52012SA0018

ABBREVIAZIONI

Conops : Concetto operativo (Concept of Operations)

CPCC : Capacità civile di pianificazione e condotta

CPS : Comitato politico e di sicurezza del Consiglio

EULEX : Missione dell’Unione europea sullo Stato di diritto in Kosovo

EUO : Ufficio dell’Unione europea in Kosovo

GCC : Guida, controllo e consulenza

IfS : Strumento per la stabilità

IPA : Strumento di assistenza preadesione

JRBC : Consiglio congiunto per il coordinamento in materia di Stato di diritto (Joint Rule of Law Coordination Board)

KFOR : Forza per il Kosovo (Kosovo Force)

MIPD : Documento indicativo di pianificazione

NATO : Organizzazione del trattato dell’Atlantico del Nord

OCSE : Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico

OPDAT : Ufficio per lo sviluppo, l’assistenza e la formazione all’estero dei pubblici ministeri (Office of Overseas Prosecutorial Development, Assistance and Training)

OPLAN : Piano operativo

PPO : Ufficio del pubblico ministero (Procura)

PSDC : Politica di sicurezza e di difesa comune

RSUE : Rappresentante speciale dell’Unione europea

SEAE : Servizio europeo per l’azione esterna

UCI : Ufficio civile internazionale

UNMIK : Amministrazione civile temporanea della Nazioni Unite in Kosovo

SINTESI

I. L’Unione europea (UE) fornisce cospicua assistenza al Kosovo [1] in relazione allo Stato di diritto. In particolare, dal 2008 ha dispiegato in questo paese la sua missione di politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) numericamente più importante, sotto forma di missione dell’UE sullo Stato di diritto (EULEX). La missione EULEX ha impiegato circa 2500 persone nell’ambito dello sviluppo delle capacità e nello svolgimento di alcune funzioni esecutive. Inoltre, la Commissione europea ha gestito progetti riguardanti lo Stato di diritto, finanziati tramite lo strumento di assistenza preadesione (IPA) e anch’essi finalizzati principalmente allo sviluppo delle capacità. Dal 2007 al 2011, periodo considerato ai fini dell’audit, l’Unione europea ha erogato dal proprio bilancio 680 milioni di euro a sostegno dello Stato di diritto.

II. L’audit ha inteso accertare l’efficacia dell’assistenza dell’Unione europea al Kosovo nel campo dello Stato di diritto. A tal fine, la Corte ha valutato se l’assistenza dell’UE stia ottenendo i risultati previsti e quale sia stato il suo impatto sull’evoluzione complessiva nei vari settori dello Stato di diritto (polizia, giustizia, dogane e lotta alla corruzione). Gli auditor della Corte hanno altresì esaminato la gestione di tale assistenza, in particolare per quanto riguarda il coordinamento e la gestione di EULEX. L’audit ha riguardato un campione di diciassette interventi dell’Unione europea in Kosovo.

III. Dall’audit è emerso che l’assistenza prestata dall’UE al Kosovo nel campo dello Stato di diritto non è stata abbastanza efficace. Alcuni obiettivi di singoli interventi sono stati raggiunti, sebbene spesso con ritardo e incertezze circa la sostenibilità dei risultati. Tuttavia, i progressi complessivi nel miglioramento dello Stato di diritto sono lenti, in particolare per quanto riguarda la lotta alla criminalità organizzata e la corruzione, soprattutto nel Kosovo settentrionale.

IV. La modesta efficacia dell’assistenza dell’UE può essere spiegata, in primo luogo, dalle circostanze specifiche del Kosovo. Ciononostante, l’audit ha rilevato importanti settori in cui una gestione migliore da parte del servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e della Commissione avrebbe potuto rendere più efficace l’assistenza dell’Unione europea.

V. L’efficacia dell’assistenza dell’UE è stata ostacolata da obiettivi non sufficientemente definiti e da seri aspetti problematici del coordinamento delle operazioni della Commissione e della missione EULEX. La missione EULEX ha risentito, inoltre, di carenza di personale. Sebbene i progetti della Commissione siano stati generalmente gestiti in maniera adeguata, la Commissione stessa e il SEAE avrebbero potuto ricorrere in misura maggiore al dialogo politico e alla condizionalità per rafforzare lo Stato di diritto.

VI. La Corte raccomanda che:

- il Consiglio e la Commissione garantiscano che gli obiettivi riguardanti lo Stato di diritto in Kosovo siano collegati a parametri di riferimento concreti che permettano di valutare i progressi e tengano conto degli obiettivi di sicurezza interna dell’Unione;

- il SEAE e la Commissione, al fine di migliorare il coordinamento, riesaminino la programmazione e le procedure d’appalto della Commissione, per garantire che rispondano alle esigenze operative della missione EULEX; rielaborino, inoltre, una strategia di ritiro della missione EULEX, che comporti il subentro della Commissione nelle funzioni di sviluppo delle capacità svolte da EULEX;

- il SEAE collabori con gli Stati membri per garantire che le prossime missioni PSDC possano operare con tutto il personale autorizzato e che quest’ultimo sia dispiegato per il periodo necessario e disponga di competenze adeguate per essere efficace;

- il Consiglio e la Commissione garantiscano che le prossime missioni PSDC godano di personalità giuridica;

- il SEAE e la Commissione garantiscano che l’assegnazione di personale all’ufficio dell’Unione europea di Pristina per gestire il sostegno allo Stato di diritto rispecchi l’elevata priorità attribuita a tale settore dall’Unione europea;

- il Consiglio, il SEAE e la Commissione garantiscano che il rispettivo dialogo politico con il Kosovo si focalizzi in particolare sul rafforzamento dello Stato di diritto e sia collegato a incentivi e condizioni prioritarie.

INTRODUZIONE

CONTESTO

1. All’interno dell’ex Jugoslavia, il Kosovo era una provincia autonoma della Repubblica di Serbia, una delle sei repubbliche che in origine formavano il paese [2]. La popolazione del Kosovo era in maggioranza di etnia albanese, ma con una consistente minoranza serba. In seguito a una riforma costituzionale, nel 1974 al Kosovo fu concessa una più estesa autonomia, che gli consentì di dotarsi di una propria amministrazione, una propria assemblea e un proprio sistema giudiziario. Nel corso degli anni ottanta le tensioni etniche crescevano e nel 1989 l’autonomia del Kosovo fu revocata dal governo nazionalista serbo diretto da Slobodan Milošević.

2. Negli anni novanta si assistette alla disgregazione dell’ex Jugoslavia, ed in Kosovo la crescente repressione inflitta dal governo serbo portò a un inasprimento delle azioni di guerriglia condotte dall’Esercito di liberazione del Kosovo (UÇK) e al completo collasso dello Stato di diritto. Si stima che, tra il 1997 e il giugno del 1999, siano stati uccisi 10000 kosovari di etnia albanese. In risposta al rapido deterioramento della situazione, la NATO bombardò la Serbia e le forze armate serbe in Kosovo, per costringere queste ultime ad abbandonare il Kosovo.

3. Nel giugno del 1999, il Consiglio di Sicurezza dell’ONU adottò la risoluzione 1244 (1999), che istituiva una missione di Amministrazione civile temporanea delle Nazioni Unite in Kosovo (UNMIK), la quale sostituiva l’amministrazione del governo della Serbia. La risoluzione dava all’UNMIK il mandato di svolgere tutti i compiti relativi all’amministrazione civile, di costituire istituzioni democratiche e di creare le basi per risolvere, alla fine, la questione dello status del Kosovo [3]. Il compito più urgente affidato all’UNMIK, da svolgere congiuntamente alla forza militare internazionale guidata dalla NATO (KFOR), era ristabilire la legge e l’ordine, mettendo fine a violenze e repressioni e consentendo il rientro sicuro di tutti i profughi.

4. Dal 2003, nell’ambito di un quadro costituzionale istituito dall’UNMIK, le strutture delle cosiddette "istituzioni provvisorie di autogoverno" iniziarono lentamente a svilupparsi. Mentre l’UNMIK conservava l’autorità di ultima istanza, si svolgeva un graduale passaggio di poteri dall’UNMIK alle istituzioni del Kosovo.

5. A seguito dei negoziati tenutisi nel periodo 2005-2007, l’inviato speciale delle Nazioni Unite, Martti Ahtisaari, propose per il Kosovo una "indipendenza sotto supervisione". La proposta non fu approvata dal Consiglio di sicurezza dell’ONU, ma due punti essenziali della proposta di Ahtisaari in seguito furono comunque realizzati:

a) il Consiglio dei ministri dell’UE istituì una missione di PSDC, denominata "missione dell’Unione europea per lo sviluppo dello Stato di diritto in Kosovo" (EULEX Kosovo), con funzioni di guida, controllo e consulenza in tutti i settori connessi allo Stato di diritto e per l’adempimento di talune funzioni amministrative;

b) alcuni Stati che sostenevano l’indipendenza del Kosovo, componenti il gruppo di pilotaggio internazionale, istituirono l’Ufficio civile internazionale (UCI) incaricato di monitorare l’attuazione della proposta. Il capo dell’UCI ha il potere di annullare le decisioni o le leggi adottate dalle autorità del Kosovo e di sanzionare o destituire i funzionari pubblici.

6. Nel febbraio del 2008, il Kosovo dichiarò unilateralmente l’indipendenza dalla Serbia, ma tale iniziativa non fu seguita dal riconoscimento universale dell’indipendenza del Kosovo [4]. Cinque Stati membri dell’Unione europea non hanno riconosciuto l’indipendenza del Kosovo [5] e ciò ha spinto l’UE a adottare una posizione definita "status neutrale" [6]. Tutti gli Stati membri dell’UE hanno comunque convenuto che l’Unione europea dovesse erogare cospicui finanziamenti a favore del Kosovo, al fine di garantire la stabilità del Kosovo stesso, di tutta la regione dei Balcani occidentali e dell’Europa nel suo insieme [7].

7. Il Kosovo beneficia di assistenza finanziaria tramite lo strumento di assistenza preadesione (IPA) e, al fine di ricevere tale assistenza, è considerato dalla Commissione come potenziale candidato all’adesione [8]. Dal 2010 partecipa al medesimo meccanismo di dialogo con la Commissione, detto processo di stabilizzazione e di associazione, utilizzato dai paesi candidati e da altri candidati potenziali della regione dei Balcani occidentali.

8. La Serbia non ha riconosciuto l’indipendenza del Kosovo e molti cittadini di etnia serba del Kosovo settentrionale vogliono continuare a far parte della Serbia [9]. Al fine di migliorare i rapporti tra Kosovo e Serbia, l’Unione europea agevola il dialogo diretto, il cosiddetto "dialogo Pristina-Belgrado". Nel marzo del 2012, il Consiglio europeo ha concesso alla Serbia lo status di paese candidato all’adesione all’Unione europea e la Commissione ha in seguito proposto un emendamento al regolamento IPA per trasferire la Serbia dall’elenco dei paesi potenziali candidati all’elenco dei paesi candidati.

9. Il desiderio di indipendenza e il successivo riconoscimento internazionale hanno dominato l’agenda delle autorità del Kosovo. Ma il Kosovo si trova ad affrontare altre notevoli difficoltà, in particolare la povertà e la criminalità. Il PIL pro capite, pari a solo 2383 euro, è il più basso d’Europa [10]. Il collasso dello Stato di diritto negli anni novanta ha creato un vuoto che la criminalità organizzata ha sfruttato dall’interno e dall’esterno del Kosovo. Allo stesso tempo, il clientelismo diffuso nella società kosovara e il tradizionale ricorso al diritto consuetudinario basato sul clan ostacolano l’istituzione dello Stato di diritto.

10. Il rafforzamento dello Stato di diritto in Kosovo è generalmente considerato un prerequisito dello sviluppo economico. Data la natura internazionale della criminalità organizzata, il rafforzamento dello Stato di diritto in Kosovo è importante anche per la sicurezza interna dell’Unione europea.

11. Nel gennaio del 2012 le autorità del Kosovo hanno manifestato il desiderio di porre termine entro la fine dell’anno alla situazione di indipendenza sotto supervisione. Il 10 settembre l’Assemblea del Kosovo ha adottato a questo scopo modifiche costituzionali che pongono fine al ruolo di supervisione esercitato dall’UCI. Al contempo, le autorità del Kosovo hanno invitato ancora una volta EULEX a svolgere funzioni esecutive fino alla fine dell’attuale mandato, ossia fino al giugno 2014.

ASSISTENZA FINANZIARIA DELL’UNIONE EUROPEA

12. Nel corso degli ultimi dieci anni la comunità internazionale ha investito ingenti risorse per il mantenimento della pace, la ricostruzione, lo sviluppo istituzionale, lo sviluppo economico e l’assistenza relativa allo Stato di diritto in Kosovo. Nel periodo 1999-2007, il Kosovo ha ricevuto dai donatori 3,5 miliardi di euro di aiuti, due terzi dei quali provenienti dalla Commissione europea e dagli Stati membri dell’UE. In occasione della conferenza dei donatori del 2008, è stato preso l’impegno di concedere un sostegno supplementare di 1,2 miliardi di euro per il periodo 2009-2011, di cui 508 milioni erogati dalla Commissione. Nel complesso, il Kosovo è il maggiore beneficiario pro capite degli aiuti dell’UE a livello mondiale [11].

