52003DC0445

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLE COMUNITÀ E LOTTA CONTRO LA FRODE - RELAZIONE ANNUALE 2002

INDICE

Introduzione

Titolo I - Le attività comunitarie a tutela degli interessi finanziari delle Comunità e per lottare contro la frode: principali sviluppi nel 2002

1. Una politica antifrode globale e coerente

1.1. Associazione dei paesi candidati a una politica di prevenzione e di lotta contro la frode

1.2. Rafforzare gli strumenti giuridici di rilevamento e di controllo e le sanzioni

2. Collaborare con gli stati membri e con i paesi terzi

2.1. La collaborazione con le autorità competenti nella lotta contro alcune forme di criminalità

2.2. La cooperazione con paesi terzi

3. Un'impostazione interistituzionale diretta a prevenire e combattere la corruzione

3.1. Il quadro interistituzionale

3.2. Istanze disciplinari e specializzate

4. Il rafforzamento della dimensione penale

4.1. La dimensione penale in materia di tutela degli interessi finanziari

4.2. La cooperazione giudiziaria in materia penale

5. Monitoraggio del programma d'azione 2001-2003

Titolo II - Attuazione dell'articolo 280 da parte degli Stati membri nel 2002 - Provvedimenti adottati per tutelare gli interessi finanziari della Comunità

6. Testi che concorrono all'applicazione dell'articolo 280 del trattato CE - i principali sviluppi legislativi, regolamentari e amministrativi

7. Testi che concorrono all'applicazione della Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari della Comunità

8. Organizzazione dei servizi incaricati della tutela degli interessi finanziari delle Comunità

9. Coordinamento dei servizi all'interno degli Stati membri

Titolo III - Statistiche e analisi

10. La situazione nel 2002

10.1. Introduzione

10.2. Casi comunicati dagli Stati membri

10.3. Casi oggetto d'indagini da parte dell'OLAF

11. Analisi specifica: tendenze

12. Seguito finanziario

ALLEGATI STATISTICI

ALLEGATO DEL TITOLO I: MONITORAGGIO DEL PROGRAMMA D'AZIONE PER IL PERIODO 2001-2003

allegato della parte II: applicazione dell'articolo 280 da parte degli stati membri nel 2002-

Introduzione

Il trattato CE prevede che la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, ogni anno presenti al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulle misure prese in applicazione dell'articolo 280 del trattato stesso. Per illustrare il principio della responsabilità condivisa dagli Stati membri e dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari della Comunità, come l'anno scorso la relazione presenta l'azione da tre punti di vista: le iniziative comunitarie, le misure degli Stati membri, i risultati dell'intervento operativo realizzato dagli Stati membri e la Commissione per rilevare le attività lesive degli interessi finanziari e combattere le frodi. La Commissione, in particolare, ha la responsabilità di mettere a punto la politica di tutela degli interessi finanziari e di illustrare iniziative politiche e legislative a tal fine.

La prima parte della relazione segue la logica dell'approccio strategico globale antifrode 2000-2005 [1], concentrandosi sui fatti salienti dell'attività durante il 2002. In questa parte, un anno prima dell'adesione, la Commissione ha tenuto a sottolineare gli sforzi compiuti per inserire i paesi candidati in tale processo. Inoltre, la maggior precisione delle informazioni fornite quest'anno dagli Stati membri permette di evidenziare ulteriormente l'interesse di una sana organizzazione dei diversi livelli di controllo, comprese le indagini finalizzate specificatamente alla lotta antifrode. La presentazione è inframmezzata da alcuni casi esemplari.

[1] Comunicazione della Commissione - Tutela degli interessi finanziari delle Comunità - Lotta contro la frode. Per un approccio strategico globale (COM(2000) 358 def. del 28.06.2000).

La relazione contiene inoltre un bilancio completo e dettagliato sulle misure previste per l'anno 2002 nel programma d'azione 2001-2003 [2] in allegato; in particolare, le tabelle sintetiche riportano gli elementi essenziali in termini di responsabilità, calendario e seguito per valutare lo stato di avanzamento del programma. Per il periodo 2004-2005, la Commissione preparerà un nuovo programma d'azione basato sull'approccio strategico globale 2000-2005, che naturalmente terrà conto delle raccomandazioni contenute nella relazione sulla valutazione dell'attività dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode [3], del parere del Comitato di sorveglianza che l'affianca e degli orientamenti stabiliti dalle altre istituzioni.

[2] Riguardo all'attuazione della strategia globale 2001-2005, si veda il programma d'azione 2001-2003 relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (COM(2001) 254 def. del 15.05.2001).

[3] Relazione valutativa delle attività dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) a norma dell'articolo 15 dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e (EURATOM) n. 1074/1999 del Consiglio (COM(2003) 154 del 02.04.2003).

La seconda parte riguarda specificatamente le misure prese dagli Stati membri in attuazione dell'articolo 280 e contiene alcune informazioni da loro trasmesse circa la propria attività di controllo e i relativi risultati [4]. Essa dà conto degli sforzi degli Stati membri per garantire il maggior grado possibile di complementarità e coerenza all'azione dei servizi di controllo e d'indagine nazionali sotto il profilo della sorveglianza delle azioni, l'audit dei sistemi e le indagini antifrode.

[4] In particolare, le relazione annuali degli Stati membri previste dall'articolo 17, paragrafo 3 del regolamento (CE, EURATOM) n. 1150/2000 del Consiglio, del 22 maggio 2000, recante applicazione della decisione 94/728/CE, Euratom, relativa al sistema delle risorse proprie della Comunità (GU n. L 130 del 31.05.2000).

La terza parte illustra i dati statistici riguardanti il livello delle frodi e delle altre irregolarità, nonché i risultati in termini di recupero e di azione degli Stati membri e dei servizi della Commissione.

I risultati sono esaminati sotto il profilo del rilevamento delle frodi e di altre irregolarità notificate dalle amministrazioni nazionali conformemente agli obblighi previsti dai regolamenti settoriali. Considerata l'incompletezza e scarsa omogeneità dei dati ricevuti l'anno scorso, la Commissione rende conto in primo luogo dei progressi realizzati a livello della trasmissione elettronica dei dati e, in un secondo momento, s'impegna a procedere ad una prima analisi delle tendenze associate alle irregolarità comunicate conformemente a un'impostazione di bilancio (entrate/uscite) e settoriale che riflette le grandi politiche comunitarie.

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La relazione 2002 illustra in generale l'articolazione delle competenze tra i vari attori e la convergenza dell'azione ai livelli comunitario e nazionale. Le informazioni fornite dagli Stati membri [5] consentono infatti di documentare meglio l'attività dei diversi servizi che contribuiscono alla tutela degli interessi finanziari. Analizzando queste informazioni, la Commissione ha constato una migliore copertura dei rischi, in particolare sotto il profilo del controllo, indipendentemente che si tratti di controlli della regolarità delle operazioni, audit di sistemi o indagini e azione penale. La coerenza rilevata tra le varie funzioni, che comprendono l'azione specifica antifrode conformemente ai quattro assi dell'approccio strategico, si manifesta sia a livello comunitario (Titolo I) che di Stati membri (Titolo II). Partendo dalle comunicazioni degli Stati membri sulle frodi e le altre irregolarità rilevate, il titolo III chiarisce ulteriormente i sistemi di controllo e di indagine, il loro adattamento al tipo di rischio e i relativi risultati in termini di recupero. La presentazione conferma dunque la logica della complementarità raccomandata dall'approccio strategico globale di lotta contro la frode, che permette alla Commissione di ottimizzare i mezzi di cui dispone la Comunità a complemento dell'azione specifica dei singoli Stati membri.

[5] Sulla base di queste informazioni, sono possibili confronti con alcune constatazioni contenute nella relazione sull'applicazione del precedente articolo 209A del trattato CE (cfr. PROTEZIONE DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLA COMUNITÀ - DOCUMENTO DI SINTESI dell'analisi comparata delle relazioni presentate dagli Stati membri sulle misure adottate a livello nazionale per lottare contro lo spreco e la distrazione delle risorse comunitarie (COM(95) 556 del 13.11.1995) e relativo complemento sui controlli e le sanzioni amministrative (SEC(2000) 843 def. del 24.05.2000).

Titolo I - Le attività comunitarie a tutela degli interessi finanziari delle Comunità e per lottare contro la frode: principali sviluppi nel 2002

La Commissione ha fissato i propri obiettivi politici generali in materia di tutela degli interessi finanziari nell'approccio strategico globale adottato il 28 giugno 2000 [6] per il periodo 2001-2005. Essa rende conto di tali obiettivi regolarmente, in particolare mediante la presente relazione. L'approccio comprende le iniziative comunitarie in questo settore, tra cui le azioni ai sensi del titolo VI del trattato dell'Unione europea soprattutto quando interessano la tutela degli interessi finanziari comunitari. L'obiettivo è definire un quadro legislativo e normativo per la tutela degli interessi finanziari consono a tutte le politiche europee e permettere la cooperazione e il partenariato con gli attori sul campo all'interno e all'esterno dell'Unione. In alcuni casi i controlli e le indagini permettono di illustrare la realtà della lotta sul campo contro la criminalità finanziaria finalizzata a prevenire, individuare e contemporaneamente sottoporre a sanzioni i responsabili, nonché riparare il danno economico ove possibile.

[6] COM(2000) 358 def. del 28.06.2000.

L'allegato del Titolo I descrive in modo dettagliato le misure previste dal programma d'azione 2001-2003 attuate nel 2002, mentre la parte che segue pone l'accento su alcuni sviluppi importanti nell'azione svolta dalla Commissione nel 2002 conformemente ai quattro assi dell'approccio strategico globale, oltre che su alcune tematiche orizzontali quali l'organizzazione globale della tutela degli interessi finanziari sotto il profilo del rilevamento, il controllo, le indagini e le sanzioni (monitoraggio finanziario, amministrativo e giudiziario) [7]. In particolare, vengono chiariti gli ultimi preparativi in vista dell'adesione dei paesi candidati.

[7] Grazie agli elementi precisi forniti quest'anno dagli Stati membri circa l'organizzazione dei controlli e il coordinamento dei servizi. Si veda il Titolo II, punto 8 della relazione e il relativo allegato, in particolare i punti 3 e 4.

1. Una politica antifrode globale e coerente

1.1. Associazione dei paesi candidati a una politica di prevenzione e di lotta contro la frode

Raggruppando il controllo finanziario, la gestione finanziaria sana, la tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro la frode in un capitolo specifico per la negoziazione dell'acquis (capitolo 28 - il "controllo finanziario"), la Commissione ha sottolineato l'importanza che attribuisce al fatto che questi paesi gestiscano il proprio bilancio conformemente ai principi di sana gestione finanziaria.

Nel documento strategico del 9 ottobre 2002 intitolato "Verso l'Unione europea allargata" e presentato contestualmente alle relazioni periodiche sui progressi realizzati da ciascun paese candidato in vista dell'adesione, la Commissione ha rimarcato ancora una volta che i finanziamenti della Comunità sono subordinati al rispetto di tutte le condizioni che garantiscono una sana gestione finanziaria dei fondi comunitari [8]. Ciò non comporta solamente portare a termine l'allineamento con l'acquis comunitario legislativo, ma anche (e forse questo rappresenta l'aspetto più importante) l'esistenza di garanzie istituzionali sufficienti.

[8] Si veda ugualmente il punto 43 della risoluzione del Parlamento europeo sulla relazione annuale 2001 sulla tutela degli interessi finanziari adottata il 13 marzo 2003.

Ai sensi del documento strategico, infatti, i paesi candidati sono tenuti a potenziare le proprie strutture e capacità amministrativa per garantire la tutela degli interessi finanziari della Comunità a partire dal secondo semestre 2003.

In tale ambito, le attività di sostegno della Commissione si collocano principalmente su due livelli. Nella fattispecie, parte dei finanziamenti sono stati utilizzati per incoraggiare i paesi canditati a sviluppare a monte una sana gestione finanziaria per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità, secondo un modello di controllo e di audit applicabile non solo ai fondi comunitari ma anche al reddito e le spese nazionali, mentre altre attività erano intese specificatamente a potenziare la tutela di questi interessi e la lotta contro la frode nei paesi candidati. I progressi realizzati in questi due settori strettamente collegati formavano oggetto di un seguito finanziato dalla Commissione ai sensi del capitolo 28 dell'acquis e di relazioni periodiche al Parlamento e al Consiglio. Si sottolinea che la tutela degli interessi finanziari rientra pienamente nel quadro di altri capitoli dell'acquis [9], laddove necessario. Nella presente relazione la Commissione si limiterà tuttavia a evidenziare le azioni intraprese nel quadro del capitolo specifico sul controllo finanziario (Capitolo 28).

[9] La Commissione ha monitorato i progressi in materia di tutela degli interessi finanziari o in settori ad essa collegati anche nel quadro di altri capitoli dell'acquis, segnatamente il capitolo 24 (cooperazione in materia di giustizia e affari interni), 25 (unione doganale) e 29 (disposizioni finanziarie e di bilancio). Per quanto riguarda le risorse proprie tradizionali, ad esempio, ha avviato azioni nel quadro del capitolo 29 dirette ad assicurare che i sistemi amministrativi e contabili dei dieci paesi aderenti rispondano alle disposizioni comunitarie in materia.

1.1.1. Controllo degli strumenti di preadesione (PHARE, SAPARD e ISPA [10])

[10] Istituito nel 1989 per gli aiuti alla Polonia e l'Ungheria, il programma Phare oggi interessa i 10 paesi candidati dell'Europa centrale e orientale e contribuisce circa 11 miliardi di euro a titolo di cofinanziamento per l'assistenza tecnica, il sostegno agli investimenti, il potenziamento delle istituzioni e delle amministrazioni pubbliche e la promozione della coesione economica e sociale. L'obiettivo del programma speciale di preadesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale (SAPARD) è sostenere i paesi candidati nell'affrontare i problemi inerenti l'adeguamento strutturale nel settore agricolo e nelle zone rurali nonché l'attuazione dell'acquis comunitario in materia di politica agricola comune (PAC) e relativa legislazione. Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA) è il precursore del fondo di coesione comunitario per il sostegno dei progetti nel settore dei trasporti e dell'ambiente.

Nel corso degli ultimi dieci anni, con il rafforzarsi dei rapporti con i paesi candidati all'adesione, i finanziamenti comunitari hanno cambiato tipologia e si sono intensificati. A partire dalla fine degli anni 1990, il programma PHARE [11] è stato destinato esclusivamente al processo di adesione, in particolare nei settori della costruzione istituzionale e dell'allineamento con l'acquis. Questo è stato affiancato da sistemi di gestione finanziaria sempre più rigorosi. Al termine di un decennio di trasformazione dinamico, i paesi candidati all'adesione si sono trasformati in economie di mercato nascenti. Nel 2000 i finanziamenti annuali della Comunità sono raddoppiati, portando al livello degli strumenti complementari di preadesione, SAPARD e ISPA, le esigenze di gestione e di controllo più rigorose che si accompagnano alle responsabilità sempre maggiori dei paesi candidati sotto questo profilo.

[11] Il programma PHARE include i 10 paesi candidati dell'Europa centrale e orientale (Bulgaria, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Slovacchia, Slovenia e Romania), mentre Malta e Cipro beneficiano di uno strumento finanziario specifico istituito dal regolamento (CE) n. 555/2000 del Consiglio, del 13 marzo 2000, relativo alla realizzazione di interventi nell'ambito della strategia di preadesione per la Repubblica di Cipro e la Repubblica di Malta (GU n. L 68 del 16.03.2000).

Per quanto riguarda PHARE, il processo di decentralizzazione della gestione (DIS) è stato avviato diversi anni fa ed ora è in corso la transizione verso un "regime di decentramento esteso" (EDIS), che autorizzerà la Commissione a disattendere l'obbligo attualmente in vigore di approvare ex ante la presentazione e l'assegnazione dei progetti.

Lo stato di avanzamento di tale processo varia sensibilmente da un paese all'altro. Gli otto paesi candidati all'adesione dell'Europa centrale e orientale dovrebbero chiedere l'istituzione di agenzie nazionali a fine 2003-inizio 2004, mentre nel caso di Cipro e Malta l'abolizione integrale del controllo ex ante dovrebbe essere accordata nel 2003. L'obbligo di portare a termine la transizione verso la gestione completamente decentralizzata di PHARE alla data dell'adesione è previsto da una clausola del trattato di adesione.

Al fine di garantire un livello elevato di complementarità e il controllo del funzionamento di EDIS, in ogni nuovo Stato membro la capacità di delega sarà preservata per un anno a partire dall'adesione.

SAPARD è il primo regime di aiuto esterno dell'UE ad esser stato realizzato secondo una modalità completamente decentralizzata. Ciò significa che, a partire dal ricevimento della decisione di delega della Commissione, l'agenzia SAPARD è responsabile degli inviti a presentare candidature per gli aiuti, la selezione dei progetti, l'autorizzazione delle sovvenzioni, i contratti con i beneficiari, la gestione della tesoreria e dei debiti, i pagamenti, la tenuta dei conti e i controlli ex post. In base ad un riconoscimento nazionale, il Fondo nazionale autorizza i sistemi di gestione e di controllo attuati secondo i criteri dell'Accordo pluriennale di finanziamento. In qualità di responsabile del Fondo nazionale, l'ordinatore nazionale è garante in toto e responsabile a livello finanziario dei fondi comunitari. I controllori della Commissione eseguono degli audit per verificare, su una base di ragionevole certezza, che il sistema funzionerà secondo le previsioni. In caso di esito positivo dell'audit, viene elaborato un progetto di decisione per accordare la delega della gestione all'agenzia SAPARD, al Fondo nazionale e alle misure previste dall'atto di riconoscimento nazionale.

Nel 2001 e nel 2002, la Direzione generale dell'agricoltura ha deciso di delegare temporaneamente le otto agenzie SAPARD [12] nei paesi aderenti così come in Bulgaria e Romania.

[12] Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica slovacca e Slovenia per quanto riguarda le funzioni e i criteri stipulati dai regolamenti del Consiglio n. 1258/1999, 1266/1999 e 1268/1999 e dal regolamento della Commissione n. 2222/2000. L'audit della procedura di delega verifica la conformità delle procedure nazionali alla convenzione di finanziamento pluriennale e in particolare: - la correttezza, completezza e opportunità dei conti, - l'attuazione della separazione delle responsabilità, - l'esistenza di procedure scritte per ciascuna funzione e operazione nonché di accordi scritti con gli organismi delegati incaricati di svolgere le funzioni di controllo, - l'esistenza presso l'Agenzia Sapard e il Fondo nazionale di un registro di audit completo per ogni voce contabilizzata - la protezione e il controllo integrali del sistema informatico.

Successivamente i servizi della Commissione effettueranno degli audit sulla contabilità per la liquidazione dei conti e sulla conformità delle spese, nonché le rettifiche finanziarie del caso.

La Commissione ha imposto requisiti severi riguardo a SAPARD al fine di garantire con ragionevole certezza che, dopo l'adesione, i fondi agricoli europei saranno gestiti correttamente.

In generale, si può concludere che vi sia una maggiore consapevolezza da parte dei paesi candidati di una sana e moderna gestione finanziaria e che siano applicate nuove metodologie. Con il completamento della procedura di delega per la gestione del programma SAPARD, i paesi candidati hanno soddisfatto le condizioni di base necessarie per assumersi la piena responsabilità dell'esecuzione dei finanziamenti comunitari nel settore dell'agricoltura.

Si sono registrati progressi regolari anche per quanto riguarda ISPA. Le principali esigenze in materia di gestione e controllo finanziari e trattamento delle irregolarità ricalcano da vicino quelle applicabili al Fondo di coesione e i Fondi strutturali. Gli elementi chiave riguardano i controlli finanziari interni che garantiscono l'esattezza delle spese dichiarate, l'adeguamento della capacità di audit interno, una pista di audit sufficiente e l'adeguato trattamento delle irregolarità. L'istituzione di sistemi soddisfacenti per ISPA è dunque una tappa significativa nel processo preparatorio verso la gestione del Fondo di coesione e dei Fondi strutturali. Con l'evoluzione prevista per i paesi candidati verso "EDIS", si profila l'aggiunta di una nuova dimensione a ISPA. La concessione del beneficio di EDIS è sottoposta a un controllo preliminare con cui la Commissione verifica il rispetto delle condizioni e dei criteri specifici inerenti soprattutto alla sana gestione e al controllo in campo finanziario.

Nel 2002, la Commissione ha completato i lavori di verifica avviati l'anno precedente conducendo un secondo ciclo di audit dei sistemi nei paesi ISPA per verificare l'adattamento dei sistemi istituiti per la gestione dei fondi ISPA e la conformità di questi con i requisiti dell'UE. Garantendo un seguito dei precedenti audit e completando la copertura degli organi e dei sistemi di esecuzione, la Commissione ha accertato che i paesi candidati fossero pienamente informati in merito alle norme applicabili alla gestione dei fondi comunitari e che fossero attuati gli elementi chiave dei sistemi di gestione e di controllo. Laddove sono state riscontrate carenze, si è provveduto a formulare raccomandazioni in vista della loro rettifica in un arco di tempo prefissato.

A fine 2002 uno solo dei paesi candidati ha presentato l'atto di candidatura ufficiale a EDIS, mentre durante il 2003 anche gli altri dovrebbero completare in numero significativo la preparazione per l'estensione del decentramento.

La Commissione accorderà inoltre una priorità elevata al controllo finanziario nelle sue relazioni di controllo del novembre 2003 e nella relazione valutativa sull'attuazione degli impegni necessari per programmare i Fondi strutturali. Particolare attenzione sarà riservata ai progressi compiuti nella gestione finanziaria e il controllo nel quadro dei programmi d'azione in vista di accelerare, se del caso, l'azione correttiva.

1.1.2. Sviluppo di una capacità generale di controllo finanziario e di verifica ("controllo finanziario interno pubblico - PIFC")

L'interesse della Commissione per il controllo finanziario e la verifica nei paesi candidati non si limita al controllo degli strumenti di preadesione. Conformemente al principio di equivalenza della protezione dei fondi nazionali e comunitari, la Commissione ha infatti incoraggiato attivamente i paesi candidati a sviluppare una capacità generale di controllo finanziario e di verifica in grado di garantire la gestione finanziaria sana nel settore pubblico, indipendentemente dal fatto che si sappia se i fondi in questione sono nazionali o comunitari.

