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Document 52012SC0136
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on electronic identification and trust services for electronic transactions in the internal market
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO che accompagna il documento Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO che accompagna il documento Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno
/* SWD/2012/0136 final - COD 2012/0146 */
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO che accompagna il documento Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno /* SWD/2012/0136 final - COD 2012/0146 */
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA
COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO che accompagna il documento Proposta di
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO in materia di identificazione
elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato
interno
1. Contesto politico, questioni procedurali
e consultazione delle parti interessate Instaurare la fiducia
negli ambienti online è fondamentale per lo sviluppo economico. La mancanza di
fiducia scoraggia i consumatori, le imprese e le amministrazioni dall’effettuare
transazioni per via elettronica e dall’adottare nuovi servizi. L’iniziativa
proposta mira a creare un quadro normativo per garantire transazioni
elettroniche sicure e omogenee fra imprese, cittadini e amministrazioni, in
modo da migliorare l’efficacia dei servizi elettronici pubblici e privati,
nonché dell’eBusiness e del commercio elettronico. Le barriere ai servizi
elettronici transfrontalieri esistono e vanno eliminate. Per essere strumenti
produttivi e non ostacoli, l’identificazione, l’autenticazione, le firme e i
servizi fiduciari complementari (ancillary trust services, eIAS) elettronici
devono essere reciprocamente riconosciuti e accettati in tutta l’UE. Non
esiste un quadro unionale transfrontaliero e multisettoriale completo per i
servizi eIAS. A livello dell’UE, esiste un quadro giuridico solamente per le
firme elettroniche, ma non per l’identificazione e l’autenticazione
elettroniche, né per i servizi fiduciari complementari. Nell’ambito dell’Agenda
digitale europea, la Commissione ha annunciato che proporrà misure giuridiche
per garantire il riconoscimento reciproco dell’identificazione elettronica
(eID) e dell’autenticazione elettronica, in modo da eliminare la
frammentazione, promuovere l’interoperabilità, sviluppare la cittadinanza
digitale e prevenire la criminalità cibernetica. Per svolgere la
presente valutazione d’impatto, la Commissione ha raccolto i contributi degli
Stati membri, del Parlamento europeo e delle parti interessate, in occasione di
discussioni, seminari e conferenze. Diversi studi riguardo agli eIAS sono stati
avviati e si è provveduto a una rassegna di pubblicazioni in merito. Nel 2011 è
stata varata una consultazione pubblica per raccogliere elementi su come la eID
e l’autenticazione e le firme elettroniche possono contribuire al mercato
unico. Tale consultazione è stata integrata da un’indagine mirata volta a
registrare gli specifici pareri e i bisogni delle PMI. 2. Definizione del problema Gli utilizzatori
possono incontrare difficoltà nell’uso transfrontaliero di servizi eIAS.
I principali ostacoli che si frappongono all’impiego sicuro e omogeneo di
eIAS transfrontalieri sono: 1 — Frammentazione
del mercato: ai fornitori di servizi si
applicano regole diverse a seconda dello Stato membro servito. Per quanto riguarda le
firme elettroniche, l’armonizzazione introdotta dalla direttiva 1999/93/CE
sulle firme elettroniche è insufficiente. Sono stati identificati quattro
problemi: un recepimento disomogeneo a livello nazionale in seguito ad
interpretazioni divergenti della direttiva da parte degli Stati membri, l’invocazione
de facto di una deroga per le applicazioni del settore pubblico,
standard antiquati e obblighi poco chiari di vigilanza, che portano a problemi
transfrontalieri di interoperabilità, a un panorama UE segmentato e a
