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Document 52014DC0037
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Romania under the Co-operation and Verification Mechanism
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sui progressi compiuti dalla Romania in base al meccanismo di cooperazione e verifica
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sui progressi compiuti dalla Romania in base al meccanismo di cooperazione e verifica
/* COM/2014/037 final */
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sui progressi compiuti dalla Romania in base al meccanismo di cooperazione e verifica /* COM/2014/037 final */
1. INTRODUZIONE Nel luglio 2012
la Commissione europea ha pubblicato una relazione contenente una valutazione
globale dei progressi compiuti dalla Romania a cinque anni dalla creazione del
meccanismo di cooperazione e verifica (MCV)[1],
da cui risultava che il paese si era dotato di molti degli elementi
fondamentali necessari, che l’MCV aveva dato un contributo determinante al
processo di riforma in Romania e che l’attenzione si stava spostando verso l’attuazione
delle riforme. Il contenuto, la metodologia e le conclusioni della relazione
sono stati approvati anche dal Consiglio dei ministri[2]. La relazione
rifletteva altresì gli avvenimenti verificatisi in Romania nel luglio 2012,
sollevando questioni specifiche riguardo al rispetto dello Stato di diritto e
all’indipendenza della magistratura nel paese, aspetti a cui la Commissione ha
dedicato una relazione intermedia nel gennaio 2013[3]. La
relazione concludeva che la Romania aveva dato seguito a diverse
raccomandazioni della Commissione, ma non a tutte, e evidenziava la necessità
di accelerare l’attuazione delle raccomandazioni relative alla riforma della
giustizia, all’integrità e alla lotta contro la corruzione. La presente
valutazione analizza i progressi compiuti dalla Romania, dopo la pubblicazione
delle due relazioni di cui sopra, nei due settori fondamentali dell’MCV
riguardanti la riforma giudiziaria e la lotta alla corruzione. L’esperienza
acquisita finora con l’MCV dimostra che i progressi non sono lineari, in quanto
i miglioramenti osservati in un settore possono essere limitati o annullati da
passi indietro in altri. Le decisioni adottate dal Parlamento a dicembre 2013
hanno ricordato che i principi e gli obiettivi fondamentali delle riforme vengono
ancora contestati: per ribadire questi principi è stato necessario l’intervento
della Corte costituzionale. È quindi particolarmente difficile giudicare la
sostenibilità delle riforme e valutare in che misura esista a livello nazionale
la volontà di garantire un andamento globalmente positivo. Va sottolineato
che le difficili circostanze del 2012 non hanno intaccato la ferma volontà di numerose
istituzioni e di molti cittadini rumeni di continuare a consolidare i risultati
già ottenuti. La Commissione ritiene che il processo di monitoraggio dell’MCV e
le opportunità offerte dai fondi UE, associati all’impegno costruttivo della
Commissione e di molti Stati membri, costituiscano tuttora un valido sostegno
per le riforme in Romania. La prossima relazione formale è prevista fra circa
un anno.
2. STATO
DI AVANZAMENTO DEL PROCESSO DI RIFORMA IN ROMANIA
2.1 Il sistema giudiziario L’indipendenza
della magistratura e lo Stato di diritto, temi importanti delle relazioni di
luglio 2012 e gennaio 2013[4],
sono stati costantemente al centro del dibattito nazionale in Romania, nel cui
ambito le istituzioni giudiziarie hanno posto maggiormente l’accento su questo
aspetto del loro operato. Ciò potrebbe aver influito sul livello di fiducia
nelle istituzioni giudiziarie del paese[5]. Indipendenza
della magistratura e Stato di diritto Ordine
costituzionale Pur non facendo parte
del sistema giudiziario propriamente detto, la Costituzione e la Corte
costituzionale sono il perno dello Stato di diritto. Non essendosi verificate
ulteriori contestazioni della sua autorità dopo quella dell’estate 2012, la
Corte costituzionale ha consolidato la propria importante funzione di arbitro e
continuerà a svolgere un ruolo determinante nella difesa di principi
fondamentali come la separazione dei poteri, anche nell’ambito di qualsiasi
futura discussione sulle modifiche costituzionali. Con la prevista
ripresa del dibattito sulla Costituzione, quest’anno sarà importante garantire
che il Consiglio superiore della magistratura (CSM) abbia la possibilità di
formulare osservazioni su tutti gli aspetti connessi alla giustizia. Occorre
evitare, in particolare, modifiche che potrebbero dare ai politici maggiori
possibilità di influenzare i vertici giudiziari o di contestare l’indipendenza
o l’autorità della magistratura. In questo contesto assume notevole rilevanza l’impegno
del governo a consultare, in particolare, la commissione di Venezia, a riprova
della sua ferma intenzione di basare tutte le future modifiche della
Costituzione sulle norme europee. Inoltre, le autorità rumene hanno espresso
chiaramente l’intenzione di tenere informata la Commissione europea. Pressioni sull’indipendenza
della magistratura Nell’estate e
nell’autunno del 2012 la Commissione ha ricevuto dalle istituzioni giudiziarie
un gran numero di segnalazioni riguardanti critiche dirette di politici e
attacchi politici dei media nei confronti di giudici, pubblici ministeri e loro
familiari, ma anche di procure e istituzioni giudiziarie[6].
