procedure. Il loro lavoro è tuttavia ostacolato dall'attribuzione
poco mirata dei compiti e dalle disposizioni estremamente formalistiche del
codice di procedura penale. A novembre il procuratore generale ha presentato
proposte per affrontare alcuni di questi problemi. Nonostante i
notevoli sforzi profusi, si ha l'impressione che il ricorso alla confisca dei
beni nei confronti dei gruppi della criminalità organizzata sia ancora
insufficiente. Nei casi urgenti, la procura dispone il congelamento preventivo
e trasmette poi il dossier alla commissione sulla confisca dei beni che,
nonostante la complessità del quadro giuridico, continua ad ottenere notevoli
risultati. Le questioni sollevate nell'ultima relazione dell'MCV riguardo al
nuovo quadro giuridico per la confisca dei beni[35] sono
ancora in sospeso. Il ministero
dell'Interno dispone di capacità proprie in termini di medicina legale, analisi
del DNA, balistica e grafologia, ma in altri settori è necessario ricorrere a
esperti accreditati presso i tribunali, il che pone problemi di disponibilità,
competenza, costi e, eventualmente, imparzialità. In Bulgaria non esiste un
ufficio di esperti o un sistema analogo. Secondo gli osservatori, questo
potrebbe essere uno dei fattori che frenano l'iter processuale[36]. Il nuovo governo
bulgaro ha annunciato che intende escludere le indagini sulla criminalità
organizzata dal mandato della SANS, annullando quindi la controversa fusione
avvenuta nel 2013 tra l'ex direzione di polizia per la lotta contro la
criminalità organizzata (GDBOP) e la SANS[37].
La precedente riforma del settore ha perturbato per mesi e mesi le attività
operative sui casi di criminalità organizzata, comprese quelle svolte in
collaborazione con i servizi di sicurezza di altri Stati membri. È stato
espresso il timore che una nuova riorganizzazione dei servizi incaricati delle
indagini sulla criminalità organizzata provochi problemi analoghi, ma il
governo ha detto chiaramente che è consapevole di questo rischio e che prenderà
disposizioni per agevolare la transizione. 3. CONCLUSIONI
E RACCOMANDAZIONI Dall'ultima
relazione della Commissione, che risale a gennaio 2014, i progressi per quanto
riguarda la riforma giudiziaria e l'ottenimento di risultati concreti nella
lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata sono stati lenti. Il
fatto che nel periodo oggetto della relazione si siano avvicendati tre governi
diversi e che la situazione fosse bloccata in Parlamento ha chiaramente
contribuito alla mancanza di una decisa volontà di riforma. Per portare avanti
le riforme, occorre anzitutto riconoscere l'esistenza dei problemi e
individuare le misure necessarie per porvi rimedio. Il governo attuale ha fatto
un passo importante in tal senso con l'adozione di una strategia di riforma
giudiziaria caratterizzata da un notevole grado di precisione. Alcuni elementi
indicano inoltre che la prossima analisi delle misure anticorruzione in vigore
darà un utile contributo alla riflessione su una futura strategia. La prossima
fase dovrebbe consistere nel dimostrare che la riforma è realmente una priorità
politica, sviluppando rapidamente questi quadri, costruendo il necessario
consenso, individuando azioni specifiche con un calendario ben definito e
garantendone l'attuazione. Questo richiederà un'ulteriore evoluzione della
cultura politica e una vera consapevolezza della natura prioritaria di tali
questioni. Alcune delle
istituzioni principali hanno continuato a operare cambiamenti gestionali che
dovrebbero contribuire all'attuazione concreta delle riforme. Oltre ad
accelerare le riforme in linea con la strategia, una raccolta di dati più
sistematica e professionale e una maggiore trasparenza in merito alla
divulgazione delle informazioni relative al settore pubblico contribuirebbero a
rafforzare la fiducia nella professionalità e nell'impegno delle autorità. La credibilità
dei progressi dipenderà anche dalle reazioni a fatti specifici e dai progressi
relativi ai singoli casi. Come osservato nelle precedenti relazioni dell'MCV,
lo scetticismo dei cittadini nei confronti delle riforme è stato alimentato da polemiche
riguardanti, ad esempio, la natura trasparente e meritocratica delle nomine nel
settore giudiziario e dalla reazione a trasgressioni quali la latitanza dei rei
condannati o le palesi carenze del sistema di assegnazione casuale delle cause.
Le reazioni delle autorità bulgare in questi casi mancano ancora di
convinzione, il che accentua i dubbi circa l'indipendenza della magistratura.