distorsioni nel mercato interno. Riguardo alla eID,
soluzioni tecnologiche diverse per l’identificazione personale nei singoli
Stati membri, la mancanza di certezza giuridica per l’uso transfrontaliero di
identità elettroniche e la mancanza di una chiara ripartizione delle
responsabilità in materia di correttezza dei dati identificativi sono tutti
fattori che portano a problemi di interoperabilità. Quanto ai servizi
fiduciari complementari, la mancanza di un quadro giuridico unionale
comporta l’adozione di norme nazionali per alcuni di questi servizi in
determinati Stati membri, con costi elevati per i prestatori che desiderano
offrire i loro servizi in più Stati. Entrambe queste situazioni creano barriere
al mercato interno e una situazione di frammentazione. 2 — Mancanza di
fiducia: la mancanza di fiducia nei sistemi
elettronici, negli strumenti disponibili e nel quadro giuridico può creare l’impressione
che esistano meno salvaguardie giuridiche rispetto alle situazioni di
interazione fisica. Per le firme
elettroniche, gli obblighi nazionali di vigilanza sono qualitativamente
diversi da uno Stato membro all’altro, impedendo alle parti di affidarsi a una
firma elettronica per valutare in che modo un fornitore di servizi sia
sorvegliato. Per la eID e i servizi
fiduciari complementari, norme nazionali eterogenee non aiutano gli
utilizzatori a sentirsi sicuri quando interagiscono online in situazioni
transfrontaliere. I quattro principali
fattori chiave dei problemi elencati sono: A: Campo di
applicazione troppo ristretto dell’attuale quadro giuridico I servizi eIAS sono
indispensabili per un’ampia gamma di interazioni elettroniche come i servizi
telebancari (eBanking), l’amministrazione in linea (eGovernment) e i servizi
sanitari online (eHealth). A livello dell’UE esiste un quadro regolamentare
limitato e imperfetto, incentrato essenzialmente sulle firme elettroniche. Non
esiste alcun quadro specifico per il riconoscimento e la validazione temporale
della eID o per i servizi fiduciari complementari, quali la validazione
temporale e i sigilli elettronici. B: Mancanza di
coordinamento fra lo sviluppo delle firme elettroniche e dell’eID Le infrastrutture
nazionali di eIAS si sono sviluppate isolatamente, senza un coordinamento a
livello dell’UE. Ne è derivata l’assenza di interoperabilità transfrontaliera
delle soluzioni tecniche, che crea barriere alle transazioni elettroniche. La
mancanza di riconoscimento e accettazione reciproci è uno dei motivi per cui
sia gli utilizzatori che i prestatori di servizi elettronici sono scettici
rispetto all’introduzione di servizi eIAS. C: Mancanza di
trasparenza delle garanzie di sicurezza Una sicurezza forte e
armonizzata è essenziale per la creazione di soluzioni affidabili. Ciò riveste
particolare importanza per l’accesso a servizi che comportano dati personali
sensibili come quelli sanitari. La direttiva 1999/93/CE ha riconosciuto che la
certezza giuridica si può conferire esclusivamente alle firme elettroniche che
garantiscono la sicurezza e sono pertanto sufficientemente protette dalle
contraffazioni e dalle frodi (firme elettroniche avanzate e qualificate). Gli utilizzatori
percepiscono la mancanza di sistemi sicuri di eID come una grossa barriera. La
mancanza di un quadro giuridico armonizzato per la eID significa che la
sicurezza e l’affidabilità delle eID ufficiali non può essere determinata in
modo oggettivo nelle situazioni transfrontaliere. Ne derivano barriere
transfrontaliere, una conseguente mancanza di fiducia e un mercato frammentato. Un’altro motivo di
preoccupazione è il furto di identità: eID sicure possono contribuire a ridurre
questo rischio, mentre eID poco sicure rendono più facile per i criminali
procurarsi eID false o compromesse. D: Scarsa informazione e adesione da parte degli utilizzatori La complessità delle
tecnologie impiegate per le transazioni elettroniche e il ruolo essenziale di
terzi fiduciari crea un ambiente in cui risulta difficile valutare la fiducia.