Pur essendo apparentemente meno numerosi e meno violenti rispetto al 2012,
questi attacchi non sono cessati. In alcuni casi, ad esempio, le istituzioni
giudiziarie e i magistrati hanno subito critiche dirette in seguito a decisioni
giudiziarie riguardanti personalità politiche importanti. Questo è in
contrasto con quanto avviene in molti altri Stati membri, dove il rispetto dei
principi della separazione dei poteri e dell’indipendenza della magistratura,
sia esso garantito da norme o da convenzioni, limita la portata dei commenti
dei politici in merito alle decisioni giudiziarie. Il CSM ha
continuato a svolgere il proprio ruolo di principale difensore dell’indipendenza
della magistratura in modo sistematico e professionale, facendo in modo che
cittadini e politici prendessero maggiormente sul serio la questione. Questo si
è rivelato un aspetto importante del lavoro del CSM, il cui ruolo potrebbe
essere consolidato definendo una procedura chiara e pubblicamente accessibile che
orienti le sue reazioni in casi di questo genere. Il CSM potrebbe anche cercare
altri modi di dimostrare l’appoggio istituzionale a favore dell’applicazione
concreta del principio dell’indipendenza della magistratura sostenendo i
singoli magistrati in situazioni di questo tipo[7]. Il ministro
della Giustizia ha inoltre guidato un’utile iniziativa per instaurare un
dialogo fra media e magistrati. Una migliore comprensione reciproca e un
approccio più professionale nei contatti con i media da parte delle istituzioni
giudiziarie possono contribuire a migliorare le relazioni fra le parti, ma sarà
difficile fare progressi se i magistrati e le decisioni giudiziarie continueranno
ad essere criticati dalle autorità. Rispetto delle
decisioni giudiziarie Il rispetto
delle decisioni giudiziarie è un aspetto importante della separazione dei
poteri e dello Stato di diritto che influisce a molti livelli, in quanto la
mancata esecuzione delle ordinanze dei tribunali o i casi in cui la pubblica
amministrazione contesta indebitamente le decisioni giudiziarie mettono in
discussione la natura vincolante di tali decisioni. Questo problema
interessa gli organi superiori dello Stato. Dal luglio 2012 gli organi
giurisdizionali hanno dovuto adire più volte la Corte costituzionale perché il
Parlamento si rifiutava di porre fine al mandato di parlamentari oggetto di
decisioni giudiziarie definitive di incompatibilità. Sebbene la sentenza più
recente della Corte costituzionale in merito sia stata pronunciata nel novembre
2013, il Senato non ha ancora preso alcuna iniziativa. Nomine ad alto
livello Le nomine nel
settore giudiziario sono uno dei modi migliori per dimostrare chiaramente l’indipendenza
dei giudici e dei pubblici ministeri. Il processo dell’MCV ha sottolineato l’importanza
di assoggettare queste nomine a procedure chiare, obiettive e ponderate[8]:
per far sì che i cittadini abbiano fiducia nel sistema giudiziario è
indispensabile nominare persone con un livello elevato di professionalità e di
integrità. I risultati dell’anno
scorso sono disomogenei[9].
Non sembrano esservi state ingerenze nel processo di nomina ai vertici dell’Alta
Corte, mentre la situazione è più difficile nel caso della procura: il processo
di nomina avviato nel settembre 2012 aveva una forte connotazione politica che
i cambiamenti procedurali successivi non sono riusciti a eliminare. Questo
potrebbe aver scoraggiato alcuni candidati dal fare domanda. Sebbene l’elenco
definitivo proposto comprendesse candidati con una comprovata esperienza in
materia di lotta alla corruzione, il risultato finale non è stato ottenuto
mediante un processo trasparente destinato a valutare le qualità dei singoli
candidati e a consentire una concorrenza effettiva. La Commissione ha deplorato
che si fosse deciso di non seguire una procedura inattaccabile, perché così
facendo si obbligano le persone nominate a dimostrare il loro impegno a
proseguire il lavoro di queste istituzioni nella lotta alla corruzione. Un’altra spinosa
questione sorta nell’autunno del 2013 riguardava le nomine del capo e dei vice
capi sezione della Direzione nazionale anticorruzione (DNA). Ancora una volta,
il processo di nomina temporanea a posizioni ad interim è stato bruscamente
interrotto e il ministro della Giustizia ha effettuato le nomine senza seguire
integralmente la procedura di consultazione del capo della DNA. In seguito alle
critiche dei cittadini e del CSM, è stato avviato un secondo processo, più
consensuale e conforme alle regole, che ha portato a una serie diversa di
nomine permanenti. A causa della tempistica, inoltre, i cittadini hanno temuto
che vi fosse un collegamento con le decisioni della DNA relative a esponenti
politici, mentre la classe politica ha criticato apertamente i pubblici
ministeri[10]. Il quadro giuridico I nuovi codici del diritto Le relazioni
successive dell’MCV hanno monitorato il processo di elaborazione dei nuovi
codici del diritto in Romania. Come sottolineato nella relazione dell’MCV del
luglio 2012, si tratta di una notevole modernizzazione del quadro giuridico.
Anche se l’attuazione non è stata facile, specialmente laddove è stato
necessario mantenere sistemi paralleli, è sempre più diffusa la sensazione che
le principali istituzioni giudiziarie abbiano collaborato con il ministero
della Giustizia per facilitare la transizione. Per preparare l’entrata in
vigore dei nuovi codici penali si è cercato di trarre insegnamenti dalle
esperienze passate[11].