13. Nel periodo 2007-2011 oltre metà degli aiuti dell’UE sono stati destinati allo Stato di diritto in Kosovo, prevalentemente tramite la missione di PSDC [12], ma anche tramite l’IPA (cfr. tabella 1).

14. La missione EULEX è la più grande operazione di gestione delle crisi mai avviata dall’Unione europea. L’obiettivo fondamentale della missione è assistere le autorità del Kosovo nel rafforzamento dello Stato di diritto, in particolare per quanto riguarda le forze di polizia, il sistema giudiziario e le dogane (cfr. anche paragrafo 68). EULEX è finanziata a titolo del bilancio della politica estera di sicurezza comune, con finanziamenti erogati in base a un contratto concluso tra la Commissione europea e il capo della missione, il quale risponde personalmente del bilancio della missione EULEX. Fino a giugno del 2012, l’UE aveva impegnato 614 milioni di euro a titolo del bilancio generale dell’UE a sostegno della missione EULEX [13]. Alla fine del 2011, il personale della missione EULEX ammontava a 2539 unità, comprese 1087 unità di personale distaccato, proveniente soprattutto dagli Stati membri. A seguito di un riesame strategico della missione EULEX, il servizio europeo per l’azione esterna ha proposto di mantenere talune funzioni esecutive e di prorogarne il mandato fino al giugno 2014; la proposta è stata approvata dal Consiglio [14].

15. Durante il periodo 2007-2011 l’IPA ha finanziato una serie di progetti nei settori della polizia, del sistema giudiziario e delle dogane, oltre a progetti specifici in materia di lotta alla corruzione, per un totale di 92,47 milioni di euro.

TABELLA 1

ASSISTENZA DELL’UNIONE EUROPEA NEL CAMPO DELLO STATO DI DIRITTO 2007-2011 (IMPEGNI IN MILIONI DI EURO) [1111]

Fonte: Commissione europea (analisi dalla Corte dei conti europea).

Strumento | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Totale |

EULEX, compreso il gruppo di pianificazione (attuale linea di bilancio: 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 |

Progetti IPA sullo Stato di diritto in senso più ampio [2222] (22.02.02 e 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 |

Strumento per la stabilità (IfS) (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 |

Totale degli aiuti dell’UE stanziati per lo Stato di diritto in senso più ampio | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 |

Totale dell’assistenza dell’UE al Kosovo | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 |

Totale degli aiuti per lo Stato di diritto in % del totale dell’assistenza dell’UE | 37 % | 51 % | 56 % | 68 % | 74 % | 56 % |

16. Il servizio della Commissione primariamente responsabile dei rapporti con il Kosovo è la direzione generale per l’Allargamento. Quest’ultima è responsabile della gestione dell’IPA, che rappresenta la principale fonte di finanziamento per i progetti di assistenza in Kosovo. La gestione della missione EULEX è affidata al comandante civile dell’operazione, che è al tempo stesso direttore della capacità civile di pianificazione e condotta (CPCC), con sede a Bruxelles e parte del SEAE. Egli è sottoposto al controllo politico e alla direzione strategica del comitato politico e di sicurezza del Consiglio (CPS). L’Ufficio dell’Unione europea gestisce l’attuazione dell’assistenza IPA e, dal febbraio 2012, il suo direttore ricopre anche la funzione di rappresentante speciale dell’Unione europea (RSUE) in Kosovo (cfr. paragrafo 78).

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

17. La relazione ha inteso rispondere al seguente quesito generale:

"L’assistenza dell’Unione europea al Kosovo nel campo dello Stato di diritto è efficace?".

La prima parte della relazione valuta se l’assistenza dell’Unione europea abbia conseguito i risultati attesi e quale sia stato l’impatto sul progresso complessivo in vari settori dello Stato di diritto (polizia, sistema giudiziario, dogane e lotta alla corruzione). La seconda parte della relazione individua i settori nei quali, migliorando la gestione dell’assistenza dell’UE, si potrebbe ottenere una maggiore efficacia dell’assistenza stessa, in particolare:

a) chiarezza degli obiettivi;

b) coordinamento tra le istituzioni dell’UE, nonché con gli altri donatori e le autorità del Kosovo;

c) gestione della missione EULEX;

d) gestione dei progetti di assistenza;

e) dialogo politico e condizionalità.

18. L’audit ha comportato l’esame della documentazione, colloqui e tre visite in Kosovo tra il 2011 e il 2012. La Corte ha esaminato un campione di otto progetti IPA, selezionati i tra venti progetti IPA riguardanti lo Stato di diritto per i quali l’UE ha stanziato finanziamenti nel periodo 2007-2010 e che sono stati realizzati durante il periodo 2008-2011. La Corte ha controllato inoltre un progetto finanziato a titolo dello strumento per la stabilità. Il valore dei progetti controllati ammontava a 21 milioni di euro, su una spesa totale di 85 milioni di euro per progetti riguardanti lo Stato di diritto. Delle 45 attività di guida, controllo e consulenza (GCC) avviate inizialmente, la Corte ne ha controllate un campione di otto svolte da EULEX [15]. I dettagli del campione controllato sono riportati nell’allegato II e i criteri dell’audit sono descritti in dettaglio nell’allegato III.

19. Al fine di valutare gli effetti dell’assistenza dell’UE a livello di settore, la Corte ha utilizzato altri elementi probatori, tra cui la documentazione relativa ad altri progetti riguardanti lo Stato di diritto in Kosovo finanziati dalla Commissione e la documentazione relativa ad attività di GCC condotte da EULEX. Ha, inoltre, controllato le relazioni presentate dalle autorità del Kosovo e da altri donatori o parti interessate presenti in Kosovo e ha passato in rassegna la letteratura in materia (cfr. bibliografia nell’allegato V). In aggiunta, gli auditor della Corte hanno avuto colloqui con le autorità locali competenti, nonché con rappresentanti della comunità internazionale e della società civile in Kosovo.

20. La Corte ha consultato un gruppo di esperti internazionali per ottenere informazioni generali sulla situazione in Kosovo e per verificare la pertinenza dei quesiti di audit.

OSSERVAZIONI

NONOSTANTE LA COSPICUA ASSISTENZA DELL’UE, I PROGRESSI NEL MIGLIORAMENTO DELLO STATO DI DIRITTO SONO MODESTI E I LIVELLI DI CORRUZIONE E CRIMINALITÀ ORGANIZZATA RESTANO ELEVATI

21. Vengono di seguito presentati i risultati relativi al campione comprendente i progetti IPA e le attività di GCC svolte da EULEX controllati dalla Corte. Inoltre, si cercherà qui di valutare l’impatto dell’assistenza dell’UE sui progressi complessivi dello Stato di diritto rispetto nei settori polizia, sistema giudiziario, dogane e lotta alla corruzione, anche nel Kosovo settentrionale. Infine, verrà valutato se tali progressi siano sostenibili.

POLIZIA DEL KOSOVO: GLI INTERVENTI DELL’UE OGGETTO DELL’AUDIT DELLA CORTE HANNO CONSEGUITO UN MODESTO SUCCESSO, MA PERMANGONO SERIE DIFFICOLTÀ, IN PARTICOLARE NELLA LOTTA CONTRO LA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA

ASSISTENZA DELL’UNIONE EUROPEA

22. Dal 2007, la Commissione ed EULEX hanno fornito assistenza alla polizia del Kosovo in molti modi (16 progetti IPA, per un totale di 33 milioni di euro, e 36 attività di GCC). La Corte ha controllato due progetti IPA [16] e quattro attività di GCC [17].

23. Entrambi i progetti IPA controllati avevano per obiettivo lo sviluppo della capacità della polizia del Kosovo di svolgere il nuovo compito di controllo delle frontiere e dei confini del Kosovo. Il sostegno della Commissione alla creazione di un sistema di intelligence distinto delle forze di polizia di frontiera/confine era in contraddizione con l’obiettivo di EULEX di creare un unico sistema di intelligence in seno alla polizia del Kosovo [18] e ciò a causa dell’insufficiente coordinamento durante l’elaborazione del progetto. L’attuazione di entrambi i progetti è stata notevolmente ritardata, in particolare la fornitura dell’equipaggiamento, che ha subito un ritardo di oltre un anno.

24. Uno dei punti più importanti del progetto era la sostituzione dell’attuale sistema di gestione delle frontiere, finanziato dagli Stati Uniti d’America [19], con un nuovo sistema che fosse pienamente conforme agli standard dell’UE. Il fatto che in origine fosse stato posto in essere un sistema non compatibile con gli standard dell’UE denota una mancanza di coordinamento tra la Commissione e gli USA (cfr. anche il paragrafo 86). L’attuazione del nuovo sistema è stata difficoltosa, perché le autorità del Kosovo preferivano continuare a utilizzare il sistema già esistente.

25. Anche il progetto di gemellaggio attuato dal maggio 2009 al novembre 2010 ha contribuito a sviluppare le attività della polizia di frontiera/confine in Kosovo, tramite consulenza tecnica e formazione. Tuttavia, la durata di 18 mesi non è stata sufficiente a garantire che la polizia del Kosovo adottasse le nuove pratiche introdotte dal progetto.

26. L’attività di GCC Border Police — Enhanced Planning è riuscita ad aumentare la capacità di pianificazione della polizia di frontiera e ha integrato i progetti finanziati dall’IPA per questo reparto della polizia del Kosovo.

27. L’attività di GCC Intelligence-led Policing ha incontrato seri ostacoli perché le autorità del Kosovo non disponevano delle necessarie risorse umane e finanziarie. L’attività di GCC svolta da EULEX, denominata Rationalize Kosovo Police Structure, ha contribuito a creare una nuova struttura di polizia che ha centralizzato le funzioni di raccolta di informazioni di intelligence prima disperse. Nonostante i contributi di queste due attività di GCC, la capacità complessiva di pianificazione strategica e l’attività di polizia basata sull’intelligence della polizia del Kosovo rimangono deboli.

28. L’attività di GCC Team Approach — Criminal Investigations era incentrata sulla cooperazione tra polizia e procura, ma ha dovuto essere sospesa perché le procure hanno deciso di dare la precedenza alle indagini sui casi in corso, limitando così le risorse disponibili per le azioni di sviluppo delle capacità (cfr. paragrafo 95).

29. Nonostante alcuni modesti successi, in particolare nel trasferimento delle competenze per il controllo delle frontiere e del confine dalla KFOR alle autorità del Kosovo, quella parte dell’assistenza fornita dall’UE alla polizia che è stata controllata dalla Corte non ha prodotto miglioramenti significativi.

LA LOTTA CONTRO LA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA

30. Nonostante l’assistenza fornita dall’UE e da altri donatori, il Kosovo ha realizzato modesti progressi nella lotta contro la criminalità organizzata. Infatti, nel 2010 la valutazione della minaccia strategica condotta dall’Ufficio dell’Unione europea per l’intelligence penale (EUOCI) e intitolata Organised crime in Kosovo (Criminalità organizzata in Kosovo) si concludeva affermando che la situazione riguardante la criminalità organizzata in Kosovo non era cambiata in misura rilevante dall’arrivo della comunità internazionale nell’estate del 1999 [20]. Le indagini relative a reati gravi sono ancora inefficaci a causa della mancanza di esperienza e delle ingerenze politiche. Le autorità del Kosovo, inoltre, non sono in grado di contrastare né la criminalità economica e finanziaria né il riciclaggio di denaro.

31. Un grave difetto della cooperazione tra la polizia e le procure è la mancanza di una banca dati congiunta; ciò impedisce di seguire e coordinare le indagini penali. Esistono perciò situazioni in cui le procure non sono a conoscenza delle indagini della polizia e viceversa, e questo ostacola seriamente la lotta contro la criminalità organizzata. Il fatto che la polizia e le procure non abbiano adottato semplici provvedimenti, come attribuire alle cause gli stessi numeri di riferimento, denota l’insufficiente volontà politica di garantire la cooperazione.

32. Europol è l’agenzia europea responsabile della cooperazione delle attività di contrasto che ha il compito di migliorare l’azione degli Stati membri e la loro reciproca cooperazione per prevenire e combattere la criminalità organizzata. Il mancato riconoscimento del Kosovo da parte di alcuni Stati membri dell’Unione europea impedisce a Europol di concludere accordi operativi e/o strategici [21] con le autorità del Kosovo. Di conseguenza, il Kosovo non compare nell’elenco, approvato dal Consiglio, di paesi terzi con cui Europol può concludere tali accordi [22]. Inoltre, Europol non può concludere un accordo di cooperazione diretta con EULEX perché EULEX, come tutte le missioni di PSDC, non ha personalità giuridica (cfr. paragrafo 93). Per sottrarsi a tale difficoltà, Europol ha posto in essere un meccanismo ad hoc per lo scambio di informazioni pertinenti con EULEX. Tuttavia, tale meccanismo poggia sulla disponibilità degli Stati membri a cooperare. Attualmente gli Stati membri che partecipano al meccanismo sono tre [23].

33. La limitata capacità di protezione offerta dalle autorità del Kosovo ai testimoni chiave nei processi di alto profilo, nonché le difficoltà incontrate nel trasferire i testimoni all’estero, costituiscono lacune gravi, poiché i casi di intimidazione dei testimoni continuano a ostacolare il corretto funzionamento del sistema giudiziario [24]. Anche se l’assistenza dell’Unione europea è fornita tramite un progetto regionale IPA [25] per i Balcani occidentali, il suo impatto in Kosovo è verosimilmente limitato, a causa del debole quadro giuridico e finanziario dell’unità kosovara specializzata nella protezione dei testimoni.