In particolare, gli utilizzatori finali, che generalmente non dispongono di
conoscenze sufficienti, devono potersi affidare a regole che stabiliscano
chiari diritti e responsabilità per tutte le parti interessate (prestatori di
servizi fiduciari, utilizzatori finali e organismi di governance). 3. Scenario di base Lo scenario di base
dell’iniziativa è il mantenimento dello status quo. Si prevede che in questo
scenario i problemi attuali si evolverebbero come segue: I problemi di
frammentazione e interoperabilità non verrebbero risolti: è probabile che gli Stati membri continuerebbero a recepire e
applicare la direttiva 1999/93/CE. La certezza
giuridica non sarebbe garantita: i problemi creati
dalla mancanza di riconoscimento reciproco delle firme elettroniche e dalla
mancanza di un quadro giuridico per disciplinare il riconoscimento e l’accettazione
reciproci della eID e dei servizi fiduciari complementari impedirebbe il
riconoscimento giuridico di una serie di interazioni transfrontaliere. Le necessità degli
utilizzatori non sarebbero pienamente soddisfatte: nel
quadro attuale, non è possibile avvalersi pienamente delle opportunità offerte
dagli sviluppi tecnologici. Grandi iniziative
europee non svilupperebbero tutto il loro potenziale:
iniziative europee quali le direttive sui servizi, sugli appalti pubblici e
sull’IVA (fatture elettroniche) o i progetti pilota su larga scala ICT-PSP[1], che
mirano ad eliminare i problemi di interoperabilità e di riconoscimento
transfrontaliero legati a determinati tipi di interazioni elettroniche,
potrebbero operare solo a livello di progetti pilota per la mancanza di un
quadro normativo transettoriale. 4. Obiettivi strategici Sono
stati identificati quattro obiettivi generali: garantire lo sviluppo di
un mercato unico digitale; promuovere lo sviluppo di servizi pubblici
transfrontalieri fondamentali; incentivare e rafforzare la concorrenza nel
mercato unico; migliorare la facilità d’impiego (per cittadini e imprese). Tali
obiettivi sono in linea con strategie dell’UE quali la Strategia Europa 2020,
l’Agenda digitale europea, l’Atto per il mercato unico e la Tabella
di marcia per la stabilità e la crescita. Gli
obiettivi specifici esprimono i risultati sperati per il mercato eIAS (“che
cosa”) dall’adozione dell’obiettivo operativo (“come”). Per ciascun
obiettivo specifico sono stati individuati diversi obiettivi operativi. 5. Opzioni strategiche Per risolvere i problemi e raggiungere gli
obiettivi, sono stati valutati tre gruppi di opzioni: 1) campo di
applicazione del quadro previsto, 2) strumento giuridico e 3) livello
di vigilanza: ·
Nel primo gruppo, “campo di applicazione del
quadro normativo”, si esaminano quattro opzioni: Opzione 0: Abrogazione
della direttiva 1999/93/CE e assenza di attività normative in materia di eID o
servizi fiduciari complementari. Questa opzione consiste nella cessazione di tutte
le attività dell’UE nel campo delle firme elettroniche. La direttiva 1999/93/CE
verrebbe abrogata e non si proporrebbe nessuna misura legislativa per il
riconoscimento reciproco della eID. ·
Opzione 1: Status quo (scenario di base) La Direttiva 1999/93/CE sarebbe mantenuta senza
modifiche. Non si proporrebbe nessuna norma sulla eID. ·
Opzione 2: Migliorare la certezza giuridica,
stimolare il coordinamento della supervisione nazionale e garantire il
riconoscimento e l’accettazione reciproci delle eID Si amplierebbe il campo d’applicazione della
direttiva 1999/93/CE integrandovi disposizioni sul riconoscimento e sull’accettazione
transfrontalieri dei regimi di “eID notificata”[2]. Le disposizioni della direttiva sulle firme
elettroniche sarebbero riviste per rimediare alle attuali debolezze e così
armonizzare meglio i modelli nazionali di vigilanza. ·
Opzione 3: Espansione per incorporare taluni
servizi fiduciari complementari Questa opzione espande l’opzione 2 incorporando i
servizi fiduciari complementari e le credenziali nel campo d’applicazione della
proposta. Gli elementi complementari essenziali da
incorporare nella normativa sarebbero: validazione temporale, sigilli
elettronici, conservazione delle informazioni a lungo termine, recapito
certificato dei documenti elettronici, ammissibilità dei documenti elettronici
e autenticazione dei siti web. ·
Nel secondo gruppo, che comprende uno “strumento
giuridico”, si prendono in considerazione quattro opzioni: O uno strumento legislativo complessivo
(opzione A) o due strumenti distinti (opzione B) La legislazione consisterebbe in un’unica misura
complessiva che coprirebbe l’identificazione elettronica, l’autenticazione e la
firma, oppure in due strumenti, vale a dire una decisione della Commissione
sulla eID e una revisione della direttiva sulle firme elettroniche. Una direttiva (opzione C) o un regolamento
(opzione D): L’atto potrebbe essere una direttiva o un
regolamento. ·
Al terzo livello, “vigilanza”, si prendono
in considerazione due opzioni: Opzione i): Mantenimento dei regimi nazionali
di vigilanza Gli attuali regimi di vigilanza nazionali
sarebbero mantenuti e maggiormente armonizzati mediante requisiti comuni
essenziali. Opzione ii): Istituzione di un sistema di
vigilanza unionale Si istituirebbe un sistema di vigilanza unionale
per ridurre o eliminare le differenze fra i sistemi nazionali di supervisione.