Il ministero della Giustizia ha inoltre garantito fondi e posti supplementari
per agevolare l’applicazione dei nuovi codici e ha contribuito al processo
fissando termini realistici, anche se lievemente più lunghi. Il nuovo codice
di procedura penale che entrerà in vigore a febbraio è una svolta importante:
oltre al fatto che tutte le sue disposizioni sono direttamente applicabili, il
codice introduce due nuove istituzioni, il “giudice per i diritti e la libertà”
e il giudice della “camera preliminare”. È quindi particolarmente importante
anticipare e risolvere i problemi per quanto possibile. Dopo l’entrata in
vigore dei nuovi codici occorrerà verificare periodicamente l’effetto concreto
e l’attuazione delle nuove disposizioni. Un aspetto
ancora problematico è l’instabilità dei nuovi codici a pochi mesi dalla loro
entrata in vigore. Sono stati individuati diversi problemi giuridici che
possono richiedere modifiche dei codici o della legge per
l’applicazione del codice di procedura penale da adottare
prima dell’entrata in vigore[12]. A
dicembre, inoltre, il Parlamento rumeno ha votato una serie di modifiche
controverse del codice penale giudicate incostituzionali dalla Corte
costituzionale (cfr. infra). Coerenza della giurisprudenza L’introduzione
dei codici è anche una preziosa opportunità per valutare la questione della
coerenza della giurisprudenza. La mancanza di coerenza e di prevedibilità delle
decisioni giudiziarie e dell’interpretazione delle leggi è tuttora fonte di
notevole preoccupazione per le imprese e per la società in generale. L’Alta Corte di
cassazione e di giustizia ha preso diverse misure utili per ovviare a questo
problema. I nuovi codici di procedura ribadiscono l’obiettivo primario di
cassazione delle seconde impugnazioni e rafforzano il ruolo dell’Alta Corte in
termini di miglioramento della coerenza. La nuova procedura di rinvio
pregiudiziale consentirà di rivolgersi all’Alta Corte perché pronunci una
sentenza interpretativa vincolante sia per il tribunale in questione che per le
cause future. L’Alta Corte e il CSM hanno adottato misure importanti per quanto
riguarda la formazione e la pubblicazione delle sentenze motivate dei
tribunali, permettendo fra l’altro a giudici e cancellieri di accedere alle
decisioni di tutti gli altri tribunali del paese. La prossima tappa dovrebbe
consistere nel garantire che tutte le decisioni giudiziarie siano accessibili
agli operatori del settore e al grande pubblico[13]. Il normale
funzionamento del sistema è tuttavia ostacolato dalla resistenza di alcune
sezioni a conformarsi alla giurisprudenza o agli orientamenti dei tribunali
superiori. Ne consegue un’incertezza che mina la fiducia nel sistema
giudiziario ed è fonte di inefficienza e di frustrazione sia per gli operatori
commerciali che per i cittadini. I capi dei tribunali potrebbero fare di più
per convincere i colleghi dell’importanza della coerenza, in particolare per
contestare le decisioni che sembrano discostarsi dalla prassi dall’Alta Corte.
Da parte sua, l’Alta Corte deve ovviare all’incoerenza delle proprie decisioni. Un’altra fonte
di difficoltà ai fini dell’applicazione uniforme della legge consiste nella
qualità e nella stabilità del quadro giuridico. Il gran numero di decreti di
emergenza e di procedimenti parlamentari che non rispettano neanche un minimo
di trasparenza impedisce spesso una valutazione, consultazione e preparazione
corretta, anche quando l’urgenza non è dimostrata. Questo è
fonte di confusione e di errori nell’applicazione della legge da parte di
giudici, pubblici ministeri, giuristi, imprese, amministrazioni e cittadini e
aumenta il rischio che vengano usate scappatoie per dare un’interpretazione
divergente delle norme. Riforma strutturale del sistema giudiziario Strategia per lo
sviluppo del sistema giudiziario (2014-2018) Il ministero
della Giustizia ha lavorato a una strategia per lo sviluppo del settore
giudiziario (2014-2018) volta a potenziare le riforme in corso e le istituzioni
giudiziarie e ad aumentare la fiducia nel funzionamento della giustizia. Gli
obiettivi generali – maggiore efficienza, rafforzamento delle istituzioni,
integrità, qualità, trasparenza e accesso alla giustizia – sono coerenti con
quanto è stato fatto in altri Stati membri e a livello europeo. La strategia e
il relativo piano d’azione dovrebbero essere adottati a febbraio 2014. Una
stretta cooperazione tra il governo e le istituzioni giudiziarie è di
fondamentale importanza per questa iniziativa e il ministero è riuscito a far
convergere le posizioni delle diverse istituzioni. Il raggiungimento di un
consenso conferirà maggiore autorevolezza alla strategia. Sarebbe inoltre
estremamente auspicabile associare al processo altre professioni giuridiche
come avvocati,
notai e ufficiali giudiziari. Per qualsiasi
futura riforma del sistema giudiziario sarebbe importante migliorare la
capacità dei giudici di adottare decisioni più informate, basate sulla raccolta
di dati affidabili sul funzionamento del sistema giudiziario, sulla ricerca e sulla
programmazione a lungo termine. Altri Stati membri hanno utilizzato anche
sondaggi fra gli utenti e fra i membri del personale per individuare le carenze
del sistema. Gestione del
carico di lavoro e efficienza della giustizia Il carico di
lavoro eccessivo di un certo numero di tribunali e di procure è un problema
persistente e riconosciuto, aggravato dalle incertezze in merito all’impatto
dei codici. Possono contribuire a risolverlo diverse tendenze positive del
sistema giudiziario quali la specializzazione, un uso migliore dei cancellieri
e le misure adottate per evitare indebiti ritardi nei procedimenti giudiziari. È inoltre
importante affrontare l’eterna questione[14] del
riequilibrio delle risorse disponibili ridisegnando la mappa giudiziaria.
Questo richiederebbe però una modifica legislativa che, pur essendo approvata
dal ministero della Giustizia, non sarebbe necessariamente sostenuta dal
Parlamento. Integrità della
magistratura Il CSM ha
ribadito che intende applicare una politica di tolleranza zero per quanto
riguarda i problemi di integrità nel settore giudiziario; con l’aiuto dell’ispettorato
si sta definendo un approccio più coerente e completo che dovrà riflettersi
anche nell’adozione di un approccio coerente da parte della sezione
amministrativa dell’Alta Corte. Il numero di cause è apparentemente aumentato[15], ma
occorrerà un ulteriore monitoraggio per valutare se l’effetto deterrente
funzioni.
