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Document 52011DC0573
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Towards an EU Criminal Policy: Ensuring the effective implementation of EU policies through criminal law
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Verso una politica penale dell'Unione europea: garantire l'efficace attuazione delle politiche dell'Unione attraverso il diritto penale
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Verso una politica penale dell'Unione europea: garantire l'efficace attuazione delle politiche dell'Unione attraverso il diritto penale
/* COM/2011/0573 definitivo */
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Verso una politica penale dell'Unione europea: garantire l'efficace attuazione delle politiche dell'Unione attraverso il diritto penale /* COM/2011/0573 definitivo */
Verso
una politica penale dell’Unione europea: garantire l’efficace attuazione delle
politiche dell’Unione attraverso il diritto penale La presente comunicazione intende delineare un
quadro per l'ulteriore sviluppo di una politica penale dell'Unione europea ai
sensi del trattato di Lisbona. L’Unione europea dispone di una base giuridica
esplicita ai fini dell'adozione di direttive di diritto penale per garantire
un'attuazione efficace delle sue politiche che sono state oggetto di
armonizzazione. La politica penale dell’Unione europea dovrebbe avere
l’obiettivo generale di rafforzare la fiducia dei cittadini nel fatto che essi
vivono in un’Europa di libertà, sicurezza e giustizia, che il diritto
dell’Unione a tutela dei loro interessi è integralmente applicato e rispettato
e che, allo stesso tempo, l'Unione agirà in piena ottemperanza alla
sussidiarietà e proporzionalità e agli altri principi fondamentali del
trattato. Un problema per i cittadini dell’Unione
europea I cittadini dell’Unione considerano la criminalità
come un problema grave a cui l’Unione deve far fronte. Alla domanda di
identificare le questioni su cui le istituzioni europee dovrebbero concentrare
la loro azione negli anni a venire per rafforzare l’Unione europea, i cittadini
rispondono collocando la lotta alla criminalità fra i primi 4 settori
d’intervento[1].
È da più di una decina d’anni che l’Unione europea adotta misure nel campo del
diritto penale per lottare più efficacemente contro la criminalità, divenuta
sempre più spesso di portata internazionale e sempre più sofisticata. Tali
misure hanno permesso di conseguire un certo grado di convergenza per quanto
riguarda definizioni e livelli di sanzioni per alcuni reati particolarmente
gravi, quali il terrorismo, la tratta di esseri umani e il traffico di droga
nonché le frodi ai danni degli interessi finanziari dell’Unione[2]. A causa della mancanza di una
base giuridica esplicita in questo campo prima del trattato di Lisbona[3], è stato adottato solo un
numero molto limitato di misure per rafforzare l’applicazione delle politiche
dell’Unione.[4]
La presente comunicazione si concentra su tale aspetto del diritto penale
dell’Unione europea. Valore
aggiunto del diritto penale dell’Unione europea Senza dubbio, il diritto penale rappresenta un
settore d’intervento sensibile in cui permangono sostanziali differenze tra
ordinamenti nazionali, ad esempio in merito alle tipologie e livelli di
sanzioni o alla classificazione di certe condotte come illeciti amministrativi
o penali. Tuttavia, l’Unione europea può intervenire su lacune e carenze
laddove questo rappresenti un valore aggiunto. Alla luce della dimensione
transnazionale di molte fattispecie di reato, l’adozione di misure di diritto
penale dell’Unione può servire a fare in modo che gli autori di detti reati non
possano né nascondersi oltre frontiera né trarre profitto dalle discrepanze tra
ordinamenti giuridici nazionali per scopi illeciti. Rafforzare
la fiducia reciproca Norme minime
comuni in alcune sfere di criminalità sono essenziali anche per rafforzare la
fiducia reciproca fra Stati membri e fra magistrature nazionali. Tale elevato
livello di fiducia è indispensabile per una collaborazione ottimale fra le
magistrature dei diversi Stati membri. Solo su questa base può essere garantito
l’efficace funzionamento del principio del riconoscimento reciproco dei
provvedimenti giudiziari, caposaldo della cooperazione giudiziaria in materia
penale[5].
Garantire
un'applicazione efficace Il diritto penale può svolgere un ruolo
importante nell’assicurare l’attuazione delle politiche dell’Unione europea,
che dipendono da una loro esecuzione effettiva da parte degli Stati membri. Da
sola, l’Unione non può garantire che le sue norme, che vanno dalla tutela
dell’ambiente e la conservazione delle risorse ittiche alla sicurezza stradale,
alla regolamentazione dei servizi finanziari, alla tutela dei dati personali e
alla protezione degli interessi finanziari dell'Unione, producano sui cittadini
l’effetto sperato. Gli Stati membri sono tenuti ad assicurare che
le politiche dell’Unione vengano applicate e di norma possono decidere
autonomamente in merito ai mezzi di esecuzione. Al riguardo, sono di
fondamentale importanza i controlli e le ispezioni. Laddove le scelte degli
Stati membri non portino ai risultati attesi e i livelli di attuazione
rimangano disomogenei, l’Unione può stabilire norme comuni relative alle
modalità di attuazione, ivi comprese, se necessarie, sanzioni penali per le
violazioni del diritto dell'Unione. Coerenza e coesione Se le misure di diritto penale dell'Unione
possono rappresentare un importante complemento dei sistemi penali nazionali, è
evidente che il diritto penale riflette i valori, le consuetudini e le scelte
fondamentali di ogni società. Il trattato di Lisbona prende atto di tale
diversità[6].