Ciò potrebbe avvenire in due modi: Sub-opzione a: sostituzione
dei regimi nazionali di vigilanza esistenti con un unico regime e organismo
unionale. Sub-opzione b: istituzione
di un regime e organismo di vigilanza unionale mantenendo in parallelo i regimi
di vigilanza nazionali (ciascuno Stato membro potrebbe scegliere fra il proprio
regime e quello unionale). 6. Raffronto delle opzioni e impatti Le opzioni strategiche
sono state valutate e raffrontate allo scenario di base (opzione 1) in termini
di efficacia, efficienza e coerenza. 6.1. Campo di applicazione del
quadro L’opzione 0 non
contribuirebbe al raggiungimento degli obiettivi individuati nella relazione di
valutazione di impatto, non aumenterebbe la disponibilità e la diffusione di
servizi eIAS transfrontalieri e transettoriali, non garantirebbe un livello di
governance ottimale, non stimolerebbe gli sviluppi di mercato, non
contribuirebbe al rafforzamento della competitività dell’industria europea e
dei settori dei servizi e non garantirebbe agli utilizzatori finali di poter
trarre vantaggio dai servizi eIAS. Al contrario, tale opzione ostacolerebbe gli
sviluppi tecnologici nel mercato eIAS, perturberebbe il processo attualmente in
corso per rendere possibili servizi elettronici transfrontalieri e manterrebbe
la frammentazione del mercato dell’UE e un panorama disomogeneo dei servizi
fiduciari. L’opzione
1 non raggiungerebbe gli obiettivi. Manterrebbe le ambiguità esistenti e la
situazione dei servizi fiduciari rimarrebbe disomogenea per quanto riguarda la
vigilanza. L’incertezza regolamentare permarrebbe e la segmentazione
continuerebbe a svilupparsi nell’Unione europea, portando a distorsioni della
concorrenza nel mercato interno e aumentando la probabilità dell’adozione di
approcci divergenti a livello nazionale. L’opzione 2 migliorerebbe la certezza
del diritto, rafforzerebbe la vigilanza e garantirebbe il riconoscimento e l’accettazione
reciproci delle eID, oltre a dare un contributo significativo al raggiungimento
di tutti gli obiettivi individuati nella relazione sulla valutazione di impatto
e a produrre risultati economici, sociali e ambientali positivi. I servizi eIAS
diventerebbero più attraenti e aumenterebbe la redditività degli investimenti
in infrastrutture e servizi eIAS. Inoltre, gli eIAS diventerebbero disponibili
per tutti i settori e tutti i tipi di imprese e si eliminerebbero le barriere
transfrontaliere. Si aprirebbero nuovi mercati e nuovi investimenti, stimolando
così l’innovazione. Si ridurrebbe l’attuale
frammentazione del mercato, grazie al miglioramento dell’interoperabilità
transfrontaliera ottenuto attraverso la possibilità di riferimenti a norme tecniche. Il riconoscimento e l’accettazione
reciproci della eID contribuirebbe ulteriormente allo smantellamento delle
barriere esistenti nel mercato interno. Da ultimo, è probabile che l’omogeneità
della vigilanza risultante dai requisiti essenziali comuni incrementerebbe la
fiducia, faciliterebbe l’individuazione delle frodi e contribuirebbe a
prevenire il furto dell’identità. L’opzione 3
renderebbe i servizi eIAS ancor più attraenti e ne incrementerebbe così l’impatto
positivo estendendo il quadro per incorporarvi determinati servizi fiduciari
complementari essenziali. Si ritiene che l’opzione
3 sia più adatta delle opzioni 0, 1 o 2 a conseguire un impatto
significativo sulle transazioni elettroniche sicure e di facile impiego. 6.2. Strumento giuridico Ricorrendo ad un unico strumento per
istituire un quadro complessivo si garantirebbe la coerenza della normativa che
disciplina i diversi aspetti degli eIAS. Due strumenti distinti
rischierebbero di introdurre divergenze fra le disposizioni normative adottate per
le firme elettroniche e per l’identificazione elettronica, oltre che – in