SISTEMA GIUDIZIARIO DEL KOSOVO: GLI INTERVENTI DELL’UE CONTROLLATI HANNO CONTRIBUITO ALLO SVILUPPO DELLE CAPACITÀ, MA IL SISTEMA GIUDIZIARIO CONTINUA A RISENTIRE DI DEBOLEZZE DI FONDO

ASSISTENZA DELL’UNIONE EUROPEA

34. La Commissione ed EULEX hanno finanziato 15 progetti IPA e un progetto a titolo dello strumento per la stabilità, per un totale di 58 milioni di euro, più sei attività di GCC. La Corte ha controllato due progetti: Support to the Vetting and Re-appointment Process (Sostegno al processo di scrutinio e di nuova nomina, 5,9 milioni di euro a titolo dello Strumento di stabilità e dell’IPA) e Legal Education System Reform (Riforma del sistema di formazione giuridica, 3,6 milioni di euro). La Corte ha, inoltre, controllato due attività di GCC: Judges in the Criminal and Civil Fields e Prosecutors (Giudici nei settori della giustizia penale e civile e "Pubblici ministeri").

35. Il processo di scrutinio e di nuova nomina era volto ad individuare e raccomandare i candidati ritenuti idonei ad un incarico in campo giudiziario [26]. Tale processo rappresentava un passo importante per instaurare la fiducia nel sistema giudiziario del Kosovo. Ciononostante, alla fine del progetto, il 28 % dei posti vacanti non è stato coperto (127 su 461). Il motivo risiede in parte nel fatto che 31 candidati raccomandati dai commissari internazionali [27] non sono stati in seguito nominati dalle autorità del Kosovo [28]. Dei posti riservati alle minoranze è stato coperto soltanto il 33 %. Nell’insieme, il numero di giudici e di pubblici ministeri attivi in Kosovo continua a essere alquanto esiguo [29].

36. L’attuazione del progetto IPA Legal Education System Reform (Riforma del sistema della formazione giuridica) ha subito gravi ritardi, dovuti alla difficoltà nell’ottenere il co-finanziamento dalle autorità del Kosovo. Mentre la maggior parte degli obiettivi del progetto alla fine sono stati conseguiti, resta in dubbio la sostenibilità dei risultati. Nel Kosovo settentrionale non è stato possibile attuare il progetto (cfr. paragrafo 56).

37. I giudici e i pubblici ministeri di EULEX svolgono funzioni di amministrazione della giustizia come parte integrante del sistema giudiziario del Kosovo. Ciò ha ridotto il tempo che essi possono dedicare allo sviluppo delle capacità. Mentre talune attività di GCC stanno per essere completate, altre richiedono ulteriori sostanziali sforzi, in particolare quelle che riguardano le procure. Entrambe le attività di GCC controllate in modo particolareggiato hanno contribuito allo sviluppo delle capacità dei giudici e dei pubblici ministeri. Tuttavia, il sistema giudiziario locale non è ancora in grado di trattare taluni tipi di casi gravi (criminalità organizzata, criminalità economica e corruzione, oltre ai crimini di guerra) a causa della scarsa esperienza, delle minacce e delle intimidazioni.

IL FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA GIUDIZIARIO

38. Nonostante, in generale, i progetti dell’UE controllati dalla Corte abbiano contribuito allo sviluppo delle capacità del sistema giudiziario, permangono debolezze di fondo. In Kosovo l’ingerenza della politica nel sistema giudiziario continua a rappresentare un problema grave, malgrado la presenza dei giudici e pubblici ministeri di EULEX. L’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) ha affermato, citando un giurista, che i giudici non sono del tutto propensi a pronunciare le sentenze esclusivamente in base alle leggi, ma tendono ad agire obbedendo in via precauzionale a influenze esterne [30]. Nell’agosto del 2011, le autorità del Kosovo hanno proposto una legge intesa a ridurre i poteri esecutivi di EULEX tramite la riforma della Sezione speciale, che pone termine alla maggioranza dei giudici di EULEX a livello di prima istanza della Sezione speciale della Corte suprema [31].

39. L’efficienza dei giudici e delle procure resta una questione cruciale. L’enorme arretrato giudiziario (211588 cause al 31 luglio 2011) riduce la fiducia nella giustizia e il ricorso alla stessa. Una nuova strategia, avviata nel novembre del 2010, aveva portato a ridurre del 46 % l’arretrato giudiziario pre-2008 [32]. Tuttavia, la Commissione ed EULEX non sono in grado di confermare se questo obiettivo sia stato raggiunto rispettando sempre le garanzie di un giusto processo. La Commissione e altri donatori hanno inoltre finanziato progetti complementari volti a ridurre il ricorso ai tribunali, quali il progetto Alternative Dispute Resolutions project (Risoluzione alternativa delle controversie), o l’introduzione in Kosovo della professione notarile; ma è ancora troppo presto per valutare gli effetti di queste iniziative sul carico di lavoro dei tribunali.

40. La trasparenza nell’assegnazione delle cause a giudici e pubblici ministeri è insufficiente; infatti non sempre le assegnazioni avvengono in base a criteri obiettivi predeterminati e a garanzie procedurali. Si tratta di una lacuna grave, in quanto si crea la possibilità d’ingerenza politica tramite la scelta del giudice o del pubblico ministero competente. Il progetto Court management System (Sistema di gestione dei tribunali), finanziato dall’UE e avviato nel 2004 per affrontare tale problema, non è ancora operativo.

41. Mentre sono stati realizzati alcuni progressi nella riforma della normativa (cfr. paragrafo 62), la concreta attuazione e l’effettivo rispetto delle leggi continuano a rappresentare un grave problema. Secondo le stime presentate dalla Commissione nel 2011, in Kosovo soltanto il 40 % delle sentenze è stato applicato [33].

DOGANE DEL KOSOVO: GLI INTERVENTI DELL’UE HANNO AVUTO ESITI AMPIAMENTE POSITIVI PER LO SVILUPPO DELLE CAPACITÀ DEL SISTEMA DOGANALE DEL KOSOVO

42. La Commissione ed EULEXed EULEX hanno fornito assistenza alle dogane del Kosovo tramite due progetti IPA, per un ammontare di 2,7 milioni di euro, e quattro attività di GCC. L’audit ha riguardato i due progetti IPA, denominati Preparation of Fiscal and Customs Blueprint ("Preparazione del modello fiscale e doganale") e Support to Customs and Taxation Administrations ("Sostegno alle amministrazioni delle dogane e del fisco") e due attività di GCC denominate Enhanced internal communication and data sharing ("Potenziamento della comunicazione interna e condivisione dei dati") e Implementation of the Integrated Border Management (IBM) Action Plan ("Attuazione del piano d’azione per la gestione integrata delle frontiere").

43. Nonostante si siano occasionalmente presentati alcuni problemi [34], l’assistenza della Commissione e di EULEX ha ampiamente conseguito il proprio obiettivo di sviluppo delle capacità delle dogane del Kosovo.

44. Più in generale, sono stati compiuti progressi nel settore delle dogane. I dazi riscossi dalle dogane del Kosovo sono aumentati, passando da 527 milioni di euro nel 2007 a 700 milioni di euro nel 2010. Le dogane hanno inoltre partecipato attivamente alla lotta contro il riciclaggio di denaro, anche se è necessario rendere i controlli più sistematici. È stato introdotto un nuovo regolamento doganale, in linea di massima compatibile con la normativa dell’UE, anche se vi sono ancora lacune nell’attuazione del regolamento doganale in vigore.

45. Nonostante i miglioramenti complessivi, il coordinamento tra le dogane del Kosovo e le procure resta scarso, e ciò ostacola l’efficacia delle indagini e dei procedimenti relativi a casi di gravi reati. Inoltre, le dogane stesse sono ancora percepite dai cittadini kosovari come uno dei servizi governativi più corrotti [35], anche se un esiguo numero di casi di corruzione è stato oggetto di giudizio.

LOTTA ALLA CORRUZIONE: GLI INTERVENTI DELL’UE HANNO CONSEGUITO MODESTI RISULTATI NELLA LOTTA ALLA CORRUZIONE; LA CORRUZIONE RIMANE FONTE DI SERIA PREOCCUPAZIONE

ASSISTENZA DELL’UNIONE EUROPEA

46. La Commissione ha finanziato sette progetti IPA riguardanti la lotta alla corruzione. Tali progetti ammontano a 8,5 milioni di euro. EULEX non ha intrapreso alcuna specifica attività di GCC, poiché ha proposto di affrontare la corruzione come un problema trasversale che riguarda tutte le attività della missione. La Corte ha controllato due progetti IPA: Support to Public Procurement Reform ("Sostegno alla riforma degli appalti pubblici", due milioni di euro), e Support to the Anti-Corruption Agency ("Sostegno all’agenzia anticorruzione", un milione di euro).

47. L’attuazione del progetto di sostegno alla riforma degli appalti pubblici ha subito gli effetti dal disaccordo tra la Commissione e le autorità del Kosovo sulla conformità alla normativa e alle procedure dell’UE di una legge sugli appalti pubblici approvata di recente. Di conseguenza, la Commissione ha incentrato il progetto sull’assistenza nell’elaborazione di una nuova legge sugli appalti pubblici che fosse pienamente conforme. È stata la terza legge sugli appalti pubblici in meno di tre anni. Avendo attribuito la priorità a tale questione, non ci si è potuti dedicare a ciò che era urgente in termini di diritto derivato né alle attività di formazione per l’attuazione della nuova legge.

48. Nell’ambito del progetto di assistenza tecnica denominato Support to the Anti-Corruption Agency ("Sostegno all’agenzia anticorruzione") sono state passate in rassegna le proposte legislative in materia di lotta alla corruzione, e ciò ha portato alla formulazione di 35 raccomandazioni. Le autorità del Kosovo ne hanno però accettate solo 14 (ossia il 40 %) [36]. Il progetto inizialmente comprendeva un riesame dell’organizzazione dell’agenzia, ma poi si è deciso di porre in essere, al suo posto, un nuovo meccanismo di scambio delle informazioni tra gli organi incaricati di far rispettare la legge, meccanismo che non è ancora operativo. L’obiettivo del progetto era potenziare la capacità dell’agenzia; ciononostante, la stesura della nuova strategia anticorruzione per il periodo 2012-2016 è stata interamente effettuata da un esperto esterno. Altro obiettivo del progetto era aumentare il numero di casi da sottoporre a giudizio, ma in realtà il numero di tali casi è diminuito, passando da 68 nel 2009 a 29 nel 2010 (cfr. paragrafo 55).

49. I giudici e i pubblici ministeri di EULEX hanno dato la precedenza ai casi di corruzione, ma i risultati effettivi hanno deluso le grandi aspettative della popolazione del Kosovo [37]. Questa situazione è dovuta in particolare alle difficoltà incontrate nel concludere indagini complesse.

50. Nell’insieme, l’assistenza della Commissione e le attività di EULEX non hanno prodotto i risultati attesi, nonostante abbiano contribuito a un certo progresso nella lotta alla corruzione.

LOTTA ALLA CORRUZIONE

51. La corruzione continua a imperare in molte zone del Kosovo e rappresenta una delle principali preoccupazioni della popolazione [38] kosovara. Secondo l’indice di percezione della corruzione elaborato per il 2011 dall’organizzazione Transparency International, il punteggio del Kosovo è di 2,9, ossia indica una corruzione "dilagante". Secondo l’OCSE, il Kosovo rimane un paese molto tollerante rispetto alla corruzione, a tutti i livelli, e quindi il rischio di diventare (o persino di essere già) uno "Stato catturato" è elevato [39].

52. Nonostante la limitate risorse umane e finanziarie, le autorità del Kosovo hanno optato per un quadro istituzionale complesso per combattere la corruzione. Sono stati istituiti tre organismi con poteri deboli e competenze sovrapposte [40]. Per di più, l’agenzia anticorruzione del Kosovo non può indagare sulle attività criminose e non ha il potere perseguire i casi di presunta corruzione.

53. Altrettanto complessa è la vigilanza sugli appalti pubblici, poiché esistono tre organismi centrali direttamente interessati [41]. Per di più, esistono in Kosovo oltre 150 amministrazioni aggiudicatrici. Se si considerano le dimensioni del Kosovo (1,7 milioni di abitanti), la complessità e la frammentazione intensificano il rischio di corruzione [42]. L’assistenza dell’UE non ha preso in considerazione tale problema, né esso è stato oggetto di speciale attenzione a livello politico nell’ambito del dialogo politico dell’UE (cfr. anche paragrafo 97).

54. L’Assemblea del Kosovo ha recentemente adottato nuove leggi per incoraggiare la trasparenza e la responsabilità nella pubblica amministrazione [43]. Tuttavia, la normativa è inficiata da carenze (cfr. allegato IV) e scarsa applicazione [44] mentre l’inosservanza non è sanzionata [45].