Per questo è particolarmente importante garantire che, affinché rappresenti un
reale valore aggiunto, la normativa dell'Unione in materia penale sia coesa e
coerente[7].
Nuovo quadro
giuridico Il quadro
giuridico definito dal trattato di Lisbona offre nuove opportunità per
sviluppare una normativa penale dell’Unione europea, in particolare consentendo
alle istituzioni dell’Unione e agli Stati membri di lavorare insieme su basi
chiare, per un diritto penale dell’Unione coerente e coeso che protegga efficacemente
tanto i diritti degli indagati e degli imputati quanto le vittime, promuovendo
al tempo stesso la qualità della giustizia. Prima del trattato di Lisbona, il
quadro giuridico applicabile alla maggior parte della normativa di diritto
penale[8]
presentava una serie di inconvenienti, tra cui, soprattutto, il requisito
dell’approvazione all’unanimità da parte di tutti gli Stati membri, la sola
consultazione del Parlamento europeo e l'impossibilità di introdurre ricorsi
per infrazione dinanzi alla Corte di giustizia allo scopo di verificare la
corretta esecuzione da parte degli Stati membri. Il nuovo impianto
giuridico attribuisce al Parlamento europeo, mediante la procedura di
codecisione, un ruolo forte e alla Corte di giustizia europea il pieno
controllo giurisdizionale. Il Consiglio può adottare una proposta se supportata
da una maggioranza qualificata di Stati membri. Inoltre, il trattato di Lisbona
rafforza in modo sostanziale il ruolo dei parlamenti nazionali, i quali possono
esprimere i loro pareri su progetti di atti legislativi e svolgono un
importante controllo del rispetto del principio di sussidiarietà. Nel campo del
diritto penale, tale ruolo dei parlamenti nazionali è più marcato rispetto a
quanto avviene nel contesto di altre politiche dell'Unione[9]. Le misure di
diritto penale includono norme invasive che possono portare alla privazione
della libertà. Per questo motivo, la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, resa vincolante dal trattato di Lisbona[10], pone limiti forti
all’intervento dell’Unione in questo campo: rappresentando in qualche modo la
bussola delle politiche dell’UE, la Carta sancisce una serie di norme di base
vincolanti a tutela dei cittadini. Nell’adottare norme di diritto sostanziale o
processuale penale, gli Stati membri possono, come si suol dire, "tirare
il freno di emergenza" qualora considerino che una proposta legislativa
incida su aspetti fondamentali dei loro ordinamenti giudiziari penali: in
questo caso è il Consiglio europeo ad essere investito della questione. La Danimarca non
partecipa all’adozione di nuove misure di diritto penale sostanziale, mentre il
Regno Unito e l’Irlanda prendono parte all’adozione e applicazione di strumenti
specifici solo a seguito di una decisione di partecipare (“opt-in”)[11]. Perché l'Unione europea dovrebbe
intervenire – il valore aggiunto della legislazione di diritto penale
dell’Unione Il trattato di Lisbona assegna all'Unione la competenza tanto nel campo
della procedura penale quanto in quello del diritto penale sostanziale. Se è
vero che non spetta alla Commissione sostituire i codici penali nazionali, la
normativa dell’Unione in materia penale può tuttavia apportare, entro i limiti
della sua competenza, un importante valore aggiunto per gli attuali sistemi
nazionali di diritto penale. ·
Attraverso una lotta più efficace contro la
criminalità e l'adozione di norme minime sui diritti processuali nei
procedimenti penali e sui diritti delle vittime della criminalità, il diritto
penale dell'Unione europea rafforza la fiducia dei cittadini che esercitano i
propri diritti di libera circolazione e acquistano beni o servizi da prestatori
in altri Stati membri. ·
Oggigiorno, molti reati gravi, comprese le
violazioni della legislazione armonizzata dell’Unione, sono commessi attraverso
le frontiere; i criminali hanno quindi la possibilità e l'incentivo di
scegliere lo Stato membro che ha, per determinate sfere di criminalità, il
sistema sanzionatorio più lassista, a meno che un ravvicinamento delle
legislazioni nazionali non impedisca il venirsi a creare di simili "zone
franche". ·
Norme comuni rafforzano la fiducia reciproca fra
magistrature e fra autorità di contrasto degli Stati membri. Ciò facilita il
riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie, poiché le autorità
nazionali possono più facilmente riconoscere decisioni adottate in un altro
Stato membro se le definizioni sottostanti ai reati sono compatibili e vi è un
minimo ravvicinamento dei livelli di sanzione. Norme comuni facilitano anche la
cooperazione in merito all’uso di misure investigative speciali nei casi
transfrontalieri. ·
Il diritto penale dell'Unione europea aiuta a
contrastare e sanzionare i reati gravi contro il diritto dell'Unione in settori
strategici importanti, quali la tutela dell'ambiente o l’occupazione illegale.