Inizialmente la domanda di aiuto in questo settore è giunta dai paesi candidati, i quali hanno chiesto consigli sullo sviluppo di strutture di controllo interno efficaci nel quadro della loro transizione verso politiche economiche e finanziarie moderne.

Avendo un interesse diretto per l'istituzione di una gestione finanziaria sana nei paesi candidati prima e dopo l'adesione, la Commissione ha messo a punto un approccio di controllo interno moderno (il controllo finanziario interno pubblico - PIFC), basato sull'esperienza maturata dentro e fuori l'Unione europea. L'approccio comprende tre concetti di base: la responsabilità gestionale di una sana gestione finanziaria dei fondi di bilancio nazionali, dello sviluppo delle capacità di audit interno e della creazione di un organo centralizzato responsabile di sviluppare e armonizzare l'organizzazione e le metodologie dei sistemi di controllo e di verifica.

I principi PIFC coincidono in larga misura con i principi applicabili alla sana gestione finanziaria dei fondi comunitari.

La Commissione ha inoltre finanziato l'istituzione di servizi competenti, in particolare servizi di audit interno presso tutti i ministeri e i servizi per l'armonizzazione centralizzata del controllo interno in tutto il settore pubblico.

Contemporaneamente i paesi candidati hanno ottenuto l'aiuto più mirato degli esperti nazionali, ai sensi delle convenzioni "di gemellaggio", o delle agenzie specializzate.

Insieme questi sforzi hanno portato all'uniformazione delle strategie, le politiche e la legislazione sul controllo interno nei paesi candidati. Nonostante le differenze nei progressi raggiunti, i governi dei paesi candidati in generale hanno appoggiato con forza il modello di controllo interno proposto dalla Commissione.

Poiché l'adozione della legislazione del caso è stata in gran parte completata nella maggior parte dei paesi candidati, l'attenzione è stata spostata dall'analisi e lo sviluppo della legislazione verso la formazione e le misure di attuazione.

1.1.3. Potenziamento della tutela degli interessi finanziari della CE e lotta contro la frode nei paesi candidati

Conformemente agli impegni presi durante le negoziazioni e a seguito di consultazioni approfondite con la Commissione, nel 2002 i paesi candidati hanno intensificato significativamente i propri sforzi per promuovere un efficace servizio di coordinamento antifrode (AFCOS) richiesto per coordinare le attività legislative, amministrative e operative legate alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità.

Alla fine del 2002, il servizio di coordinamento è stato istituito in undici paesi candidati, che sono andati ad aggiungersi ad Estonia, Lituania, Cipro e Slovenia in cui la definizione di queste strutture era stata ultimata nel corso del 2002 [13]. Negli altri paesi candidati, dove già esistevano servizi di questo tipo, le attività svolte nel 2002 hanno sostanzialmente contribuito a rendere completamente operativi i servizi di coordinamento antifrode. In particolare, ciò ha comportato una definizione più precisa delle procedure di cooperazione di AFCOS e dei rapporti tra questo e altre istituzioni o organismi coinvolti nella tutela degli interessi finanziari comunitari, nonché dei rapporti tra AFCOS e OLAF. Inoltre, si è provveduto a potenziare il quadro operativo di AFCOS, ad avviare attività di formazione e ad assumere personale. Queste misure complessivamente hanno contribuito a potenziare la capacità amministrativa dei paesi candidati a reagire qualora fossero rilevati indizi di irregolarità o sospettate frodi. Aumentando l'efficacia delle proprie strutture antifrode, i paesi candidati hanno potuto inoltre dimostrare il proprio impegno per la tutela dei fondi comunitari.

[13] La Bulgaria ha adottato una decisione in merito nel gennaio 2003.

Al fine di permettere alle autorità dei paesi candidati di scambiarsi le prime esperienze relative all'istituzione e l'utilizzo dei servizi di coordinamento antifrode, sono state organizzate riunioni periodiche tra i rappresentati AFCOS dei paesi candidati e i rappresentanti OLAF. La prima riunione si è tenuta a Bruxelles il 7 e l'8 ottobre 2002. Oltre ai servizi di informazione e di indagine, erano presenti anche i servizi dei paesi candidati incaricati di intraprendere azioni legali. Alla riunione sono seguite due sessioni di lavoro parallele in cui sono stati coinvolti, da un lato, i pubblici ministeri dei paesi candidati e i magistrati dell'unità "magistrati, consiglio e seguito giudiziario" dell'Ufficio e, dall'altro, i rappresentanti AFCOS dei paesi candidati, gli investigatori dell'Ufficio e i membri dei Servizi di informazione. In seguito si sono svolte altre riunioni.

Tali riunioni rappresentano un utile forum per scambiare informazioni ed esperienze e per monitorare gli sforzi dei paesi candidati per potenziare le strutture amministrative in vista della tutela degli interessi finanziari comunitari.

In futuro queste attività e altre forme di collaborazione tra l'OLAF e i paesi candidati riceveranno sostegno nel quadro di un programma specifico, il programma PHARE "antifrode" [14] multipaese adottato il 16 maggio 2002. Il programma prevede una sovvenzione pluriennale, per un totale di 15 milioni di euro, in tre settori principali: la creazione di strutture antifrode, l'installazione di reti di telecomunicazione e banche dati e il potenziamento della competenza operativa delle strutture di coordinamento antifrode e della cooperazione con la polizia e le autorità giudiziarie. L'attuazione del programma è iniziata nel 2003 [15].

[14] Phare multipaese relativo alla lotta contro le frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità (PH/2002/1412).

[15] In aggiunta al programma antifrode multipaese PHARE, l'aiuto PHARE nei settori della giustizia e degli affari interni, le dogane e le frontiere in passato, adesso e in futuro ha un'incidenza positiva sulla capacità globale della lotta contro la frode.

A livello operativo, su alcuni casi concreti l'Ufficio collabora già da tempo con le autorità dei paesi candidati, come illustrato dal caso seguente.

Frode di una società di consulenza - aiuto esterno ai paesi candidati

Nel luglio 2002, conformemente all'articolo 3 del regolamento n. 1073/99, l'OLAF ha avviato un'indagine in base alle informazioni ricevute dalla delegazione CE in Croazia, che denunciavano la possibilità di una doppia fatturazione da parte di una società tedesca nel quadro dei finanziamenti a una ditta di consulenza in materia di armonizzazione del diritto nazionale con il diritto comunitario. L'impatto finanziario è calcolato a circa 110.000 euro, principalmente a carico di finanziamenti PHARE e OBNOVA. L'Ufficio ha riscontrato prove di irregolarità legate a progetti gestiti dalla società tedesca in Slovacchia, nella Repubblica ceca e in Croazia, tra cui una sovrafatturazione e una doppia fatturazione, ed ha allertato il pubblico ministero ceco. La polizia ceca ha provveduto alla perquisizione degli uffici, sequestrando computer, dati e migliaia di documenti. Le prove raccolte dall'Ufficio sono state trasmesse al Procuratore generale di Berlino. È stato quindi emesso un mandato di arresto, con cui le autorità tedesche hanno arrestato un sospetto. La sentenza dovrebbe essere pronunciata nel 2003.

La delegazione CE ha sospeso il progetto in Croazia per mancanza di risultati a fine agosto 2002, poco dopo l'inizio dell'indagine.

I progetti nella Repubblica ceca e in Slovacchia sono stati completati con soddisfazione delle rispettive autorità nazionali conformemente ai riconoscimenti in materia di gestione decentralizzata dei fondi comunitari.

In attesa della sentenza di Berlino, per tutelare gli interessi finanziari della Comunità la Commissione nel frattempo ha fatto il necessario per sospendere il pagamento alle autorità ceche di un importo pari all'insieme dei fondi da recuperare per due progetti della stessa impresa tedesca in corso nella Repubblica ceca.

Per facilitare la notifica di irregolarità prevista dagli strumenti di preadesione (PHARE, ISPA, SAPARD) e dalla legislazione comunitaria, l'Ufficio si è impegnato a fornire alle amministrazioni dei paesi candidati i terminali del sistema informatico antifrode AFIS [16]. Attualmente sono in servizio quindici terminali di questo tipo, che assicurano la copertura di dieci paesi candidati. Contemporaneamente è stato aggiunto un aiuto per la notifica delle irregolarità nell'ambito degli strumenti di preadesione al fine di garantire una chiara comprensione delle procedure applicabili.

[16] Riguardo ad AFIS, si veda anche il punto 2.1.

1.2. Rafforzare gli strumenti giuridici di rilevamento e di controllo e le sanzioni

Una politica efficace di tutela degli interessi finanziari comporta la mobilitazione di tutte le autorità interessate a livello comunitario e nazionale. La gestione dei fondi comunitari è decentralizzata all'80% e percepire le risorse proprie della Comunità è responsabilità degli Stati membri [17]. I servizi della Commissione peraltro gestiscono direttamente una parte del bilancio garantendo la sana gestione finanziaria del sistema nel suo complesso.

[17] Si veda la seconda parte della relazione in cui gli Stati membri rendono conto dell'organizzazione dei propri servizi incaricati di gestire i fondi, verificarne l'utilizzo appropriato, riscuotere i dazi e recuperare gli importi indebitamente versati e le entrate perse.

Quanto riportato di seguito illustra in che modo il sistema globale di controllo, di monitoraggio e di sanzione attuato a livello comunitario e degli Stati membri è finalizzato a garantire il funzionamento complementare dei diversi livelli di responsabilità nel rispetto dei principi di efficacia e di equivalenza della tutela degli interessi finanziari nel territorio dell'Unione europea e rispecchia la presentazione fatta quest'anno dagli Stati membri nel titolo II della relazione circa l'organizzazione dei controlli e delle indagini e il coordinamento dei servizi nazionali che concorrono alla tutela degli interessi finanziari e ad alcune analisi presentate nel titolo III sulla notifica delle frodi e di altre irregolarità.

1.2.1. Rilevamento e controllo

Sul piano dei controlli la seconda parte della relazione evidenzia che gli Stati membri contribuiscono alla tutela degli interessi finanziari innanzitutto tramite un'ampia sorveglianza delle operazioni (transazioni commerciali, programmi o progetti) e una verifica sistematica della regolarità delle procedure. Questo approccio è completato da strategie di audit di sistema e di controllo dell'utilizzo dei fondi. Infine, in caso di sospetta frode, i servizi competenti svolgono indagini per indagare i fatti o i comportamenti irregolari che possono comportare responsabilità individuali sul piano amministrativo o penale. A tal proposito il titolo III, e in particolare il punto 11.3, partendo dalle comunicazioni degli Stati membri sulle frodi e le altre irregolarità permette di constatare che in alcuni settori il sistema di controllo globale scelto da uno Stato membro influisce sul recupero (peso dei pagamenti sospesi prima della chiusura dei programmi, percentuale dei recuperi a posteriori). Vengono inoltre avanzati suggerimenti (in particolare al punto 11.2) per adattare le strategie di controllo e di indagine al tipo di rischio (caso con importi elevati, settori o prodotti caratterizzati da una forte percentuale di irregolarità).

A livello comunitario i controlli per la tutela degli interessi finanziari sono strutturati in maniera simile. Nella fattispecie, quelli relativi alla regolarità e la corretta applicazione della legislazione del caso vengono effettuati in collaborazione con gli Stati membri dalle direzioni generali ordinatrici, le quali sono inoltre responsabili dei controlli sull'utilizzo dei fondi e degli audit di sistema previsti dai diversi regolamenti settoriali insieme alle amministrazioni nazionali. I controlli spesso avvengono in stretta collaborazione come emerge di seguito. In caso di carenze, la Commissione adotta le misure appropriate.

Sviluppo del "riconoscimento" sugli audit congiunti delle risorse proprie tradizionali

Nel quadro del "riconoscimento" sugli audit congiunti, la Commissione e i servizi di audit interno di alcuni Stati membri collaborano nel settore delle risorse proprie tradizionali per facilitare lo scambio di esperienze, conoscenze e tecniche in materia di audit interno. In base a questo approccio, il servizio di audit interno dello Stato membro in questione svolge il controllo conformemente a un modulo appropriato [18] relativo all'ambito doganale e/o contabile prescelto. Al termine dei lavori, presenta una relazione all'amministrazione nazionale e alla Commissione la quale, dopo aver esaminato i risultati degli audit svolti e verificato i documenti di lavoro e la metodologia utilizzata, redige la propria relazione. In condizioni normali, le eventuali anomalie, specifiche o strutturali, sono oggetto di una regolarizzazione di bilancio. Nel caso in cui l'analisi dei sistemi permetta di qualificare l'anomalia come strutturale, la Commissione sarà informata delle misure proposte dallo Stato membro per ovviare alle debolezze del sistema. La Commissione e gli Stati membri, segnatamente la Danimarca, l'Austria e i Paesi Bassi che sono i pionieri in questo settore, hanno ottenuto un beneficio significativo nello svolgere i controlli secondo questo approccio. Nei tre Stati membri citati sono già stati effettuati sette controlli di questo tipo, di cui tre nel 2002.

[18] Attualmente sono disponibili i seguenti moduli: Libro pratico, compresa la contabilità A, Transito esterno (T1 e TIR), Deposito, Sistemi di preferenze generalizzate, Perfezionamento attivo, Contabilità separata.

Missioni di audit dei Fondi strutturali

Come dimostrano anche i dati forniti dagli Stati membri sugli effettivi addetti ai controlli [19], i sistemi nazionali di rilevamento, comunicazione e monitoraggio delle irregolarità presentano alcune carenze. Il miglioramento in questo settore è stato identificato come prioritario [20] e la Commissione si è impegnata, nel quadro della procedura di scarico dell'esercizio 2000, a svolgere audit per verificare l'applicazione del regolamento n. 1681/94 per i Fondi strutturali e del regolamento n. 1831/94 per il Fondo di coesione. In particolare, gli audit vertono su 1) la verifica dei sistemi nazionali di notifica delle irregolarità per i fondi strutturali e il fondo di coesione e 2) l'applicazione dell'articolo 8 del regolamento n. 438/2001 e dell'articolo 3 del regolamento n. 448/2001, che riguardano rispettivamente la contabilizzazione degli importi da recuperare e le procedure di rettifica finanziaria.

[19] Si veda il Titolo II della relazione.

[20] Si veda il Libro bianco sulla riforma (Azione 97) e la comunicazione adottata in merito dalla Commissione il 7 agosto 2001 (doc. C(2001) 2517 sul miglioramento del monitoraggio e del controllo finanziario dei fondi strutturali). Si veda inoltre il punto 1.2.2 del Programma d'azione 2001-2003.

Le conclusioni e le raccomandazioni di questi audit, svolti tra il novembre 2002 e il gennaio 2003, saranno trasmesse a tutti gli Stati membri interessati nonché al Parlamento europeo, il Consiglio e la Corte dei conti nel corso del 2003.

I diversi tipi di controllo e di indagine contribuiscono alla tutela degli interessi finanziari comunitari e, in tal senso, è determinante il coordinamento delle autorità competenti. In questo modo, le anomalie rilevate dai servizi incaricati di svolgere i controlli di routine o al momento di un audit possono portare a una indagine più approfondita sulla responsabilità individuale degli operatori. Quest'ultimo tipo di azione operativa mirata alla ricerca di fatti o comportamenti irregolari suscettibili di condurre ad azioni amministrative o penali è di competenza dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode [21]. L'indagine che segue illustra la complementarità dei controlli.

[21] Si veda la citata valutazione delle attività dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (COM(2003)153 del 02.04.2003), in particolare il punto 1.1.2.

Caso di frode nel settore della trasformazione dei prodotti agricoli

Nel corso del 2002, l'OLAF ha ricevuto informazioni circa il mancato rispetto da parte di una impresa di trasformazione del prezzo minimo da versare ai produttori di pesche per la campagna 2000/2001 in Grecia. Nel quadro di una indagine esterna ai sensi del regolamento (CE) n° 1258/1999 relativo al finanziamento della politica agricola comune e del regolamento (CE) n. 2185/96, l'Ufficio ha effettuato controlli sul posto presso alcuni operatori economici verificando tali informazioni. Le irregolarità riguardavano di fatto almeno 8 cooperative. Nel gennaio 2003, la relazione d'indagine calcolava a 1.472.023 euro l'importo da recuperare. Le autorità giudiziarie greche sono state avvisate ed hanno avviato un'indagine. Come fa normalmente, nel febbraio 2003 l'Ufficio, insieme alla direzione generale dell'Agricoltura, ha trasmesso le proprie raccomandazioni al Ministero dell'agricoltura greco. È stato predisposto un seguito giudiziario e amministrativo.

I diversi approcci ai controlli descritti sopra sono complementari; tuttavia, come emerge dal titolo II della relazione, la percentuale estremamente limitata (8% in media per l'insieme dei settori) degli effettivi a livello nazionale incaricati di svolgere i controlli antifrode (servizi d'indagine dei ministeri, organi di polizia e autorità giudiziarie) può indicare una considerazione insufficiente della dimensione penale associata a gravi comportamenti pregiudizievoli per le finanze pubbliche comunitarie. In questo contesto, l'OLAF si impegna, conformemente al principio di sussidiarietà, ad orientare le proprie capacità d'indagine laddove l'azione degli Stati membri appare meno efficace. Nonostante le difficoltà ad organizzare sul campo [22] indagini mirate sugli operatori e le imprese, l'OLAF, che è investito dal legislatore di poteri d'indagine amministrativa propri [23], ha infatti la facoltà di stringere rapporti diretti con le autorità di polizia e giudiziarie.

[22] La disseminazione settoriale delle basi giuridiche applicabili per i controlli e le verifiche sul posto invocati dall'articolo 9 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 fa sì che, a complemento delle indagini dell'OLAF (cfr. nota precedente), la Commissione preveda di dare un seguito nel 2003 al Programma d'azione 2001-2003 (punto 1.2.2) e di proporre un regolamento del Consiglio. Senza intervenire sui dispositivi esistenti, il regolamento creerebbe una nuova base unica per le indagini antifrode svolte dai servizi d'indagine nazionali su richiesta dell'OLAF e faciliterebbe un monitoraggio efficace e armonizzato dei risultati delle indagini, in particolare rispetto alle norme di confidenzialità e tutela dei dati. Si veda la raccomandazione n. 3 della citata relazione valutativa delle attività dell'OLAF al punto 1.1.2 .

[23] Più in particolare i controlli sul posto previsti dal regolamento (CE) n. 2185/96 e le missioni comunitarie antifrode nei paesi terzi ai sensi del regolamento (CE) n. 515/97. Si veda la relazione valutativa prevista "articolo 15", raccomandazione n. 3. Al fine di potenziare i poteri d'indagine dell'OLAF, la Commissione prevede di estendere questo dispositivo al settore delle spese dirette.

1.2.2. Garantire una gestione più efficace del seguito finanziario e inasprire le sanzioni

La Commissione è tenuta a monitorare le procedure di recupero dei fondi comunitari versati indebitamente negli Stati membri e riferire in merito nel conto di gestione annuale [24]. In quest'ottica, nel 2002 sono state adottate misure significative in materia di recupero. Inoltre, gli sforzi importanti avviati dalla Commissione nel 2000 per rinnovare le norme della gestione finanziaria all'interno delle istituzioni hanno portato all'adozione di un nuovo regolamento finanziario [25] nel 2002.

[24] La Commissione, conformemente al regolamento finanziario, prepara il conto di gestione e il bilancio consolidati dell'esercizio chiuso per il 1° maggio dell'esercizio successivo.

[25] Nuovo regolamento finanziario: regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU n. L 248 del 16.09.2002); nuove modalità di esecuzione: regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d'esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio (GU n. L 357 del 31.12.2002).

1.2.2.1. Migliorare l'efficacia e chiarire i compiti concernenti la gestione decentralizzata dei fondi comunitari

Dal punto di vista finanziario, spetta agli Stati membri o paesi terzi procedere al recupero presso i beneficiari finali e versare gli importi recuperati alla Commissione (per le statistiche di settore, si veda il titolo III). Ciò vale per i fondi versati indebitamente nel quadro delle politiche comunitarie attuate secondo una modalità decentrata (FEAOG-Garanzia, Fondi strutturali, aiuto esterno). Ai sensi della legislazione esistente, la Commissione da parte sua è tenuta a monitorare le procedure di recupero attuate dagli Stati membri e applicare, se del caso, le procedure di liquidazione [26]. La lentezza di queste procedure e l'accumulo dei crediti comunitari sono motivo di preoccupazione sia per la Commissione che la Corte dei conti e l'Autorità di bilancio, e in particolare il Parlamento europeo che la evoca regolarmente nelle sue risoluzioni sulla tutela degli interessi finanziari [27].

[26] Al 30 giugno 2002, dopo quasi trent'anni di esecuzione del bilancio (1972-2000), l'arretrato dei crediti comunitari a seguito del saldo di anticipi o in conseguenza di errori, irregolarità di forma o di merito, e, in casi rari, di frode superava i 3 miliardi di euro, di cui 2,3 miliardi di euro per il FEAOG-Garanzia, 387 milioni di euro per i fondi strutturali e 373 milioni di euro per le spese dirette (cfr. COM(2002) 671, pag. 3).

[27] Punti 6-8 della risoluzione sulla relazione annuale della Commissione per il 2001 del 13 marzo 2003.

Nel quadro dell'attuazione del libro bianco sulla riforma amministrativa interna, la Commissione si è impegnata a migliorare l'efficacia del recupero chiarendo le competenze dei diversi attori [28]. Nella comunicazione del 3 dicembre 2002 [29] finalizzata innanzitutto a verificare l'arretrato di importi legati a irregolarità in attesa di essere recuperati nel settore del FEAOG-Garanzia, la Commissione ha annunciato la costituzione di una task-force di "recupero" temporanea per completare la liquidazione dei casi antecedenti al 1999. I risultati dei lavori di questa cellula saranno presentati nella relazione per il 2003.

[28] Comunicazione della signora Schreyer alla Commissione, del 13 dicembre 2000, sull'azione 96 del libro bianco (COM(2000)200 def./2 del 05.04.2000): "Gestione più efficace dei fondi versati indebitamente" (SEC(2000)2204/3). Si veda anche il punto 1.2.2 del già citato programma d'azione per il 2001-2003.

[29] COM(2002) 671 def. del 03.12.2002.