particolare – fra gli approcci adottati. L’adozione di una direttiva
non aiuterebbe a risolvere gli attuali problemi di interoperabilità delle firme
elettroniche che derivano dalle divergenze nel recepimento della direttiva 1999/93/CE
negli Stati membri. Un regolamento è di
applicazione immediata senza previa interpretazione e permette così di ottenere
una migliore armonizzazione. Per questi motivi è più adatto al raggiungimento degli
obiettivi della normativa proposta. L’adozione di un unico regolamento appare
la modalità più efficace per raggiungere gli obiettivi. 6.3. Livello di vigilanza Con l’opzione “i” la nuova normativa
conserverebbe gli attuali regimi nazionali di vigilanza ed imporrebbe requisiti
essenziali comuni ai prestatori di servizi. Un approccio armonizzato unionale
per le firme elettroniche e per i servizi fiduciari complementari migliorerebbe
l’efficacia della vigilanza, aumenterebbe la certezza del diritto e promuoverebbe
la fiducia e la sicurezza delle transazioni elettroniche. L’opzione “ii” assicurerebbe una
vigilanza omogenea, efficiente e di alta qualità in tutta l’UE. La sub-opzione
“b” presenta il vantaggio di una maggiore flessibilità rispetto all’organismo
unionale unico di vigilanza previsto nella sub-opzione “a”: gli Stati
membri che contano pochi o nessun prestatore di servizi fiduciari stabiliti sul
loro territorio potrebbero trovare vantaggioso trasferire i compiti di
vigilanza ad un organismo di vigilanza unionale. Altri Stati membri avrebbero
la facoltà di mantenere il loro regime di vigilanza, se lo desiderassero.
Tuttavia, un modello di vigilanza unionale centralizzato solleva problemi di
sussidiarietà. In ossequio al
principio di sussidiarietà la (opzione i) appare essere la più
appropriata. 7. Motivi di un intervento a livello dell’Ue,
valore aggiunto unionale e sussidiarietà Come per la direttiva 1999/93/CE,
la base giuridica della proposta legislativa è l’articolo 114 del TFUE sul
mercato interno, perché si tratta di eliminare barriere esistenti al
funzionamento del mercato interno promuovendo il riconoscimento e l’accettazione
reciproci della eID, dell’autenticazione, delle firme e dei servizi fiduciari
complementari a livello transfrontaliero, ove necessari per l’espletamento di
transazioni elettroniche. In considerazione della
natura per sé non territoriale dei servizi eIAS, un intervento a livello dell’Unione
europea è adeguato e proporzionato per l’attuazione del mercato unico digitale. Misure regolamentari adottate a livello degli Stati
membri non sono ritenute in grado di raggiungere lo stesso risultato. Pertanto, l’intervento dell’UE è necessario,
appropriato e giustificato. 8. Monitoraggio e valutazione La Commissione monitorerà l’applicazione della
normativa mediante un dialogo permanente con le parti interessate e la raccolta
di dati statistici e riferirà al Parlamento europeo e al Consiglio sull’impatto
della nuova normativa quattro anni dopo la sua entrata in vigore. [1] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/about. [2] “eID
notificata”: un regime di eID notificato alla Commissione da uno Stato membro
al fine del suo riconoscimento e della sua accettazione transfrontalieri.
Il concetto di eID notificata non si limita a eID rilasciate dal settore
pubblico: gli Stati membri possono notificare anche eID rilasciate da soggetti
privati riconosciute per l’impiego nei loro servizi del settore pubblico.
Questo approccio è necessario perché non tutte le autorità degli Stati membri
rilasciano eID. L’approccio transettoriale della normativa consentirebbe al
settore privato di integrare l’impiego di eID notificate nei servizi
elettronici ove ci fosse bisogno di un’identificazione elettronica sicura.