2.2 Il quadro in materia di integrità
Il quadro in
materia di integrità è un elemento fondamentale dell’MCV. Fermo restando il
ruolo delle istituzioni e delle norme per garantire che le aspettative siano
chiare e adeguatamente realizzate, il quadro presuppone anche un riconoscimento
politico e culturale del fatto che l’integrità è un principio importante per i
dipendenti pubblici e che le trasgressioni non devono rimanere impunite. Agenzia nazionale
per l’integrità e Consiglio nazionale per l’integrità Negli ultimi
dodici mesi l’Agenzia nazionale per l’integrità (ANI) ha continuato a
migliorare il proprio bilancio[16].
Permangono tuttavia diversi ostacoli e vi sono differenze tra i progressi registrati
in termini di incompatibilità, conflitti di interessi e patrimoni
ingiustificati. In particolare, l’ANI e la sua dirigenza hanno subito una serie
di attacchi che sono spesso coincisi con i procedimenti avviati dall’Agenzia
nei confronti di alti esponenti politici. Il Consiglio nazionale per l’integrità
ha dimostrato la propria efficacia quale organo di vigilanza in
grado di spiegare il mandato dell’ANI e di intervenire pubblicamente in caso di
necessità. L’ANI si è
maggiormente affermata come istituzione e il governo le ha destinato maggiori
risorse per garantirne il buon funzionamento. Vista l’importanza capitale dei
suoi rapporti con gli altri enti pubblici, l’ANI ha concluso una serie di
accordi operativi che disciplinano tali rapporti, seppure con diversa
efficacia. Anche se le decisioni dell’ANI sono spesso impugnate in tribunale, i
dati disponibili indicano che in più dell’80% dei casi i tribunali hanno
confermato le conclusioni dell’Agenzia sui conflitti di interessi. Gli organi
giurisdizionali sembrano aver acquisito dimestichezza con il quadro in materia
di integrità, ma la giurisprudenza non è ancora omogenea, con decisioni
contradditorie a livello delle corti d’appello e dell’Alta Corte di cassazione
e di giustizia, e i procedimenti giudiziari sui casi di incompatibilità vanno
tuttora per le lunghe. L’Alta Corte di cassazione e di giustizia deve ancora
pronunciarsi sulla possibilità di impugnare una decisione della commissione di
indagine patrimoniale di non portare in tribunale un caso dell’ANI. La
lunghezza del processo di annullamento dei contratti sottoscritti in violazione
delle norme sui conflitti di interessi e la scarsa efficacia delle azioni
avviate dall’amministrazione statale per perseguire tali illeciti riducono
inoltre il potere dissuasivo dell’operato dell’ANI e comportano una perdita per
le finanze pubbliche. La decisione di
sviluppare un nuovo sistema per la verifica ex ante dei conflitti di interessi
nel processo di aggiudicazione degli appalti pubblici rappresenta un prezioso
contributo alle attività dell’ANI[17].
È ovviamente auspicabile che i potenziali conflitti di interessi siano
individuati ed evitati prima della firma dei contratti. Perché il sistema
funzioni è indispensabile imporre alle amministrazioni aggiudicatrici l’obbligo
giuridico di ovviare ai problemi individuati dall’ANI. Occorre inoltre inserire
una disposizione secondo la quale, se il contratto non viene annullato e la decisione
dell’ANI è confermata, il funzionario all’origine del conflitto di interessi
sia tenuto a coprire una percentuale minima del costo del contratto. Se si
rivelerà efficace, questo approccio dovrebbe essere esteso rapidamente dai
fondi UE a tutte le procedure di appalto. Sarebbe logico
trarre insegnamenti dall’attuale operato dell’ANI per perfezionarne il quadro
giuridico. Un pacchetto su cui si sta discutendo con il governo comprende
misure importanti come l’annullamento immediato di un contratto quando viene
adottata una decisione definitiva sul conflitto di interessi, maggiori
controlli al momento della nomina e un accesso più agevole alle dichiarazioni
di interesse. L’ANI potrebbe inoltre cogliere l’occasione per guidare una
codificazione del quadro in materia di integrità, che permetterebbe anche di
eliminare le eventuali ambiguità del quadro vigente. Queste misure
delicate risentono tuttavia dell’incertezza conseguente ai ripetuti tentativi
del Parlamento di ridurre l’efficacia del quadro in materia di integrità[18], ad
esempio i tentativi dell’estate 2013 di modificare le norme sull’incompatibilità
per i rappresentanti eletti a livello locale o i recenti tentativi di
modificare il codice penale escludendo intere categorie di persone dall’applicazione
delle norme sull’integrità, comprese quelle sui conflitti di interessi (cfr.
infra). In certi casi, inoltre, il Parlamento si è mostrato poco disposto ad
eseguire una decisione dell’ANI, anche se sostenuta da una decisione giudiziaria.