1.
Campo di applicazione del diritto penale dell'Unione
europea
Secondo il disposto dell’articolo 83 del
trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), quest’ultima può
adottare direttive contenenti norme minime di diritto penale dell’Unione per diversi
reati. In primo luogo, in virtù dell’articolo 83,
paragrafo 1, del TFUE, possono essere adottate misure relative ad un elenco di
dieci reati (cosiddetti "eurocrimini") che si riferiscono a:
terrorismo, tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei
minori, traffico illecito di stupefacenti, traffico illecito di armi,
riciclaggio di denaro, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento,
criminalità informatica e criminalità organizzata[12]. Secondo lo stesso trattato,
questi sono reati che meritano, per definizione, un approccio a livello di
Unione europea, in ragione della loro natura particolarmente grave e della loro
dimensione transnazionale. La maggior parte delle sfere di criminalità sono già
coperte dalla normativa pre-Lisbona, che è stata aggiornata o è attualmente in
fase di aggiornamento; ulteriori "eurocrimini" possono essere
definiti soltanto dal Consiglio all'unanimità, previa approvazione del
Parlamento europeo. Inoltre, l’articolo 83, paragrafo 2, del TFUE
autorizza il Parlamento europeo e il Consiglio, su proposta della Commissione,
a stabilire “norme minime relative alla definizione dei reati e delle
sanzioni”, “allorché il ravvicinamento delle disposizioni legislative e
regolamentari degli Stati membri in materia penale si rivela indispensabile per
garantire l’attuazione efficace di una politica dell’Unione in un settore che è
stato oggetto di misure di armonizzazione”. Questa norma non elenca reati
specifici, ma fa del rispetto di taluni criteri giuridici un prerequisito per
l’adozione di misure in materia penale a livello di Unione. Perciò è
soprattutto in virtù dell'articolo 83, paragrafo 2, del TFUE che trova
particolare giustificazione una politica penale dell’Unione europea e che un
orientamento specifico vuole essere fornito dalla presente comunicazione.
Soprattutto, è in questo campo che le istituzioni dell’Unione devono procedere
a scelte strategiche sull’eventuale ricorso al diritto penale (al posto di
altre misure, come le sanzioni amministrative) quale strumento di applicazione
e definire quali politiche dell’Unione richiedono l’uso del diritto penale come
strumento di applicazione aggiuntivo. Esempio: Le norme dell’Unione sulla condotta sui mercati finanziari sono un
esempio calzante in cui il diritto penale potrebbe rappresentare un utile
strumento aggiuntivo per garantire un’applicazione efficace. Come ha dimostrato
la crisi finanziaria, le norme dei mercati finanziari non sempre sono
sufficientemente rispettate ed applicate. Ciò può gravemente minare la fiducia
nel settore finanziario. Una maggior convergenza, anche in diritto penale, tra
regimi giuridici degli Stati membri può essere utile a prevenire il rischio di
un funzionamento scorretto dei mercati finanziari e può aiutare ad instaurare
parità di condizioni nel mercato interno[13].
Ciò detto, l'articolo 325, paragrafo 4, del
trattato prevede specificamente la possibilità di adottare misure nei settori
della prevenzione e della lotta contro la frode che lede gli
interessi finanziari dell'Unione, un campo in cui esiste già una normativa
pre-Lisbona[14].
È questa una sfera di grande importanza per i contribuenti dell'Unione, che ne
finanziano il bilancio e legittimamente si aspettano misure efficaci contro le
attività illegali che colpiscono il denaro pubblico europeo, ad esempio
nell'ambito dei fondi agricoli e regionali o degli aiuti allo sviluppo
dell'Unione europea[15].
2.
Quali principi dovrebbero ispirare la normativa
dell'Unione in materia penale?
Così come in diritto nazionale, anche a
livello di Unione la normativa in materia penale deve essere presa in
considerazione con cautela. Il diritto penale, che sia europeo o nazionale,
comporta norme che hanno un’incidenza significativa sui singoli. Per questo
motivo, e poiché il diritto penale deve sempre rimanere una misura di ultima
ratio, una nuova normativa esige il rispetto dei principi giuridici
fondamentali.
2.1.
Principi generali da rispettare
Il requisito
generale della sussidiarietà della normativa dell'Unione deve essere
considerato con particolare attenzione nel caso del diritto penale. Ciò
significa che l'Unione europea può legiferare solo se l'obiettivo non può
essere conseguito più efficacemente mediante misure di livello nazionale o
regionale e locale, ma può, a motivo della portata o degli effetti della misura
proposta, essere conseguito meglio a livello di Unione. Inoltre, i diritti fondamentali,
garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
devono essere rispettati in ogni politica dell'Unione. Le misure di diritto
penale incidono sui diritti fondamentali, poiché interferiscono inevitabilmente
con i diritti individuali, che si tratti di quelli di indagati, di vittime o di
testimoni. Infine, possono risultare nella privazione della libertà e pertanto
richiedono particolare attenzione da parte del legislatore.