1.2.2.2. Semplificare la gestione diretta dei fondi comunitari e inasprire le sanzioni

Quanto ai crediti comunitari derivanti dalla gestione diretta della Commissione, il nuovo quadro finanziario [30], applicabile dal 1° gennaio 2003 e dall'attuazione del ruolo della Commissione, applica il principio della separazione delle funzioni (ordinatore, ordinatore delegato, contabile, revisore, inquirente antifrode), migliorando tra l'altro l'accertamento dei crediti comunitari e i metodi di recupero (mediante compensazione, esecuzione delle garanzie preliminari o esecuzione forzata).

[30] Si vedano sopra i riferimenti del nuovo regolamento finanziario, le nuove modalità di attuazione e le nuove disposizioni di procedura interne relative al recupero dei crediti risultanti dalla gestione diretta e al recupero delle ammende, gli importi forfetari e le penalità di mora a titolo dei trattati. Inoltre, al fine di meglio assolvere la responsabilità per il seguito finanziario dei fascicoli trasmessi in sede penale, la Commissione ha chiesto ai propri servizi (OLAF/Servizio giuridico) di preparare un progetto di decisione per abilitare il membro della Commissione responsabile per la lotta antifrode a costituire la Commissione parte civile dinanzi ai tribunali degli Stati membri o dei paesi terzi nelle procedure penali in materia di tutela degli interessi finanziari comunitari.

Sul piano delle sanzioni, il nuovo regolamento finanziario [31] dispone che per un certo periodo siano esclusi dalla partecipazione ad un appalto o a qualsiasi procedura futura gli operatori inaffidabili che forniscono informazioni fuorvianti o fraudolente [32]. Inoltre, sono esclusi dagli appalti i candidati e gli offerenti che si trovano in situazione di conflitto di interessi o che si sono resi colpevoli di false dichiarazioni nel fornire le informazioni richieste ai fini dell'aggiudicazione dell'appalto. Le informazioni che li riguardano sono archiviate in una banca dati centralizzata accessibile anche alle altre istituzioni europee. Le stesse disposizioni di esclusione si applicano ai beneficiari di sovvenzioni. Queste disposizioni non sono del tutto prive di legami con una proposta di direttiva relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici in esame al Parlamento europeo e al Consiglio [33].

[31] In particolare gli articoli 93-95 e 113.

[32] In presenza di un grave errore in materia professionale o di una sentenza per frode, corruzione, partecipazione ad un'organizzazione criminale o qualsiasi altra attività illecita che leda gli interessi finanziari delle Comunità o ancora nel caso in cui, a seguito dell'aggiudicazione di un altro appalto o della concessione di una sovvenzione finanziati dal bilancio comunitario, siano stati dichiarati gravemente inadempienti nell'esecuzione, per inosservanza delle loro obbligazioni contrattuali.

[33] Proposta di direttiva COM (2000) 275 def. del 10.05.2000 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori (GU n. C 29 E del 30.1.2001). La nuova direttiva mira tra l'altro ad obbligare le autorità a escludere gli operatori inaffidabili. Secondo la valutazione del Consiglio e del Parlamento, l'attuazione dell'articolo 46 della proposta di direttiva non richiede la costituzione di un sistema di scambio di informazioni.

2. Collaborare con gli stati membri e con i paesi terzi

Conformemente al trattato CE, articolo 280, paragrafo 3, gli Stati membri sono tenuti ad organizzare, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione [34]. La Commissione assolve la sua responsabilità in particolare garantendo assistenza nel campo dell'intelligenza e nel campo operativo.

[34] La collaborazione naturalmente coinvolge gli Stati membri e l'insieme dei mezzi di cui dispongono, compreso l'apparato repressivo. Pertanto la Commissione e il legislatore hanno dotato l'OLAF dei mezzi necessari per essere l'interlocutore delle autorità di polizia e giudiziarie.

Ciò comporta una collaborazione effettiva con le autorità nazionali quando la Commissione chieda agli Stati membri di avviare un'indagine in base alle informazioni in suo possesso. In funzione della priorità identificata dall'Approccio strategico globale, sotto al titolo «Piattaforma comunitaria di servizi», durante il 2002 la Commissione si è adoperata per potenziare il partenariato nel quadro delle indagini esterne [35], la cui efficacia può essere chiarita da alcune azioni significative.

[35] Nonostante questa collaborazione, come ricordato nella relazione "Articolo 15", la Commissione e l'Ufficio europeo per la lotta antifrode, in applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità fissati dal trattato e dal diritto derivato, assumono una responsabilità propria esercitando i poteri conferiti loro dal legislatore europeo in materia di indagini autonome conformemente all'articolo 3, paragrafo 1 del regolamento n. 1073/1999. Per queste indagini, l'Ufficio è direttamente responsabile del seguito finanziario, amministrativo e giudiziario (si veda sopra il punto 1.2.2.2).

2.1. La collaborazione con le autorità competenti nella lotta contro alcune forme di criminalità

2.1.1. Azione civile congiunta dinanzi alla giustizia americana (frode nel settore delle sigarette)

Gli Stati membri e la Comunità hanno interessi comuni: un esempio perfetto in tal senso è offerto dalla lotta contro il traffico di sigarette che interessa soprattutto i dazi doganali, l'accisa e il gettito IVA, essendo l'IVA in particolare un elemento che costituisce contemporaneamente un'entrata nazionale e una risorsa propria comunitaria.

La Commissione europea, con il sostegno di dieci Stati membri [36], conduce azioni penali negli Stati Uniti nei confronti dei produttori di sigarette che accusa di partecipare a un sistema di contrabbando sul territorio dell'Unione europea. Tra i danni prodotti negli ultimi dieci anni da tale sistema vi sono anche perdite considerevoli per le finanze comunitarie e nazionali. Il fascicolo ha un'ampia risonanza e dimostra una volontà di cooperazione della Comunità e degli Stati membri molto superiore alle normali cause civili. Riguarda un sistema internazionale di contrabbando e riciclaggio del denaro su vasta scala in cui sono coinvolti importi molto elevati. Occorre sottolineare che il traffico di sigarette è collegato ad altre forme molto gravi di criminalità organizzata, in particolare il traffico di droga e il riciclaggio del denaro ad esso associato. Ciò che inizia come utile del traffico di stupefacenti porta al contrabbando nell'Unione europea e in altri paesi, e le entrate di questa attività vengono trasferite nei paesi d'origine delle imprese.

[36] Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Finlandia.

Le azioni civili negli Stati Uniti sono un complemento degli importanti sforzi della Commissione e di tutti gli Stati membri per controllare in maniera efficace il contrabbando di tabacco e il riciclaggio del denaro. Complessivamente questi sforzi hanno avuto un successo notevole. Tuttavia, il contrabbando di sigarette e il riciclaggio del denaro rimangono problemi importanti che incidono pesantemente sulle finanze pubbliche della Comunità e degli Stati membri. Questi ultimi hanno deciso che per risolvere il problema è necessario affrontarne la causa.

Le azioni civili sono state avviate negli Stati Uniti poiché le società imputate sono società di nazionalità americana sospettate di organizzare il contrabbando dagli Stati Uniti, contravvenendo al diritto americano. I tribunali americani sono dunque il foro adeguato per un ricorso basato sulla «legge sulle organizzazioni influenzate dal racket e dalla corruzione» (RICO), che costituisce un importante strumento di lotta contro il crimine organizzato. Inoltre, la giustizia americana permette di ottenere penalità e penalità in giudizio che possono rivelarsi assai utili nella prevenzione di questo tipo di criminalità.

Una prima azione civile, avviata nel novembre 2000 dinanzi allo "United States District Court - Eastern District" di New York contro i fabbricanti di sigarette Philip Morris, R.J. Reynolds e Japan Tobacco è stata respinta per vizio di proceduta. La stessa azione è stata ripresentata nell'agosto 2001 con il coinvolgimento dei dieci Stati membri come co-richiedenti. Il 19 febbraio 2002, il tribunale ha respinto gli argomenti basati sul contrabbando, decisione attualmente in appello. La Commissione, da parte sua, ha presentato nuovamente ricorso contro RJ Reynolds per riciclaggio del denaro, poiché questa opzione era stata preservata dal giudice americano.

Inoltre, il 15 gennaio 2003 [37], il Tribunale di prima istanza ha respinto i reclami delle società Philip Morris, Reynolds e Japan Tobacco presentati in ricorso per far annullare per non competenza l'azione della Commissione europea dinanzi alla giurisdizione americana. Otto paesi dell'UE sostenevano la Commissione in questa procedura con l'appoggio del Parlamento europeo [38]. I richiedenti sono ricorsi in appello.

[37] Sentenza del Tribunale di prima istanza "Philip Morris, Reynolds e Japan Tobacco/Commissione" nelle cause riunite T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 e T-272/01.

[38] Spagna, Francia, Italia, Portogallo, Finlandia, Germania, Grecia e Paesi Bassi

La Commissione desidera sottolineare che tali conclusioni accrescono la motivazione della Comunità a combattere la frode nel momento in cui lede gli interessi finanziari dell'Unione europea.

2.1.2. La cooperazione contro alcune forme di criminalità lesive degli interessi comunitari

Nei settori chiave identificati dall'Approccio strategico globale, la Commissione ha rilevato la necessità di migliorare la lotta contro la criminalità organizzata, soprattutto transnazionale, che lede gli interessi comunitari associati a quelli interessati dalla lotta anti-frode o anti-corruzione. In alcuni settori specifici per i quali già esiste una politica comunitaria o una legislazione di fondo, in particolare in materia di tutela dell'euro o di lotta contro la pirateria e la contraffazione [39], l'esperienza acquisita sul campo può essere utilizzata per intensificare la cooperazione con gli Stati membri e, se necessario, adattare il quadro normativo.

* Essendo ormai stato predisposto il quadro legislativo [40] per proteggere l'euro contro la falsificazione, la Commissione attua progetti transnazionali e pluridisciplinari di scambi, assistenza e formazione [41]. Nel corso del 2002, sono stati realizzati sette progetti nel quadro di questo programma, denominato "Pericle", con il coinvolgimento dei rappresentanti dell'OLAF, la Banca centrale europea e l'Europol. La protezione della moneta metallica è oggetto di un'azione comunitaria specifica affidata al Centro tecnico-scientifico europeo, a sua volta gestito da due funzionari della Commissione (OLAF), uno dei quali presta servizio presso la Zecca di Parigi. Nel 2002, sono state adottate iniziative per l'analisi delle monete contraffatte, l'autentificazione delle monete in euro e la creazione di una banca dati sui materiali utilizzati.

* La contraffazione industriale e commerciale e, più in generale, la criminalità economica contro la proprietà intellettuale contribuiscono ad alimentare l'economia sotterranea, spesso attraverso circuiti di contrabbando che comportano perdite di risorse proprie per la Comunità. Questa evoluzione richiede il miglioramento e il potenziamento dei dispositivi esistenti per garantire la sicurezza e la tutela dei consumatori, il rispetto dei diritti di proprietà intellettuale dei titolari e gli interessi finanziari della Comunità.

Nel 2002, la Commissione ha elaborato due nuovi strumenti giuridici che ha presentato nel gennaio 2003: da un lato, una proposta di regolamento [42] volta a estendere la proprietà intellettuale a nuovi prodotti, facilitare gli interventi dei titolari di diritti presso le autorità doganali e semplificare l'azione delle autorità competenti degli Stati membri in caso di sospetta contraffazione di una merce proveniente da paesi terzi e, dall'altro, una proposta di direttiva [43] finalizzata ad armonizzare le legislazioni nazionali dell'Unione europea al livello degli strumenti che consentono di far rispettare i diritti di proprietà intellettuale e di definire un quadro per lo scambio di informazioni tra le autorità nazionali competenti. La proposta garantisce condizioni identiche per i titolari nell'UE, inasprisce le misure contro i contraffattori ed espleta un'azione dissuasiva nei confronti dei contraffattori e dei pirati.

[42] Proposta di regolamento del Consiglio relativo all'intervento dell'autorità doganale nei confronti di merci sospettate di violare taluni diritti di proprietà intellettuale e alle misure da adottare nei confronti di merci che violano taluni diritti di proprietà intellettuale (COM(2003) 20 def. del 20.01.2003).

[43] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle misure e alle procedure volte ad assicurare il rispetto dei diritti di proprietà intellettuale (COM (2003) 46(01) del 30 gennaio 2003).

2.2. La cooperazione con paesi terzi

Insieme alle istanze del Consiglio, la Commissione si adopera dal 1998 per eliminare gli ostacoli alla lotta contro la criminalità economica e finanziaria a livello internazionale e, in particolare, con la Confederazione elvetica. Ha riconosciuto l'importanza di allargare ad altri settori, tra cui quello fiscale [44] e delle spese comunitarie, i meccanismi di cooperazione amministrativa stabiliti dal protocollo del 1997 sull'assistenza reciproca in materia doganale [45]. Inoltre, la cooperazione giudiziaria, in particolare nella lotta contro la frode fiscale e doganale e il riciclaggio dei proventi di quest'ultima, presenta alcune lacune. Sussistono ancora ostacoli alla richiesta di accesso ai documenti presso gli operatori economici e i beneficiari svizzeri di fondi comunitari.

[44] Si veda la comunicazione della Commissione al Consiglio relativa alla relazione sui negoziati con i paesi terzi in materia d'imposizione sui redditi da risparmio (SEC(2002) 1287 def. del 27.11.2002).

[45] Accordo in forma di scambio di lettere tra la Comunità europea e la Confederazione elvetica che aggiunge all'accordo fra la Comunità economica europea e la Confederazione elvetica un protocollo supplementare relativo all'assistenza amministrativa reciproca in materia doganale - Dichiarazione comune (GU n. L 169 del 27/06/1997 pag. 077 - 0084.

Nella risoluzione del 13 marzo 2003 sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e la lotta contro la frode, il Parlamento europeo mostra preoccupazione per i mancati progressi nelle negoziazioni antifrode con la Svizzera nel 2002. Su numerose questioni chiave non si sono infatti ancora registrati progressi significativi. Il futuro accordo deve promuovere un miglioramento qualitativo della cooperazione in base agli standard dell'Unione europea in materia di assistenza amministrativa, assistenza giudiziaria reciproca e lotta contro il riciclaggio del denaro. La Commissione conferma il suo impegno per l'obiettivo fissato dal Consiglio nel mandato assegnato il 14 dicembre 2000 e intende concludere le negoziazioni con la Svizzera nel 2003.

Anche la cooperazione con i paesi terzi poggia sulla cooperazione operativa, in particolare nell'ambito di missioni d'indagine comunitarie realizzate ai sensi degli articoli 19 e 20 del regolamento n. 515/97. Di seguito è riportato un esempio significativo di cooperazione operativa:

Indagine - Società elettrica del Kosovo

A fine aprile 2002, l'Ufficio europeo per la lotta antifrode è stato allertato dalla missione delle Nazioni Unite in Kosovo (UNMIK) circa una sospetta frode ed ha deciso di aprire un'indagine esterna conformemente all'articolo 5, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1073/1999.

In base alle informazioni raccolte in Kosovo, è stato possibile stabilire che i fondi europei in questione (circa 4,2 milioni di dollari pari a circa 4 milioni di euro) erano stati trasferiti in una banca gibilterriana. Il successivo tentativo del principale sospettato di trasferire i fondi da Gibilterra nel Belize è stato contrastato dalla banca.

Il procuratore generale di Gibilterra, su richiesta dell'OLAF, ha ottenuto dalla Corte suprema un ordine di congelamento dei conti bancari in questione. Nell'agosto 2002, l'OLAF ha garantito il rientro nel bilancio del Kosovo dell'importo complessivo che era stato sottratto e successivamente ha avviato una procedura per assicurare il rimborso del saldo e per avere accesso agli estratti conto bancari. Nel luglio 2002, l'Ufficio ha trasmesso alle autorità giudiziarie tedesche tutte le informazioni e i documenti ottenuti nel corso della sua indagine sulla sospetta frode. Nel dicembre 2002, il principale sospettato, un ex dipendente delle Nazioni Unite in Kosovo, si è presentato presso l'ufficio del pubblico ministero tedesco a Bochum ed è stato posto in regime di detenzione preventiva. La giustizia tedesca, che ha ritenuto di essere competente nel caso, ("rationae personae"), nel giugno 2003 ha condannato l'imputato a tre anni e mezzo di prigione per la sottrazione dei fondi destinati alla KEK.

Nonostante la complessità delle relazioni internazionali da porre in essere, l'indagine è stata portata a termine in tempi molto brevi, grazie alla collaborazione delle autorità tedesche, kosovare, serbe, e di quelle di Gibilterra. La partecipazione delle Autorità giudiziarie in Germania ed a Gibilterra é stata fondamentale per ottenere prove della violazione, come pure i contatti con le Nazioni Unite a New York.

3. Un'impostazione interistituzionale diretta a prevenire e combattere la corruzione

3.1. Il quadro interistituzionale

Dal maggio 1999, la Comunità dispone di un quadro legale per combattere la frode, la corruzione e qualsiasi altra attività illegale lesiva degli interessi finanziari comunitari e per garantire all'interno delle istituzioni, gli organi e gli organismi la salvaguardia degli interessi comunitari contro i comportamenti irregolari [46]. Nel corso del 2002, il quadro giuridico ha dato luogo a numerosi contenziosi [47] che hanno fornito indicazioni utili sulla coerenza del quadro interistituzionale delle indagini interne [48]: Questo si applica alle istituzioni, gli organi e gli organismi istituiti dai trattati CE ed Euratom o dal Consiglio, indipendentemente dalle loro prerogative, ai membri delle istituzioni coperti o meno dallo Statuto e sottoposti o meno al controllo disciplinare. In particolare, secondo la legislazione recente, gli "interessi finanziari della Comunità" di cui all'articolo 280 del trattato CE comprendono, da un alto, le entrate e le spese associate al bilancio comunitario e, dall'altro, quelle associate al bilancio di altri organi o organismi istituiti dal trattato CE, tra cui la BCE e la BEI [49], nonché tutti i fondi e le risorse gestiti dalle istituzioni, gli organi e gli organismi della Comunità indipendentemente dalla loro origine.

[46] Regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n.°1074/1999, del 25 maggio 1999, relativi alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode, con i quali quest'ultimo è incaricato di ricercare i fatti gravi, connessi all'esercizio di attività professionali, che possono costituire un inadempimento agli obblighi dei funzionari e agenti delle Comunità, perseguibile in sede disciplinare o penale o un inadempimento agli obblighi analoghi dei membri delle istituzioni e degli organi, dei dirigenti degli organismi o del personale delle istituzioni, degli organi e degli organismi cui non si applica lo statuto. Accordo interistituzionale, del 25 maggio 1999, tra il Parlamento Europeo, il Consiglio dell'Unione Europea e la Commissione delle Comunità europee relativo alle indagini interne svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (GU n. L 136 del 31.5.1999). Decisione della Commissione 1999/352/CE, CECA, Euratom del 28 aprile 1999.

[47] In seguito alla richiesta di annullamento presentata da 71 deputati del Parlamento europeo, il Tribunale ha disposto che la decisione dell'istituzione in questione è una misura di attuazione generale che si applica a tutti i membri del Parlamento europeo nonostante le loro prerogative statutarie (Sentenza del 26 febbraio 2002 del Tribunale di prima istanza nella causa T-17/00 (Rothley e 70 altri membri del Parlamento europeo).

[48] Si vede la sentenza del TPI citata sopra e le conclusioni dell'Avvocato generale, del 3 ottobre 2002, sulle cause C11-00 Commissione/BCE e C15-00 Commissione/BEI.

[49] Sentenza della Corte di giustizia del 10 luglio 2003 nella cause C-11/00 (Commissione/BCE) e C-15/00 (Commissione/BEI), che annulla la decisione della Banca centrale europea del 7.10.1999 e la decisione della Banca europea per gli investimenti del 10.11.1999.

Inoltre, l'attuazione progressiva di questo quadro evidenzia che la funzione di indagine interna volta a tutelare gli interessi finanziari della Comunità non lede l'indipendenza o l'autonomia di gestione dei diversi organismi, i quali in particolare decidono i seguiti che è opportuno garantire, tranne che sul piano penale. Nella sentenza del 10 luglio 2003, la Corte ricorda le garanzie dirette ad assicurare l'indipendenza rigorosa dell'OLAF, l'assoggettamento di quest'ultimo al pieno rispetto del diritto comunitario, la chiara delimitazione dell'oggetto dei suoi poteri e mezzi d'azione e le diverse norme specifiche che ne regolano l'esercizio.

La questione si è posta ugualmente per gli organi istituiti nel quadro del terzo pilastro: l'Europol, che normalmente è finanziato esclusivamente dagli Stati membri e il cui personale possiede uno statuto proprio, è escluso, mentre l'Eurojust sarà in larga misura finanziato dal bilancio comunitario e avrà a disposizione un segretariato di funzionari sottoposti allo statuto della funzione pubblica comunitaria. Per questo motivo l'articolo 38, paragrafo 4 della decisione del Consiglio [50] autorizza l'Ufficio europeo per la lotta antifrode a svolgere indagini al suo interno [51].

[50] Decisione del Consiglio n. 2002/187/GAI, del 28 febbraio 2002, che istituisce l'Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità (GU n. L 63 del 06.03.2002).

[51] Per tenere conto delle attività sensibili dell'Eurojust in materia d'indagini e di azioni penali, la decisione del Consiglio esclude l'accesso dell'OLAF a informazioni detenute o create nel quadro di tali attività.

3.2. Istanze disciplinari e specializzate

Ciascuna istituzione, organo o organismo dispone di istanze disciplinari proprie, talvolta con competenza di indagine interna. Nel febbraio 2002, la Commissione ha istituito un Ufficio d'inchiesta e di disciplina incaricato di svolgere le inchieste amministrative [52] e di preparare le procedure disciplinari. Per le questioni relative a fatti gravi o agli interessi finanziari comunitari, invece, si ricorre in via prioritaria all'OLAF per la sua esperienza in materia penale e nel settore della criminalità economica e finanziaria.

[52] Si veda l'articolo 2 della decisione della Commissione del 19 febbraio 2002 (C(2002) 540). L'articolo 5, paragrafo 2 della stessa chiarisce la ripartizione delle competenze nel settore delle indagini amministrative interne.

Il nuovo regolamento finanziario [53] del 25 giugno 2002 prevede la creazione per ciascuna istituzione di un'istanza specializzata, indipendente sul piano funzionale, per accertare l'esistenza di un'irregolarità finanziaria e le eventuali conseguenze. Il parere dell'istanza non pregiudica la competenza degli organismi competenti in materia di frode e corruzione. L'attuazione a livello globale del dispositivo di controllo interno potrebbe formare l'oggetto di protocolli d'intesa volti ad evitare la sovrapposizione di competenze.