55. In generale, le autorità del Kosovo hanno attribuito scarsa importanza alle attività di lotta alla corruzione e non hanno ancora valutato i risultati e l’impatto delle due precedenti strategie di lotta alla corruzione (2004-2007 e 2009-2011). Ciononostante, hanno già approvato una nuova strategia per il periodo 2012 - 2016 (cfr. paragrafo 48). Il piano d’azione per il partenariato europeo del 2012 prevede cinque azioni di lotta alla corruzione, ma con un finanziamento totale di soli 17000 euro. A titolo di confronto, la promozione della guida ecologica in Kosovo ha ottenuto un finanziamento di 25000 euro, a valere sul bilancio del Kosovo.

KOSOVO SETTENTRIONALE: GLI INTERVENTI DELL’UE SONO STATI ALQUANTO LIMITATI E NON VI È STATO QUASI NESSUN PROGRESSO NELL’INSTAURAZIONE DELLO STATO DI DIRITTO

56. L’assistenza dell’UE, attuata tramite i progetti IPA sullo Stato di diritto e le attività di GCC, non è stata specificamente mirata al Kosovo settentrionale. I progetti IPA e le attività di GCC, destinati a tutto il Kosovo, in generale hanno avuto effetti trascurabili nella parte settentrionale. Ad esempio, il progetto di sostegno alla riforma degli appalti pubblici ha contribuito alla formazione e alla certificazione dei funzionari addetti a tale settore, ma nessun funzionario proveniente dai comuni del nord a maggioranza serba ha beneficiato del progetto. Analogamente, il progetto di riforma del sistema di istruzione giuridica ha contribuito a migliorare il corso di studi giuridici dell’Università di Pristina, ma le sue attività non hanno coperto l’Università di Pristina-Kosovska Mitrovica (cfr. paragrafo 36), gestita dai serbi.

57. Tale situazione è dovuta principalmente alla mancanza di controllo, da parte delle autorità kosovare di stanza a Pristina, sulla zona settentrionale. Detta zona è nota per essere un "porto sicuro" per la criminalità organizzata [46], in quanto mancano sia una forza di polizia consistente, sia un sistema giudiziario funzionante.

58. La polizia EULEX ha compiuto sforzi notevoli per continuare a operare nel Kosovo settentrionale. EULEX ha raccomandato l’istituzione in quella zona di un’unità multietnica per il controllo di assembramenti e anti-sommossa, ma con scarso successo. Le stazioni di polizia della zona settentrionale, che contano su di un organico formato in prevalenza da serbi del Kosovo, sono in linea teorica integrate nella catena di comando della polizia del Kosovo, ma in realtà la comunicazione con il quartier generale di Pristina è limitata. L’organico delle unità anti-sommossa della polizia del Kosovo, specializzate nel controllo di assembramenti, è perlopiù formato da kosovari di etnia albanese e ciò è fonte di tensioni quando tali unità sono dispiegate al nord.

59. Anche le dogane del Kosovo, dove le minoranze sono sottorappresentate, incontrano difficoltà nello svolgimento delle loro attività al nord. Ad esempio, il personale non può raggiungere due punti di attraversamento situati al confine tra Serbia e Kosovo [47], e deve essere trasportato mediante ponte aereo. Presso questi due punti, i funzionari doganali EULEX e quelli del Kosovo registrano le informazioni sul traffico commerciale ma non riscuotono i dazi.

60. Dal 2008, nessun magistrato locale è stato in grado di svolgere la propria attività al nord. Analogamente, blocchi stradali hanno impedito la mobilità dei magistrati della missione EULEX, che non sono stati in grado di amministrare la giustizia nel tribunale di Mitrovicë/Mitrovica dal luglio 2011 al febbraio 2012. Tribunali paralleli applicano le leggi della Serbia, ma la legalità delle loro decisioni è contestata dalle autorità del Kosovo.

61. Dal 2011, la missione EULEX ha tentato di incidere maggiormente al nord, portando l’organico residente nella zona a 40 persone. Inoltre, ha istituito una speciale "Task force Mitrovica" incaricata di svolgere indagini penali in collaborazione con l’ufficio di intelligence penale dell’UE, attingendo risorse dalla polizia e dalle dogane del Kosovo e della missione EULEX. Tuttavia, le difficoltà nella parte settentrionale hanno avuto come conseguenza il trasferimento dei funzionari della task force lì residenti a sud del fiume Ibar.

L’INCERTA VOLONTÀ POLITICA LOCALE, LA DEBOLE CAPACITÀ FINANZIARIA E L’INFLUENZA LIMITATA DELLA SOCIETÀ CIVILE PREGIUDICANO LE PROSPETTIVE DI SOSTENIBILITÀ DEGLI INTERVENTI DELL’UE

62. Il sostegno politico delle autorità del Kosovo al rafforzamento dello Stato di diritto è condizione essenziale per la sostenibilità dei risultati dell’assistenza dell’UE. Tuttavia, l’impegno delle autorità nazionali nei confronti delle nuove leggi è dubbio: ad esempio, sono state elaborate quattro nuove leggi [48] fondamentali, con una partecipazione a livello locale minima.

63. Esistono dubbi sulla capacità finanziaria delle autorità del Kosovo di continuare le attività dei progetti e, più in generale, di finanziare il settore dello Stato di diritto, dopo la conclusione del finanziamento dell’UE. Dal 2008, l’aumento della spesa pubblica ha condotto a deficit crescenti. L’accordo di stand-by concluso nel luglio 2010 con il Fondo monetario internazionale non veniva rispettato già qualche mese dopo la firma, a causa dei notevoli aumenti delle retribuzioni nel settore pubblico.

64. Le conseguenze di tale fragile capacità finanziaria si ripercuotono in particolare sul settore giudiziario, poiché l’attuazione delle nuove leggi richiederà fondi aggiuntivi. Ad esempio, il Joint Rule of Law Coordination Board (JRCB, Comitato congiunto per il coordinamento dello Stato di diritto, cfr. paragrafo 76) ha espresso preoccupazione per gli elevati costi di bilancio della nuova legge sulla protezione dei testimoni. L’esame dei singoli progetti IPA condotto dalla Corte ha inoltre indicato che le dotazioni di bilancio del governo del Kosovo sarebbero insufficienti a rendere operativo il carcere di massima sicurezza e applicare la riforma della giustizia minorile.

65. I frequenti cambi ai vertici della polizia del Kosovo, in parte dovuti a ingerenze politiche, rischiano di vanificare l’impegno profuso per creare una capacità di gestione su base sostenibile [49]. Tali cambi minano anche la fiducia nello Stato di diritto. Analogamente, l’ingerenza della politica nel sistema giudiziario pregiudica lo Stato di diritto e la fiducia nelle istituzioni democratiche (cfr. paragrafi 35, 37, 38 e 40). La Commissione europea ha espresso preoccupazione per l’ampio ricorso alla concessione della grazia presidenziale senza adeguata giustificazione [50].

66. Anche la società civile e i mezzi di comunicazione rivestono un ruolo importante nel garantire che il rafforzamento dello Stato di diritto sia mantenuto attraverso il controllo e le pressioni esercitati sulle autorità del Kosovo. La società civile, però, rimane fragile e deve confrontarsi con pressioni politiche.

NONOSTANTE I MIGLIORAMENTI GIÀ IN ATTO, RIMANGONO AMPI MARGINI PER ACCRESCERE L’EFFICIENZA E L’EFFICACIA DELL’ASSISTENZA DELL’UE

67. Come sottolineato nell’introduzione, il Kosovo ha avuto una storia recente molto travagliata, con una limitata esperienza di autogoverno. In tale situazione, è prevedibile che il processo di avvicinamento dello Stato di diritto agli standard europei si compia sul medio o sul lungo termine. Ciononostante, l’audit ha individuato aree (descritte qui di seguito) in cui sarebbe possibile gestire il sostegno dell’UE allo Stato di diritto in modo più efficiente ed efficace.

GLI OBIETTIVI NON SONO STATI DEFINITI E COORDINATI CON SUFFICIENTE CHIAREZZA

GLI OBIETTIVI DI SVILUPPO DELLE CAPACITÀ E I RUOLI NON SONO STATI DEFINITI CON CHIAREZZA

68. La missione generale di EULEX è definita come segue:

"L’EULEX KOSOVO assiste le istituzioni, autorità giudiziarie e servizi di contrasto kosovari nella loro evoluzione verso la sostenibilità e la responsabilizzazione e nell’ulteriore sviluppo e rafforzamento dell’indipendenza di un sistema giudiziario multietnico e di forze di polizia e doganali multietniche, assicurando che tali istituzioni non subiscano ingerenze politiche e aderiscano alle norme riconosciute a livello internazionale e alle migliori prassi europee" [51].

Tuttavia, il concetto operativo (Conops) e il piano operativo (OPLAN) [52]della missione EULEX, i documenti di programmazione essenziali per l’attuazione della missione, non contengono chiari parametri di riferimento né indicatori obiettivamente verificabili utili a valutare i progressi realizzati nel conseguimento di tali obiettivi.

69. EULEX svolge il proprio compito sia esercitando vari poteri esecutivi in precedenza attribuiti all’UNMIK, sia tramite l’opera di sviluppo delle capacità basata sulle attività di GCC. Non è stato ancora chiaramente definito il grado di priorità da attribuire a questi due impegni.

70. Dal 2000 la Commissione europea presta assistenza al Kosovo per lo sviluppo delle capacità nell’ambito dello Stato di diritto. Quando il Consiglio ha affidato a EULEX vari compiti nello stesso ambito, non sono stati individuati né vantaggi comparati né opportunità di sinergia con i progetti della Commissione (cfr. paragrafo 91).

GLI OBIETTIVI DI SICUREZZA INTERNA DELL’UE NON SONO ADEGUATAMENTE INTEGRATI NEGLI OBIETTIVI ESTERNI DELL’UE PER IL KOSOVO E I BALCANI OCCIDENTALI

71. L’Unione europea è seriamente preoccupata per la criminalità organizzata e la corruzione presenti nei Balcani occidentali. Il Consiglio ha ripetutamente invitato a seguire un approccio coerente e coordinato, che renda la sicurezza interna una priorità centrale degli obiettivi e delle azioni esterne dell’UE. Ciononostante, la programmazione dell’assistenza dell’UE al Kosovo non ha tenuto debito conto delle priorità della sicurezza interna dell’UE.

72. Ad esempio, l’aumento del numero di vittime del traffico di esseri umani proveniente dai Balcani occidentali [53] non ha spinto la Commissione, né EULEX, a cambiare politica. Né l’azione comune del Consiglio che ha istituito EULEX, né i vari documenti della Commissione di programmazione indicativa pluriennale IPA per il Kosovo fanno esplicito riferimento alle priorità incluse nei vari documenti di strategia dell’UE per la dimensione esterna del settore "Giustizia e affari interni".

73. Gli obiettivi di sicurezza interna dell’UE tendono a essere ad ampio spettro e i piani d’azione sono incentrati per lo più sulle attività e sulle realizzazioni piuttosto che su risultati e impatti quantificati. Questa mancanza di obiettivi specifici e chiari rende più difficile per EULEX e per l’ufficio dell’Unione europea in Kosovo progettare interventi mirati alle priorità individuate dal Consiglio (cfr. paragrafo 96). Ad esempio, le valutazioni della minaccia rappresentata dalla criminalità organizzata redatte da Europol hanno più volte confermato la minaccia nei confronti dell’UE proveniente dai centri nevralgici della criminalità della regione dei Balcani occidentali, inclusi i gruppi della criminalità organizzata di lingua albanese, e dal traffico di eroina e di esseri umani.

74. Il Consiglio e la Commissione hanno riconosciuto la necessità di una migliore integrazione tra obiettivi esterni e interni. Due recenti importanti iniziative che possono forse rispondere a tale problematica sono l’istituzione di un "ciclo programmatico dell’UE" [54], e l’elaborazione di una tabella di marcia per rafforzare i legami tra la PSDC e lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia [55]. Tuttavia, è troppo presto per valutarne gli effetti.

IL COORDINAMENTO TRA LE ISTITUZIONI DELL’UE, NONCHÉ IL COORDINAMENTO TRA QUESTE, LE AUTORITÀ DEL KOSOVO E LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE SONO, IN TALUNI SETTORI, ANCORA INSUFFICIENTI

IL COORDINAMENTO TRA LE ISTITUZIONI DELL’UE MIGLIORA COSTANTEMENTE, MA PERMANGONO ALCUNI ASPETTI PROBLEMATICI. IN PARTICOLARE, OCCORRE CHE LE PROCEDURE DELLA COMMISSIONE RISPONDANO IN MANIERA PIÙ ADEGUATA ALLE NECESSITÀ DELLA MISSIONE DI PSDC

MECCANISMI DI COORDINAMENTO

75. Il fatto che in Kosovo coesistano un vasto programma di assistenza finanziaria gestito dalla Commissione e la più grande missione di PSDC mai realizzata richiede meccanismi di coordinamento efficaci. La decisione del Consiglio che istituisce la missione EULEX disponeva che "le necessarie modalità di coordinamento sono stabilite, come opportuno, nella zona di EULEX Kosovo, come pure a Bruxelles" [56].

76. Nel 2008 EULEX ha istituito con le autorità del Kosovo un Consiglio congiunto per il coordinamento in materia di Stato di diritto (JRCB), copresieduto dal capo della missione EULEX e dal vice primo ministro del Kosovo [57]. Anche l’Ufficio dell’UE in Kosovo era rappresentato, ma soltanto da personale tecnico, ed il suo apporto è stato relativamente limitato. L’Ufficio dell’UE è riuscito tuttavia a esercitare un ruolo più influente dopo che, all’inizio del 2011, il suo capo è divenuto terzo co-presidente del JRCB. Ciò ha spinto lo JRCB a concentrare i propri sforzi sull’avanzamento più generale del processo di stabilizzazione e di associazione.