2.2.
Approccio in due fasi alla normativa in
materia penale
È necessario che il legislatore dell'Unione
proceda in due fasi nel decidere in merito a misure di diritto penale destinate
a garantire l’efficace attuazione delle politiche dell’Unione che hanno formato
l’oggetto di misure di armonizzazione.
2.2.1.
Fase 1: decidere se adottare o meno
misure di diritto penale
· Necessità e proporzionalità – Il diritto penale come strumento di
"ultima ratio" Le indagini e le sanzioni penali possono avere
un impatto significativo sui diritti dei cittadini e producono un effetto
stigmatizzante. Pertanto, il diritto penale deve restare una soluzione di ultima
ratio. Ciò trova riscontro nel principio generale di proporzionalità (quale
sancito dal trattato sull'Unione europea[16]
e, più specificamente per le pene, dalla Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea[17]).
Per le misure di diritto penale a supporto dell'attuazione delle politiche
dell'UE[18],
il trattato prevede esplicitamente la verifica dell'indispensabilità delle
misure di diritto penale per garantire l'attuazione efficace di dette
politiche. Perciò, occorre che il legislatore analizzi se
misure diverse da quelle di diritto penale, ad esempio regimi sanzionatori di
natura amministrativa o civile, non possano garantire a sufficienza
l'attuazione delle politiche, e se il diritto penale possa invece dare ai
problemi una risposta più efficace. Ciò comporterà un esame approfondito nelle
valutazioni d'impatto che precedono ogni proposta legislativa, ivi compresa (a
titolo di esempio e a seconda delle specificità del settore interessato) una
valutazione dell’attitudine dei regimi sanzionatori degli Stati membri a
raggiungere i risultati auspicati, così come una valutazione delle difficoltà
riscontrate dalle autorità nazionali chiamate ad applicare sul campo il diritto
dell'Unione.
2.2.2.
Fase 2: principi che devono ispirare la
decisione sul tipo di misure di diritto penale da adottare
Laddove la fase 1 dovesse dimostrare la
necessità del ricorso al diritto penale, la questione successiva è quali misure
concrete adottare. · Norme minime La legislazione dell'Unione relativa alla definizione
dei reati e delle sanzioni è limitata a “norme minime”
secondo quanto previsto all'articolo 83 del trattato; detta limitazione
esclude la piena armonizzazione. Al tempo stesso, il principio della certezza
del diritto impone che la condotta da considerarsi criminosa sia definita
chiaramente. Tuttavia, una direttiva dell'Unione europea in
diritto penale non ha alcun effetto diretto sui cittadini, in quanto deve prima
essere attuata nell'ordinamento nazionale. Pertanto, i requisiti di certezza
del diritto non sono gli stessi del diritto penale nazionale: ciò che è
importante è la chiarezza per il legislatore nazionale quanto ai risultati che
devono essere realizzati nel dare attuazione alla normativa dell'Unione. Con riferimento alle sanzioni, possono
essere "norme minime" i requisiti di alcuni tipi di pene (ad esempio,
ammende, reclusione, esclusione), i relativi livelli o la definizione valida
per tutta l'Unione di ciò che è da considerarsi circostanza aggravante o
attenuante. In ogni caso, lo strumento dell'Unione può solo definire quali
sanzioni devono essere "come minimo" a disposizione dei giudici in
ogni Stato membro. · Necessità e proporzionalità La condizione della "necessità"
descritta in precedenza trova applicazione anche alla decisione sulle misure di
diritto penale da includere in un dato strumento legislativo. La "verifica
della necessità" è tanto più importante quanto più dettagliate sono le
misure previste, relativamente al tipo ed al livello di sanzioni richieste agli
Stati membri. Trova poi applicazione il requisito esplicito della Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione europea[19]
secondo cui "le pene inflitte non devono essere sproporzionate rispetto al
reato". · Prove fattuali chiare Per stabilire la necessità di norme minime di
diritto penale, le istituzioni dell’Unione devono poter fare affidamento su
prove fattuali chiare relative alla natura del reato in questione o dei suoi
effetti, nonché alla situazione di discrepanza giuridica che si riscontra in
tutti gli Stati membri e che potrebbe mettere a repentaglio l’applicazione
efficace di una politica dell’Unione oggetto di armonizzazione. È per questo