[53] Articolo 66, paragrafo 4 del regolamento (CE, Euratom) n.°1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU n. L 248 del 16.09.2002).

Indagine interna su una delegazione della Commissione

I casi di corruzione interna spesso implicano l'abuso delle procedure per l'aggiudicazione degli appalti pubblici.

L'Ufficio europeo per la lotta antifrode ha avviato un'indagine nei confronti di un agente della Commissione sospettato di corruzione in servizio presso la delegazione di Zagabria, in Croazia. Secondo le informazioni raccolte, le offerte per l'acquisto di dispositivi e servizi informatici sarebbero state sistematicamente truccate, con conseguente conclusione di contratti a favore delle imprese con cui erano in rapporto due dipendenti. In seguito alle raccomandazioni inserite dall'OLAF nella relazione d'indagine trasmessa ai servizi nel settembre 2002, la Commissione ha preparato un ordine di recupero per la doppia fatturazione ed ha avviato misure disciplinari nei confronti di uno dei suoi agenti.

Le indagini interne normalmente sono aperte in base a rivelazioni del personale delle istituzioni [54] o informazioni raccolte durante un'indagine esterna. Tutte le informazioni relative a funzionari, agenti, dirigenti o membri delle istituzioni, gli organi e gli organismi sono esaminate dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode. In seguito alla decisione della Commissione dell'aprile 2002 [55], l'agente o il funzionario che, conformemente al proprio obbligo, abbia fornito in buona fede informazioni all'Ufficio europeo per la lotta antifrode può chiedere all'istituzione di essere protetto contro trattamenti ingiusti o discriminatori.

[54] A norma dell'articolo 4 della decisione modello allegata all'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999.

[55] Decisione della Commissione, del 4 aprile 2002, relativa alla condotta da tenere in caso di sospette irregolarità gravi (doc. C(2002) 845).

4. Il rafforzamento della dimensione penale

Il rafforzamento della dimensione penale nel settore delle attività illegali lesive degli interessi finanziari delle Comunità richiede iniziative specifiche della Commissione che tengano conto della natura e delle esigenze specifiche della lotta contro queste forme di criminalità ai danni dell'Europa. Inoltre, la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, conformemente alle richieste del Consiglio di Tampere dell'ottobre 1999, implica un'intensificazione della cooperazione tra gli Stati membri e tra i diversi organi, competenti in materia di cooperazione giudiziaria e a livello di polizia.

Nel corso del 2002 si sono registrati progressi notevoli in questo settore, in particolare per quanto riguarda la ratifica degli strumenti convenzionali, il dibattito sul progetto di una procura europea e la cooperazione giudiziaria penale.

4.1. La dimensione penale in materia di tutela degli interessi finanziari

4.1.1. La ratifica della Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e di alcuni suoi protocolli

In materia di tutela degli interessi finanziari, è stata compiuta una tappa importante con la ratifica da parte di tutti gli Stati membri e la conseguente entrata in vigore, il 17 ottobre 2002, della Convenzione "TIF" [56], del suo primo protocollo [57] e del protocollo del 29 novembre 1996 relativo alla competenza della Corte di giustizia. Le ratifiche sono descritte nel dettaglio nel titolo II della relazione. Ai sensi della convenzione e del suo primo protocollo, gli Stati membri sono tenuti a integrare nel diritto nazionale la definizione penale della frode o corruzione (attiva e passiva) che leda gli interessi finanziari comunitari e a prevedere la responsabilità penale dei dirigenti delle imprese per tali infrazioni. Ciò non pregiudica la competenza della Commissione ai sensi dell'articolo 280 del trattato CE, né la sua capacità ad avanzare proposte in vista di rinforzare la dimensione penale. Al momento la Commissione dovrebbe esaminare in che modo gli Stati membri hanno adempiuto all'obbligo di penalizzazione della frode e della corruzione (così come del riciclaggio di capitali dopo la ratifica del secondo protocollo) e presentare il risultato di tale analisi.

[56] Convenzione elaborata in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee - GU n. C 316 del 27.11.1995.

[57] Protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee - GU n. C 313 del 23.10.1996.

Il secondo protocollo del 1997 [58] non è ancora entrato in vigore a causa della mancata ratifica da parte di tutti gli Stati membri nonostante l'appello del Consiglio nelle sue conclusioni dell'8 novembre 2002 [59]. Questo comporta un ulteriore ritardo che compromette l'efficacia dell'azione a livello comunitario nel settore della lotta contro il riciclaggio di capitali e della cooperazione tecnica e operativa tra le autorità giudiziarie e con la Commissione (OLAF). La specificità di una collaborazione stretta e regolare di questo tipo non pregiudica il coordinamento necessario della Commissione (OLAF) con gli organi europei competenti in materia di lotta contro la criminalità.

[58] Secondo protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee che riguarda il riciclaggio di capitali frutto di comportamenti fraudolenti lesivi degli interessi finanziari comunitari, la responsabilità delle persone giuridiche, la confisca di beni e la cooperazione con la Commissione - GU n. C 221 del 19.7.1997.

[59] Punto 10 delle conclusioni del Consiglio ECOFIN, dell'8 novembre 2002, sulla tutela degli interessi finanziari e la lotta contro la frode (documento 13244 FIN 409).

Per quanto riguarda l'urgenza di attuare pienamente la cooperazione tra gli Stati membri e la Commissione, nei termini previsti tra l'altro dall'articolo 280, paragrafo 3 del trattato CE [60] e dal diritto derivato, la Commissione mantiene in ogni caso la sua proposta di direttiva relativa alla tutela degli interessi finanziari comunitari [61], che considera lo strumento più adeguato per assicurare un'applicazione efficace e proporzionata del diritto comunitario. Inoltre, tale proposta di direttiva, che beneficia del sostegno del Parlamento europeo e della Corte dei conti, una volta adottata permetterebbe alla Comunità di esercitare le proprie responsabilità in materia di controllo [62].

[60] Secondo la definizione dell'articolo 1, paragrafo 2 del regolamento n. 1073/99, l'articolo 2, paragrafo 2 della decisione della Commissione n.°1999/352/CE, Euratom e l'articolo 4 del regolamento n. 2185/96 del Consiglio.

[61] GU n. C 240E del 28.8.2001.

[62] Questa stessa analisi costituisce il fondamento di una proposta di direttiva per la tutela penale dell'ambiente basata sull'articolo 175 del trattato CE, sulla quale prossimamente deve esprimersi la Corte di giustizia e chiarire così la questione delle competenze in materia penale nei trattati.

4.1.2. Libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea

L'esigenza di perseguire in maniera più efficace gli autori di attività criminali che ledono gli interessi finanziari comunitari, a maggior ragione nel quadro di un'Europa allargata, ha indotto la Commissione a proporre la creazione di una procura europea per rimediare alla frammentazione dell'ordinamento penale in questo settore [63]. Il 12 dicembre 2001 la Commissione ha quindi adottato un Libro verde sulla procura europea [64] e, nel corso del 2002, ha coordinato un ampio dibattito con tutti gli interessati: parlamenti e governi nazionali, istituzioni e organi comunitari, professioni legate al processo penale, addetti ai lavori e universitari, organizzazioni non governative interessate. Il 16 e 17 settembre 2002 ha inoltre organizzato un'audizione pubblica con i rappresentanti degli attori interessati.

[63] COM(2000)34. Contributo complementare della Commissione alla Conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali La tutela penale degli interessi finanziari comunitari: un procuratore europeo del 29.9.2000 (COM(2000) 608). La proposta sull'introduzione di un nuovo articolo 280bis del trattato CE non è stata ripresa dal Consiglio europeo di Nizza.

[64] COM(2001)715. Nelle sue conclusioni a Laeken, il 14 e 15 dicembre 2001, il Consiglio europeo ha invitato il Consiglio a esaminare in tempi brevi il libro verde, tenendo conto della diversità dei sistemi e delle tradizioni giuridiche.

Le reazioni sono per lo più favorevoli al principio della creazione di una procura europea, anche se le autorità governative su questo punto sono complessivamente in minoranza rispetto al Parlamento europeo [65], il Comitato di sorveglianza e la Corte dei conti o rispetto agli addetti ai lavori e i rappresentanti della società civile. Molti insistono affinché la proposta della Commissione sia affinata in modo da soddisfare contemporaneamente i criteri di efficacia e pieno rispetto dei diritti fondamentali e una parte di quanti si dichiarano favorevoli al progetto difende ugualmente l'idea di collocare a livello comunitario la funzione di controllo degli atti della procura europea.

[65] Si vedano in particolare i punti 59-62 della Risoluzione del Parlamento europeo, del 13.03.2003, sulla tutela degli interessi finanziari - Relazione annuale 2001.

Il Libro verde ha dunque assolto la sua funzione e la Commissione, in linea con la sua proposta alla Conferenza intergovernativa (CIG) del 2000, ha offerto un contributo sostanziale e partecipato attivamente ai lavori della Convenzione sul futuro dell'Europa. Nel quadro della Convenzione, alcuni governi hanno fatto presente l'opportunità di ampliare le competenze della procura europea rispetto alla proposta della Commissione, mentre altri hanno ribadito la propria opposizione alla creazione di questa istituzione. Il progetto di trattato che istituisce una costituzione comprende una disposizione che permette al Consiglio di istituire all'unanimità una "procura europea" competente non solo in materia di lotta contro le infrazioni che ledono gli interessi dell'Unione, ma anche contro la criminalità grave di carattere transfrontaliero. La Commissione accoglie con favore questa possibilità, lamentando tuttavia la debolezza della formulazione, segnatamente per quanto riguarda l'esigenza di unanimità.

4.2. La cooperazione giudiziaria in materia penale

La creazione di uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia conformemente alle richieste del Consiglio di Tampere dell'ottobre 1999 implica un rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri, in particolare mediante il ravvicinamento del diritto penale [66] e l'applicazione del principio di mutuo riconoscimento. I progressi registrati nel 2002 in questo settore, soprattutto la decisione-quadro relativa al mandato d'arresto europeo [67], destinata a sostituire le procedure di estradizione tra Stati membri, avranno un impatto positivo sulla tutela degli interessi finanziari.

[66] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo per la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea - COM (2001)628 def.

[67] Decisione quadro del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri - 2002/584/GAI (GU n. L 190 del 18.07.2002) che dovrà essere recepita a partire dal 1° gennaio 2004.

Inoltre, la creazione progressiva di tale spazio rafforza la necessità del partenariato tra gli organi istituiti nel quadro del "terzo pilastro" (titolo VI del trattato sull'UE) e le istanze comunitarie competenti in materia di tutela degli interessi finanziari. In particolare, la collaborazione con gli organismi di cooperazione giudiziaria e a livello di polizia (competenti in materia di criminalità organizzata internazionale) nel 2002 ha tagliato un nuovo traguardo in seguito all'estensione del mandato dell'Europol e la creazione dell'Eurojust decise dal Consiglio.

Nell'allegato della decisione del Consiglio del 6 dicembre 2001 che estende il manda dell'Europol [68] a tutte le forme gravi di criminalità internazionale elencate nell'allegato della convenzione, il Consiglio invitava alla negoziazione di un accordo tra l'Europol e la Commissione per tenere conto delle competenze dell'OLAF e della Commissione stessa. Le negoziazioni [69] condotte nel 2002 si sono concluse il 18 febbraio 2003 con la firma di un accordo amministrativo di cooperazione che definisce il quadro generale per una cooperazione nei settori di rispettiva competenza, in particolare in materia di consultazione, assistenza reciproca e scambio di informazioni per le questioni che presentano un interesse comune ad eccezione dello scambio di dati personali. Inoltre, l'accordo amministrativo prevede che, nel settore delle attività operative a cui si estende la sua indipendenza, l'OLAF possa concludere direttamente un accordo con l'Europol per precisare le modalità di cooperazione.

[68] GU n. C 362 del 18.12.2001.

[69] Negoziazioni avviate all'inizio del 2001 contestualmente all'adozione del regolamento (CE) n. 1338/2001 del Consiglio, del 28 giugno 2001, relativo alla protezione dell'euro contro la falsificazione. In questo settore, la relazione della Commissione (COM(2001)771 def. del 13.12.2001) evidenzia che non tutti gli Stati membri sono riusciti ad attuare l'obbligo imposto segnatamente dall'articolo 6 della Decisione quadro del Consiglio del 29.05.2000 (2000/383/GAI - GU n. L 140 del 14.06.2000). A norma di questo articolo, ciascuno Stato membro è tenuto ad assicurarsi che le condotte di contraffazione dell'euro siano passibili di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive.

In seguito alla creazione dell'Eurojust con la decisione del Consiglio del 28 febbraio 2002, sono proseguiti i lavori per garantire la sinergie tra le rispettive competenze dell'Eurojust e dell'OLAF e per favorire lo scambio di informazioni operative tra questi due organi. Si tratta in particolare di precisare l'articolazione tra la «stretta e regolare cooperazione» definita dall'articolo 280, paragrafo 3 del trattato CE (tra le autorità competenti e con la Commissione) e la cooperazione tra autorità nazionali organizzata attraverso i membri dell'Eurojust nel quadro del terzo pilastro [70]. Il memorandum d'intesa negoziato nel 2002 e firmato dall'Ufficio e dall'Eurojust il 14 aprile 2003 prevede una stretta coordinazione tra l'unità magistrati dell'OLAF e i membri dell'Eurojust.

[70] Il considerando n. 8 della decisione del Consiglio stipula che: "le competenze dell'Eurojust lasciano impregiudicate le competenze della Comunità in materia di protezione degli interessi finanziari". La Commissione ha allegato una dichiarazione alla decisione del Consiglio secondo cui "la tutela degli interessi finanziari comunitari è una responsabilità condivisa tra la Comunità e gli Stati membri; in quest'ottica va dunque sottolineato che, a livello dei trattati, l'articolo 280 del trattato CE costituisce la base giuridica specifica per l'esecuzione delle azioni di cooperazione con le autorità nazionali competenti (art. 280.3 CE) o per l'adozione delle misure necessarie a prevenire e combattere le frodi e qualsiasi altra attività illegale che leda gli interessi finanziari della Comunità (art. 280.4 CE). È sopratutto in questo quadro che deve essere garantita la stretta e regolare cooperazione, da un lato, tra l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e le autorità giudiziarie e, dall'altro, tra la Commissione (OLAF) e l'Eurojust.

In linea con il Programma d'azione della Commissione per il periodo 2001-2003 sulla lotta contro le frodi [71], il 2002 è coinciso con un progresso nella definizione delle modalità pratiche di cooperazione tra gli organi suscettibili di diventare interlocutori privilegiati conformemente ai principi fissati dall'articolo 280 del trattato CE. Naturalmente si tratta solo di una prima tappa nel processo che dovrà condurre verso un sistema coerente, trasparente e leggibile a livello di tutti gli organi europei impegnati nella lotta contro la criminalità transnazionale e, in particolare, ai fini della tutela degli interessi finanziari verso l'incorporazione di una procura europea nel trattato.

[71] Comunicazione della Commissione del 15 maggio 2001 - Tutela degli interessi finanziari delle Comunità - Lotta contro le frodi: programma d'azione per 2001-2003 (COM(2001) 254 def.), paragrafo 2.1.2.

5. Monitoraggio del programma d'azione 2001-2003

La Commissione presenta in questa sede una relazione intermedia sull'esecuzione del programma d'azione in materia di tutela degli interessi finanziari delle Comunità per il periodo 2001 - 2003 [72]. La relazione mira a evidenziare il grado di realizzazione delle azioni previste per il 2002, nel rispetto dei grandi obiettivi previsti dall'approccio strategico adottato nel giugno 2000 e tenendo conto dei necessari cambiamenti a livello di calendario e programma di lavoro della Commissione.

[72] COM (2001) 254 def. del 15.5.2001.

Il prospetto in allegato [73] fornisce gli elementi pertinenti in termini di rispetto del calendario previsto, di servizi responsabili nonché di identificazione degli strumenti giuridici o amministrativi. Ogni volta viene stabilito il legame con le iniziative del programma d'azione e, occasionalmente, vengono fornite informazioni sul monitoraggio successivo al 2002.

[73] Nel prospetto non figurano le azioni per le quali non è prevista alcuna iniziativa o seguito nel 2002. Per quel che riguarda le colonne del prospetto: - le prime due rammentano l'obiettivo e l'azione previsti nel piano d'azione adottato nel maggio 2001; - la terza colonna individua la direzione generale capofila; - la quarta indica se e come l'obiettivo sia stato raggiunto, e quali elementi ulteriori permettano di superare i limiti rigorosamente annuali del prospetto; - la quinta colonna, se del caso, spiega sinteticamente le condizioni di attuazione e l'impatto dell'iniziativa.

Titolo II - Attuazione dell'articolo 280 da parte degli Stati membri nel 2002 - Provvedimenti adottati per tutelare gli interessi finanziari della Comunità

In applicazione dell'articolo 280 del trattato CE, la relazione annuale della Commissione illustra gli sforzi degli Stati membri nel corso dell'esercizio precedente per combattere la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità.

Diversamente dagli anni passati, le risposte degli Stati membri alle diverse rubriche del questionario sono riportate nell'allegato della relazione. In questo modo, potranno essere consultate da quanti desiderano avere una visione completa delle attività svolte dagli Stati membri nei dodici mesi precedenti ai fini della tutela degli interessi finanziari della Comunità in ciascun settore previsto. D'ora in avanti il titolo II si limiterà quindi a riassumere i fatti più significativi comunicati dagli Stati membri.

La Commissione basa questo riassunto sulle risposte degli Stati membri al "questionario articolo 280", che è stato adattato in funzione dell'esperienza passata mantenendo tuttavia la continuità necessaria con gli anni precedenti. Il monitoraggio dell'attività in materia di lotta antifrode a livello degli Stati membri negli ultimi anni sarà così semplificato.

Il riassunto inizia con un quadro dei principali sviluppi legislativi, regolamentari e amministrativi, a livello degli Stati membri, che concorrono alla tutela degli interessi finanziari comunitari contro la frode e le altre irregolarità. Segue poi un paragrafo specifico dedicato a ciascuno dei tre principali settori delle risorse e delle spese comunitarie (risorse proprie tradizionali, spese agricole e azioni strutturali).

Come per gli anni precedenti, la seconda rubrica (punto 7) tratta l'attuazione della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e dei relativi protocolli. Il panorama dello stato di avanzamento della ratifica degli strumenti del «terzo pilastro» si limita tuttavia al secondo protocollo, poiché la ratifica della convenzione e degli altri protocolli da parte degli ultimi Stati membri è stata completata solo nel 2002.

Le rubriche terza e quarta (punti 8 e 9) coprono rispettivamente l'organizzazione dell'attività di controllo, in termini di effettivi, nei tre settori in questione (risorse proprie, spese agricole e misure strutturali) e il coordinamento tra i servizi di ciascuno Stato membro. L'obiettivo è fornire una prima immagine del sistema di tutela degli interessi finanziari comunitari attuato dai singoli Stati membri. I dati numerici forniti dagli Stati membri per questa parte della relazione sono sottoposti a un tentativo di analisi da parte della Commissione.

L'annualità e il carattere orizzontale e multi-settoriale della relazione si oppongono a una valutazione approfondita di tutti gli aspetti legati alla tutela degli interessi finanziari comunitari da parte degli Stati membri [74]. Pertanto, in futuro la Commissione prevede un approccio più mirato e pluriennale.

[74] Il Parlamento ha sottolineato in due occasioni l'opportunità di accompagnare l'inventario delle nuove misure nazionali con un'analisi della Commissione che evidenzi eventuali debolezze nel settore della tutela degli interessi finanziari delle Comunità (Risoluzione del Parlamento europeo, del 13 maggio 2003, sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro le frodi - Relazione annuale 2001; Risoluzione del Parlamento europeo, del 29 novembre 2001, sulla relazione annuale 2000 della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro le frodi e sulla comunicazione della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro le frodi: programma d'azione 2001-2003).

6. Testi che concorrono all'applicazione dell'articolo 280 del trattato CE - i principali sviluppi legislativi, regolamentari e amministrativi

Le nuove misure che concorrono all'applicazione dell'articolo 280 del trattato, comunicate dagli Stati membri in risposta al «questionario articolo 280» per il 2002, comprendono azioni di natura diversa, tra cui nuove misure legislative, modifiche a livello istituzionale, adozione di testi per l'interpretazione della legislazione comunitaria in materia di tutela degli interessi finanziari o ancora applicazione di nuovi sistemi informatici.

È chiaro che le diverse misure non incidono in modo uniforme sul grado di tutela degli interessi finanziari comunitari all'interno degli Stati membri.

I fatti più significativi segnalati dagli Stati membri sono riassunti di seguito per settore di attività (risorse proprie, spese agricole, azioni strutturali). Si tratta di una sintesi non esaustiva degli sviluppi più eloquenti registrati nel 2002.

La descrizione completa di tutte le nuove misure che concorrono all'applicazione dell'articolo 280 del trattato nel 2002 è consultabile in allegato (tabelle 1.1., 1.2. e 1.3.).

Come sottolineato da più Stati membri in risposta al questionario, l'assenza o la carenza di nuove misure nel 2002 non permette di formulare conclusioni generali sul grado di tutela degli interessi finanziari comunitari nello Stato membro in questione. Al contrario, può riflettere precisamente un'attività legislativa o regolamentare più intensa negli anni precedenti.

6.1. Risorse proprie

La tabella 1.1. riprende i principali sviluppi legislativi, regolamentari e amministrativi, prodottisi nel corso del 2001 per ciascuno Stato membro, in materia di risorse proprie.

Tra gli sviluppi più significativi nel settore doganale figura la modifica in Danimarca della normativa pertinente, in virtù della quale le autorità doganali e fiscali sono autorizzate a confiscare qualsiasi somma di denaro superiore a 15.000 euro.

In Francia, in seguito all'entrata in vigore nel dicembre 2001 di un nuovo articolo 28-1 del codice di procedura penale in base al quale gli agenti di dogana possono essere abilitati a svolgere indagini giudiziarie, in particolare nel settore delle frodi ai danni degli interessi finanziari comunitari, nel 2002 sono state adottate nuove disposizioni per dotare questi agenti di un servizio autonomo che permetta di aumentare il numero degli strumenti a disposizione dell'autorità giudiziaria in materia economica e finanziaria.