Una proposta governativa volta a modificare la legge sull’ANI dovrebbe quindi
rafforzare e consolidare il ruolo dell’Agenzia per dimostrare la volontà
politica di mantenere in vigore un quadro efficace in materia di integrità. Il quadro in materia di
integrità: Parlamento Le precedenti
relazioni dell’MCV evidenziavano anche il rischio che le norme vigenti
permettessero ai parlamentari di sfuggire alla giustizia[19]. La
relazione dell’MCV di gennaio rilevava che a gennaio 2013 il Parlamento aveva
adottato modifiche dello statuto dei parlamentari, rivedendo la procedura di
revoca dell’immunità in caso di perquisizione, arresto o detenzione di
parlamentari e di azioni giudiziarie contro ex ministri. Le modifiche dello
statuto sono giudicate utili, perché fanno più chiarezza sulla cessazione del
mandato per motivi di incompatibilità e fissano i termini entro i quali il Parlamento
deve esaminare le richieste di detenzione, arresto o perquisizione di
parlamentari presentate dalla procura. Al Parlamento non viene però richiesto
di motivare l’eventuale rifiuto di avviare un’azione giudiziaria[20]. Queste
disposizioni sono entrate in vigore solo in luglio a causa di un’impugnazione
dinanzi alla Corte costituzionale; inoltre, i regolamenti di esecuzione e il
nuovo codice di condotta non sono ancora stati adottati[21]. L’efficacia
dello statuto dovrà essere valutata col passare del tempo. Purtroppo, la prassi
parlamentare dell’autunno 2013 non denota una riflessione costante sulle norme
necessarie per rendere più rigorosi i procedimenti[22]. In
particolare, a riprova delle preoccupazioni espresse nella relazione di
gennaio, il Parlamento non ha applicato una sentenza dell’Alta Corte che
confermava una decisione dell’ANI[23].
2.3 Combattere la corruzione ad alto livello
Secondo
le precedenti relazioni dell’MCV e le conclusioni del Consiglio, le misure
adottate dalle istituzioni incaricate di combattere la corruzione ad alto
livello sono uno dei principali strumenti di cui la Romania dispone per
realizzare gli obiettivi previsti dal meccanismo. Dopo le ultime relazioni
della Commissione, sia la DNA, a livello di azioni penali[24], che l’Alta
Corte di cassazione e di giustizia, nella fase processuale[25], hanno
mantenuto un bilancio positivo in circostanze difficili. Che si tratti di
rinvii a giudizio o di condanne, il fatto che esponenti politici di alto
livello siano oggetto di azioni giudiziarie è una prova fondamentale dell’ampio
raggio d’azione della giustizia rumena. La prassi
giudiziaria è notevolmente migliorata, specie per quanto riguarda la rapidità
delle indagini della DNA e delle sentenze[26].
È stata colmata una grave lacuna per impedire che il fatto di dimettersi da una
carica come quella di parlamentare ritardasse i procedimenti, e difensori d’ufficio
sono presenti presso l’Alta Corte per evitare che l’assenza di un avvocato
della difesa venga utilizzata per ottenere un rinvio. Combattere la
corruzione all’interno della magistratura[27]
è fondamentale per garantire la credibilità del sistema. Si è cercato di
migliorare la coerenza e il carattere dissuasivo delle sanzioni presentando un
disegno di legge che abolisca la pensione di anzianità speciale dei magistrati in
caso di condanna definitiva per reati intenzionali, compresa la corruzione[28]. Ciò nonostante,
la lotta contro la corruzione ad alto livello incontra notevoli ostacoli. Malgrado
le indagini, i rinvii a giudizio e le condanne, è evidente che la corruzione
non viene sempre trattata come un reato grave. All’interno del sistema
giudiziario, l’elevata percentuale di pene sospese sembra dimostrare la
riluttanza dei giudici ad eseguire fino in fondo le sentenze di condanna[29] – il
che è in contraddizione con gli orientamenti dell’Alta Corte in materia di
condanne. In tale contesto sarà importante anche migliorare il bilancio in
termini di confisca e recupero dei beni. I poteri estesi di confisca, che
consentono di confiscare i beni dei familiari, sono di recente introduzione e
relativamente poco utilizzati[30]. Questa
riluttanza è ulteriormente dimostrata dalle dichiarazioni di simpatia dei
politici rumeni nei confronti delle persone condannate per corruzione. L’applicazione
non coerente delle norme sui ministri dimissionari dà un’impressione di
soggettività. Questo potrebbe essere riconducibile anche alle modifiche del
codice penale che il Parlamento ha adottato a dicembre 2013 senza un
dibattito o una consultazione pubblica preliminare. Diversi organi giurisdizionali
rumeni, tra cui l’Alta Corte e il Consiglio supremo della magistratura, hanno
espresso seria preoccupazione in merito a tali modifiche che, a loro parere,
avrebbero permesso ai parlamentari[31]
di sottrarsi all’applicazione delle leggi su reati di corruzione quali la
concussione, il traffico d’influenza e l’abuso d’ufficio. Dai dati della DNA risulta
che circa 28 parlamentari sono stati condannati o sono attualmente
processati per corruzione[32]. Un’altra
modifica riduceva considerevolmente il termine di prescrizione. Le relazioni
dell’MCV hanno spesso formulato osservazioni sul regime di prescrizione in
Romania[33],
che contiene una disposizione relativamente insolita secondo la quale la
prescrizione termina solo al momento della sentenza definitiva. Altre
disposizioni importanti riguardavano la ridefinizione del conflitto di
interessi onde sottrarre alla responsabilità penale un’ampia categoria di
persone[34].
Un’altra delle modifiche proposte eliminerebbe apparentemente tutte le
conseguenze dei reati di corruzione per le persone già condannate[35]. Queste modifiche
hanno suscitato reazioni da parte della magistratura rumena[36] e
della comunità internazionale[37].
Una delle questioni sollevate era il fatto che, conformemente alla convenzione
ONU sulla corruzione, le norme sulla corruzione e sul conflitto di interessi
devono applicarsi a tutti i funzionari pubblici che svolgono funzioni
legislative, esecutive, amministrative o giudiziarie[38].
A gennaio 2014 la Corte costituzionale rumena ha dichiarato incostituzionali le
modifiche, adducendo in particolare la necessità di rispettare gli obblighi
derivanti dal diritto internazionale e il principio dell’uguaglianza davanti
alla legge sancito dalla Costituzione rumena. La sentenza della Corte
costituzionale è un’importante dimostrazione del funzionamento delle garanzie
costituzionali, ma il fatto che siano state adottate modifiche in diretta
contraddizione con questi principi fondamentali desta comunque perplessità.