che l’Unione necessita che le autorità nazionali mettano a sua disposizione
dati statistici al fine di valutare la situazione da un punto di vista
fattuale. Nell’ambito del suo intervento di follow up, la Commissione
svilupperà piani per la raccolta di ulteriori dati statistici e prove per poter
intervenire nei settori menzionati dall’articolo 325, paragrafo 4 e
dall’articolo 83, paragrafo 2. · Adattare le sanzioni ai reati L’elaborazione di una normativa in materia
penale, specialmente al fine di assicurare l’efficacia delle politiche
dell’Unione, esige anche un'attenta valutazione, tra l’altro, delle seguenti
questioni: –
se includere o meno tipologie di sanzioni diverse
dalla reclusione e dalle ammende, per garantire il massimo livello di
efficacia, proporzionalità e dissuasività e se siano necessarie misure
aggiuntive come la confisca dei beni; nonché –
se imputare alle persone giuridiche una
responsabilità penale o non penale, in particolare con riferimento a sfere di
criminalità in cui entità giuridiche svolgono un ruolo particolarmente
importante come autori di reati. Quale può essere il contenuto di
norme minime di diritto penale dell’Unione? La definizione dei reati, ossia la descrizione della condotta
considerata criminosa, comprende sempre la condotta dell'autore principale;
nella maggior parte dei casi, include anche comportamenti sussidiari come
l'istigazione e il favoreggiamento e talvolta si estende anche al tentativo di
commettere il reato. Tutti gli strumenti di diritto penale dell'Unione europea includono
nella definizione la condotta intenzionale, ma in taluni casi comprendono anche
la colpa grave. Alcuni strumenti definiscono inoltre cosa debba intendersi per
circostanze "aggravanti" o "attenuanti" ai fini della
determinazione della sanzione nel caso specifico. In generale, la legislazione dell'Unione copre reati commessi sia da
persone fisiche che da persone giuridiche, come società o associazioni. Queste
ultime possono essere importanti in molti settori, ad esempio la responsabilità
per fuoriuscite di idrocarburi. Tuttavia, la legislazione esistente ha sempre
lasciato agli Stati membri la libera scelta di definire il tipo di
responsabilità delle persone giuridiche con riferimento alla commissione di
reati, dal momento che il concetto di responsabilità penale delle persone
giuridiche non esiste in tutti gli ordinamenti giuridici nazionali. Inoltre, la legislazione dell'Unione può includere norme sulla competenza
giurisdizionale così come altri aspetti considerati parte della
definizione, in quanto elementi necessari per l’effettiva applicazione della
norma. Con riferimento alle sanzioni, il diritto penale dell'Unione europea
può imporre agli Stati membri di adottare, per una determinata condotta, sanzioni
penali effettive, proporzionate e dissuasive. L'effettività implica
che la sanzione sia adeguata all'ottenimento del risultato auspicato, ossia il
rispetto delle norme; la proporzionalità comporta che la sanzione sia
commisurata alla gravità della condotta e che i suoi effetti non vadano oltre
quanto è necessario alla realizzazione dello scopo; e la dissuasività
richiede che le sanzioni costituiscano un adeguato deterrente per i potenziali
autori futuri. Talvolta, il diritto penale dell'Unione europea definisce più
specificamente quali tipi e/o livelli di sanzioni debbano essere applicabili.
Possono essere incluse anche disposizioni relative alla confisca. Lo scopo
primario di un ravvicinamento su scala dell'Unione non è tanto quello di
innalzare i rispettivi livelli di sanzione applicabile negli Stati membri,
quanto piuttosto quello di ridurre il grado di variazione fra gli ordinamenti
nazionali e di assicurare che i requisiti di sanzioni "effettive, proporzionate
e dissuasive" siano realmente rispettati in tutti gli Stati membri.
3.
Quali sono i settori d’intervento dell'Unione europea
in cui il diritto penale dell'Unione potrebbe essere necessario?
Come riconosciuto dal trattato sul
funzionamento dell’Unione europea, le misure di diritto penale possono essere
considerate strumentali all'efficace attuazione delle politiche dell'Unione.
Tali politiche interessano una vasta gamma di materie, in cui negli ultimi
decenni sono state sviluppate norme comuni per il benessere dei cittadini e che
vanno dall'unione doganale e il mercato interno sino alla tutela dell'ambiente.