77. Il Consiglio ha istituito la carica di rappresentante speciale dell’Unione europea (RSUE) per il Kosovo per cercare di garantire un coordinamento politico e linee direttrici politiche interni all’UE [58]. Tuttavia, fino a poco tempo fa, l’RSUE non aveva contribuito in modo significativo a potenziare il coordinamento tra l’Ufficio dell’Unione europea ed EULEX, né aveva partecipato alle riunioni dello JRCB, nonostante alle riunioni partecipassero rappresentanti politici ad alto livello ed egli avesse il mandato di fornire a EULEX consulenze di natura politica. Analogamente, l’RSUE non era rappresentato nelle riunioni mensili organizzate dall’EUO con gli Stati membri e altri donatori (note come Member States Plus meetings), nonostante fosse necessario garantire un collegamento tra priorità politiche e assistenza finanziaria.

78. La fusione, avvenuta nel 2012, dei ruoli dell’RSUE e del capo dell’EUO verosimilmente migliorerà in modo significativo il coordinamento. Ciononostante, rimane possibile integrare ancor meglio il ruolo dell’RSUE con la missione EULEX [59].

COORDINAMENTO DELLA PROGRAMMAZIONE E DELLA REALIZZAZIONE DEL PROGRETTO

79. I progetti IPA possono essere utilizzati per sostenere le attività di GCC della missione EULEX, finanziando infrastrutture e attrezzature. Tuttavia, i tempi tecnici necessari per ottenere l’approvazione di un progetto IPA e per completare in seguito le procedure d’appalto sono spesso troppo lunghi per rispondere alle necessità operative di EULEX. Questo dipende dal fatto che le proposte di progetto IPA devono generalmente essere finalizzate molto in anticipo rispetto all’anno in cui riceveranno il finanziamento.

80. Nonostante la missione EULEX possa procurarsi autonomamente le attrezzature per le proprie operazioni, deve comunque seguire le procedure di appalto stabilite dal regolamento finanziario. Queste procedure non sono pensate per le missioni di PSDC (come EULEX) che a volte richiedono risposte rapide e flessibili.

81. I Conops e gli OPLAN della missione EULEX non comprendono una strategia di uscita, nonostante i mandati di EULEX siano limitati a soli due anni per volta, con possibilità di proroga. L’impegno della Commissione è, al contrario, a tempo indeterminato. Nonostante il Consiglio abbia riconosciuto, in linea di principio, che al termine di una missione di PSDC gli obiettivi di quest’ultima possono continuare ad essere perseguiti tramite i progetti condotti dalla Commissione [60], la Commissione e il SEAE non hanno ancora preso accordi in merito a tempi e modalità di tale continuazione nel caso specifico del Kosovo.

LA CAPACITÀ DELLE AUTORITÀ DEL KOSOVO DI GARANTIRE IL COORDINAMENTO È LIMITATA, E PERMANGONO PROBLEMI NEL COORDINAMENTO CON GLI ALTRI DONATORI INTERNAZIONALI

82. Alla fine del 2011, le autorità del Kosovo non avevano ancora istituito meccanismi di coordinamento efficaci nel campo dello Stato di diritto, nonostante la Commissione e altri donatori ne avessero sottolineato l’importanza [61]. Fino a quel momento era stata tenuta una sola riunione del gruppo di lavoro per lo Stato di diritto e i tre gruppi di lavoro dei sotto-settori identificati (sistema giudiziario; lotta alla corruzione e criminalità organizzata; visti, asilo, gestione delle frontiere, dogane e polizia) non erano ancora divenuti operativi.

83. La missione EULEX e le autorità del Kosovo hanno ristretto la partecipazione alle riunioni del JRCB (cfr. paragrafo 76) a pochi attori principali, impedendo così l’utilizzo potenziale di questo forum per il coordinamento dell’assistenza nel campo dello Stato di diritto [62]. Inoltre, il JRCB si è concentrato su questioni politiche di alto livello piuttosto che su questioni tecniche. Ha discusso l’istituzione di gruppi di lavoro per potenziare il coordinamento sul piano tecnico, ma questi non sono stati ancora istituiti.

84. L’EUO ha utilizzato le normali riunioni mensili del gruppo Member States Plus (cfr. paragrafo 77) per condividere informazioni sulla programmazione dell’assistenza IPA. Gli Stati membri hanno invece condiviso informazioni piuttosto limitate sui loro programmi, mentre lo scambio d’informazioni dettagliate avrebbe potuto rappresentare un primo passo verso la programmazione congiunta dell’assistenza.

85. Un partner molto importante della missione EULEX è la KFOR, guidata dalla NATO [63]. EULEX e la KFOR generalmente lavorano a stretto contatto a livello tattico e operativo, nonostante l’assenza di un accordo formale tra l’UE e la NATO. Tuttavia, EULEX incontra alcune difficoltà nell’adempiere i propri obblighi nei confronti della KFOR, a seguito di una riduzione unilaterale del 50 % delle forze di polizia addette al controllo degli assembramenti assegnate dagli Stati membri a EULEX (cfr. paragrafo 90). Di conseguenza, la missione EULEX non è stata in grado di assolvere efficacemente il proprio compito durante i gravi disordini che hanno avuto luogo nel Kosovo settentrionale nell’estate del 2011 e ha dovuto invece ricorrere alla KFOR. Questa situazione e gli eventi sul campo hanno impedito alla KFOR di procedere alla fase successiva di riduzione del proprio contingente e l’hanno costretta a dispiegare la propria Forza di riserva operativa durante lo scorso anno.

86. Le istituzioni dell’UE hanno compiuto sforzi notevoli per coordinarsi con gli Stati Uniti, che sono il maggiore donatore bilaterale in Kosovo. Nonostante ciò, è tuttora difficile realizzare un pieno coordinamento, data l’ampia gamma di attori statunitensi impegnati nel campo dello Stato di diritto in Kosovo [64]. Il coordinamento è particolarmente difficile per quanto riguarda la stesura dei testi legislativi, in cui gli USA sono molto attivi, nonostante l’interesse espresso dal Kosovo per l’adozione dell’acquis dell’UE e il fatto che il quadro giuridico del Kosovo sia basato sul sistema giuridico continentale europeo. Ad esempio, la nuova legge sui tribunali, la cui stesura è stata avviata nel 2004, ha richiesto circa 50 progetti ed è stata adottata dall’Assemblea soltanto nell’agosto 2010. Il governo ha attribuito questo notevole ritardo alla mancanza di accordo tra l’ufficio dell’UE in Kosovo e USAID.

L’EFFICIENZA E L’EFFICACIA DELLA MISSIONE EULEX HANNO RISENTITO DELLA LIMITATEZZA DELLE RISORSE

87. Al momento dell’audit, la missione EULEX era in grado di utilizzare soltanto il 75 % circa della sua forza autorizzata, a causa delle difficoltà nel reperimento del personale, in particolare del personale distaccato dagli Stati membri [65], che è la modalità di reperimento preferita dal Consiglio. Gli Stati membri hanno offerto meno personale di quanto fosse stato autorizzato e, in seguito, hanno distaccato meno personale di quanto avessero dichiarato di voler offrire [66] (cfr. tabella 2). A seguito di sei richieste di contributo presentate nel 2010 e nel 2011, gli Stati membri hanno presentato meno candidati rispetto ai posti vacanti ove impiegare personale distaccato. Di conseguenza, soltanto il 47 % dei posti vacanti è stato occupato da nuovo personale distaccato [67]. È stato particolarmente difficile trovare personale specializzato per incarichi come quello di magistrato.

88. Un ulteriore ostacolo per le operazioni di EULEX è rappresentato dalla breve durata dei distacchi. La durata tipica di un anno non è sufficiente per le posizioni importanti come quella di consulente esperto, magistrato, o investigatore sulla criminalità organizzata. In alcuni casi il personale diventa pienamente operativo soltanto dopo 12 mesi. Questo frequente ricambio di consulenti chiave va a scapito di un efficace trasferimento di conoscenze alle autorità del Kosovo e mina l’efficacia delle attività di GCC.

TABELLA 2

PERSONALE INTERNAZIONALE DI EULEX RISPETTO AL NUMERO INDICATIVO DI "OFFERTE" (PLEDGES)

Fonte: capacità civile di pianificazione e condotta (CPCC) e piano operativo (OPLAN) della missione EULEX.

Origine del personale | Posizioni internazionali secondo l’OPLAN [3333] | Offerte iniziali | Media degli effettivi (2010) | Offerte modificate (2011) | Media degli effettivi (2011) | Al 31.12.2011 |

Personale distaccato dagli Stati membri | Totale 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 |

Personale distaccato da altri contribuenti | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 |

Subtotale del personale distaccato | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 |

Personale internazionale a contratto | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 |

Totale del personale internazionale | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 |

89. Anche la qualità del personale impiegato da EULEX è fonte di preoccupazione. La Corte ha rilevato che, in almeno una delle dieci procedure esaminate, 11 Stati membri hanno presentato candidati non qualificati. Inoltre, mentre il personale di EULEX necessita di competenze in materia di gestione dei progetti e di competenze trasversali [68] per l’esercizio delle proprie responsabilità di GCC, durante lo screening gli Stati membri generalmente non valutano né i candidati per questi settori né forniscono loro la formazione sufficiente per renderli operativi.

90. Il capo della missione EULEX non può ridistribuire il personale in funzione delle mutevoli necessità. Al contrario, ciò richiede la previa approvazione del comitato politico e di sicurezza del Consiglio (CPS) o persino degli Stati membri [69]. Di conseguenza, sono stati riscontrati notevoli squilibri nelle risorse di personale tra e nell’ambito delle componenti. Mentre, da un lato, nell’EULEX manca personale della componente "Giustizia", attualmente si rileva un’eccedenza di personale nella componente "Dogane" e, complessivamente, nella componente "Polizia". Dall’altro, parti della componente "Polizia", in particolare le unità di polizia antisommossa, hanno risentito della forte carenza di personale verificatasi in seguito al ritiro unilaterale di contingenti da parte di taluni Stati membri (cfr. paragrafo 85).

91. EULEX non dispone di un adeguato sistema di monitoraggio e analisi del tempo che il personale dedica a singole azioni di GCC e a funzioni esecutive. Inoltre, il SEAE non raccoglie informazioni sui pagamenti effettuati dalle amministrazioni degli Stati membri al personale distaccato di EULEX, e non può quindi stabilire quanto spende in totale l’Unione europea, compresi gli Stati membri, per EULEX. Non è pertanto possibile valutare quanto sia efficace EULEX, in termini di costi, rispetto ad altre forme di assistenza dell’UE allo sviluppo delle capacità.

92. Come ogni missione di PSDC, EULEX non gode di personalità giuridica. Questo ha rappresentato un ostacolo notevole, in quanto la gestione dell’intera struttura organizzativa, che prevede l’impiego di 2500 persone, dipende dal mandato assegnato ad una singola persona. Ciò vuol dire che lo stesso capo della missione è esposto ad azioni giudiziarie, in quanto EULEX non è legittimata a comparire dinanzi agli organi giudiziari.

93. Inoltre, EULEX non può concludere accordi che impegnino la missione, poiché qualsiasi accordo firmato dal capo della missione impegna soltanto lui e non EULEX in quanto entità. Questa restrizione ha, ad esempio, impedito l’attuazione di un accordo con Europol per lo scambio permanente di dati [70] (cfr. paragrafo 32).

94. Nel giugno 2012 la Commissione ha pubblicato una comunicazione sulla gestione finanziaria delle missioni di PSDC. In tale documento, si chiedeva al Consiglio di concedere la personalità giuridica a questo tipo di missioni, onde stabilire in modo chiaro il loro status quali entità istituite con un atto del Consiglio e renderle responsabili nei confronti della Commissione per i fondi loro affidati [71].

NONOSTANTE IL RIDOTTO PERSONALE DELL’UFFICIO DELL’UE IN KOSOVO, I PROGETTI IPA SONO STATI GESTITI, IN GENERE, IN MODO ADEGUATO

95. L’importanza strategica che lo Stato di diritto in Kosovo rappresenta per l’UE non si riflette nel personale dell’EUO assegnato alla gestione dell’assistenza finanziaria per tale settore. Così, il gruppo operativo è composto soltanto da cinque persone. Questo impedisce che i responsabili dei progetti si specializzino in settori differenti, quali le questioni di giustizia o di polizia. Ciò significa inoltre che la capacità è limitata anche in taluni settori chiave, come quello delle applicazioni delle tecnologie dell’informazione riguardanti il settore dello Stato di diritto. Problemi di personale hanno inoltre costretto l’EUO a fare spesso ricorso a consulenti esterni per il monitoraggio dei progetti.