2.4 Combattere la corruzione a tutti i livelli
L’MCV richiede
inoltre un notevole impegno per combattere la corruzione a tutti i livelli
della società rumena. Dai sondaggi emerge una forte e costante preoccupazione
tra i cittadini per il carattere diffuso della corruzione[39]. Se
da un lato il fatto di tradurre in giustizia personalità di spicco accusate di
corruzione può avere effetti positivi in termini di percezione, la lotta contro
la corruzione a tutti livelli richiede anche un impegno costante per ridurre le
possibilità di corruzione e per dimostrare che l’individuazione di un caso di
corruzione comporta determinate conseguenze. Le misure gestionali e preventive in
questo campo sono ancora insufficienti[40]. La strategia
nazionale anticorruzione è un’iniziativa importante, che ha permesso di
applicare un quadro comune a tutta una serie di istituzioni rumene[41],
contribuendo indiscutibilmente a diffondere le migliori pratiche e a
incoraggiare gli organismi statali a dedicare maggiori risorse e più attenzione
all’azione anticorruzione[42].
La prossima fase dovrebbe consistere nell’applicare norme più coerenti in
settori quali la valutazione dei rischi e gli standard per i controlli interni.
In mancanza di poteri di esecuzione[43],
tuttavia, la strategia dipende in larga misura dalla priorità attribuita dai
vertici delle diverse istituzioni. L’impegno a combattere la corruzione può
essere dimostrato in diversi modi, tra cui la disponibilità a segnalare le
trasgressioni alle istituzioni anticorruzione: le notevoli differenze fra i
bilanci delle singole istituzioni per quanto riguarda l’applicazione di queste
misure denotano un approccio poco coerente. Sarebbe
altrettanto importante garantire che le nuove politiche e leggi siano elaborate
in un’ottica di prevenzione della corruzione. Si potrebbero prevedere, ad
esempio, iniziative volte a promuovere il decentramento e la regionalizzazione,
mentre la delega delle decisioni finanziarie dovrebbe essere accompagnata da
una valutazione dei rischi e da misure volte a controbilanciare le nuove
vulnerabilità[44]. Sono proseguiti
progetti anticorruzione specifici sostenuti dai fondi dell’UE, ad esempio
presso i ministeri dell’Istruzione, della Sanità, della Giustizia e dello
Sviluppo regionale, così come presso l’Agenzia nazionale per l’amministrazione
fiscale, con risultati interessanti e possibili esempi di buone pratiche. La
Commissione prevede di basarsi su queste iniziative per sviluppare progetti
specifici per il prossimo periodo di programmazione. Oltre alla
necessità di potenziare le misure volte a evitare la corruzione e i conflitti
di interessi negli appalti pubblici, i magistrati e gli operatori che
gestiscono gli appalti pubblici in Romania hanno individuato come questioni
fondamentali la razionalizzazione della legislazione e la garanzia di una
maggiore stabilità[45].
Diverse ONG, imprese ed esperti indipendenti hanno segnalato la costante
vulnerabilità delle gare di appalto pubbliche alla corruzione. Sebbene questo problema
non riguardi solo la Romania, occorre rivolgere particolare attenzione alla
questione della capacità amministrativa di gestire le procedure, specialmente a
livello locale, in particolare in termini di prevenzione. È indispensabile
intensificare la cooperazione tra l’ANRMAP e l’ANI per applicare il sistema di
verifica ex ante dei conflitti di interessi nel processo di aggiudicazione
degli appalti pubblici, garantendo fra l’altro la rapida estensione dell’approccio
seguito per le gare con fondi UE a tutti gli appalti pubblici rumeni.
3. CONCLUSIONI
E RACCOMANDAZIONI
La presente valutazione indica che la Romania ha fatto
progressi in molti settori rispetto alle precedenti relazioni dell’MCV. Il
bilancio delle principali istituzioni giudiziarie e di quelle responsabili dell’integrità
è rimasto positivo. Il paese ha continuato ad introdurre le necessarie, e tanto
attese, modifiche legislative e lo spirito di collaborazione fra le istituzioni
giudiziarie e il ministero della Giustizia permette di gestire più agevolmente
le questioni manageriali. In questo senso il fatto che l’atmosfera politica si
sia rasserenata dalla primavera del 2013 ha avuto effetti positivi. Permangono tuttavia preoccupazioni in merito all’indipendenza
della magistratura e vi sono molti esempi di resistenza alle misure volte a
promuovere l’integrità e a combattere la corruzione a tutti i livelli politici
e amministrativi. La modifica frettolosa e non trasparente del codice penale a
dicembre 2013 ha destato notevole preoccupazione perché è stata considerata una
seria minaccia al regime giuridico in materia di lotta alla corruzione e
promozione dell’integrità, anche se la Corte costituzionale ha fatto funzionare
il sistema delle garanzie costituzionali dichiarandola incostituzionale. L’importante
misura relativa alle nomine apicali non ha dato risultati omogenei: alcune
procedure sono applicate in modo aperto, trasparente e meritocratico, mentre
altre vengono criticate perché soggette a ingerenze politiche. Questo stato di cose influenza la valutazione della
sostenibilità del processo di riforma in Romania. La resilienza delle
principali istituzioni anticorruzione di fronte alle forti pressioni subite
dimostra che l’approccio alle riforme è ormai radicato in componenti importanti
della società rumena. Per contro, la facilità con cui i fondamenti delle
riforme potrebbero essere rimessi in discussione in Parlamento è un’ulteriore
conferma dell’assenza di consenso in merito al perseguimento degli obiettivi
dell’MCV.