In tutti questi settori gli Stati membri sono
obbligati a garantire che le violazioni del diritto dell'Unione siano
sanzionate con pene effettive, proporzionate e dissuasive. Di norma, essi hanno
la possibilità di scegliere la natura della sanzione, che può non essere penale
ma anche solo amministrativa. Se la discrezionalità lasciata agli Stati
membri nel dare attuazione al diritto dell'Unione non porta all'auspicata
efficace applicazione, può risultare necessario regolamentare a livello di
Unione, mediante norme minime, quali sanzioni gli Stati membri debbano
prevedere nei loro ordinamenti nazionali. Qualora, in particolare, dall'analisi
dell'attuale normativa sulle sanzioni di natura penale o amministrativa,
emergano sostanziali divergenze fra gli Stati membri che portino ad
un'applicazione incoerente delle norme dell'Unione, verrà preso in
considerazione il ravvicinamento dei livelli delle sanzioni. Se l'intervento dell'Unione risulta
necessario, occorre che il suo legislatore decida se servano sanzioni penali o
siano sufficienti sanzioni amministrative comuni. Questo dipenderà da una
valutazione caso per caso degli specifici problemi di applicazione in un
determinato settore d’intervento sulla base dei principi ispiratori sopra
descritti. In relazione ad una serie di settori
d’intervento armonizzati, è stato deciso che sono necessarie misure di diritto
penale a livello di Unione. Ciò riguarda in particolare interventi per
combattere pratiche gravemente lesive e profitti illegali in taluni settori
economici, al fine di proteggere le attività delle imprese che operano nella
legalità e salvaguardare l'interesse dei contribuenti: · il settore finanziario, ad esempio le manipolazioni del mercato
o l'abuso di informazioni privilegiate[20];
· la lotta alla frode ai danni degli interessi finanziari
dell'Unione europea, per garantire che il denaro dei contribuenti sia tutelato
allo stesso modo in tutta l'Unione. In una recente comunicazione, la
Commissione ha messo a punto una serie di strumenti che dovrebbero essere usati
per rafforzare tale tutela[21],
compresa la procedura penale, le definizioni comuni dei reati e le norme sulla
competenza giurisdizionale. · la tutela dell’euro contro la contraffazione mediante il diritto
penale, per rafforzare la fiducia dell’opinione pubblica nella sicurezza
dei mezzi di pagamento. La Commissione
valuterà ulteriormente i modi in cui il diritto penale può contribuire alla
ripresa economica sostenendo l'azione di contrasto all'economia illegale e alla
criminalità finanziaria. Anche in altri settori d’intervento
armonizzati potrebbe essere ulteriormente esaminato il ruolo potenziale del
diritto penale come strumento necessario per garantire un'applicazione
efficace. A titolo di esempio si può citare: · il trasporto su strada, ad esempio per violazioni gravi delle
norme dell'Unione in materia sociale, tecnica, di sicurezza e di mercato per i
trasporti professionali[22]; · la protezione dei dati personali, in caso di violazioni gravi
delle norme dell'Unione vigenti[23];
· la normativa doganale, quanto al ravvicinamento delle
definizioni degli illeciti doganali e delle relative sanzioni[24] ; · la tutela dell'ambiente, qualora la normativa di diritto penale
esistente in questo settore[25]
richieda un ulteriore rafforzamento in futuro, al fine di prevenire e
sanzionare disastri ambientali; · la politica della pesca, in cui l'Unione europea ha adottato una
campagna di "tolleranza zero" contro la pesca illegale, non
dichiarata e non regolamentata; · le politiche del mercato interno, al fine di contrastare
pratiche illegali gravi come la contraffazione e la corruzione o il conflitto
di interessi non dichiarato nell’ambito di appalti pubblici. Questi sono settori che meriteranno un esame
più approfondito per valutare se e in quali ambiti norme minime che definiscono
i reati e le sanzioni possano risultare essenziali al fine di garantire
l'attuazione efficace della normativa dell'Unione. Detto esame dovrebbe tener conto: della gravità e della natura
della violazione delle norme. Per alcuni comportamenti illegali considerati
particolarmente gravi, una sanzione amministrativa può non essere una risposta
sufficientemente forte. Analogamente, le sanzioni di tipo penale possono essere
scelte quando si ritiene importante mettere in risalto la forte
riprovevolezza per garantire la deterrenza. La registrazione delle condanne
nel casellario giudiziale può avere un particolare effetto deterrente.
Al contempo, i procedimenti penali spesso prevedono una maggiore protezione
dei diritti dell'imputato, il che riflette la gravità dell'imputazione; Si
deve altresì tenere presente l'efficacia del sistema sanzionatorio, così
come la misura in cui e le ragioni per le quali le sanzioni attuali non
permettono l'attuazione auspicata. È opportuno scegliere il tipo di sanzione
considerata più appropriata per ottenere il risultato complessivo in termini di
efficacia, proporzionalità e dissuasività. Una sanzione di tipo amministrativo
può spesso essere comminata ed eseguita in breve tempo, evitando quindi lunghe
e costose procedure. Per questo motivo le sanzioni amministrative possono
essere prese in considerazione in ambiti in cui, ad esempio, gli illeciti non
siano particolarmente gravi o siano particolarmente numerosi, nonché in settori
in cui, per altre ragioni, le procedure e le sanzioni amministrative appaiono
opportune ed efficaci (ad esempio, in valutazioni economiche complesse). In
molti casi, il diritto amministrativo offre anche una gamma più vasta di
possibili sanzioni, adattabili alla situazione del caso, che vanno dalle
ammende e sospensioni di licenze sino all’esclusione da pubblici benefici.
Spesso, quindi, le sanzioni amministrative possono risultare sufficienti o
addirittura più efficaci rispetto a sanzioni penali.
4.