In Italia, l'Agenzia delle dogane ha adottato tramite circolare nuove procedure di gestione informatizzate per la contabilità separata delle risorse proprie.

Le autorità britanniche notificano la partecipazione attiva dell'amministrazione doganale, insieme con le autorità degli altri Stati membri, al gruppo legato al progetto di mutua assistenza nel quadro dell'Organizzazione mondiale delle dogane, in vista di modernizzare e rivedere la convenzione multilaterale di Nairobi sulla mutua assistenza. La nuova convenzione proposta aiuterà le autorità doganali internazionali a svolgere controlli più efficaci e avrà un impatto positivo sui controlli fiscali e la lotta contro la frode per gli scambi tra l'UE e i paesi terzi.

In Belgio, è stata adottata una nuova normativa in materia di fallimenti che permetterà di ostacolare l'utilizzo di società schermo, facilitando la compilazione del bilancio di liquidazione, l'identificazione delle cause e delle circostanze che hanno portato al fallimento e la responsabilità degli amministratori di fatto o di diritto che si sono resi colpevoli di frode fiscale grave e organizzata.

Le autorità irlandesi comunicano l'adozione, nel marzo 2002, delle convenzioni "SID" (sistema di informazione doganale) e "Naples 2", nonché dei relativi strumenti. L'attuazione dell'accordo di applicazione provvisorio della convenzione SID è dunque divenuta possibile a partire dal 1° giugno 2002.

6.2. Spese agricole

Per quanto riguarda le spese agricole, nel 2002 si sono registrati numerosi progressi significativi.

Le autorità austriache segnalano che nel 2002 il numero di autorità di pagamento è stato ridotto da 3 a 2, con il trasferimento dei compiti dell'autorità di pagamento per lo "sviluppo rurale" (ministero dell'agricoltura) all'autorità di pagamento Agrarmarkt Austria (AMA) a partire dal 16 ottobre. Questa modifica mira a concentrare i flussi di denaro, le procedure amministrative e i sistemi di notifica, a standardizzare e unificare il sistema di audit, a migliorare le conoscenze tecniche, l'efficacia e il recupero dei fondi, ad accentrare e unificare la certificazione della procedura di liquidazione dei conti da parte dell'autorità di pagamento.

In Grecia, per quanto riguarda più specificatamente le misure di sviluppo rurale, sono stati potenziati i dispositivi di controllo e di sanzione. In particolare, un'ordinanza ministeriale prevede sanzioni in caso di irregolarità rispetto alle disposizioni comunitarie e nazionali, che includono rettifiche finanziarie per una parte o la totalità del finanziamento comunitario contestualmente all'avvio della procedura di recupero degli importi versati indebitamente o l'esclusione dell'organismo in questione nel caso di irregolarità gravi.

Tra gli altri sviluppi interessanti e di portata orizzontale rientrano il potenziamento in Spagna dell'organismo responsabile per il coordinamento dei controlli e delle sanzioni nel settore della politica agricola comune e l'istituzione in Italia di procedure di sanzione nel quadro del regolamento n. 4045/89

Le nuove misure adottate dagli Stati membri in materia di spese agricole sono consultabili in allegato (tabella 1.2) e l'applicazione concreta delle stesse sarà oggetto di un seguito.

6.3. Settore delle azioni strutturali

La relazione speciale n. 10/2001 della Corte dei conti [75] ha evidenziato alcune carenze nei sistemi nazionali di rilevamento, comunicazione e monitoraggio delle irregolarità nel settore dei fondi strutturali. Alla luce di tale relazione, meritano particolare attenzione le nuove misure legislative, regolamentari e amministrative adottate dagli Stati membri nel 2002 in materia di fondi strutturali.

[75] Relazione speciale n. 10/2001 sul controllo finanziario dei Fondi strutturali, regolamenti (CE) n. 2064/97 e (CE) n. 1681/94 della Commissione (GU n. C 314 dell'8 novembre 2001).

Tra gli sviluppi significativi del 2002 va ricordata l'entrata in vigore, nei Paesi Bassi, di due leggi che hanno un impatto considerevole sulla tutela degli interessi finanziari comunitari. Si tratta, in primo luogo, della legge sul controllo degli aiuti comunitari, che in aggiunta al diritto di recupero e la competenza di designazione disciplina il diritto di informazione ed è applicabile segnatamente ai fondi strutturali. Una relazione sull'assegnazione degli aiuti dell'Unione europea tra maggio e dicembre 2002 compresi sarà presentata al Parlamento neerlandese nell'autunno 2003. Gli organi di gestione decentralizzati contemplati dalla legge forniranno ai dipartimenti politici informazioni sugli aiuti europei che hanno ricevuto. La seconda legge, recante l'ottava modifica della legge sulla contabilità, ha conferito alla Corte dei conti generale dei Paesi Bassi competenze in materia di controllo dell'utilizzo degli aiuti dell'Unione europea fino al beneficiario finale. [76]

[76] Per un prospetto dettagliato della legge TES e dell'ottava modifica delle legge sulla contabilità, si veda il contributo neerlandese alla relazione annuale 2000 e 2001 sull'articolo 280 CE.

In Finlandia, la legislazione in materia di sviluppo regionale è stata rivista e rinnovata. Come quella precedente, contiene disposizioni relative all'assegnazione dei fondi, il versamento, il monitoraggio, il controllo e il seguito garantito in caso di irregolarità nonché i criteri di recupero. La provincia di Åland fa presente l'adozione di una nuova legge sulla tutela degli interessi finanziari che prevede la penalizzazione dei crimini contro le finanze pubbliche indipendentemente dall'origine (provinciale, nazionale o comunitaria) dei fondi.

Le autorità greche comunicano una revisione su vasta scala, avviata nel 2002, della procedura di recupero degli importi indebitamente o illegalmente versati nel quadro dei programmi comunitari. La revisione mira a istituire un sistema nazionale di rettifiche finanziarie conformemente alle disposizioni del regolamento n. 438/2001 della Commissione.

In Portogallo, è stato adottato un decreto legge che applica al Fondo di coesione, in quanto parte integrante del terzo quadro comunitario di sostegno (QCS), le stesse norme di controllo finanziario in vigore per i fondi strutturali. Considerata l'importanza del volume finanziario degli importi in gioco in Portogallo nel quadro del Fondo di coesione, le autorità portoghesi considerano che la definizione legale del quadro di funzionamento e degli enti responsabili del suo controllo rappresenti un'ulteriore tappa importante nell'applicazione delle misure fondamentali destinate a garantire gli interessi finanziari delle Comunità.

Le procedure di controllo e d'indagine sono state rafforzate anche nel Regno Unito, in particolare per quanto riguarda le spese finanziate dal Fondo sociale europeo.

L'elenco completo delle nuove misure per l'applicazione dell'articolo 280 nel settore delle azioni strutturali figura in allegato (tabella 1.3).

7. Testi che concorrono all'applicazione della Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari della Comunità

Il 2002 ha fatto registrare la ratifica, da parte degli ultimi Stati membri, della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee [77], del primo protocollo [78], contenente la definizione di corruzione attiva e passiva, e del protocollo del 29 novembre 1996 sull'interpretazione, da parte della Corte di giustizia, della convenzione [79]. La ratifica ha consentito l'entrata in vigore di questi tre strumenti, definiti con il termine "terzo pilastro", il 17 ottobre 2002.

[77] Convenzione elaborata in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, firmata a Bruxelles il 26.07.1995 GU n. C 316 del 27.11.95). La notifica della ratifica della Convenzione da parte di Belgio, Irlanda e Italia è avvenuta rispettivamente il 12.03.2002, il 3.06.2002 e il 19.07.2002. Le autorità belghe precisano che la legge del 17 febbraio 2002, che approva la Convezione e i relativi tre protocolli, è stata pubblicata sul Moniteur belge del 15 mai 2002 ed è entrata in vigore.

[78] Protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee stabilito in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea, firmato a Dublino il 27.09.1996 (GU n. C 313 del 23.10.96). La notifica della ratifica del protocollo da parte di Belgio, Irlanda, Italia e Paesi Bassi è avvenuta rispettivamente il 12.03.2002, il 3.06.2002, il 19.07.2002 e il 28.03.2002.

[79] Protocollo concluso in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea, concernente l'interpretazione, in via pregiudiziale, da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee, della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, firmato a Bruxelles il 29.11.1996 (GU n. C 151 del 20.05.97). La notifica della ratifica della Convenzione da parte di Belgio, Irlanda e Italia è avvenuta rispettivamente il 12.03.2002, il 3.06.2002 e il 19.07.2002.

Gli Stati membri sono tenuti a inserire nel diritto penale nazionale definizioni e sanzioni armonizzate relative alla frode e la corruzione attiva e passiva che arrecano pregiudizio agli interessi finanziari della Comunità. Inoltre, viene rafforzata la cooperazione penale tra gli Stati membri in materia di competenza, assistenza giudiziaria, estradizione, trasferimento e centralizzazione delle azioni giudiziarie.

Il secondo protocollo del 19 giugno 1997 [80], invece, che contiene disposizioni in materia di riciclaggio di capitali, responsabilità delle persone giuridiche, confisca degli strumenti e dei proventi delle infrazioni e cooperazione verticale con la Commissione (l'OLAF), deve ancora essere ratificato da Italia, Lussemburgo e Austria. [81]

[80] Secondo Protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee stabilito in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea - Dichiarazione comune relativa all'articolo 13, paragrafo 2 - Commissione - Dichiarazione relativa all'articolo 7 (GU n. C 221 del 19.07.1997).

[81] La ratifica da parte di Germania e Finlandia è avvenuta nel 2003.

La tabella 2.1. in allegato descrive in maniera più dettagliata lo stato di avanzamento della ratifica del secondo protocollo, riportando la data in cui ciascuno Stato membro ha notificato la ratifica al Consiglio.

L'attuazione dei quattro strumenti convenzionali a livello degli Stati membri è illustrata nella tabella 2.2, in cui sono repertoriati i progressi registrati nel 2002 nella trasposizione della convenzione del 1995 e dei relativi protocolli nonché, a seconda dei casi, gli aspetti o le disposizioni non ancora coperti da misure nazionali e le eventuali difficoltà riscontrate.

I progressi più significativi in merito alla trasposizione della convenzione e dei relativi protocolli sono stati rilevati in Germania, nei Paesi Bassi, in Portogallo e in Finlandia.

Altri Stati membri segnalano che la trasposizione di questi strumenti in gran parte era già stata completata prima del 2002.

8. Organizzazione dei servizi incaricati della tutela degli interessi finanziari delle Comunità

La tutela degli interessi finanziari comunitari si basa principalmente sulla competenza primaria degli Stati membri, che sono responsabili della gestione di oltre l'80% delle spese e della riscossione di tutte le risorse proprie tradizionali. I diversi tipi di controllo previsti dai regolamenti settoriali implicano una molteplicità di attori e di agenti ai vari livelli dell'amministrazione nazionale (agenzie di pagamento, autorità di gestione, servizi nazionali centrali e decentralizzati, servizi degli enti locali).

Il complesso di questi controlli contribuisce alla tutela degli interessi finanziari comunitari per la parte in cui gli Stati membri sono tenuti ad assicurare un'azione effettiva ed equivalente a quella che essi conducono per la difesa degli interessi nazionali.

Si tratta, da un lato, dei cosiddetti controlli di regolarità previsti dai regolamenti settoriali e, dall'altra, delle azioni di controllo più mirate sulla lotta contro la frode previste dall'articolo 280 del Trattato CE.

I primi consistono principalmente in verifiche documentarie, definite talvolta "di primo livello" o "controlli ex ante/a priori", concernenti la conformità alle procedure ed ai criteri determinati dalla normativa sulla concessione di finanziamenti o di vantaggi.

I controlli di regolarità includono anche verifiche ex post/a posteriori (dopo il pagamento dei fondi, ad esempio) che hanno lo scopo di assicurarsi della effettività delle prestazioni, dei progetti finanziati o dell'affidabilità di un sistema di controllo. Spesso si basano su un'analisi dei rischi, come richiesto dalla normativa comunitaria per diversi settori [82].

[82] Si vedano ad esempio il regolamento (CE) n. 3122/94 della Commissione, del 20 dicembre 1994, che stabilisce i criteri per l'analisi di rischio relativa ai prodotti agricoli che beneficiano di una restituzione (GU n. L 330/31 del 21.12.94) e il regolamento (CE) n. 2064/97 della Commissione del 15 ottobre 1997 recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, riguardo ai controlli finanziari effettuati dagli Stati membri sulle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali (GU n. L 290/1 del 23.10.97).

Gli Stati membri sono inoltre tenuti a promuovere azioni più mirate per combattere le frodi, tra cui indagini antifrode condotte sulla base di sospetti di frode accertati da amministrazioni diverse, a seconda degli Stati membri: autorità doganali, polizia, amministrazioni delle finanze, autorità giudiziarie in una fase più avanzata.

Poiché l'organizzazione dei servizi rientra nella competenza esclusiva degli Stati membri, è stato chiesto loro di declinare la propria attività di controllo dal punto di vista funzionale secondo la tipologia presentata sopra. Essa adotta come punto di partenza il settore controllato invece dell'entità organizzativa presso la quale era in servizio il personale interessato.

Le tabelle 3.1, 3.2. e 3.3. in allegato riportano in maniera dettagliata le stime degli Stati membri relative agli effettivi destinati nel 2002 a ciascun tipo di controllo (ex ante, ex post e anti-frode) nei tre settori coperti (risorse proprie tradizionali, spese agricole e azioni strutturali). Per poter arrivare a cifre comparabili, i tipi di informazione ricercati e le nozioni di controllo sono stati definiti con la massima precisione possibile. Nelle ultime due colonne di ciascuna tabella, l'organico addetto al controllo degli Stati membri è messo in relazione con l'importo delle spese o delle risorse controllate. I dati riportati offrono agli Stati membri una prima valutazione della misura in cui realizzano i principi di equivalenza, efficacia e assimilazione previsti dall'articolo 280 del trattato.

Tuttavia, poiché si tratta di stime basate su interpretazioni forse divergenti delle definizioni di controllo e organico, occorre interpretarle con prudenza e considerare che hanno un valore puramente indicativo. L'obiettivo primario è individuare le tendenze principali da affinare con gli Stati membri nel quadro di un dialogo strutturato.

Le tabelle indicano che, per l'insieme degli Stati membri e dei settori coperti, nel 2002 la maggior parte delle risorse umane era addetta ai controlli ex ante (controlli ex ante: 81 % ; controlli ex post: 11 % ; indagini antifrode: 8 %).

Questo dimostra che, in generale, è stata data la priorità ai dispositivi di controllo e di verifica preliminare che, nel caso delle entrate, intervengono al momento dell'analisi delle dichiarazioni doganali e, per le spese, al momento dell'analisi delle domande di finanziamento.

Dal punto di vista qualitativo, i controlli relativi all'utilizzo dei fondi o l'esecuzione dei progetti (controlli ex post/a posteriori) normalmente coinvolgono un numero di risorse molto limitato, poiché sono basati sulla programmazione e le tecniche di valutazione o individuazione dei rischi.

Per quanto riguarda il numero di effettivi addetti ai controlli antifrode, occorre considerare che gli agenti impegnati in queste operazioni spesso coprono più settori (in Grecia, ad esempio, è il caso dell'Unità per le azioni giudiziarie contro la criminalità economica) e che alcuni Stati membri hanno incluso nei propri dati agenti con competenze d'inchiesta giudiziaria.

Complessivamente gli Stati membri hanno assegnato più effettivi alle risorse proprie tradizionali (50 467) che non agli altri due settori (spese agricole: 16 240; azioni strutturali: 6 769).

L'importo da controllare per agente di controllo è risultato più elevato per i fondi strutturali (3,10 milioni di EUR contro 2,56 milioni di EUR e 0,29 milioni di EUR rispettivamente per le spese agricole e le risorse proprie) [83]. Questo risultato sembra confermare le conclusioni dell'analisi comparata, effettuata nel 1995 e nel 1998, sull'applicazione dell'articolo 209A (280 secondo la nuova numerazione introdotta da Amsterdam) del Trattato [84].

[83] Le cifre indicate si basano sui versamenti al bilancio e le spese operative per Stato membro relativi al 2001.

[84] Protezione degli interessi finanziari della comunità - documento di sintesi dell'analisi comparata delle relazioni presentate dagli Stati membri sulle misure adottate a livello nazionale per lottare contro lo spreco e la distrazione delle risorse comunitarie [COM(95) 556 def.]; Complemento dedicato ai controlli e sanzioni amministrative (1998).

Di seguito viene offerto un commento dei dati per settore di bilancio.

Anche se questi dati mostrano come l'approccio ai controlli vari da uno Stato all'altro, si è ancora lontani da una reale valutazione qualitativa, che richiede un'analisi più approfondita degli strumenti e delle metodologie di controllo utilizzati da ciascuno Stato membro.

8.1. Risorse proprie tradizionali

In questo settore:

- i controlli ex ante corrispondono alla vigilanza prevista dall'articolo 4, paragrafo 13, del codice doganale comunitario, ai controlli delle autorità doganali previsti dall'articolo 4, paragrafo 14 e ai controlli documentari e la verifica delle merci previsti dall'articolo 68 di detto codice, ad eccezione dei controlli sulle restituzioni all'esportazione dei prodotti agricoli;

- i controlli ex post sono quelli previsti dall'articolo 4, punto 14 e dall'articolo 78 del codice doganale comunitario;

- le indagini antifrode sono le indagini svolte in caso di irregolarità presunte, comprese quelle condotte dai servizi d'indagine o dai servizi incaricati di promuovere azioni penali, se del caso.

Nel settore delle risorse proprie tradizionali, i controlli ex ante sembrano mobilitare la maggior parte degli effettivi nella maggior parte degli Stati membri. Tuttavia, il livello di omogeneità tra gli Stati membri è scarso sotto il profilo della ripartizione degli effettivi tra i tre tipi di controllo (ex ante, ex post e antifrode), ai quali complessivamente viene assegnato rispettivamente l'80,4 %, il 9,8 % e il 9,8 % dell'organico.

Come indicato nella tabella 3.1. in allegato, due Stati membri (Danimarca, Regno Unito) assegnavano più effettivi ai controlli ex post che ai controlli ex ante.

Per quanto riguarda le indagini antifrode, il numero di risorse (43,4 %) assegnate a questo tipo di controllo da uno Stato membro (la Spagna) era superiore a quello degli altri due controlli.

I dati sembrano indicare che gli Stati membri seguono strategie di controllo diverse, incentrate in misura maggiore o minore su l'una o l'altra metodologia.

Tuttavia, occorre segnalare che alcuni Stati membri hanno avuto difficoltà a suddividere i controlli per tipo e che altri hanno comunicato che i propri agenti di controllo coprono più settori, il che non consente analisi più approfondite, soprattutto in merito all'importo da controllare per agente.

Tale importo, che per l'insieme degli Stati membri è stato calcolato a 0,29 milioni di EUR, oscillava tra 0,05 milioni di EUR e 2,51 milioni di EUR. Nel caso della Danimarca e, in misura minore del Belgio e del Regno Unito, la cifra era nettamente superiore.

Informazioni complementari fornite dagli Stati membri attraverso le relazioni di attività in applicazione dell'articolo 17, paragrafo 3 del regolamento n. 1150/2000

Ai sensi dell'articolo 17, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1150/2000 [85], gli Stati membri sono tenuti a comunicare anche le cifre relative agli effettivi addetti ai servizi doganali a livello nazionale.

[85] Regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio, del 22 maggio 2000, recante applicazione della decisione 94/728/CE, Euratom, relativa al sistema delle risorse proprie della Comunità (GU n. L 130 del 31.05.2000).

Le relazioni di attività permettono di completare i dati forniti dagli Stati membri in risposta al questionario "articolo 280". Tuttavia, in termini assoluti i dati comunicati in risposta a detto questionario sono inferiori a quelli trasmessi dagli Stati membri a norma del regolamento n. 1150/2000. La differenza è dovuta semplicemente al fatto che il campo coperto dal questionario «articolo 280» è orientato su settori di controllo ben delimitati, mentre le relazioni di sintesi contengono dati più globali [86].

[86] I dati comunicati a norma del regolamento n. 1150/2000 comprendono in particolare le restituzioni all'esportazione dei prodotti agricoli, che nell'"articolo 280" sono state incluse sotto la voce "spese agricole". Inoltre, il questionario "articolo 280" riguarda esclusivamente il personale di controllo.

Secondo le relazioni di sintesi relative al 2002 [87], il numero degli effettivi delle amministrazioni doganali ammontava a 89 559. Rispetto al 2001, questa cifra rappresenta una diminuzione del 2,00%. Ad eccezione di Grecia, Spagna, Lussemburgo, Finlandia e Svezia, si registra una tendenza al ribasso relativamente generale.

[87] In assenza di risposte dal Portogallo, per questo Stato membro la Commissione si è basata sui dati comunicati per il 2001.

Nel 2002, il numero degli effettivi assegnati ai controlli ex post, emerso dalle relazioni di attività a norma del regolamento n. 1150/2000, ammontava a 14 184 agenti (+9% rispetto al 2001). Gli aumenti rilevati non sono significativi tranne che per due Stati membri. In Irlanda, in particolare, gli effettivi sono passati da 43 a 99 tra il 2001 e il 2002 [88]. Anche nel Regno Unito le cifre per il 2002 (919 agenti) sono sensibilmente diverse rispetto a quelle dell'esercizio precedente (101 agenti). Ciò è dovuto a una riorganizzazione del servizio doganale e dell'amministrazione fiscale.

[88] Il numero reale di effettivi coinvolti nei controlli successivi allo sdoganamento a livello nazionale rimane invariato rispetto al 2001. L'aumento apparente è dovuto all'inclusione del personale che svolge i controlli a livello di depositi doganali ecc., che in precedenza non erano stati inclusi in queste cifre.

Le informazioni trasmesse a norma dell'articolo 17, paragrafo 3, offrono ugualmente un'immagine generale dell'attività in termini di numero di dichiarazioni accettate e di dichiarazioni sottoposte a un controllo a posteriori. Entrambi questi dati sono complessivamente aumentati, in linea con la tendenza costante al rialzo che si regista dal 1999. Gli Stati membri hanno accettato 114 741 680 dichiarazioni per il 2002, ovverosia il 5,85% in più rispetto al 2001, e i servizi doganali nazionali ne hanno controllate 7 943 620 (+2,4% rispetto al 2001). Alcuni Stati membri dichiarano percentuali relative alle dichiarazioni controllate sensibilmente in ribasso, cui si contrappone un aumento del numero di dichiarazioni accettate. Maggiori informazioni saranno richieste nel quadro del comitato consultivo sulle risorse proprie.