La Commissione invita la Romania a prendere provvedimenti
nei settori indicati in appresso.
Indipendenza
della magistratura
I
vertici giudiziari devono continuare a difendere l’indipendenza della
magistratura. L’integrità e la professionalità devono essere i principi alla
base di procedure chiare in materia di nomine. In questo ambito la Romania dovrebbe: ·
garantire
che il codice di condotta per i parlamentari contenga disposizioni chiare,
affinché i parlamentari e il processo parlamentare rispettino l’indipendenza
della magistratura, e in particolare le decisioni giudiziarie; ·
creare
le condizioni necessarie affinché il Consiglio superiore della magistratura
consolidi il proprio operato tutelando l’indipendenza della magistratura e
sostenendo i magistrati oggetto di attacchi a tale indipendenza; ·
avvalersi
della possibile revisione della Costituzione per rafforzare le vigenti
disposizioni sulla separazione dei poteri con un’esplicita dichiarazione sull’obbligo,
per i poteri esecutivo e legislativo, di rispettare l’indipendenza della
magistratura; ·
intensificare
l’azione di informazione e di sensibilizzazione della stampa e dei cittadini
sul ruolo e sullo status della magistratura e sulle cause in corso.
Riforma giudiziaria
Occorre
intensificare i progressi registrati in termini di miglioramento della coerenza
della giurisprudenza e della prassi giudiziaria, adottando fra l’altro misure
volte ad accelerare i procedimenti giudiziari e a sfruttare nuove opportunità
quali i poteri estesi di confisca. In questo ambito la Romania dovrebbe: ·
adoperarsi
con maggiore impegno per affrontare il problema del carico di lavoro e adottare
le misure legislative necessarie per ristrutturare i tribunali; ·
dotare
gli organi di gestione giudiziaria dei necessari strumenti di informazione sul
funzionamento della giustizia (strumenti statistici, gestione delle cause, sondaggi
fra gli utenti e fra i membri del personale) per facilitare l’adozione di
decisioni più informate e dimostrare i progressi compiuti; ·
garantire
la pubblicazione integrale e tempestiva online e l’aggiornamento costante di
tutte le decisioni giudiziarie e delle relative motivazioni; ·
garantire
la partecipazione di tutte le professioni giuridiche e della pubblica
amministrazione al processo; ·
portare
a termine le procedure per l’adozione della legge sulle pensioni dei magistrati
condannati per un reato; ·
migliorare
il follow-up delle sentenze a tutti i livelli per garantire la corretta
esecuzione delle sentenze e delle sanzioni pecuniarie. 3. Integrità Occorre
consolidare i progressi compiuti relativamente al quadro in materia di integrità
rendendo più chiaro il quadro giuridico affinché non rimanga alcun dubbio circa
la sua applicazione. In questo ambito la Romania dovrebbe: ·
garantire
che non vi siano deroghe all’applicabilità delle leggi su incompatibilità, conflitto
di interessi e patrimoni ingiustificati; ·
il
governo e l’ANI dovrebbero lavorare assieme per elaborare e proporre una
legislazione che migliori il quadro in materia di integrità; ·
eseguire
la verifica ex ante degli appalti pubblici presso l’ANI, con l’obiettivo di
estenderla dai fondi UE a tutte le procedure di gara pubbliche; ·
garantire
che l’applicazione del nuovo statuto parlamentare renda il più automatica
possibile l’applicazione delle decisioni giudiziarie definitive.
Lotta alla corruzione
La risoluzione
con cui la legge è stata applicata alla corruzione ad alto livello deve essere
mantenuta in vigore ed estesa alla piccola corruzione. In questo settore la
Romania dovrebbe: ·
garantire
che le leggi sulla corruzione si applichino allo stesso modo a tutti; ·
migliorare
la coerenza e l’effetto deterrente delle sanzioni irrogate nei casi di
corruzione presso tutti i tribunali rumeni; ·
intensificare
i procedimenti penali contro la piccola corruzione; ·
sviluppare
la strategia nazionale anticorruzione introducendo parametri di riferimento e
obblighi più coerenti per la pubblica amministrazione e facendo in modo che i risultati
siano messi a disposizione del pubblico. [1] COM(2012) 410 final. [2] 24 settembre 2012. [3] COM(2013)
47 final. L’analisi
e le raccomandazioni sono state approvate dal Consiglio Affari esteri nelle
conclusioni adottate l’11 marzo 2013. [4] COM(2012)
410 final, COM(2013) 47 final. [5] Secondo
lo Speciale Eurobarometro 385 sulla giustizia, con il 44% in termini di fiducia
dei cittadini nell’apparato giudiziario la Romania risultava lievemente al di
sotto della media UE (53%) e si collocava al 17° posto fra gli Stati
membri dell’UE-28. [6] COM (2013)
47 final, pag. 4. [7] Relazione tecnica,
sezione 1.1.1. [8] Ad
esempio, nel COM(2012) 410 final si auspicava “un processo di
nomina trasparente e obiettivo nel quadro giuridico esistente, attraverso una
concorrenza aperta basata su criteri chiari, da cui scaturisca una leadership
il più possibile forte e che miri a garantire continuità nel funzionamento di
queste istituzioni”. Si vedano anche le conclusioni del Consiglio dei
ministri, da ultimo quelle del 13 marzo 2013. [9]
Relazione tecnica, sezione 1.5. [10]
Relazione tecnica, sezione 1.5. [11]
Relazione tecnica, sezione 1.2.2. [12] Relazione
tecnica, sezione 1.2.2. [13] La
sezione 1.3.2 della relazione tecnica elenca le diverse iniziative adottate