96. Nonostante le limitazioni in termini di personale, i progetti IPA nel campo dello Stato di diritto sono stati in genere gestiti dalla Commissione in modo adeguato, applicando procedure ben definite. Le principali lacune rilevate in sede di audit sono le seguenti:

a) i progetti sottoposti ad audit erano incentrati su ulteriori riforme e sul nuovo diritto primario piuttosto che essere volti ad assicurare l’introduzione e l’applicazione del diritto derivato, nonché il funzionamento dei nuovi sistemi (cfr. paragrafo 47);

b) i progetti non erano mirati in modo efficace alla realizzazione degli obiettivi di sicurezza interna dell’UE (cfr. paragrafo 73);

c) la maggior parte dei progetti non includeva obiettivi SMART [72], né dati di partenza e indicatori oggettivamente verificabili utili a valutare i progressi compiuti;

d) i documenti preparatori dei progetti IPA non includevano un’adeguata valutazione dei rischi né la relativa elaborazione di strategie di attenuazione dei rischi [73]. In particolare, non sono stati considerati con sufficiente attenzione i rischi di corruzione e di ingerenza politica nei settori della polizia, giudiziario e doganale.

LA COMMISSIONE E IL SEAE NON HANNO UTILIZZATO A SUFFICIENZA DIALOGO POLITICO E CONDIZIONALITÀ PER RAFFORZARE LO STATO DI DIRITTO

97. Il processo di stabilizzazione e di associazione (PSA) è il quadro formale per il dialogo politico tra l’UE e il Kosovo. Tuttavia, si convoca una sola riunione l’anno a livello tecnico [74]. La Commissione ha di recente riconosciuto tale problema avviando, nel maggio 2012, il cosiddetto "dialogo strutturato sullo Stato di diritto", che si svolge a livello politico. Esso prevede la convocazione di altre due riunioni annuali UE-Kosovo sullo Stato di diritto, incentrate su corruzione, criminalità organizzata e sistema giudiziario.

98. Gli incentivi e la condizionalità utilizzati dalla Commissione e dal SEAE si sono finora rivelati poco utili per facilitare progressi sulle questioni relative allo Stato di diritto in Kosovo.

99. Diversamente da quanto accade nel resto dei Balcani occidentali, nel caso del Kosovo l’incentivo della potenziale adesione all’UE rischia di essere vanificato dall’assenza di una posizione comune dell’UE in merito all’indipendenza (cfr. paragrafo 6). A più breve termine, la possibilità di liberalizzare i visti potrebbe avere un effetto incentivante poiché la tabella di marcia della liberalizzazione dei visti comprende condizioni collegate allo Stato di diritto. Tuttavia, la liberalizzazione dei visti è condizionata dal rispetto di 95 obblighi, e ciò rischia di ostacolare l’effetto incentivante [75].

100. In linea di principio, l’assistenza dell’UE al Kosovo è subordinata ai progressi compiuti nel rispetto delle priorità stabilite dal partenariato europe [76]. Tuttavia, solo in materia di Stato di diritto il partenariato prevede almeno 79 priorità. Inoltre, dopo il 2008 il partenariato non è stato aggiornato. Sebbene i programmi annuali dell’IPA contengano specifiche condizioni, queste sono in genere di natura tecnica e non collegate a questioni politiche più ampie.

101. L’unica condizione formalmente stabilita nell’OPLAN di EULEX è che la presenza della missione in Kosovo sia basata sulla collaborazione continua e il sostegno da parte delle autorità del Kosovo. Tuttavia, le autorità del Kosovo cercano sempre più di porre fine all’"indipendenza sotto supervisione" (cfr. paragrafi 5 e 11). La missione EULEX non applica la condizionalità per le singole attività di GCC.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

CONCLUSIONI

102. Dall’audit è emerso che l’assistenza dell’UE al Kosovo nel campo dello Stato di diritto non è stata sufficientemente efficace. L’assistenza ha prodotto soltanto un modesto contributo allo sviluppo delle capacità dei servizi di polizia del Kosovo e pochi progressi sono stati compiuti nella lotta contro la criminalità organizzata. L’assistenza al sistema giudiziario è stata utile, ma quest’ultimo continua a risentire di ingerenze politiche, di inefficienza e di mancanza di trasparenza, oltre che del mancato rispetto delle leggi. Gli interventi dell’UE hanno conseguito soltanto modesti risultati nella lotta contro la corruzione, ancora predominante in molte zone. La maggior parte dei progressi è stata registrata nell’ambito del servizio delle dogane. Nel Kosovo settentrionale, i progressi nell’attuazione dello Stato di diritto sono stati pressoché nulli. Nel complesso, la sostenibilità dei risultati raggiunti grazie all’assistenza dell’UE è minacciata dalla mancanza di volontà politica, dalla debole capacità finanziaria e dalla modesta influenza della società civile.

103. La modesta efficacia dell’assistenza dell’UE può essere spiegata in primo luogo con le specifiche circostanze del Kosovo: quando è stata dichiarata l’indipendenza, la situazione di partenza, in termini di istituzione di uno Stato di diritto, era sfavorevole, e la priorità accordata dalle nuove autorità kosovare alle misure da adottare in materia di Stato di diritto era insufficiente. Inoltre, l’assenza di una posizione comune dell’UE sul riconoscimento del Kosovo ha compromesso l’incentivo dell’adesione all’UE.

104. Tuttavia, l’audit ha rilevato che esistono vasti settori in cui una migliore gestione da parte del SEAE e della Commissione avrebbe potuto rendere più efficace l’assistenza dell’UE. E ciò malgrado i miglioramenti introdotti durante il periodo sottoposto ad audit.

105. I rispettivi obiettivi e ruoli della Commissione e di EULEX nell’ambito delle attività di sviluppo delle capacità non sono stati adeguatamente valutati e parametrati durante la fase di pianificazione della missione EULEX. Gli obiettivi di sicurezza interna dell’UE connessi al Kosovo non sono stati sufficientemente coordinati con gli obiettivi di politica esterna dell’UE per il Kosovo.

106. Il coordinamento tra gli interventi della Commissione e quelli nell’ambito della PSDC ha rappresentato una difficile sfida. Le procedure di programmazione e di appalto continuano a rappresentare un ostacolo per una collaborazione efficace. L’Unione europea non ha stabilito una strategia di uscita che vedrebbe la Commissione assumere le funzioni di sviluppo delle capacità svolte da EULEX. Dal 2012 il rappresentante speciale dell’UE in Kosovo sta svolgendo un ruolo più importante nel garantire il coordinamento, ma potrebbe essere meglio integrato nella gestione degli interventi in ambito di PSDC. Il coordinamento generale dei donatori è stato ostacolato in Kosovo dalla limitata capacità delle autorità kosovare di assumere un ruolo guida. Gli organismi UE e USA in Kosovo dovrebbero rafforzare, ove possibile, il proprio coordinamento.

107. Nonostante EULEX sia la più grande missione di PSDC mai realizzata, la sua efficacia in termini di potenziamento dello Stato di diritto è stata indebolita dalle limitazioni in materia di risorse umane. Il personale distaccato dagli Stati membri presso EULEX non è sufficiente. Inoltre, il personale è sovente distaccato per periodi troppo brevi e non possiede le necessarie competenze in tema di sviluppo delle capacità. La missione EULEX è stata inoltre ostacolata dalla mancanza di personalità giuridica.

108. Il numero di dipendenti assegnati dall’Ufficio dell’Unione europea in Kosovo alla supervisione delle attività svolte dalla Commissione a sostegno dello Stato di diritto non rispecchia l’importanza di questo settore. Nonostante ciò, i progetti IPA sono stati in genere gestiti in maniera adeguata.

109. Il SEAE e la Commissione non hanno utilizzato a sufficienza, assieme all’assistenza prestata, la condizionalità e il dialogo politico per contribuire al conseguimento degli obiettivi dello Stato di diritto in Kosovo. La recente introduzione di un "dialogo strutturato sullo Stato di diritto" a livello politico, e di una tabella di marcia per la liberalizzazione dei visti, potrebbero rappresentare passi importanti in tal senso.

RACCOMANDAZIONI

RACCOMANDAZIONE 1

Il Consiglio e la Commissione dovrebbero garantire che gli obiettivi riguardanti lo Stato di diritto in Kosovo siano connessi a parametri di riferimento concreti, rispetto ai quali sia possibile valutare i progressi e tenere conto degli obiettivi di sicurezza interna dell’UE.

RACCOMANDAZIONE 2

Per migliorare il mutuo coordinamento, il SEAE e la Commissione dovrebbero riesaminare la programmazione e le procedure di appalto della Commissione per garantire che rispondano alle esigenze operative della missione EULEX; dovrebbero preparare, inoltre, una strategia di uscita per la missione EULEX, che vedrebbe la Commissione assumere le funzioni di sviluppo delle capacità svolte da EULEX.

RACCOMANDAZIONE 3

Il SEAE dovrebbe collaborare con gli Stati membri per garantire che le prossime missioni di PSDC possano operare con tutto il personale autorizzato, che esso sia impiegato per il tempo necessario, e che disponga delle competenze necessarie ad essere efficace.

RACCOMANDAZIONE 4

Il Consiglio e la Commissione dovrebbero garantire che le prossime missioni di PSDC godano di personalità giuridica.

RACCOMANDAZIONE 5

Il SEAE e la Commissione dovrebbero garantire che l’assegnazione di personale all’Ufficio dell’UE in Kosovo (a Pristina) per gestire il sostegno allo Stato di diritto rispecchi l’alta priorità attribuita dall’Unione europea a tale settore.

RACCOMANDAZIONE 6

Il Consiglio, il SEAE e la Commissione dovrebbero garantire che i rispettivi dialoghi politici con il Kosovo siano incentrati in particolare sul potenziamento dello Stato di diritto e siano collegati ad incentivi e condizioni prioritarie.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 16 ottobre 2012.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Tale designazione non pregiudica le posizioni riguardo allo status ed è in linea con la risoluzione 1244 (1999) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e con il parere della Corte internazionale di giustizia sulla dichiarazione di indipendenza del Kosovo.

[2] Le altre repubbliche costituenti l’ex Jugoslavia erano Bosnia-Erzegovina, Croazia, Macedonia, Montenegro e Slovenia. Vi era anche un’altra provincia autonoma, la Voivodina, anch’essa parte della Repubblica di Serbia.

[3] Tale designazione non pregiudica le posizioni riguardo allo status ed è in linea con la risoluzione 1244 (1999) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e con il parere della Corte internazionale di giustizia sulla dichiarazione di indipendenza del Kosovo.

[4] All’ 8 giugno 2012 il Kosovo era riconosciuto da 91 paesi.

[5] Cipro, Grecia, Romania, Slovacchia e Spagna.

[6] Per "status neutrale" s’intende che l’Unione europea non sostiene e allo stesso tempo non si oppone all’indipendenza del Kosovo.

[7] Il Consiglio ha confermato la volontà dell’UE "di sostenere lo sviluppo politico ed economico del Kosovo tramite una chiara prospettiva europea, in linea con la prospettiva europea della regione" (conclusioni del Consiglio del 2011 sull’allargamento e sul processo di stabilizzazione e associazione, 18195/11, 5.12.2011).

[8] Allegati I e II del regolamento (CE) n. 1085/2006 del Consiglio, del 17 luglio 2006, che istituisce uno strumento di assistenza preadesione (IPA) (GU L 210 del 31.7.2006, pag. 82).

[9] Secondo un censimento svolto nel 2011, i serbi rappresentano il 5 % della popolazione del Kosovo (che conta 1,7 milioni di abitanti) e vivono principalmente nel Kosovo settentrionale.

[10] PIL 2010, ufficio statistico del Kosovo.

[11] Dichiarazione del presidente Barroso dopo la riunione con Hashim Thaçi, primo ministro del Kosovo, a Pristina, il 20 maggio 2011. Secondo i dati forniti dalla Commissione, dal 1999 il Kosovo ha ricevuto dall’Unione europea più aiuti pro capite di ogni altro beneficiario. Cfr. allegato I per gli importi relativi agli aiuti pro capite che l’Unione europea ha erogato nel 2011 a favore di alcuni paesi della regione dei Balcani occidentali.

[12] La politica di sicurezza e di difesa comune, PSDC (già nota come politica europea di sicurezza e di difesa, PESD) fu lanciata nel giugno del 1999 durante il Consiglio europeo di Colonia, come parte integrante della politica estera e di sicurezza comune (PESC).

[13] Cfr. decisione 2012/291/CFSP del Consiglio, del 5 giugno 2012, che modifica e proroga l’azione comune 2008/124/PESC relativa alla missione dell’Unione europea sullo Stato di diritto in Kosovo, EULEX Kosovo (GU L 146 del 6.6.2012, pag. 46).

[14] Decisione 2012/291/PESC del Consiglio.

[1111] Il bilancio generale dell’UE fornisce in dettaglio le cifre relative a EULEX soltanto dal 2011. Nella presente tabella la Corte ha utilizzato i dati estratti dal bilancio dell’UE del 2011 per gli anni 2009, 2010 e 2011 e i dati estratti dal sistema contabile interno della Commissione (ABAC) per gli anni precedenti.

[2222] I progetti IPA sullo Stato di diritto in senso più ampio comprendono, oltre ai progetti di cooperazione di polizia e giudiziaria, quelli riguardanti la lotta alla corruzione, le dogane e la riforma della gestione delle finanze pubbliche.

[15] Inizialmente, la missione EULEX ha realizzato 36 interventi GCC nella componente polizia, cinque nella componente giustizia e quattro nella componente dogane.

[16] Equipaggiamento della polizia di frontiera/confine (numerosi appalti di forniture per un valore di 3 milioni di euro) e Polizia di frontiera/di confine (un progetto di gemellaggio con esperti degli Stati membri di 2,6 milioni di euro).