8.2. Settore agricolo

Nel settore in questione, per quanto riguarda gli Stati membri:

- i controlli a priori corrispondono ai controlli fisici e ai controlli sui fascicoli delle domande di pagamento realizzati dalle autorità doganali e dagli organismi di pagamento, tra cui i controlli sulle restituzioni all'esportazione, i controlli sugli aiuti al mercato interno e i controlli nel quadro degli interventi diretti alla regolamentazione dei mercati agricoli;

- i controlli a posteriori sono i controlli sul posto relativi alle imprese previsti dal regolamento n. 4045/89;

- le indagini antifrode sono le indagini svolte in caso di presunte irregolarità.

Anche in questo settore, gli effettivi a livello degli Stati membri responsabili dei controlli a priori sono molto più numerosi degli effettivi addetti ad altre tipologie di controllo nel 2002 (controlli a priori: 88 %; controlli a posteriori: 7,5 %; indagini antifrode: 4,5 %), mentre invece le pratiche sembrano più omogenee da uno Stato membro all'altro, il che può essere dovuto in parte alla natura degli obblighi regolamentari.

Per quanto riguarda specificatamente i controlli a priori e i controlli a posteriori, gli obblighi di controllo e i metodi di analisi dei rischi sono definiti con maggior precisione dalla normativa comunitaria, tra cui i regolamenti (CE) n. 4045/89 e 386/90 che dispongono il controllo di almeno il 5% delle spese. Ciò sembra confermare le conclusioni dell'analisi comparata sull'applicazione dell'articolo 209 A [89], in cui emergeva una correlazione, da un lato, tra la definizione comune delle norme di gestione, controllo e sanzione e, dall'altro, l'equivalenza dei sistemi di controllo.

[89] Si veda l'introduzione generale al punto 3.

Come illustrato dalla tabella 3.2. in allegato, nella maggior parte degli Stati membri le indagini antifrode sono la categoria di controllo che mobilita il numero più esiguo di effettivi (meno del 10% per dieci Stati membri). Fanno eccezione a questa regola l'Italia con il 28,9%, l'Austria con il 12,1% e la Finlandia con il 19,3%. Uno Stato membro non era riuscito a calcolare gli effettivi all'interno di questa categoria e ha ricordato che la notifica dei sospetti di frode al pubblico ministero è obbligatoria.

In base a questi dati si può concludere che, nel settore delle spese agricole così come in quello delle risorse proprie, la tutela degli interessi finanziari delle Comunità sembra essere affidata principalmente ai controlli a priori. D'altra parte, i servizi di audit delle spese agricole tutelano gli interessi finanziari dell'Unione europea nel quadro della procedura di liquidazione dei conti attraverso i controlli a posteriori sui sistemi di gestione e di controllo in atto negli Stati membri.

8.3. Azioni strutturali

Nel settore in questione,

- i controlli ex ante sono i controlli e le verifiche dei progetti o delle azioni effettuati ai vari livelli (autorità di gestione, autorità di pagamento, autorità delegate o intermediarie, beneficiari finali) in materia di correttezza, regolarità e ammissibilità delle domande di contributo comunitario [90];

[90] Si veda l'Allegato del Titolo II, punto 3.3.

- i controlli ex post sono le verifiche e i controlli sul posto eseguiti da agenti indipendenti dei servizi di gestione e di pagamento [91];

[91] Si veda l'Allegato del Titolo II, punto 3.3.

- le indagini antifrode sono tutte le indagini svolte per i casi di presunta frode.

Anche nel settore delle azioni strutturali i controlli ex ante hanno coinvolto la maggior parte degli effettivi degli Stati membri (68%). Tuttavia, le differenze rispetto ai controlli ex post (27,9 %) sono risultate meno evidenti che negli altri settori. Questo risultato è in linea con le conclusioni dell'analisi comparata sull'applicazione dell'articolo 209 A del Trattato, in cui si constatava che la nozione di controllo associata dagli Stati membri al settore delle azioni strutturali era principalmente quella del controllo esterno.

La tabella 3.3. in allegato indica che nel 2002 tre Stati membri (Grecia, Spagna e Portogallo) avevano assegnato più risorse umane ai controlli ex post che a quelli ex ante.

Un numero relativamente esiguo di risorse è stato assegnato alle indagini antifrode (4,1%). Tre Stati membri hanno dichiarato di aver incluso le indagini antifrode in altri tipi di controllo.

Complessivamente gli effettivi assegnati a tutti i tipi di controllo in questo settore erano poco numerosi (6 769) rispetto agli effettivi totali addetti ai controlli nel settore delle risorse proprie (50 467) e delle spese agricole (16 240).

La causa non può essere legata alla parte di bilancio da controllare poiché la percentuale di controllo, espressa sotto forma di parte del bilancio da controllare per agente, era più elevata rispetto agli altri due settori.

Si può forse cercare una spiegazione nella natura delle spese da controllare (progetti di dimensioni relativamente importanti rispetto alle spese agricole), che impone una diversa strategia di controllo, e nella difficoltà eventualmente riscontrata dagli Stati membri nel reperire indicazioni precise sugli effettivi in servizio presso tutti gli organismi interessati ai vari livelli dell'amministrazione nazionale, che in questo settore è fortemente decentralizzata.

Una conferma in tal senso sembra venire dall'esigua percentuale di risposte alla domanda sul numero di agenti, compresi i servizi incaricati di promuovere le azioni penali, che sono responsabili delle indagini antifrode in questo settore. Solo sette Stati membri, infatti, hanno fornito i dati richiesti.

Per quanto riguarda l'importo da controllare per agente, la maggior parte degli Stati membri ha denunciato cifre vicine alla media calcolata per tutti gli Stati membri (3,10), ad eccezione di Grecia, Spagna e Portogallo che hanno dichiarato rispettivamente 16,15, 15,00 e 10,88.

Alla luce della relazione n. 10/2001 della Corte dei conti e in considerazione della maggiore decentralizzazione, rispetto al 2001, delle responsabilità di controllo a favore degli Stati membri, è tuttavia indispensabile qualificare come elevato il livello di rischio in questo settore e vegliare affinché l'organizzazione della lotta contro la frode sia particolarmente efficace in vista di compensare, nel limite del possibile, le carenze dei controlli a monte.

9. Coordinamento dei servizi all'interno degli Stati membri

Una lotta efficace, da parte degli Stati membri, contro la frode e le altre irregolarità implica lo stretto coordinamento tra i diversi servizi responsabili per il controllo delle risorse e delle spese comunitarie.

Le informazioni fornite dagli Stati membri indicano che in alcuni casi sono state introdotte nuove misure orizzontali nel 2002 per migliorare il coordinamento e lo scambio di informazioni tra i vari servizi coinvolti nella tutela degli interessi finanziari. In particolare, la Svezia ha notificato la creazione di un consiglio collegato all'autorità per la lotta contro la criminalità finanziaria, la cui missione principale è migliorare il coordinamento tra i servizi incaricati, direttamente o indirettamente, di tutelare gli interessi finanziari comunitari.

I meccanismi di coordinamento e scambio di informazioni dichiarati dagli Stati membri si collocano per lo più al livello settoriale (risorse proprie tradizionali, spese agricole, azioni strutturali).

Le tabelle 4.1, 4.2 e 4.3 in allegato illustrano le misure adottate dagli Stati membri per ogni settore nel 2002 al fine di organizzare il coordinamento.

Si tratta soprattutto di misure di coordinamento dei controlli e delle indagini svolti dai diversi organi (per evitare l'esecuzione multipla e l'assenza di azioni in un caso specifico), di misure di scambio delle informazioni tra i vari servizi responsabili dei controlli e delle indagini (autorità amministrative, polizia, autorità doganali, autorità giudiziarie, ecc.) e di misure che consentono la comunicazione, da parte delle autorità amministrative alle autorità giudiziarie, dei casi di frode presunta.

Titolo III - Statistiche e analisi

10. La situazione nel 2002

10.1. Introduzione

La legislazione comunitaria definisce le condizioni per la comunicazione, da parte degli Stati membri, delle frodi e delle altre irregolarità ai fini di tutelare gli interessi finanziari in tutti i settori di attività comunitaria [92]. Gli Stati membri sono dunque tenuti a informare la Commissione delle irregolarità superiori a 4.000 euro (10.000 euro per le risorse proprie tradizionali), nonché dei progressi nella procedura di recupero degli importi interessati.

[92] Si veda in particolare l'articolo 3, paragrafo 1 dei regolamenti (CEE) n. 595/91 del Consiglio del 4 marzo 1991 (GU n. L 67 del 14.03.1997), (CE) n. 1681/94 della Commissione dell'11 luglio 1994 e (CE) n. 1831/94 della Commissione del 26 luglio 1994 (GU 191 del 27.07.94) per l'aspetto relativo alle spese, e l'articolo 6, paragrafo 5 del regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio per l'aspetto relativo alle risorse proprie tradizionali.

La differenza tra le frodi e le altre irregolarità è che le frodi [93] sono atti di cui solo i giudici sono abilitati a determinare la natura criminale al termine di un procedimento giudiziario. In quest'ottica, fino a quando non viene completato il procedimento giudiziario, la Commissione è a conoscenza di irregolarità, alcune delle quali danno luogo a sospetti di frode. La qualità delle informazioni, e in particolare la rapidità con cui gli Stati membri notificano questi casi così come la precisione dei dati forniti, ma anche il fatto che si tratta di un sistema di gestione centralizzato, hanno ovviamente un impatto sull'immagine statistica globale delle irregolarità (talvolta fraudolente) che possono manifestarsi nella gestione dei fondi comunitari. È giocoforza riconoscere che l'affidabilità del sistema di comunicazione è minata da queste difficoltà.

[93] Si veda la definizione contenuta nell'articolo 1 della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee del 26 luglio 1995 (GU n. C 316 del 27.11.1995) entrata in vigore il 17 ottobre 2002.

Le pratiche delle amministrazioni nazionali continuano a variare da uno Stato membro all'altro, nonostante gli sforzi di armonizzazione promossi in tal senso. I dati comunicati sono spesso incompleti; ad esempio, in diversi casi mancano gli importi o l'identificazione dei prodotti interessati. Inoltre, la distinzione tra "frode" e altre irregolarità dipende dal fatto che non sempre gli Stati membri percepiscono il "rischio criminale" allo stesso modo. Conseguentemente una percentuale non trascurabile di comunicazioni si astiene dal qualificare il caso come frode o semplice irregolarità.

Le cifre riportate in questa sede vanno dunque trattate con estrema prudenza. In particolare, è inappropriato trarre conclusioni frettolose sul livello delle frodi in tale o talaltra parte dell'Unione o sull'efficacia dei servizi che contribuiscono alla tutela degli interessi finanziari. La Commissione opera in stretta collaborazione con gli Stati membri per migliorare il sistema di notifica delle irregolarità, segnatamente per chiarire i concetti di "frode" e "irregolarità" [94], e si adopera ugualmente per promuovere l'avanzamento delle procedure di recupero dei vecchi casi e liquidare il cospicuo arretrato di crediti che esiste in alcuni settori (cfr. punto 12.2 di seguito).

[94] La Commissione ha avviato un dialogo con i rappresentanti degli Stati membri per chiarire le nozioni di base e convincere tutti gli Stati membri che la comunicazione delle irregolarità non pregiudica l'esito dei procedimenti giudiziari penali. In quest'ottica, ha preparato un documento di lavoro sulle modalità pratiche di comunicazione delle irregolarità. le discussioni proseguiranno all'interno del comitato consultivo per la lotta antifrode.

Va poi notato che i risultati delle comunicazioni provenienti dai paesi candidati non hanno giustificato un collocamento specifico in questa fase. Ciò non deve sorprendere, poiché la gestione dei fondi comunitari è stata delegata a questi paesi solo in tempi recenti. Tuttavia, la Commissione veglia affinché ricorrano le condizioni necessarie alla notifica delle irregolarità in vista dell'adesione.

10.2. Casi comunicati dagli Stati membri

In generale, il numero delle frodi e altre irregolarità comunicate per il 2002 è in aumento: dopo la flessione registrata nel 2001, questa cifra è cresciuta del 13,1% nel settore delle risorse proprie tradizionali (cfr. Allegato 1) e del 36% in quello agricolo (cfr. Allegato 3) mentre, per quanto riguarda le azioni strutturali, il numero di casi è aumentato di oltre quattro volte, il che va messo in relazione con la chiusura dei programmi per il periodo 1994-1999 (cfr. Allegato 5). Anche il numero dei casi rilevati nel settore delle spese dirette è in aumento (+21%, cfr. Allegato 6).

Ad eccezione delle spese dirette, in tutti gli altri settori anche gli importi sono in aumento, in linea con la tendenza a medio termine: rispettivamente +35,8% e +41% per le risorse proprie tradizionali (cfr. Allegato 1) e il settore agricolo (cfr. Allegato 3). Per quanto riguarda le azioni strutturali, l'importo totale è triplicato coerentemente con l'aumento del numero di casi (cfr. Allegati 4 e 5). Nel settore delle spese dirette (Allegato 6), l'importo totale è rimasto stabile.

Tuttavia, occorre ricordare che l'impatto finanziario delle frodi e delle altre irregolarità è inferiore all'1% del bilancio interessato, ad eccezione delle azioni strutturali per i motivi di cui sopra legati al calendario.

10.2.1. Risorse proprie tradizionali (Allegato 1)

A norma dell'articolo 6, paragrafo 5 del regolamento (CE) n. 1150/2000, gli Stati membri comunicano alla Commissione, tramite il sistema OWNRES, i casi di frode e irregolarità relativi a dazi superiori a 10.000 euro. Sulla scorta di queste informazioni, la Commissione è in grado di far luce sulle tendenze in materia:

10.2.1.1. Il numero di casi di frode e irregolarità

In base ai dati disponibili al 06.06.2003, per il periodo 1989-2002 la casella OWNRES contiene 30.184 comunicazioni (ovverosia 16.666 schede madre e 13.518 aggiornamenti).

Le comunicazioni trasmesse dagli Stati membri per il solo 2002 sono 2.119 contro 1.873 casi per l'esercizio precedente, il che equivale ad un aumento del 13,1% rispetto al 2001. Tale aumento costituisce una rottura nei confronti degli anni precedenti, nella misura in cui dal 1997 fino all'esercizio 2001 si era osservata una tendenza alla diminuzione dei casi comunicati.

Rispetto al 2001, l'aumento del numero di casi comunicati è particolarmente degno di nota in Belgio (+63,5%), Danimarca (+40,3%), Grecia (+136,4%), Italia (+48,5%) e Svezia (+88,9%). Il numero di casi comunicati da Paesi Bassi e Regno Unito è invece diminuito in misura significativa, rispettivamente del 15,6% e del 35,4%

10.2.1.2. Gli importi accertati sono aumentati del 35,8% rispetto al 2001.

I dazi constatati per le comunicazioni relative al 2002 ammontano a EUR324.544.459, cifra che equivale a un aumento del 35,8% rispetto al 2001. Tale aumento conferma la tendenza generale al rialzo osservata sugli importi accertati a partire dal 1998, prescindendo dal livello particolarmente elevato del 2000 dovuto alla pratica Prodotti lattiero-caseari di origine neozelandese. L'importo recuperato nel 2002 è pari a EUR80.562.638, ovverosia al 24,82% dell'importo accertato, contro il 21,46% dell'esercizio precedente.

L'analisi dell'evoluzione degli importi accertati permette di constatare che, per alcuni Stati membri, tale importo si evolve in maniera indipendente rispetto alla variazione verso l'alto o verso il basso del numero di casi. Rispetto al 2001, l'aumento dell'importo accertato è particolarmente significativo in Belgio (+253,4%), Germania (+324,56%), Paesi Bassi (+465,4%) e Irlanda (+79,4%). Il livello degli importi accertati è invece sceso in Finlandia (-75,1%), Grecia (-97,5%), Italia (-56,7%), Spagna (-61,7%) e Regno Unito (-52,3%).

Il raffronto tra il dettaglio delle comunicazioni trasmesse nel 2002 e i dati relativi al 2001 offre alcune spiegazioni che giustificano variazioni così significative. In Belgio, su 484 casi 26 riguardano l'importazione di banane dagli Stati Uniti tramite falsi certificati AGRIM e 62 il contrabbando di sigarette; da notare ugualmente un caso di irregolarità sui dazi antidumping per un'importazione di silicio. L'aumento dell'importo accertato dichiarato dalla Germania interessa 28 casi di irregolarità relativi allo zucchero. L'importo accertato dalla Grecia è sceso rispetto al 2001, nella misura in cui nell'esercizio precedente questo Stato membro aveva comunicato 2 casi riguardanti la carne bovina per un importo di circa 6,2 milioni di euro.

Nel 2001 la Finlandia aveva comunicato un importo significativo legato all'importazione di derivati del petrolio, mentre nel 2002 non si registrano constatazioni rilevanti. L'aumento dell'importo accertato in Irlanda è dovuto a 2 casi relativi all'importazione di veicoli dagli Stati Uniti per circa 0,622 milioni di euro. Per il 2002, l'Italia ha comunicato 100 casi di contrabbando di sigarette; rispetto al 2001 l'importo accertato è sceso, nella misura in cui nel corso dell'esercizio precedente l'Italia aveva comunicato 22 casi di irregolarità riguardanti le banane per circa 78,2 milioni di euro. L'aumento degli importi accertati nei Paesi Bassi è dovuto a 19 casi di contrabbando di sigarette per un importo di 50,03 milioni di euro.

In Spagna, l'importo accertato è sceso rispetto al 2001, anno in cui questo Stato membro aveva comunicato 12 casi di irregolarità relative ad aerei per circa 17,85 milioni di euro. In Svezia, il numero di casi è aumentato ma l'importo corrispondente dei dazi rimane contenuto. Per quanto riguarda il Regno Unito, non esistono ragioni particolari, nemmeno rispetto ai dati relativi al 2001, che giustifichino la riduzione generale del numero di casi dell'importo accertato. Il 2002 potrebbe riflettere una diminuzione di attività; tuttavia, spetta allo Stato membro spiegare la situazione in occasione del prossimo comitato consultivo "risorse proprie".

10.2.2. Spese agricole (Allegati 2 e 3)

Nel 2002, gli Stati membri hanno notificato 3285 irregolarità ai sensi del regolamento (CEE) n. 595/91. Rispetto alle 2415 irregolarità del 2001, questa cifra rappresenta un aumento di oltre il 36%. L'importo totale interessato nel 2002 è stato di circa EUR 198 milioni, contro EUR 140 milioni nel 2001, il che corrisponde a un aumento di oltre il 41%. Tuttavia, le irregolarità comunicate per questo settore corrispondono appena allo 0,46% del bilancio agricolo. Inoltre, l'importo medio per irregolarità è in diminuzione dal 1994. L'Allegato 2 fornisce un panorama del numero di irregolarità per Stato membro e degli importi corrispondenti espressi sotto forma di percentuale delle spese FEAOG.

Nel 2001, è stata organizzata un'azione di formazione di tutto il personale degli Stati membri per garantire, a partire dal 2002, l'invio all'OLAF delle comunicazioni di irregolarità previste dal regolamento (CEE) n. 595/91 in formato digitale anziché su supporto cartaceo. Sfortunatamente non tutti gli Stati membri utilizzano il formato digitale. A fine 2002, tre Stati membri (Germania, Spagna e Grecia) utilizzavano ancora il supporto cartaceo. Tra questi, Germania e Spagna producono oltre il 52% (1.709 comunicazioni) del totale delle comunicazioni.

Va inoltre rilevato il problema della comunicazione assai tardiva delle irregolarità [95]. Più di 2147 comunicazioni sono state trasmesse oltre i termini. Eppure il formato digitale dovrebbe consentire di effettuare la trasmissione in modo semplice entro i termini previsti.

[95] Le irregolarità devono essere notificate entro i 2 mesi successivi alla fine di ogni trimestre (articoli 3 e 5 del regolamento n. 595/91).

Il grafico 10.1 illustra la modalità di trasmissione delle comunicazioni:

Irregolarità comunicate dagli Stati membri

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Come indicato nella relazione annuale per il 2001, non è certo che il numero totale delle comunicazioni ricevute rappresenti il totale delle frodi e delle irregolarità rilevate dagli Stati membri. Uno dei motivi è che alcuni Stati membri non hanno inviato comunicazioni per ogni trimestre, bensì solo per uno o due; l'altro che hanno già comunicato le irregolarità per i primi due mesi del 2003. In questo periodo normalmente vengono notificate le irregolarità del quarto trimestre, è quindi possibile che questi casi riguardino in realtà l'anno 2002. È inoltre opportuno considerare che non tutte le comunicazioni relative al quarto trimestre dell'esercizio precedente sono state inviate e ricevute entro i termini previsti (28 febbraio 2003). Nell'aprile 2003, ad esempio, l'OLAF ha ricevuto più di 300 comunicazioni dalla Spagna e 250 dalla Germania relative al 2002. In passato, alcuni Stati membri hanno comunicato casi sei mesi dopo la scadenza del termine.

Il grafico 10.2. offre una panoramica della distribuzione delle comunicazioni durante l'anno.

Grafico 10.2.: irregolarità comunicate dagli Stati membri nel 2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Nonostante la rottura registrata nel 2001, le cifre per il 2002 confermano l'esistenza di una tendenza all'aumento regolare e significativo del numero di casi negli ultimi anni. I 3285 casi comunicati nel 2002 rappresentano da soli ± 198 milioni di euro, contro ± 140 milioni di euro nel 2001, ovverosia un aumento di 870 casi e quasi 60 milioni. Il numero totale dei casi comunicati subisce delle fluttuazioni nel corso degli anni. Al contrario, è sorprendente constatare che l'importo medio per irregolarità è in diminuzione dal 1994. Il grafico 10.3. illustra il numero totale dei casi per anno e l'importo totale per anno. L'Allegato 3 fornisce una panoramica degli anni 1998-2002.