Il numero di sentenze definitive sui casi di corruzione nelle alte sfere e di
criminalità organizzata è molto basso. Queste carenze nell'attuazione delle
principali misure di cambiamento spiegano anche lo scetticismo dei cittadini bulgari
nei confronti delle riforme, espresso nei sondaggi di opinione[38]. La
Commissione invita la Bulgaria a prendere provvedimenti nei settori indicati in
appresso. 1. Indipendenza,
responsabilità e integrità della magistratura La
strategia di riforma del settore giudiziario comprende molte proposte per
ovviare alle carenze individuate. Queste misure devono essere accompagnate
dalla consapevolezza che la credibilità del sistema dipende dalla volontà delle
autorità di massimizzare l'obiettività e di adottare provvedimenti energici in
caso di trasgressione. ·
Continuare
a riformare l'organizzazione del CSM di concerto con le associazioni
professionali e le altre parti interessate, il che comprende anche una
riflessione sulle procedure necessarie per garantire che dalle prossime
elezioni scaturisca un CSM in grado di ispirare fiducia; ·
applicare
criteri obiettivi di merito, integrità e trasparenza per le nomine nel settore
giudiziario, comprese le cariche ad alto livello, e procedere tempestivamente a
queste nomine. Vista l'importanza delle questioni relative all'integrità, i
responsabili delle nomine devono dimostrare di avere dato il seguito
necessario; ·
sbloccare
rapidamente la situazione per quanto riguarda la nomina dell'ispettore capo; ·
migliorare
rapidamente la sicurezza del sistema di assegnazione casuale delle cause e
accelerare i lavori per la sua modernizzazione; condurre indagini rigorose e
imparziali su tutti i casi in cui si sospetti una manipolazione del sistema. 2. Riforma del
sistema giudiziario La
strategia di riforma giudiziaria costituisce una solida base per le azioni
future e il dibattito che ha suscitato ha evidenziato la risposta costruttiva
di organi come la procura generale. ·
Attuare
la nuova strategia giudiziaria adottata dal governo e mettere in pratica le
proposte dettagliate della procura; ·
intervenire
sugli aspetti critici del codice penale che devono essere urgentemente
migliorati, al fine di potenziare la lotta contro la corruzione e la
criminalità organizzata; ·
definire
di comune accordo un calendario dettagliato per una riflessione a più lungo
termine sugli obiettivi fondamentali di un nuovo codice penale. 3. Efficienza
del sistema giudiziario Il
Consiglio superiore della magistratura ha adottato alcuni importanti
provvedimenti a livello di gestione che devono ora trovare attuazione concreta.
·
Completare
la metodologia per la valutazione del carico di lavoro di tribunali e
magistrati e consultare tutte le parti interessate onde costituire una base
obiettiva per la riforma della mappa giudiziaria (all'occorrenza, separando i
tribunali dalle altre mappe dei servizi pubblici); ·
applicare
procedure e norme chiare in materia di sanzioni per garantire provvedimenti
disciplinari coerenti; ·
adoperarsi
per ovviare alle carenze che impediscono un'esecuzione efficace delle decisioni
degli organi giurisdizionali, quali la fuga per sottrarsi alla reclusione o la
mancata applicazione delle sanzioni finanziarie inflitte dal giudice; ·
compiere
progressi concreti nel campo della giustizia elettronica per migliorare il
processo giudiziario. 4. Corruzione La
prossima valutazione della strategia bulgara di lotta alla corruzione dovrebbe
costituire un'utile analisi delle sfide che si pongono al paese, contribuendo
alla definizione di una nuova strategia e all'adozione di misure concrete per
iniziare ad affrontare il problema in termini di prevenzione e di azioni penali
effettive. ·
Dotare
un'unica istituzione dell'autorità e dell'autonomia necessarie per coordinare e
controllare l'attuazione delle misure anticorruzione; definire una serie
uniforme di norme minime per il settore pubblico in termini di organismi di
controllo, valutazione dei rischi e obblighi di rendicontazione; ·
definire
una solida strategia nazionale anticorruzione, iniziando con la pubblicazione
dell'analisi delle lacune della strategia attuale; ·
garantire
un follow-up energico della strategia sugli appalti pubblici adottata nel
luglio 2014; ·
portare
a termine le procedure di nomina dei membri rimanenti della CPACI e le
modifiche della legge sui conflitti di interessi; ·
riflettere
su come utilizzare meglio il sistema delle dichiarazioni patrimoniali (ad
esempio mediante controlli mirati in base alla valutazione dei rischi); ·
rafforzare
la capacità della procura di perseguire i casi di corruzione nelle alte sfere; ·
monitorare
l'andamento dei casi di corruzione nelle alte sfere; definire e attuare misure
volte a evitare l'uso delle lacune procedurali per ritardare l'iter
giudiziario. 5. Criminalità
organizzata Il gran numero
di casi pendenti e gli scarsi progressi riscontrati gettano un'ombra sul lavoro
svolto per combattere la criminalità organizzata e migliorare la
professionalità degli organi di contrasto. ·
Creare
le condizioni necessarie per consentire al tribunale specializzato per la
criminalità organizzata e alla relativa procura di concentrarsi sui casi
complessi e di alto profilo; ·
monitorare
l'andamento dei casi di criminalità organizzata nelle alte sfere; definire e
attuare misure volte a evitare l'uso delle lacune procedurali per ritardare l'iter
giudiziario. ·
prevedere
tutte le garanzie necessarie per evitare che gli indagati di alto livello si
diano alla latitanza o riescano a nascondere i beni acquisiti illegalmente
prima che sia emessa una decisione giudiziaria e individuare chiaramente le
responsabilità per eventuali disfunzionamenti; ·
garantire
che siano introdotte tutte le modifiche delle strutture di indagine sulla
criminalità organizzata in modo da assicurare la continuità operativa. [1] Conclusioni
del Consiglio, 17 ottobre 2006 (13339/06); decisione della Commissione del 13 dicembre 2006
che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti
dalla Bulgaria per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma
giudiziaria e di lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata (C (2006)
6570 definitivo). [2] Conclusioni
del Consiglio sulle relazioni precedenti:
http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm [3] Flash
Eurobarometro 406. [4] Alcuni
Stati membri forniscono assistenza tecnica alla Bulgaria nei settori pertinenti
per l'MCV. [5] COM(2014)
36 final, pag. 3. [6] Relazione
tecnica, sezione 2.1. [7] A
quanto risulta, tuttavia, la questione è stata rimessa in discussione dal Parlamento
il 21 gennaio 2015. [8] COM(2012)
411 final, pag. 11. [9] Si
vedano ad esempio il COM(2012) 411 final, pag. 6, e il COM(2014) 36 final, pag.