Conclusioni
Pur non alterando in maniera sostanziale la
portata potenziale del diritto penale dell'Unione europea, il nuovo quadro
giuridico introdotto dal trattato di Lisbona aumenta notevolmente le
possibilità di progredire nello sviluppo di una politica penale dell'Unione
coerente, fondata al contempo su un’applicazione efficace e sulla solida tutela
dei diritti fondamentali. Nel definire le modalità con cui l’Unione deve usare
il diritto penale per garantire l'efficace attuazione delle sue politiche, la
presente comunicazione rappresenta un primo passo della Commissione nel
tentativo di creare una politica penale dell'Unione più coerente e coesa.
Occorre che questa politica sia progettata concentrandosi sulle necessità dei
cittadini dell’Unione e sui requisiti di uno spazio europeo di libertà,
sicurezza e giustizia, rispettando appieno la sussidiarietà e il carattere del
diritto penale come ultima ratio. A tal fine, la Commissione, in stretta
collaborazione con il Parlamento ed il Consiglio, redigerà un modello di
linguaggio per guidare il legislatore europeo nella stesura delle disposizioni
di diritto penale che definiscono norme minime sui reati e sulle sanzioni;
questo dovrebbe contribuire ad assicurare coerenza, accrescere la certezza del
diritto e facilitare l’applicazione del diritto dell’Unione. La Commissione
costituirà anche un gruppo di esperti con il compito di assisterla nel
raccogliere elementi fattuali e animare ulteriormente il dibattito su temi
giuridici importanti, per garantire un'attuazione efficace della normativa
dell’Unione negli ordinamenti giuridici penali degli Stati membri. Ciò include
ad esempio: - il rapporto tra regimi
sanzionatori penali e non penali; nonché - l’interpretazione di nozioni di
diritto penale usate regolarmente nella legislazione dell’Unione, come quelle
di “sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive”, “casi di minore entità” o
“concorso nel reato di favoreggiamento”. La Commissione
continuerà a sviluppare negli anni a venire la politica penale dell'Unione
europea, sulla base di un’attenta valutazione delle misure di diritto penale
dell’Unione vigenti e di una consultazione continua degli Stati membri e di
esperti indipendenti. La nostra visione per una politica penale dell'Unione europea coerente
e coesa entro il 2020 Il diritto penale dell’Unione può rappresentare uno strumento
importante per la lotta alla criminalità, in risposta alle preoccupazioni dei
cittadini e a garanzia di un'attuazione efficace delle politiche dell'Unione. Nei settori d’intervento dell’Unione in cui sia identificata una
carenza nell’applicazione, la Commissione valuterà la necessità di nuove misure
di diritto penale sulla base di un’analisi dell'applicazione pratica e nel
pieno rispetto dei principi fondamentali del trattato quali la sussidiarietà e
la proporzionalità. Questo riguarda in particolare la salvaguardia del
funzionamento dei mercati finanziari, la protezione degli interessi finanziari
dell’Unione, la protezione dell’euro contro la contraffazione, le violazioni
gravi al codice della strada, le violazioni gravi delle norme sulla protezione
dei dati personali, gli illeciti doganali, la tutela ambientale, la politica
della pesca e le politiche del mercato interno per contrastare pratiche illegali
come la contraffazione e la corruzione o il conflitto d’interessi non
dichiarato in procedure di appalti pubblici. Dovrebbe esservi un’intesa comune sui
principi ispiratori della normativa dell’Unione in materia penale, quali
l’interpretazione di concetti giuridici di base usati nel diritto penale
dell’Unione e i modi in cui le sanzioni penali possono apportare valore
aggiunto a livello di Unione. Le misure di diritto penale devono essere fermamente ancorate a norme
comuni a tutta l’Unione sui diritti processuali e sui diritti delle vittime,
conformemente a quanto disposto dalla Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione europea. [1] Cfr. Eurobarometro 75, primavera 2011. I principali
quattro settori su cui l’Unione europea dovrebbe concentrarsi sono: la politica
economica e monetaria, la politica d’immigrazione, la politica per la salute e
la lotta contro la criminalità. [2] Decisione quadro 2002/475/GAI sulla lotta contro il
terrorismo (GU L 164, del 22.6.2002, pag. 3); decisione quadro 2004/757/GAI riguardante
la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e
alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti (GU L
335 dell’11.11.2004, pag. 8); direttiva 2011/36/UE concernente la prevenzione e
la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime, e
che sostituisce la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI (GU L 101 del
15.4.2011, pag. 1); convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari
delle Comunità europee (GU C 316 del 27.11.1995, pag. 49). [3] Cfr., tuttavia, le sentenze della Corte di giustizia
dell’Unione europea nelle cause C-176/03 e C-440/05. [4] Direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente
(GU L 328 del 6.12.2008, pag. 28); direttiva 2009/123/CE che modifica la