Grafico 10.3.: irregolarità comunicate dagli Stati membri

per il periodo 1971-2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

La maggior parte delle comunicazioni nel 2002 provenivano dalla Germania, la Spagna e la Francia. Dal punto di vista finanziario, di tutti gli Stati membri è l'Italia ad aver comunicato il livello più elevato di frodi e di irregolarità, vale a dire quasi 80 milioni di euro, seguita dalla Spagna, che ha comunicato un importo di oltre 59 milioni di euro. Spagna e Italia rappresentano più del 70% dell'importo totale delle frodi e delle irregolarità. Gli importi comunicati da Germania, Francia, Irlanda e Regno Unito sono modesti. Se questi Stati membri registrano un numero di casi relativamente elevato, l'importo interessato è tuttavia relativamente esiguo. L'Allegato 2 fornisce una panoramica per ciascuno Stato membro.

Grafico 10.4.: legame tra l'importo totale e l'importo medio

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Il grafico 10.4 evidenzia il legame tra l'importo totale delle irregolarità per Stato membro e l'importo medio per irregolarità per Stato membro. Per quasi tutti gli Stati membri esiste un legame simile tra l'importo totale e l'importo medio per caso. I risultati di Grecia e Spagna sono invece sorprendenti. La Spagna comunica un numero cospicuo di casi, cui corrispondono importi relativamente modesti. Per la Grecia vale il contrario: l'importo medio per caso è estremamente elevato rispetto all'importo totale interessato. Un'analisi di questo "tipo di irregolarità" e della modalità operativa permetterà di avere una visione più chiara di questi casi.

Nelle comunicazioni degli Stati membri deve essere indicato l'anno della spesa. In realtà ciò avviene solo nel 26,7% dei casi. È preoccupante constatare che gli Stati membri comunicano un numero relativamente elevato di casi (il 25,3%) per i quali l'irregolarità o la frode è avvenuta cinque o più anni prima.

Gli Stati membri sono tenuti a comunicare anche la data della scoperta delle irregolarità e la data in cui sono state comunicate all'OLAF. Il grafico 10.5. illustra il tempo (espresso in anni) trascorso tra la scoperta dell'irregolarità e la sua comunicazione. In due casi, le irregolarità sono state scoperte più di 20 anni prima, ma sono state comunicate recentemente all'OLAF. I due casi, il cui importo totale interessato superava i 4 milioni di euro, sono stati qualificati come frodi. Gli altri, che sono stati notificati con un ritardo di dieci o più anni rispetto alla scoperta, sono stati qualificati come frodi o non hanno ricevuto alcuna definizione. L'importo totale interessato era pari a quasi 13 milioni di euro.

Quasi il 90% delle irregolarità è stato notificato entro due anni dalla loro scoperta.

Grafico 10.5.: anni trascorsi tra la scoperta e la comunicazione dell'irregolarità

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

La notifica tradiva di un caso può comportare la mancata adozione da parte di uno Stato membro di tutte le misure necessarie per limitare o ridurre l'incidenza finanziaria di una irregolarità. Questo si può verificare, ad esempio, quando uno Stato membro avvia delle procedure amministrative o dei procedimenti giudiziari contestualmente alla notifica dell'irregolarità, con eventuali conseguenze sulle possibilità di recupero, la "diligenza" di uno Stato membro e la procedura di liquidazione dei conti.

10.2.3. Azioni strutturali

Per quanto riguarda le azioni strutturali, gli Stati membri devono notificare i casi di irregolarità ai sensi dell'articolo 3 dei regolamenti n. 1681/94 [96] e 1831/94 [97] entro i due mesi successivi alla fine di ogni trimestre. A norma dell'articolo 5 di detti regolamenti, essi sono tenuti a fornire un aggiornamento dei casi comunicati.

[96] Il regolamento n. 1681/94 si applica ai fondi strutturali, ovverosia il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia - sezione orientamento (FEAOG) e lo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP).

[97] Il regolamento n. 1831/94 si applica al Fondo di coesione.

Il 2002 è stato per molti aspetti un anno particolare.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

In primo luogo, alcuni Stati membri hanno iniziato a comunicare i casi di irregolarità in formato elettronico.

All'ora attuale, solo le amministrazioni di quattro paesi (Paesi Bassi, Finlandia, Portogallo e Svezia) hanno trasmesso comunicazioni in formato digitale. Il grafico 10.6 quantifica il numero di casi ricevuti in formato elettronico, il 98% dei quali proveniva dai Paesi Bassi.

In secondo luogo, poiché si avvicina la fine del periodo di programmazione 1994-1999, il numero di casi di irregolarità notificati è sensibilmente aumentato, da 1194 nel 2001 a 4656 l'anno scorso. Allo stesso modo, gli importi interessati sono aumentati da EUR216 milioni a EUR614 milioni. Gli Allegati 4 e 5 illustrano rispettivamente la ripartizione delle comunicazioni per Stato membro e la tendenza generale dei nuovi casi comunicati per anno.

Inoltre, nel 2002 come nel 2001, la maggior parte dei casi comunicati dagli Stati membri interessava i fondi strutturali (FEAOG, sezione orientamento, FSE, FESR e SFOP). Per quanto riguarda il Fondo di coesione (circa 3 miliardi di euro all'anno), dei quattro Stati membri beneficiari (Grecia, Spagna, Irlanda e Portogallo), solo la Spagna non ha comunicato casi di frode o irregolarità. Tuttavia, solo quattro casi sono stati notificati all'OLAF, per quasi 10 milioni di euro. In questo caso, le irregolarità sono state rilevate prima del saldo finale oppure gli importi sono stati interamente recuperati.

Complessivamente nel 2002 il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) è stato quello maggiormente interessato dai casi comunicati, sia intermini di relazioni (2716) che di importi in questione (più di 403 milioni di euro).

L'analisi dei modelli in base agli Stati membri effettuata negli anni precedenti è stata confermata nel 2002 per il Fondo sociale europeo (FSE), con il numero di casi più elevato comunicato dai Paesi Bassi, mentre la Germania è stata il paese ad aver notificato il maggior numero di casi in generale, in particolare per quanto riguarda il FESR. Di fatto, Germania e Paesi Bassi da soli hanno trasmesso più della metà del totale, sia in termini di casi che di importi interessati.

I grafici 10.7 e 10.8 contribuiscono ad evidenziare alcuni aspetti interessanti legati alle comunicazioni dei diversi Stati membri.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Gli Stati membri sono stati elencati secondo l'ordine del bilancio di settore stanziato, in base al quale la Danimarca ha ricevuto l'importo più piccolo e la Spagna quello più elevato [98]. La linea più scura con i marcatori a forma di rombo rappresenta gli importi interessati dalle irregolarità comunicate da ciascuno Stato membro, mentre quella più chiara con i marcatori quadrati riflette il numero di casi comunicati. Il grafico 10.7 mostra il legame tra il bilancio stanziato a ciascuno Stato membro e le irregolarità accertate.

[98] Il Lussemburgo non è stato preso in considerazione poiché non ha comunicato alcuna irregolarità. Le cifre si riferiscono al periodo di programmazione 2000-2006.

Questo legame è ancora più evidente nel grafico 10.8, in cui sono indicati solo gli importi totali irregolari, come indicato chiaramente dall'andamento lineare (linea scura diritta). Se Germania e Paesi Bassi vengono eliminati dal grafico, la dipendenza delle due variabili risulta ancora più chiara.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

10.3. Casi oggetto d'indagini da parte dell'OLAF

Informazioni più dettagliate su questa attività dell'OLAF sono fornite nel quadro della relazione d'attività annuale prevista dal regolamento n. 1073/99.

Nel 2002, l'OLAF ha trattato 415 casi, contro 381 del 2001. L'attività pertanto aumenta regolarmente ed è illustrata per settore di bilancio nella tabella che segue:

>SPAZIO PER TABELLA>

La seconda tabella contiene i dati relativi ai casi chiusi nel 2002 e la relativa incidenza sul bilancio. In particolare, riflette le fasi dell'attività in ciascun settore del bilancio ed evidenzia un aumento regolare dell'attività, sia livello del numero di casi che di importi totali. Le indagini in corso non sono riportate.

>SPAZIO PER TABELLA>

10.3.1. Risorse proprie tradizionali

Nel settore delle risorse proprie tradizionali, sono state avviate 155 nuove indagini contro 74 nel 2001. I nuovi casi riguardano principalmente le frodi relative ai dazi antidumping e spesso interessano merci di origine asiatica (Cina, paesi del sud-est asiatico). Durante l'esercizio 2002, sono stati chiusi 168 casi (contro 98 nel 2001) per un'incidenza sul bilancio pari a circa 464,9 milioni di euro: questo importo include 375,90 milioni di euro per i diritti agricoli e i diritti nel settore dello zucchero e 29 milioni di euro per i dazi doganali su sigarette, prodotti combustibili e alcool.

Le indagini in corso nel settore dei dazi antidumping riguardano cifre nettamente superiori (circa 60 milioni di euro per due casi relativi a importazioni di televisori e CD-ROM). L'OLAF ha intensificato i suoi sforzi in questo settore, prendendo in considerazione non solo gli interessi finanziari dell'Unione europea ma anche gli interessi economici tutelati dalle misure tariffarie, in particolare la situazione dell'industria comunitaria.

10.3.2. Agricoltura

Nel 2002, nel settore delle spese agricole sono state avviate 36 nuove pratiche (14 per le sovvenzioni agricole e 22 per gli aiuti diretti), contro 105 nel 2001. Al termine del periodo di riferimento le indagini in materia erano ancora in corso.

50 casi sono stati chiusi ufficialmente, per un impatto finanziario di 208,7 milioni di euro (di cui 153,7 milioni di euro per gli aiuti diretti). In questo settore, nel 2002 l'OLAF ha riservato particolare attenzione ai problemi legati al programma di messa a riposo a lungo termine dei terreni in Grecia. I lavori sono stati completati e l'OLAF ha trasmesso la sua relazione finale alle autorità giudiziarie e amministrative greche affinché assicurino un seguito adeguato alle azioni giudiziarie e finanziarie di recupero nei confronti delle imprese e delle persone coinvolte. L'impatto finanziario è pari ad almeno 3,4 milioni di euro e potrebbe raggiungere 20 milioni di euro.

Nel luglio 2002, l'OLAF ha chiuso un caso relativo all'esportazione, da parte di un operatore belga, di prodotti a base di carne in conserva, dichiarati indebitamente per l'esportazione, per i quali erano previsti rimborsi nel corso del periodo 1996-2001. Le autorità belghe hanno avviato una procedura di recupero per 7 milioni di euro. L'impresa belga in questione è la filiale di un gruppo neerlandese di commercializzazione di carni, per il quale era già stato accertato un modello simile di frode nei Paesi Bassi e che era stato oggetto di misure di monitoraggio.

10.3.3. Fondi strutturali

Nel corso del 2002, il settore dei Fondi strutturali ha avviato 38 nuove indagini (contro 66 nel 2001) così ripartite: 42% per il FSE, 38% per il FESR, 16% per il FEAOG (sezione orientamento) e 4% per lo SFOP. Nella fattispecie, è stata data priorità ai casi "gravi" o "transnazionali" con ripercussioni potenzialmente significative sugli interessi comunitari. In questo stesso periodo, sono state chiuse 270 indagini (contro 66 nel 2001) in seguito a particolari sforzi per liquidare i casi in corso.

I meccanismi fraudolenti riscontrati durante le indagini interessano soprattutto fatture false e false dichiarazioni di spesa legate all'assenza di documenti giustificativi. Sono stati fatti sforzi in vista di assicurare una migliore collaborazione con le autorità nazionali, in particolare nel quadro dei controlli sul posto. In questo stesso spirito, è stata avviata una stretta collaborazione con i servizi interessati della Commissione.

10.3.4. Spese dirette (Allegato 8)

Le spese dirette e l'aiuto esterno sono gestiti esclusivamente dalla Commissione. In questo settore l'attività aumenta, nonostante il ruolo decrescente delle politiche corrispondenti nel bilancio generale delle Comunità (meno dello 0,5% del bilancio in questione è interessato da frodi o altre irregolarità). Ciò si spiega con l'obiettivo della Commissione di assicurare una tutela efficace in un settore in cui rappresenta un'autorità di gestione diretta e in cui normalmente l'OLAF è l'unico organo d'indagine. Nel 2002, sono state avviate 136 nuove indagini (contro 103 nel 2001), di cui 97 nel settore degli aiuti esterni. Nello stesso periodo, sono stati chiusi 128 fascicoli (122 nel 2001) per un impatto di circa 28,90 milioni di euro.

L'incidenza sul bilancio citata nella presente relazione è pertanto legata unicamente ai casi chiusi nel 2002, fermo restando che queste cifre non offrono un prospetto completo della lotta contro la frode ai danni del bilancio. Inoltre, spesso avviene che l'incidenza non sia legata al bilancio dell'Unione europea propriamente detto, ma che le conseguenze riguardino anche i bilanci nazionali o i bilanci di istituzioni distinte.

10.3.5. Indagini interne

Le indagini interne riguardano tutti i settori dell'attività comunitaria e rimangono un'attività primaria dell'OLAF.

Nel 2002, sono state avviate 50 nuove indagini, contro 33 nel 2001. I 36 casi chiusi, contro 13 nel 2001, denotano un aumento dell'attività non del tutto estraneo a una migliore cooperazione tra le istituzioni, gli organi e gli organismi comunitari. L'incidenza sul bilancio (13,72 milioni di euro), in leggera diminuzione rispetto all'esercizio precedente (20,87 milioni di euro), non è correlata con l'obiettivo perseguito che non ha un carattere principalmente finanziario.

11. Analisi specifica: tendenze

11.1. Risorse proprie tradizionali

La comunicazione da parte degli Stati membri dei casi di frode e di irregolarità a norma dell'articolo 6, paragrafo 5 del regolamento (CE) n. 1150/2000 rileva le seguenti tendenze:

11.1.1. La suddivisione delle frodi e irregolarità in base al regime doganale e la tipologia dei casi di frode e irregolarità confermano l'impatto della frode sull'immissione in libera pratica.

Le cifre relative al 2002 (69,37% dei casi e 51,59% degli importi accertati) confermano il ruolo preponderante del regime di immissione in libera pratica in relazione all'impatto della frode, ma rilevano anche una tendenza significativa al ribasso. Per quanto riguarda il numero di casi, il calo è del 4,04% rispetto al 2001 e del 10,29% rispetto al 2000, mentre per gli importi è del 34,9% rispetto al 2001 e del 41,1% rispetto al 2000. La suddivisione particolareggiata per tipo di frode delle frodi e irregolarità accertate nel settore della libera pratica permette di osservare la percentuale elevata, e in leggero aumento tanto a livello dei casi che degli importi, della voce merci non dichiarate.

È invece aumentato l'impatto della frode sul transito (numero di casi: +4,78% rispetto al 2001; importi accertati: +16,06% rispetto al 2001), così come è in leggero aumento la frode ai danni del deposito doganale (+1,95% rispetto al 2001). Anche la voce altre procedure registra un incremento. La globalizzazione delle informazioni archiviate sotto questa voce, già segnalata negli esercizi precedenti, tuttavia falsa l'analisi.

11.1.2. La suddivisione delle frodi e irregolarità in base al tipo di merce e origine conferma l'incidenza della frode, in particolare sulle sigarette.

Analizzando le prime 25 merci oggetto di frode, si può osservare, come per gli esercizi precedenti, la percentuale preponderante e in aumento della frode nel settore delle sigarette e delle banane sia per numero di casi che di importi accertati. Le cifre relative al 2002 evidenziano altresì una tendenza alla frode nel settore dello zucchero e dell'alluminio, mentre osservando le prime 25 origini colpite, risulta preponderante la frode ai danni dei prodotti originari degli Stati Uniti e della Cina e in netto aumento quella sui prodotti giapponesi. Il numero di casi imprecisato o sconosciuto iscritto nelle rubriche rimane elevato, contribuendo a falsare l'analisi dell'impatto per origine.

11.1.3. La comunicazione dei casi di frode e irregolarità va migliorata

Le comunicazioni degli Stati membri relative ai casi di frode e irregolarità non riflettono sempre in maniera precisa la realtà. L'esperienza conferma infatti che le informazioni trasmesse richiedono un miglioramento sensibile tanto sul piano qualitativo che quantitativo. Al fine di favorire la comunicazione di informazioni sempre più precise e aggiornate che riflettano la situazione doganale e di bilancio, la Commissione intensifica i suoi sforzi in materia di raccolta e analisi dei dati comunicati dagli Stati membri. In quest'ottica, ha istituito due assi di lavoro:

11.1.3.1. Confronto tra gli importi iscritti nella contabilità separata e i casi comunicati a norma dell'articolo 6, paragrafo 5 del regolamento n. 1150/2000.

Nel marzo 2002, la Commissione ha chiesto agli Stati membri di formulare una descrizione precisa degli importi iscritti nella contabilità separata al 31 dicembre 2001.

In attesa delle conclusioni definitive, la Commissione ha già provveduto a un'analisi preliminare basata sulle prime risposte ottenute per verificare se è possibile stabilire una corrispondenza tra gli importi iscritti nella contabilità separata e i casi comunicati tramite il software OWNRES. Le conclusioni di questa prima analisi sono che il modo in cui gli Stati membri gestiscono questi due tipi di dati spesso non permette di stabilire una corrispondenza tra loro. D'altro canto, la percentuale degli importi per i quali è stato possibile stabilire la corrispondenza varia sensibilmente da uno Stato membro all'altro. Questa situazione potrebbe essere dovuta tra l'altro alle divergenze in materia d'interpretazione delle nozioni di frode e irregolarità che inducono alcuni Stati membri a ricorrere a una terza categoria (né frode né irregolarità) e dunque a non comunicare gli importi corrispondenti. La Commissione ricorda che gli importi superiori a 10.000 euro iscritti nella contabilità separata devono essere oggetto di una comunicazione ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 5.

L'analisi della risposta degli altri Stati membri prosegue e permetterà di precisare le prime conclusioni, nonché di far luce sulle principali cause di questa situazione. L'obiettivo è proporre soluzioni tecniche e operative a livello nazionale e/o comunitario. La questione sarà affrontata in occasione della prossima riunione del comitato consultivo risorse proprie prevista per il luglio 2003. La Commissione adotterà le misure necessarie affinché la comunicazione dei casi di frode e irregolarità effettuata nel 2003 tenga conto di queste osservazioni.

11.1.3.2. Elaborazione di uno strumento più efficiente di trasmissione dei dati finalizzato a migliorare la qualità delle comunicazioni.

Numerose anomalie e altri problemi di trasmissione hanno evidenziato le difficoltà incontrate dalla Commissione e gli Stati membri nel gestire i dati relativi alle frodi e le irregolarità con il software OWNRES. Dopo aver censito e analizzato le esigenze degli utenti (Stati membri e Commissione), i servizi competenti della Commissione hanno iniziato a sviluppare un'applicazione più affidabile e facile da utilizzare basata sul WEB per garantire i miglioramenti necessari sotto il profilo delle modalità di trasmissione e della qualità delle informazioni. Questa applicazione sostituirà il supporto di comunicazione attuale che si è rivelato troppo costoso e poco efficiente.

La nuova applicazione non richiede una procedura di installazione particolare. Gli Stati membri potranno inserire e aggiornare in tempo reale le relazioni di frode o di irregolarità, che saranno immediatamente memorizzate, e potranno apportarvi modifiche in qualsiasi momento. Inoltre, nel settembre 2003, al termine di un seminario di presentazione organizzato a maggio dalla Commissione e destinato agli Stati membri, è prevista l'implementazione di un sistema che garantirà la trasmissione sicura dei dati cifrati.

11.2. Spese agricole (FEAOG-Garanzia)

A fine aprile 2003, l'OLAF aveva ricevuto 3285 comunicazioni di casi relativi al 2002. Come precisato sopra, non sono ancora stati comunicati tutti i casi prodottisi nel 2002. Fino a quel momento, sarà impossibile fornire un prospetto esaustivo della situazione anche se si possono trarre alcune conclusioni già da ora.

Prodotti interessati

I grafici seguenti illustrano le cifre relative ai prodotti o le merci oggetto di frodi e irregolarità. In particolare, il grafico 11.1. fornisce una panoramica della frequenza con cui un prodotto è stato oggetto di un'irregolarità. La selezione viene effettuata a partire dai primi due caratteri della nomenclatura combinata (codice NC). Il numero più elevato di irregolarità comunicate (1548 casi) è contraddistinto dal codice 99, che sta per "sconosciuto". Ciò significa che gli Stati membri non sono in grado di identificare i prodotti per quasi il 47% delle irregolarità, fatto straordinario visto che si tratta di dichiarazioni di esportazione in cui è chiaramente identificato il codice NC. In seconda posizione figura il codice 01, che designa gli animali vivi. Gli Stati membri hanno comunicato 561 irregolarità per un importo di 6,2 milioni di euro. Il codice 00, che corrisponde alla nomenclatura "sconosciuto", riguarda le irregolarità legate agli aiuti diretti, come ad esempio il piano rurale di tutela dell'ambiente il cui valore si aggira intorno ai 4,4 milioni di euro. Il grafico che segue dà un'idea generale dei prodotti o delle merci interessate e del numero di irregolarità.

Grafico 11.1: casi comunicati e prodotti interessati

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Tuttavia, è più utile prendere in esame gli importi in questione. L'analisi basata sugli importi può aiutare a identificare gli ambiti e i settori caratterizzati da maggiori rischi, nonché contribuire allo sviluppo di un controllo e/o di una strategia d'indagine affinché il numero limitato di risorse umane possa essere impiegato in modo più adeguato.

Il grafico 11.2 propone un panorama dei prodotti per i quali sono stati comunicati l'importo totale più elevato e l'importo medio [99].

[99] Nei grafici 11.1 e 11.2 il codice NC è utilizzato per offrire un'idea generale del modo in cui un prodotto è coinvolto in una irregolarità. La tabella che segue riassume le 12 categorie principali:

Grafico 11.2: importo totale e importo medio per caso

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

L'importo totale più elevato è stato riscontrato nelle irregolarità relative a prodotti che gli Stati membri hanno indicato come "sconosciuti". L'importo totale era di ± 75 milioni di euro. Ciononostante, l'importo medio, ovverosia l'importo per irregolarità, era relativamente modesto, nella fattispecie 48.750 euro. Ciò dimostra che notificare "un caso sconosciuto" non aiuta a identificare le irregolarità e l'informazione non possiede valore aggiunto.