finora. [14] Si veda
ad esempio il COM(2012) 410 final, pag. 8. [15]
Relazione tecnica, sezione 1.4.4. Questa sezione riporta anche il gran numero
di sentenze impugnate con successo dinanzi all’Alta Corte, con effetti negativi
per l’efficacia delle misure. [16]
Relazione tecnica, sezione 2.1.3. [17] La sezione
2.1.4. della relazione tecnica descrive dettagliatamente il processo. [18] A pag. 14
del COM(2012) 410 final sono riportati esempi degli ultimi anni. [19] Si veda
ad esempio il COM(2012) 410 final, pag. 14. [20] Il COM(2013)
47 final, pag. 7, raccomandava: “Nei casi in cui il parlamento non consenta la
normale applicazione della legge dovranno essere fornite motivazioni
dettagliate.” [21] Il
presidente della Camera dei deputati non ha escluso la possibilità che il
codice di condotta si ispiri alle prassi internazionali e una bozza è stata
inviata al Parlamento europeo nel dicembre 2013. [22]
Relazione tecnica, sezione 2.2. [23]
Malgrado il sostegno esplicito dell’Alta Corte di cassazione e di giustizia e
della Corte costituzionale in un caso riguardante un senatore. [24] Il 2013
ha visto un notevole aumento del numero di indagati rinviati a giudizio (1073
in tutto). Si
veda la relazione tecnica, sezione 3.2.3. [25] I dati
comunicati per l’Alta Corte sono dello stesso ordine di grandezza delle cifre
del 2012. Si
veda la relazione tecnica, sezione 3.1. [26] La
maggior parte (circa il 73%) dei 205 casi della DNA oggetto di decisioni
definitive nel periodo di riferimento è stata risolta in meno di 4 anni (e la
maggioranza di questi entro 2 anni). Si veda la relazione tecnica, sezione 3.1 [27] L’Alta
Corte di cassazione e di giustizia e la DNA hanno segnalato pochi casi recenti. [28] Il
disegno di legge è stato approvato dalla Camera dei deputati, ma è ancora all’esame
del Senato. [29] Nei
casi gestiti dalla DNA tra il 1° gennaio 2013 e il 15 ottobre 2013, 853 indagati
sono stati condannati alla reclusione. Nel 22,2% dei casi (189 pene) è stata
disposta l’esecuzione della reclusione, mentre per il restante 77,8% (664 pene)
l’esecuzione è stata sospesa (sospensione condizionata o sospensione soggetta a
sorveglianza). Si veda la relazione tecnica, sezione 3.6.1 [30] Il
ministero della Giustizia ha comunicato che tra il 1° gennaio e il 1° settembre
2013 la procura si era avvalsa della legge del 2012 sui poteri estesi di
confisca in 34 casi. È stata adottata soltanto una decisione giudiziaria basata
su tali poteri e il caso è attualmente in appello dinanzi all’Alta Corte di
cassazione e di giustizia. [31] Nonché
al presidente e alle persone che esercitano professioni come quella di avvocato,
notaio o ufficiale giudiziario. [32]
Relazione tecnica, sezione 3.2.1. [33] Il COM(2012)
410 final raccomandava di sospendere la decorrenza dei termini di prescrizione
quando inizia un’indagine giudiziaria. [34] Più di 100
sindaci e vicesindaci sono attualmente processati per violazioni commesse nell’ambito
delle competenze della DNA. [35] Le
discussioni su questa modifica sono state rinviate. [36] Si vedano
ad esempio il comunicato stampa della DNA: http://www.pna.ro/comunicat.xhtml?id=4510&jftfdi=&jffi=comunicat e la
decisione dell’Alta Corte di cassazione e di giustizia: http://www.scj.ro/sesizari%20CC/Hot%20SU%201%202013.pdf [37] Si veda
ad esempio la reazione dell’ambasciata degli Stati Uniti in Romania: http://romania.usembassy.gov/policy/media/pr-12112013.html [38] Si
veda, ad esempio, l’articolo 4, paragrafo 5, della proposta di direttiva
relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione
mediante il diritto penale, COM(2012) 363 final dell’11 luglio 2012. Questo è
conforme anche alla convenzione ONU sulla corruzione, che definisce “funzionario
pubblico”, ai fini dell’applicazione delle norme in materia di corruzione,
qualsiasi persona che svolge funzioni legislative, esecutive, amministrative o
giudiziarie in uno Stato contraente, sia essa nominata o eletta. [39] Cfr.
Eurobarometro n. 374 del febbraio 2012, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_374_en.pdf e
indice di percezione della corruzione 2013 di Transparency International: http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/ [40] Va
sottolineato ad esempio che, sebbene molti sindaci fossero in una situazione di
incompatibilità, non è stato preso alcun provvedimento fino a quando l’ANI non
ha iniziato a sollevare il problema. Questo spiega perché i controlli
amministrativi non avessero dato risultati. [41] Ad
esempio, quasi l’80% degli enti locali partecipa attualmente alla strategia, dopo
aver nominato persone di contatto per le attività connesse alla sua attuazione. [42] Esiste
anche un portale della strategia nazionale anticorruzione che permette di
comunicare dati sugli indicatori delle misure preventive e le autovalutazioni
delle istituzioni pubbliche. [43] Oltre a
una lista nera di coloro che non hanno pubblicato le proprie relazioni. [44] Di
recente la legge sul decentramento è stata impugnata con successo dinanzi alla
Corte costituzionale. [45] A
titolo di esempio, l’adozione in meno di un anno di diverse modifiche della
legge quadro sugli appalti pubblici ha creato molta confusione. Inoltre, l’aumento
dei massimali per l’aggiudicazione degli appalti pubblici senza procedure di
gara aperte accentua le vulnerabilità.