[17] Border Police — Enhanced Planning (Polizia di frontiera — Potenziamento della pianificazione); Intelligence-led Policing (Attività di polizia basate sull’intelligence); Rationalize Kosovo Police Structure (Razionalizzazione della struttura della polizia del Kosovo); Team Approach — Criminal Investigations (Indagini penali — Approccio di squadra»).

[18] Il termine "confine" fa riferimento alla delimitazione territoriale fra il Kosovo e la Serbia, mentre il termine "frontiera" si riferisce a quella tra il Kosovo e, rispettivamente, l’Albania, l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia e il Montenegro. I riferimenti a "frontiera/confine" nella presente relazione non pregiudicano la posizione assunta dagli Stati membri riguardo allo status del Kosovo.

[19] Personal Identification, Secure Comparison, and Evaluation System o PISCES (identificazione personale, confronto sicuro e sistema di valutazione), finanziato dal Dipartimento di Stato degli USA.

[20] Ufficio dell’Unione europea per l’intelligence penale (EUOCI), Strategic Threat Assessment — Organised Crime in Kosovo, novembre 2010.

[21] "Accordi strategici": consentono lo scambio di informazioni, compresi i dati personali (accordi operativi).

[22] Decisione 2009/934/GAI, del 30 novembre 2009, che adotta le norme di attuazione relative alle relazioni di Europol con i partner, incluso lo scambio di dati personali e di informazioni classificate (GU L 325 dell’11.12.2009, pag. 6).

[23] Il patto europeo di lotta contro il traffico internazionale di stupefacenti sottolinea inoltre che gli scambi di informazioni tra Europol ed EULEX dovrebbero essere migliorati dato che il Kosovo rappresenta una delle principali rotte per il traffico di stupefacenti diretto in Europa occidentale.

[24] Relazione del segretario generale dell’ONU sull’amministrazione civile temporanea delle Nazioni Unite in Kosovo, 31 gennaio 2012, pag. 7.

[25] Progetto IPA 2009 Cooperation in Criminal Justice: Witness Protection in the Fight against Serious Crime and Terrorism, WINPRO (Cooperazione in giustizia penale: protezione dei testimoni nella lotta contro reati gravi e terrorismo), 4 milioni di euro.

[26] Il processo di nuova nomina consisteva in un riesame complessivo, effettuato una sola volta, dell’idoneità dei candidati alla carica di giudice e di pubblico ministero in Kosovo, finanziato da donatori internazionali. Il processo faceva parte della proposta di Ahtisaari (allegato IV, articolo 3).

[27] The Independent Judicial and Prosecutorial Council (Consiglio indipendente della magistratura).

[28] Questo è l’opposto di quanto accaduto in Bosnia-Erzegovina, dove il Consiglio superiore della magistratura che ha esaminato i futuri giudici e pubblici ministeri per accertarne l’integrità e la competenza professionale era anche responsabile della loro nomina, per garantire la piena indipendenza della procedura di nuova nomina.

[29] Il Kosovo ha 14 giudici ogni 100000 abitanti, mentre per gli altri paesi il rapporto è il seguente: Montenegro 51, Croazia 41, Ungheria 27. Per i pubblici ministeri, il rapporto è persino più basso: 3,7 in Kosovo, in confronto a 13,4 in Montenegro, 7,3 in Bosnia-Erzegovina, e 17,3 in Ungheria. Cfr. EULEX, Relazione programmatica 2011, pag. 34.

[30] OSCE, Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions, gennaio 2012, pag. 7.

[31] Il segretario generale delle Nazioni Unite si è detto molto preoccupato che questa legge possa non soltanto limitare il coinvolgimento di EULEX nel controllo giudiziario della privatizzazione, ma anche indebolire seriamente le tutele sull’uso dei proventi della privatizzazione (cfr. paragrafo 31 della relazione del segretario generale sull’UNMIK, 31 ottobre 2011).

[32] Tale strategia riguarda la riduzione dei 161273 procedimenti aperti prima del 31 dicembre 2008 e ancora pendenti alla fine del 2010. Ad aprile del 2012, 87914 di tali procedimenti erano ancora pendenti. Kosovo Judicial Council, Progress on the work achieved by Kosovo Judiciary in implementation of the National Backlog Reduction Strategy, 25 aprile 2012.

[33] Seconda sessione plenaria del dialogo PSA, 1o luglio 2011.

[34] L’eccezione ha riguardato l’attività di GCC in merito al piano d’azione per la gestione integrata delle frontiere, il cui obiettivo di raggiungimento dei livelli dell’UE non era realistico in un periodo di tempo limitato. Anche se questa attività di GCC ha effettivamente contribuito a migliorare la cooperazione tra le dogane e la polizia del Kosovo, non ha, tuttavia, ancora raggiunto il livello necessario per una efficace gestione integrata delle frontiere.

[35] Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo (PNUS), Public Pulse Poll report: Fast Facts III, 11 dicembre 2011, pag. 6.

[36] La Commissione e la missione EULEX hanno preso in esame tutte le raccomandazioni pertinenti. Le autorità del Kosovo non hanno fornito alcuna spiegazione sui motivi per cui la maggior parte delle raccomandazioni non sono state accettate.

[37] La popolazione del Kosovo sperava che l’arrivo della missione EULEX avrebbe posto maggiore attenzione sulla lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata. Tale aspettativa era stata incoraggiata da alcune dichiarazioni pubbliche rilasciate dal personale della missione EULEX.

[38] Da un’indagine svolta nel 2010 dall’UNODC, l’Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine, emerge che la corruzione suscita tuttora forte preoccupazione nella vita del comune cittadino del Kosovo. Dall’indagine risulta inoltre che l’11 % della popolazione ha dichiarato di avere pagato una tangente a un funzionario pubblico nell’anno precedente. UNODC, Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population, 2010.

[39] OCSE, Relazione valutativa SIGMA del 2011 sul Kosovo, 2011, pag. 15.

[40] L’agenzia anticorruzione, il consiglio anticorruzione e l’ufficio per la buona amministrazione del Kosovo.

[41] L’agenzia degli appalti pubblici, la commissione di regolamentazione degli appalti pubblici e l’organismo di controllo sull’aggiudicazione degli appalti.

[42] Nel corso del 2011, 158 amministrazioni aggiudicatrici hanno gestito in Kosovo un mercato degli appalti pubblici di valore inferiore agli 800 milioni di euro. Eccetto un contratto inconsueto di 236 milioni, l’importo medio dei contratti è stato inferiore a 45000 euro. Cfr. relazione 2011 della commissione di regolamentazione degli appalti pubblici, pag. 31.

[43] Tra queste, la legge sulla dichiarazione patrimoniale, la legge sui conflitti d’interesse nell’esercizio delle pubbliche funzioni e la legge sull’accesso ai documenti pubblici.

[44] L’OCSE riferisce inoltre che il Kosovo si sta dotando di un notevole complesso di norme volte a prevenire e combattere la corruzione e la criminalità organizzata. Contemporaneamente, l’assetto istituzionale sta prendendo forma. Tuttavia, l’assenza di risultati evidenti in questo settore fa aumentare la preoccupazione circa la capacità di assorbimento della normativa, il reale impegno per la sua applicazione, e le capacità delle istituzioni e del personale. Cfr. relazione valutativa SIGMA sul Kosovo, 2011, pag. 14.

[45] Transparency International, Requisiti anticorruzione definiti dall’UE: misurazione dei progressi in Albania, Kosovo, ex Repubblica jugoslava di Macedonia e Turchia, pag. 6.

[46] Consiglio dell’Unione europea, relazione regionale sui Balcani occidentali, 11791/11, 20 giugno 2011, pag. 29).

[47] I due punti di attraversamento denominati "Gate 1" (Jarinje) e "Gate 31" (Brnjak).

[48] Le quattro leggi riguardavano i tribunali, l’azione penale e i consigli giudiziario e delle procure del Kosovo. Queste leggi sono state emanate nel 2010.

[49] Nel 2010 e nel 2011 vi erano quattro diversi direttori generali.

[50] Nel 2011 il presidente ad interim ha concesso la grazia o ridotto la pena a 103 detenuti, molti dei quali scontavano pene per reati gravi. Cfr. Kosovo 2011 Progress Report, SEC(2011) 1207 def., pag. 13.

[51] Articolo 2 dell’azione comune 2008/124/PESC del Consiglio, del 4 febbraio 2008, relativa alla missione dell’Unione europea sullo Stato di diritto in Kosovo (EULEX Kosovo) (GU L 42 del 16.2.2008, pag. 92).

[52] Questi documenti sono classificati e pertanto non immediatamente disponibili.

[53] Documento 11678/11 del Consiglio, del 4 luglio 2011, intitolato Fourth Implementation Report of the "Strategy for the External Dimension of JHA: Global Freedom, Security and Justice" by the Council Secretariat (JAIEX working party) — Period of Reference: January 2010 - June 2011.

[54] Il "ciclo programmatico dell’UE", istituito di recente, può portare a una maggiore coerenza tra le politiche di sicurezza interna ed esterna tramite il sistema a cascata di valutazione delle minacce (da parte di Europol), priorità, obiettivi strategici, piani d’azione operativi e indicatori di risultato (3043a riunione del Consiglio "Giustizia e affari interni", Bruxelles, 8 e 9 novembre 2010).

[55] Documento 18173/11 del Consiglio, del 5 dicembre 2011, dal titolo Strengthening Ties between CSDP and FSJ — Draft Road Map.

[56] Cfr. articolo 17 dell’azione comune 2008/124/PESC del Consiglio.

[57] Inoltre, i ministri della giustizia, degli interni, e delle finanze ed economia partecipano a tali riunioni.

[58] Azione comune 2008/123/PESC del Consiglio, del 4 febbraio 2008, per la nomina di un rappresentante speciale dell’Unione europea in Kosovo (GU L 42 del 16.2.2008, pag. 88).

[59] Nella sua relazione di valutazione del settembre 2006, il gruppo di pianificazione dell’UE (EUPT), istituito per preparare la missione EULEX, propose una struttura indicativa in cui il capo della missione di PSDC (EULEX) avrebbe riferito all’RSUE. Il Consiglio approvò un Conops e un OPLAN che non diedero seguito a tale proposta.

[60] Consiglio, Concept paper on procedures for the termination, extension and refocusing of an EU civilian crisis management operation, 9 gennaio 2006.

[61] Dopo la dichiarazione d’indipendenza del Kosovo del febbraio 2008, la Commissione ha organizzato, nel luglio dello stesso anno, una conferenza dei donatori per il Kosovo. Il seguito dato alla conferenza dei donatori ha confermato che, in linea con i principi della dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti (2005), il Kosovo avrebbe dovuto assumere un ruolo guida per lo sviluppo delle proprie politiche e il coordinamento dell’assistenza dei donatori.

[62] Alle riunioni del JRCB partecipavano gli USA ma non altre parti interessate, come gli Stati membri dell’UE o le organizzazioni internazionali impegnate nel sostegno allo Stato di diritto.

[63] La KFOR, sulla base di una risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, è incaricata di garantire la libera circolazione e un ambiente sicuro in Kosovo.

[64] Tra tali operatori si annoverano l’ambasciata USA, l’Agenzia statunitense per lo sviluppo internazionale (USAID), il Programma internazionale di assistenza alla formazione sulle indagini in campo penale (ICITAP) e l’Ufficio per lo sviluppo, l’assistenza e la formazione dei pubblici ministeri (OPDAT). Gli attuali forum di coordinamento con gli USA non sono efficaci, dato che generalmente ammettono un unico rappresentante per ciascun donatore.

[65] Alla fine del 2011, circa il 78 % del personale internazionale di EULEX era personale distaccato, soprattutto dagli Stati membri dell’UE (94 %). Anche Canada, Croazia, Norvegia, Svizzera, Turchia e USA hanno fornito personale distaccato a EULEX.

[66] Gli Stati membri notificano alla Capacità civile di pianificazione e condotta (CPCC), tramite le cosiddette "offerte" (pledges), la consistenza numerica del personale che intendono distaccare presso la missione. Nel caso in cui le domande di distacco siano insufficienti, i posti vacanti possono essere occupati da personale a contratto. Ciò, tuttavia, richiede una spesa maggiore, perché in tal caso il loro stipendio è pagato da EULEX.

[67] Le richieste di contributo elencavano 2396 posti vacanti per personale distaccato. Il 47 % dei posti vacanti è stato occupato da nuovo personale distaccato e il 5 % da nuovo personale a contratto. Il 13 % è stato occupato da personale già impiegato da EULEX, per cui i posti da questo in precedenza occupati sono divenuti vacanti.

[3333] Fino a ottobre 2012 la forza autorizzata della missione EULEX era di 2042 unità di personale internazionale; in seguito è stata ridotta a 1950 unità.

[68] Gli esempi di competenze trasversali appropriate per i consulenti di GCC comprendono quelle in materia di comunicazione, negoziazione, mediazione (facilitation), persuasione (influence), lavoro di squadra, mentoring e resilienza.

[69] Le modifiche delle descrizioni delle posizioni sono approvate dal CPS. Gli Stati membri devono approvare la ridistribuzione del personale distaccato.