direttiva 2005/35/CE relativa all’inquinamento provocato dalle navi e
all’introduzione di sanzioni per violazioni (GU L 280 del 27.10.2009, pag. 52);
e direttiva 2009/52 che introduce norme minime relative a sanzioni e a
provvedimenti nei confronti di datori di lavoro che impiegano cittadini di
paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU L 168 del 30.6.2009, pag. 24);
decisione quadro del Consiglio, del 29 maggio 2000, relativa al rafforzamento
della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la
falsificazione di monete in relazione all'introduzione dell'euro (GU L 140 del
14.6.2000, pag. 1). [5] Cfr. articolo 82, paragrafo 1, del TFUE. [6] Cfr. articolo 67, paragrafo 1, del TFUE: “L'Unione
realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti
fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse
tradizioni giuridiche degli Stati membri”. [7] In merito all’esigenza di una maggiore coerenza nello
sviluppare un diritto penale dell’Unione europea, cfr., a titolo di esempio, il
“Manifesto sulla politica criminale europea” 2009 (http://www.crimpol.eu),
stilato da un gruppo di 14 docenti di diritto penale provenienti da 10 Stati
membri dell’Unione europea. [8] Nel quadro del previgente trattato CE, pur essendo la
decisione quadro il classico strumento per legiferare in materia penale
nell’ambito del cosiddetto “terzo pilastro”, alcune direttive contenenti misure
di diritto penale sono già state adottate: per garantire l’applicazione delle
norme relative alla tutela dell’ambiente, contro l’inquinamento originato dalle
navi e contro l’impiego di cittadini il cui soggiorno è irregolare (direttive
2008/99/CE, 2009/123/CE e 2009/52/CE), sulla base della giurisprudenza della
Corte di giustizia (C-176/03). Il ravvicinamento delle tipologie e dei livelli
di sanzione era possibile solo mediante decisioni quadro (C-440/05). [9] Cfr. il protocollo n. 1 “sul ruolo dei parlamenti
nazionali nell’Unione europea” e il protocollo n. 2 "sull’applicazione dei
principi di sussidiarietà e di proporzionalità”, in particolare l’articolo 7,
paragrafo 2. [10] Cfr. la comunicazione della Commissione “Strategia per
un'attuazione effettiva della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea”, COM(2010) 573 definitivo, del 19.10.2010. [11] Cfr. i protocolli nn. 21 e 22. [12] Cfr. le decisioni quadro e la direttiva citate alla nota
3. Diverse fra queste decisioni quadro saranno riesaminate alla luce del
trattato di Lisbona nei prossimi anni, in particolare nel 2012 la decisione
quadro 2000/383 modificata dalla decisione quadro 2001/888. [13] Cfr. la comunicazione della Commissione "Potenziare i
regimi sanzionatori nel settore dei servizi finanziari", COM(2010) 716
definitivo dell'8.12.2010, pag. 14. 2010. [14] Cfr. la Convenzione del 1995 sulla tutela degli interessi
finanziari dell'Unione europea e i relativi protocolli, nonché il regolamento
(CE, EURATOM) n. 2988/95 del Consiglio, del 18.12.1995, relativo alla tutela
degli interessi finanziari delle Comunità, relativo alle sanzioni amministrative
(GU L 312 del 23.12.1995, pag. 1). [15] Cfr. la comunicazione della Commissione “La tutela degli
interessi finanziari dell’Unione europea attraverso il diritto penale e le
indagini amministrative. Una politica integrata per salvaguardare il denaro dei
contribuenti", COM(2011) 293 definitivo, del 26.5.2011. [16] Articolo 5, paragrafo 4, del TUE. [17] Articolo 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea. [18] Articolo 83, paragrafo 2, del TFUE. [19] Articolo 49 della Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione europea. [20] Cfr. la comunicazione della Commissione "Potenziare i
regimi sanzionatori nel settore dei servizi finanziari", COM(2010) 716
definitivo dell'8.12.2010, pag. 14. [21] Cfr. la comunicazione della Commissione “La tutela degli
interessi finanziari dell’Unione europea attraverso il diritto penale e le
indagini amministrative. Una politica integrata per salvaguardare il denaro dei
contribuenti", COM(2011) 293 definitivo, del 26.05.2011, pag. 10. [22] Documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC
(2011) 391 del 28.3.2011, che accompagna il Libro bianco "Tabella di
marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti - Per una politica dei
trasporti competitiva e sostenibile", COM(2011) 144 del 28.3.2011, punto
176. [23] Cfr. la comunicazione della Commissione "Un approccio
globale alla protezione dei dati personali nell'Unione europea", COM(2010)
609 definitivo, del 4.11.2010, pag. 9. [24] Cfr. la comunicazione della Commissione "Creare uno
spazio di libertà, sicurezza e giustizia per i cittadini europei - Piano
d'azione per l'attuazione del programma di Stoccolma", COM(2010)171
definitivo, del 20.4.2010, pag. 22. [25] Direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente (GU
L 328 del 6.12.2008, pag. 28); e direttiva 2009/123/CE che modifica la
direttiva 2005/35/CE relativa all’inquinamento provocato dalle navi e
all’introduzione di sanzioni per violazioni (GU L 280 del 27.10.2009, pag. 52).