9. [10] COM(2014)
36 final, pag. 4. [11] L'Assemblea
nazionale ha riavviato la procedura fissando il termine per la designazione dei
candidati al 30 gennaio 2015. [12] Cfr.
raccomandazione a pag. 9 del COM(2014) 36 final. [13] In
particolare per l'assegnazione delle procedure fallimentari in due casi
emblematici. Relazione tecnica, sezione 4.1. [14] Questo
è uno dei settori a cui sarebbe utile destinare i fondi UE. [15] Disponibile
sul sito internet del ministero della Giustizia (in bulgaro): http://mjs.bg/107/ [16] Alcuni
elementi della strategia sarebbero stati contestati dal Parlamento. [17] Ad
ottobre 2014 il testo è stato presentato come bozza sotto il governo
provvisorio. [18] Si
vedano in particolare le suddette proposte relative alla divisione del CSM in
camere specifiche competenti per le decisioni relative alle nomine e alle
questioni disciplinari. [19] Le
proposte concrete presentate dal Procuratore generale per rendere la procura
più decentrata, trasparente e responsabile potrebbero essere considerate anche
nell'ambito di modifiche più sostanziali del codice di procedura penale e della
legge sul sistema giudiziario. [20] I
preparativi in corso dal 2009 in questo campo dovrebbero costituire una valida
base in termini di contributo analitico. [21] Per
rispondere in parte alle raccomandazioni dell'MCV (si veda ad esempio il COM(2014)
36 final, pag. 10), il lavoro analitico attualmente in corso presso il CSM
potrebbe inoltre migliorare ulteriormente la base delle valutazioni, ad esempio
quantificando in modo più preciso il carico di lavoro e definendo criteri più
chiari per la valutazione periodica dei magistrati. [22] Questo
ha implicazioni per l'organizzazione territoriale di altri servizi pubblici. [23] Relazione
tecnica, sezione 4.2. [24] Relazione
tecnica, sezione 6.2. [25] Flash
Eurobarometro 406. [26] Analogamente,
la relazione 2014 dell'UE sulla lotta alla corruzione ha evidenziato una serie
di sfide in Bulgaria (COM(2014) 38 final). La corruzione è inoltre annoverata
(insieme all'indipendenza della magistratura) fra le sfide evidenziate per la
Bulgaria dalle raccomandazioni specifiche per paese rivolte nel 2014 nell'ambito
del semestre europeo di coordinamento delle politiche economiche (GU 2014/C 247/02). [27] COM(2014)
36 final, pag. 7; relazione tecnica, sezione 5.4. [28] Evitando,
ad esempio, di far maneggiare contanti a doganieri e guardie di frontiera o
garantendo l'avvicendamento del personale. [29] Relazione
tecnica, sezione 5.4. [30] Questo
ha dato luogo a un procedimento penale. [31] Come
evidenziato dalla relazione 2014 dell'Agenzia di Stato per la sicurezza
nazionale (SANS), l'attività di lotta alla criminalità organizzata è stata
nettamente più intensa di quella volta a combattere la corruzione. [32] Il
problema è considerato serio dal 96% dei cittadini bulgari interrogati in
occasione del recente Flash Eurobarometro 406. [33] Relazione
tecnica, sezione 6.1. [34] Nell'ambito
di un caso emblematico, un testimone ucciso di recente si era rifiutato di
partecipare a un programma di protezione. [35] COM(2014)
35 final, pag. 8. [36] Relazione
tecnica, sezione 6.1. [37] COM(2014)
35 final, pag. 8. [38] Flash
Eurobarometro 406.