[70] Il Consiglio è a conoscenza del fatto che la mancanza di personalità giuridica delle missioni di PSDC impedisce lo scambio di informazioni (documento 5620/11 del Consiglio, del 25 gennaio 2011, dal titolo Tightening links between the external and internal aspects of EU security.

[71] C(2012) 4052 definitivo del 26 giugno 2012.

[72] SMART sta per specifici, misurabili, raggiungibili, pertinenti e corredati di un termine.

[73] Dalla Commissione denominati "schede progetto" (project fiches).

[74] La riunione è copresieduta dall’EUO e vi partecipano rappresentanti delle DG Allargamento, Giustizia, Affari interni, di EULEX, dell’RSUE e dell’EUO. Nel 2010 e nel 2011 le riunioni sono state copresiedute da un funzionario geograficamente responsabile (desk officer) della Commissione.

[75] Nel giugno 2012 la Commissione ha fornito alle autorità del Kosovo la tabella di marcia delle riforme che il Kosovo doveva completare per ottenere la liberalizzazione dei visti, comprese le riforme riguardanti lo Stato di diritto (Riferimento: Meeting doc 012-12 Rev 3 Origin CION).

[76] L’allegato 1, articolo 5 del partenariato europeo stabilisce che: "L’assistenza ai paesi dei Balcani occidentali è subordinata ai progressi in materia di conformità ai criteri di Copenaghen e al conseguimento delle specifiche priorità del presente partenariato europeo. Qualora tali condizioni non dovessero essere rispettate, il Consiglio potrebbe adottare misure adeguate".

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ALLEGATO I

ASSISTENZA FINANZIARIA PRO CAPITE DELL’UE (BALCANI OCCIDENTALI)

Fonte: analisi svolta dalla Corte su dati della Commissione.

Destinatario | Assistenza IPA concessa nel 2011 (in euro) | Assistenza PSDC concessa nel 2011 [1111] (in euro) | Popolazione [2222] | Assistenza UE pro capite (in euro) |

Albania | 94428286 | | 3069275 | 31 |

Bosnia-Erzegovina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 |

Croazia | 156528286 | | 4290612 | 36 |

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia | 98028286 | | 2048619 | 48 |

Kosovo | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 |

Montenegro | 34153943 | | 625266 | 55 |

Serbia | 201879600 | | 7120666 | 28 |

[1111] La spesa di PSDC per il Kosovo (EULEX) e per la Missione di polizia dell’Unione europea (EUPM) in Bosnia-Erzegovina è stata calcolata in base alle spese approvate da azioni comuni del Consiglio, spese ripartite su base proporzionale (per EULEX 165 milioni di euro, per coprire le spese dal 15 ottobre 2010 al 14 dicembre 2011, e 72,8 milioni di euro per quelle dal 15 dicembre 2011 al 14 giugno 2012).

[2222] Dati sulla popolazione ottenuti dai risultati del censimento del 2011, eccetto Bosnia-Erzegovina e FYROM, per le quali le stime del 2009 sono state fornite dalla DG Allargamento.

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ALLEGATO II

CAMPIONE DI AUDIT

Progetti dello strumento di assistenza preadesione (IPA) |

Contratto (Rif. CRIS) | Titolo del progetto | Dotazione di bilancio (euro) |

2009/209-712 | Polizia di frontiera e di confine, gemellaggio | 2000000 |

2008/172-158 | Attrezzatura della polizia di frontiera e di confine | 412506 |

2008/172-282 | 635210 |

2010/250-987 | 480238 |

2010/248-943 | 1967353 |

2010/253-575 | 372948 |

2009/215-030 | Riforma del sistema di istruzione giuridica | 3600000 |

2010/241-467 | Completamento della nuova nomina di giudici e pubblici ministeri (IPA/Strumento di stabilità) | 876460 |

2008/169-890 | Sostegno alla riforma degli appalti pubblici | 1912373 |

2008/169-230 | Sostegno alle istituzioni impegnate nella lotta contro la corruzione in Kosovo | 997260 |

2009/202-640 | Preparazione dell’esercizio dei modelli per i servizi fiscali e doganali nelle amministrazioni fiscale e doganale del Kosovo (risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite) | 102876 |

2009/211-402 | Sostegno alle amministrazioni doganali e fiscale | 2639500 |

Progetti dello strumento per la stabilità |

Contratto (Rif. CRIS) | Titolo del progetto | Valore (euro) |

2008/154-134 | Nuova nomina di giudici e pubblici ministeri in Kosovo | 5000000 |

Attività di guida, controllo e consulenza (GCC) |

Componente | Rif. EULEX | Titolo GCC |

Polizia | PSD05/2009 | Indagini penali— Approccio di squadra |

Polizia | PSD10/2009 | Attività di polizia basate sull’intelligence |

Polizia | PSD19/2009 | Polizia di frontiera: rafforzamento della pianificazione |

Polizia | PSD24/2009 | Razionalizzazione della struttura della polizia del Kosovo |

Giustizia | - | Giudici nel settore della giustizia penale e civile |

Giustizia | - | Pubblici ministeri |

Sistema doganale | CC/06/2009 | Ottimizzazione delle comunicazioni interne e della condivisione dei dati; nello specifico, della comunicazione e diffusione di intelligence |

Sistema delle dogane | CC/09/2009 | Attuazione del piano d’azione per la gestione integrata delle frontiere che comprende, nello specifico, l’ammodernamento delle infrastrutture e delle attrezzature degli uffici doganali |

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ALLEGATO III

QUESITI DI AUDIT E CRITERI DI AUDIT IN DETTAGLIO

La Corte ha inteso rispondere al quesito di audit suddividendolo in sotto-quesiti relativi all’efficacia e all’impatto degli interventi, come pure a questioni di gestione. Ciascun tema è stato rivisto in riferimento al quesito di audit specifico illustrato nel presente allegato, nonché ai corrispondenti criteri di audit utilizzati dalla Corte.

L’assistenza dell’UE è stata efficace? L’assistenza dell’UE allo sviluppo dello Stato di diritto ha, nel complesso, conseguito i risultati atteso?

Nel valutare tale aspetto sono stati presi in considerazione i seguenti criteri:

a) le relazioni dell’UE sui progressi compiuti hanno segnalato risultati soddisfacenti;

b) le priorità stabilite nel partenariato europeo sono state rispettate;

c) gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione indicativa pluriennale e nell’azione comune del Consiglio per la missione EULEX sono stati conseguiti;

d) le attività di progetto sono eseguite in modo tempestivo, conformemente ai piani, e i beneficiari le fanno proprie e partecipano alla realizzazione dei progetti/delle azioni;

e) gli obiettivi stabiliti nelle schede dei progetti/delle azioni GCC sono stati realizzati.

Le autorità del Kosovo sono in grado di gestire il settore dello Stato di diritto in modo sostenibile senza l’intervento dei donatori?

Nel valutare tale aspetto, sono stati presi in considerazione i seguenti criteri:

a) la Commissione e SEAE/EULEX valutano quali prospettive abbiano le autorità del Kosovo per gestire il settore dello Stato di diritto senza l’intervento dei donatori;

b) le autorità del Kosovo assumono la responsabilità del processo di riforma nel settore dello Stato di diritto e possiedono le capacità tecniche e finanziarie per gestire il settore dello Stato di diritto in modo sostenibile.

Esiste una ben definita strategia globale dell’UE per lo Stato di diritto in Kosovo? Gli obiettivi specifici dei vari organi sono chiaramente definiti?

Nel valutare questo aspetto, sono stati presi in considerazione i seguenti criteri:

a) la strategia dell’UE per lo Stato di diritto in Kosovo rientra in una chiara strategia globale per il Kosovo;

b) la strategia dell’UE per lo Stato di diritto in Kosovo è integrata nelle corrispondenti politiche dell’UE in materia di Stato di diritto;

c) gli organi dell’UE incaricati di attuare la strategia hanno ricevuto un chiaro mandato e i loro obiettivi non si sovrappongono;

d) gli obiettivi sono ragionevolmente limitati in numero, classificati in ordine di priorità e SMART (specifici, misurabili, raggiungibili, pertinenti e corredati di un termine).

L’assistenza dell’UE prestata al Kosovo in materia di Stato di diritto è ben coordinata tra gli organi dell’UE?

Nel valutare questo aspetto sono stati presi in considerazione i seguenti criteri:

a) il coordinamento generale tramite comunicazione e presentazione di relazioni tra gli organi dell’UE è tempestivo e coerente;

b) la programmazione e l’attuazione da parte dei vari organi dell’UE sono coordinate;

c) la comunicazione e la presentazione di relazioni su temi specifici tra gli organi dell’UE sono tempestive e coerenti.

L’assistenza dell’UE è stata ben coordinata con gli altri attori?

Nel valutare questo aspetto, sono stati presi in considerazione i seguenti criteri:

a) esiste una valutazione complessiva delle necessità del Kosovo nell’ambito dello Stato di diritto e un’analisi delle risorse richieste;

b) esiste una divisione del lavoro in loco, con accordi che coinvolgono il donatore principale nell’ambito dello Stato di diritto;

c) l’assistenza dell’UE è stata programmata in coordinamento con gli altri donatori, ed esistono meccanismi che hanno garantito l’attuazione coordinata dell’assistenza.

L’assistenza dell’UE ha opportunamente valutato e attenuato i rischi cui è esposto il finanziamento?

Nel valutare questo aspetto, sono stati presi in considerazione i seguenti criteri:

a) i rischi connessi all’utilizzo dei fondi dell’UE sono stati individuati e valutati;

b) sono state elaborate e attuate adeguate strategie di attenuazione e gestione del rischio.

Le risorse finanziarie e umane dell’UE destinate al settore dello Stato di diritto in Kosovo sono state assegnate in base alle priorità previste dall’assistenza dell’UE nel settore e con un chiaro calendario di attuazione?

Nel valutare questo aspetto, sono stati presi in considerazione i seguenti criteri:

a) vi sono tappe ben precise per l’attuazione della strategia dell’UE (dall’inizio alla fine) ed è stata elaborata una valutazione delle risorse necessarie a ogni fase;

b) le risorse finanziare stanziate per gli interventi sono assegnate conformemente alle priorità dell’UE;

c) il personale impegnato negli interventi ha le competenze necessarie ed è disponibile in modo tempestivo.

Sono stati utilizzati in modo efficace altri sistemi (dialogo, condizionalità e monitoraggio) per contribuire al conseguimento degli obiettivi dell’assistenza dell’UE?

Nel valutare questo aspetto, sono stati presi in considerazione i seguenti criteri:

a) il dialogo politico dell’UE affronta le principali debolezze/necessità di riforma dello Stato di diritto e presenta proposte appropriate;

b) l’UE ha sostenuto la realizzazione degli obiettivi in materia di Stato di diritto tramite l’utilizzo di un’adeguata condizionalità;

c) l’UE dispone di un adeguato sistema di controllo della propria assistenza nell’ambito dello Stato di diritto.

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ALLEGATO IV

ANALISI DELLE LACUNE RISCONTRATE NELL’APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA DISCIPLINANTE LA LOTTA ALLA CORRUZIONE

Fonte: Corte dei conti europea.

Testo giuridico | Valutazione e lacune | Impatto |

Legge anticorruzione e attuali disposizioni del codice penale sulla corruzione. | Il mandato dell’agenzia anticorruzione del Kosovo è limitato all’indagine su attività non criminali e non può avviare l’azione penale. La legge anticorruzione e il codice penale provvisorio definiscono la corruzione in modo differente. | Il mandato dell’agenzia esclude l’indagine e l’azione penale per qualsiasi tipo di atto di corruzione punibile penalmente. |

Le attuali disposizioni del codice penale e del codice di procedura penale sulla confisca di profitti materiali acquisiti attraverso attività illecite. | I patrimoni confiscati sono in numero alquanto esiguo; pertanto, sembra mancare la volontà di applicare le disposizioni di legge in casi che riguardano comportamenti corruttivi molto complessi in cui sono coinvolti alti funzionari. | I condannati mantengono la proprietà dei profitti derivanti dalle loro attività illecite. |

Legge sulla dichiarazione dell’origine della proprietà e dei doni ad alti funzionari pubblici (legge sulla dichiarazione patrimoniale). | Carenze del quadro sanzionatorio, incluso il fatto che le false dichiarazioni non sono considerate reati penali. | Le dichiarazioni patrimoniali continuano a mostrare discrepanze tra i beni dichiarati e il reddito effettivo. |

Legge sulla prevenzione dei conflitti d’interesse nell’esercizio di funzioni pubbliche. | La legge sui conflitti d’interesse non prevede l’obbligo di comunicazione di informazioni pertinenti e ipotizza soltanto che l’agenzia anticorruzione inviti i funzionari a evitare i conflitti d’interesse. | I conflitti d’interesse persistono. |

Legge sull’accesso ai documenti pubblici. | Questa legge prevede sanzioni in caso di violazione, tuttavia non è chiaro se a pagare debba essere l’istituzione o il dipendente pubblico responsabile. | La scarsa trasparenza produce un minore controllo delle attività pubbliche e maggiori opportunità di corruzione. |

Legge sul finanziamento dei partiti politici | Questa legge non proibisce né regolamento in modo rigoroso le donazioni provenienti da entità giuridiche che forniscono beni o servizi alla pubblica amministrazione. | Le pratiche per il finanziamento dei partiti politici non sono trasparenti. |

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ALLEGATO V

BIBLIOGRAFIA

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