Nei casi in cui gli Stati membri hanno segnalato un prodotto, l'importo e l'importo medio più elevati sono stati iscritti sotto la voce "frutta e noci commestibili, scorze di agrumi o dei meloni" (codice 08). Francia, Grecia, Italia e Portogallo hanno comunicato irregolarità in questi settori, utilizzando la definizione di "frode" nel 61% dei casi. L'importo totale in questione e l'importo medio per caso erano pari rispettivamente a circa 35,8 milioni di euro e 730.000 euro.

Il secondo risultato in ordine d'importanza del grafico spetta al codice 07 "Ortaggi o legumi, piante radici e tuberi mangerecci". Gli Stati membri ad aver comunicato irregolarità sono cinque (Germania, Francia, Regno Unito, Italia e Paesi Bassi), per un importo totale di circa 30 milioni di euro e un importo medio per caso di 500.000 euro. Nel 34% dei casi, l'irregolarità è stata qualificata come "frode".

Occorre citare anche il codice 17, "Zuccheri e prodotti a base di zuccheri". In questo caso l'importo totale delle irregolarità non è elevatissimo, tuttavia l'importo medio per irregolarità è relativamente importante. Germania, Danimarca, Spagna, Francia, Gran Bretagna, Paesi Bassi e Portogallo hanno comunicato irregolarità in questo settore per un importo medio di circa 390.000 euro. Nessuno dei casi ha ricevuto la definizione di "frode": sono stati designati come "irregolarità" (± 37%) oppure non sono stati definiti.

Il grafico evidenzia inoltre le irregolarità per le quali l'importo medio comunicato è relativamente modesto. Anche le informazioni relative agli ambiti/settori in cui gli importi interessati sono relativamente modesti possono contribuire a facilitare il processo di definizione delle priorità per i controlli e le indagini. In questo caso, le irregolarità interessano i prodotti seguenti:

* Codice 21: Preparazioni alimentari diverse

* Codice 18: Cacao e sue preparazioni

* Codice 01: Animali vivi

* Codice 23: Residui e cascami delle industrie alimentari; alimenti preparati per gli animali

* Codice 10: Cereali

L'importo medio per caso è inferiore a 15.000 euro.

11.3. Azioni strutturali

Nel paragrafo 10.2.3 si è sottolineata l'incoerenza degli Stati membri nella notifica delle irregolarità. L'analisi che segue fornisce una spiegazione di questa affermazione.

Il grafico 11.3 [100] riporta l'importo medio delle irregolarità in ciascuno Stato membro e il modo in cui sono distribuite rispetto alla "media generale" (linea retta orizzontale). È sorprendente constatare le differenze significative tra Stati membri e, in particolare, lo scarto tra l'importo medio più elevato (Italia, EUR285.006) e l'importo più modesto (Svezia, EUR10.063).

[100] Gli Stati membri sono elencati secondo il bilancio dei Fondi strutturali (periodo di programmazione 2000-2006). Danimarca e Spagna detengono rispettivamente il valore più modesto e più elevato. Il Lussemburgo non è stato preso in considerazione poiché non ha comunicato irregolarità.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Nel grafico 11.4, invece, le comunicazioni sono state ripartite in cinque categorie in funzione dell'importo interessato dalle irregolarità: da EUR4 000 a EUR10000; da EUR10001 a 50000; da EUR50001 a 150000; da EUR150001 a EUR1 milione; oltre EUR1 milione. La maggior parte dei casi comunicati riguarda importi compresi tra EUR4000 e EUR50000 (le prime 2 categorie del grafico) e rappresenta quasi il 66% del numero totale di casi comunicati all'OLAF.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Il paese con i valori medi più bassi (Svezia) non ha notificato casi per importi superiori a EUR150000, mentre per la Finlandia e l'Austria, che occupano il secondo e il terzo posto nella classifica dei paesi con i valori più bassi, solo il 2% e il 3% dei casi riguardavano importi superiori a EUR150000. Al contrario, il 39% dei casi comunicati dalla Danimarca e il 26% di quelli comunicati dall'Italia supera i EUR150000. A questi seguono la Germania (19%), il Regno Unito ((17%), i Paesi Bassi (16%) e la Spagna (15%).

Inoltre, i tipi d'irregolarità comunicate variano da uno Stato membro all'altro. L'Italia e, in misura minore, la Germania hanno comunicato numerosi casi di "falsificazione" (di documenti, documenti giustificativi, domande di aiuto, conti) [101]. Nonostante le somme elevate comunicate, nessuno Stato membro sembra aver sperimentato la stessa situazione se si escludono le eccezioni poco significative di Spagna e Portogallo (1 caso ciascuno) e Regno Unito (3 casi).

[101] Come indicato dalle autorità italiane, il 70% dei casi che coinvolgono importi compresi tra EUR150000 e EUR1 milione riguardavano "falsificazioni". Anche il 55% dei casi relativi ad importi superiori a EUR1 milione era dovuto allo stesso problema.

La tabella 11.5 riporta le cifre relative ai tipi di irregolarità più frequenti insieme all'importo indicativo e l'importo medio interessati:

>SPAZIO PER TABELLA>

Occorre rilevare che, a causa del metodo di comunicazione di questi casi, un solo caso può contenere più tipi d'irregolarità. È dunque precisato quante volte il tipo di irregolarità è stato comunicato da solo e quante insieme ad altri codici. L'importo in questione, di cui si specifica che è "indicativo", è la somma di tutti i valori legati al codice specificato, il che comporta una leggera distorsione del totale reale. [102]

[102] La linea corrispondente al "totale" è stata quindi omessa. I valori espressi nelle colonne "Importo indicativo in questione" e "Importo indicativo medio" sono "virtuali".

Gli importi totali esatti sono quelli riportati nell'Allegato 4.

Vale la pensa sottolineare che i tipi di irregolarità più frequenti sono gli stessi del 2001.

Come l'anno passato, il codice "999 - altre irregolarità" ha un impatto maggiore sull'insieme della valutazione. È questo il codice con cui vengono comunicate le irregolarità che non rientrano in nessun altra descrizione possibile tra quelle previste dal sistema di comunicazione.

Tuttavia, il peso di queste irregolarità sul totale delle cifre è diminuito rispetto all'anno scorso (23% nel 2002 contro 28% nel 2001 per quanto riguarda la frequenza e 23% contro 35% per gli importi). Cionondimeno, la disponibilità di informazioni più precise in questo settore permetterebbe certamente di interpretare con maggiore precisione le statistiche in questione.

Infine, è opportuno sottolineare che, relativamente al tipo più frequente di irregolarità ("325 - spese inammissibili"), i Paesi Bassi hanno comunicato il numero di casi più elevato (205 su 613 casi nella colonna "frequenza (isolato)", mentre l'Austria, il Belgio e l'Italia hanno comunicato il numero meno elevato (rispettivamente 0, 0 e 1). Il Regno Unito è stato il paese a utilizzare il codice generico "999" con maggiore frequenza (125 casi su 420), mentre Italia e Finlandia l'hanno utilizzato solo in due casi.

Complessivamente la qualità delle informazioni comunicate quest'anno dagli Stati membri è migliorata rispetto agli anni precedenti. Ciononostante, uno sforzo supplementare garantirebbe una coerenza e un rispetto maggiori dei termini fissati dai regolamenti settoriali per la trasmissione delle comunicazioni all'OLAF. La situazione dovrebbe migliorare ulteriormente con l'adozione da parte di alcuni Stati membri del sistema elettronico di trasmissione.

12. Seguito finanziario

La Commissione è responsabile di monitorare il recupero da parte degli Stati membri degli importi versati indebitamente e delle entrate perse. L'esercizio 2002 è in continuità con gli esercizi precedenti. Se si esclude il settore agricolo in cui la Commissione sta attuando sin d'ora misure specifiche, gli importi recuperati nel 2002 ammontavano a circa un quarto dei nuovi importi interessati dalla frode e altre irregolarità nel settore delle risorse proprie tradizionali e in quello delle spese dirette e quasi il 40% nel settore delle azioni strutturali. Nonostante i lunghi termini di procedura, in particolare i procedimenti giudiziari sul piano nazionale, la Commissione ritiene che il risultato sia insoddisfacente e si aspetta dei miglioramenti con il rinnovo dei metodi di gestione e di controllo, nonché gli sforzi orientati per liquidare gli oneri del passato.

12.1. Risorse proprie tradizionali (Allegato 7)

La decisione 2000/597 [103] relativa alle risorse proprie, e in particolare l'articolo 8, delega agli Stati membri la riscossione delle risorse proprie tradizionali. La Commissione controlla il modo in cui gli Stati membri assolvono la propria missione di assicurare il recupero di tali risorse nel rispetto delle disposizioni comunitarie relative ai settori doganale [104] e finanziario. A tal fine ricorre a una strategia di monitoraggio globale [105], che consente di valutare le azioni degli Stati membri e l'adozione, se del caso, di misure correttive.

[103] Decisione 2000/597/CE, Euratom del Consiglio del 29.09.2000 (GU n. L 253 del 07.10.2000).

[104] Codice doganale comunitario, decisione 94/728/CEE e regolamento n. 1150/2000.

[105] Per un resoconto dettagliato di tale strategia si veda la relazione 2000 sulla tutela degli interessi finanziari e la lotta contro le frodi.

La strategia si fonda su tre assi fondamentali: un'inchiesta campione del trattamento dei casi in corso, la procedura d'inesigibilità per gli importi di risorse proprie superiori a 10 000 euro ritenuti irrecuperabili e l'applicazione del principio della responsabilità finanziaria per taluni errori delle amministrazioni nazionali.

12.1.1. Inchiesta campione

Considerato il numero estremamente elevato dei casi di frode e irregolarità comunicati (di seguito "fascicoli frode" e "fascicoli assistenza reciproca"), la Commissione ha istituito, al fine di esercitare la sua attività di controllo del recupero, una procedura di gestione dei dati, denominata Campione B, che consiste nell'analisi approfondita di talune pratiche particolarmente difficili oggetto di comunicazioni nel quadro dell'assistenza reciproca.

L'obiettivo della procedura è monitorare, fino alla liquidazione definitiva, le operazioni di recupero relative ad alcuni casi rappresentativi. Finora sono state formulate due relazioni di questo tipo [106] (B94 e B98); ne era prevista una terza per il 2001, ma si è reso necessario rivedere il campione originale a causa di quattro pratiche relative a irregolarità in materia di origine il cui trattamento non era più giustificato a norma della sentenza del Tribunale di prima istanza sui televisori turchi [107]. È stato quindi definito un nuovo campione, che richiede tuttavia la raccolta di informazioni supplementari. La terza relazione, B2003, è in corso di elaborazione.

[106] Relazioni della Commissione sullo stato del recupero delle risorse proprie tradizionali provenienti dai casi di frode e di irregolarità ("Campione B94", COM (97) 259 def. del 9 giugno 1997, e "Campione B98", COM (1999) 160 def. del 21 aprile 1999).

[107] Sentenza del 10 maggio 2001, "Kaufring AG", Cause T-186/97, T-187/97, T-190/97 - T-192/97, T-210/97, T-211/97, T-216/97 - T-218/97, T-279/97, T-280/97, T-293/97 e T-147/99, Raccolta 2001 p. II - 01337.

12.1.2. Procedura d'inesigibilità

Gli Stati membri sono tenuti a prendere le misure necessarie per mettere a disposizione le risorse proprie tradizionali, salvo nei casi in cui il recupero si riveli impossibile per motivi non imputabili allo Stato membro interessato. I casi d'inesigibilità (importi > 10 000 EUR) sono comunicati alla Commissione per un esame. Se lo stato membro ha dato prova di tutta la diligenza richiesta nell'azione di recupero, l'esonero può essere accettato. Altrimenti, viene chiamata in causa la sua responsabilità finanziaria a norma dell'articolo 8 della decisione 2000/597 e degli articoli 2 e 17 del regolamento (CE) n. 1150/2000. L'esame della diligenza degli Stati membri è un'azione molto efficace per indurre le amministrazioni nazionali a prendere più seriamente il recupero, poiché se non riescono a recuperare gli importi dovuti, sono possono essere ritenute responsabili finanziariamente. Inoltre, l'analisi dei casi ai sensi dell'articolo 17, paragrafo 2 dà alla Commissione l'opportunità di formulare talune osservazioni sull'accertamento delle risorse proprie, sul modo in cui è tenuta la contabilità separata e sulla conformità delle disposizioni nazionali con il diritto comunitario.

Nel 2002, sono state presentate alla Commissione 87 domande di esonero ai sensi dell'articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1150/2000, per un importo totale di 103 018 053,43 euro. Tali domande sono state presentate da sei Stati membri (Germania, Spagna, Regno Unito, Irlanda, Italia, Paesi Bassi e Portogallo), ma complessivamente ne sono state esaminate 88. Il risultato in termini finanziari del trattamento delle 88 domande (di cui 11 relative alla Germania, 7 alla Spagna, 35 all'Italia, 1 all'Irlanda, 6 al Regno Unito, 27 ai Paesi Bassi e 1 al Portogallo) è ripartito nel modo seguente:

>SPAZIO PER TABELLA>

Al 10 aprile 2003, il numero di domande trasmesse per l'esercizio 2002 ammontava a 52 (15 relative ai Paesi Bassi, 20 alla Spagna, 1 all'Irlanda, 6 all'Austria, 10 al Regno Unito) per un importo di 22 658 845,11 euro.

12.1.3. Applicazione del principio della responsabilità finanziaria

12.1.3.1. Responsabilità finanziaria degli Stati membri in caso di errori amministrativi

Ai sensi della decisione sulle risorse proprie, gli Stati membri devono garantire la riscossione delle risorse proprie tradizionali nelle migliori condizioni. In considerazione della retribuzione (25%) di tale mandato e ai fini di una gestione sana ed efficiente dei fondi pubblici, qualsiasi negligenza da parte degli Stati membri che determini una perdita di risorse comporta una responsabilità finanziaria. In base a questo approccio, la Commissione considera le amministrazioni nazionali finanziariamente responsabili dei loro errori [108].

[108] Questi casi sono identificati ai sensi dell'articolo 220, paragrafo 2.b (errori amministrativi non rilevabili), articolo 221, paragrafo 3 (prescrizione dovuta all'inattività dell'autorità doganale), e articoli 869 e 889 delle disposizioni di applicazione del Codice o in base all'inosservanza, da parte dell'amministrazione doganale, degli articoli del Codice doganale comunitario che comporti una situazione di legittimo affidamento da parte dell'operatore.

Nel 2002, quattro Stati membri (Regno Unito, Francia, Austria, Italia) hanno messo a disposizione del bilancio comunitario gli importi (7 471 501 euro) corrispondenti alle risorse proprie, che non è stato possibile recuperare dal debitore a causa di errori commessi dalla amministrazioni nazionali. Altri Stati membri, pur mostrandosi comprensivi riguardo al principio della responsabilità finanziaria, per il momento continuano ad opporre contro-argomentazioni. Per mettere fine alla diversità d'interpretazione del diritto comunitario, è stata avviata una procedura d'infrazione in merito a un caso esemplare di responsabilità finanziaria, per il quale la Commissione è ricorsa alla Corte di giustizia l'8 novembre 2002 (Causa C-329/02).

In totale, nel 2002 sono stati aperti 27 fascicoli. Alla fine dell'esercizio, il numero totale di fascicoli ammontava a 114, per un importo in capitale di 50 861 860 euro contro 50 933 636 euro nel 2001. La leggera flessione dell'importo si spiega principalmente per il fatto che i nuovi casi di responsabilità finanziaria relativi al 2002 sono stati compensati dalla soppressione degli importi relativi ai casi di prescrizione interessati dalla sentenza sui "televisori turchi" e dal ritiro di un fascicolo.

12.1.3.2. Responsabilità finanziaria esterna

Nel corso del 2002, la Commissione ha continuato la sua azione diretta a sviluppare l'aspetto esterno del principio della responsabilità finanziaria al fine di responsabilizzare i partner degli accordi di commercio internazionali che l'Unione ha concluso o concluderà con paesi terzi. L'atteggiamento degli Stati membri e di alcuni paesi terzi fa sì che i progressi registrati in quest'ambito siano ancora lenti. Al termine dei colloqui al Consiglio tra la Commissione e gli Stati membri, il 6 giugno 2002, questi ultimi hanno finalmente accettato che la clausola sulla responsabilità finanziaria figuri nelle direttive negoziali con l'Albania e i paesi del gruppo ACP. Il testo dell'articolo è stato formulato con riserva dei risultati delle discussioni orizzontali che la Commissione si è impegnata ad avviare con gli Stati membri, e che si sono tenute al Consiglio il 31 gennaio e il 10 marzo 2003 all'interno del gruppo Unione doganale. Considerati i risultati delle discussioni, che si sono rivelati molto proficui sul piano tecnico ma a cui la maggior parte degli Stati membri non ha riservato la dimensione politica sperata, la Commissione valuta una strategia in grado di garantire a questo fascicolo lo sviluppo più appropriato.

12.2. FEAOG-Garanzia: spese agricolo (Allegato 8)

Nel 2002, gli Stati membri hanno trasmesso, in applicazione del regolamento n. 595/91, 3285 comunicazioni di irregolarità per un importo totale di EUR 198 079 000 (cfr. Allegato 2).

La situazione in materia di recupero per il 2002 (cfr. Allegato 8) si configura nel modo seguente:

- l'importo globale da recuperare ammonta a EUR 2 177 477 000 per le comunicazioni anteriori al 2002;

- a questo importo si sono aggiunti EUR 171 579 000 relativi alle comunicazioni ricevute nel corso del 2002 ;

- gli importi relativi ai casi per i quali è in corso un procedimento giudiziario rappresentano complessivamente circa EUR 738 466 000 per il periodo antecedente al 2002;

- infine, per lo stesso periodo, gli importi dichiarati irrecuperabili in applicazione dell'articolo 5, paragrafo 2 del regolamento n. 595/91, e che rimangono in attesa di una decisione formale nel quadro della procedura di liquidazione dei conti, ammontano a EUR 149 798 000.

Il 3 dicembre 2002, la Commissione ha adottato una seconda comunicazione sul "miglioramento del recupero dei crediti della Comunità sorti nell'ambito della gestione diretta e concorrente delle spese comunitarie" [COM(2002) 671 def.].

Per quanto riguarda il FEAOG-Garanzia, la Commissione ritiene che esiste un cospicuo numero di informazioni arretrate relative al recupero delle somme versate indebitamente per i casi di irregolarità comunicati dagli Stati membri a norma del regolamento n. 595/91. Al fine di chiarire la situazione e formulare decisioni formali sulle conseguenze finanziarie [109], la Commissione ha deciso di creare una Task Force "Recupero" (di seguito "TFR").

[109] Conformemente all'articolo 8, paragrafo 2 del regolamento n. 729/70.

La Task Force, che è il risultato di un'azione congiunta dell'OLAF e della Direzione generale AGRI, esaminerà tutti i casi di irregolarità ai danni del FEAOG-Garanzia comunicati dagli Stati membri nel 1995, 1996, 1997 e 1998 e per i quali non è ancora stato notificato il recupero finale degli importi versati indebitamente.

Ad eccezione dell'Italia, le comunicazioni relative agli anni antecedenti al 1995 sono già state oggetto di un esercizio precedente avviato nel 1999; le conclusioni finali sono in fase di analisi nel quadro della procedura di liquidazione dei conti. Per quanto riguarda l'Italia, la Task Force esaminerà ugualmente tutti i casi relativi al FEAOG-Garanzia comunicati per gli anni precedenti al 1995 per chiarire la reale situazione del recupero degli importi versati indebitamente.

Per tutte le comunicazioni trasmesse prima del 1999, la TFR preparerà delle decisioni formali sulle conseguenze finanziarie per ogni Stato membro, che saranno adottate nel quadro della procedura di liquidazione dei conti [110].

[110] Così come prevista dai regolamenti n. 729/70 e 1258/1999 (per le spese effettuate a partire dal 1° gennaio 2000), e dal regolamento n. 1663/95 della Commissione che stabilisce modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del Feaog, sezione "garanzia".

12.3. Azioni strutturali (Allegato 9)

Nel 2002, gli Stati membri hanno comunicato, in applicazione dei regolamenti n. 1681/94 (finanziamento delle politiche strutturali) e 1831/94 (finanziamento del Fondo di coesione), 4656 casi di irregolarità per un importo complessivo di EUR 614094000 (cfr. Allegato 4).

La situazione in materia di recupero per il 2002 (cfr. Allegato 9) si configura nel modo seguente:

- resta da recuperare un importo di EUR 337656000 relativo alle comunicazioni di irregolarità a norma dei regolamenti n. 1681/84 e 1831/84 ricevute prima del 2002;

- a questo importo si sono aggiunti EUR 368287000 relativi alle comunicazioni di irregolarità ricevute durante il 2002.

Nel settore dei Fondi strutturali, ovverosia delle misure cofinanziate nel quadro di programmi pluriennali, la fase cruciale del seguito finanziario coincide con la chiusura dell'intervento. Per quanto riguarda il periodo di programmazione 1994-1999, la chiusura dei programmi è iniziata e il termine ultimo per la presentazione del saldo è stata fissata al 31 marzo 2003. Buona parte dei casi comunicati ai sensi dell'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1681/94 dovrebbe normalmente essere oggetto di uno scarico, ad eccezione delle azioni sospese per motivi giudiziari. La Commissione concluderà l'operazione di chiusura nel corso del 2003. I risultati in proposito sono già evidenti nel quadro delle comunicazioni del 2002. Quasi il 50% dell'importo interessato dalle irregolarità è oggetto di un recupero, che nella maggior parte dei casi assume la forma di trattenute sull'importo della domanda di saldo presentata alla Commissione.

In base al nuovo regolamento (CE) n. 448/2001, una volta l'anno gli Stati membri sono tenuti a notificare alla Commissione il saldo dei recuperi pendenti. Ciò agevola il controllo finanziario e l'imputazione agli Stati membri degli importi perduti a causa della loro negligenza.

12.4. Spese dirette (compreso l'aiuto esterno)

Il bilancio delle spese dirette è gestito principalmente dalla Commissione e l'Ufficio europeo per la lotta antifrode ha una responsabilità speciale al riguardo. Nei casi di frode e irregolarità nelle spese dirette esaminati dall'OLAF, quando non si ritiene appropriato avviare un procedimento penale, l'Ufficio provvede a comunicare alla direzione generale (DG) che ha ordinato la spesa in questione gli elementi importanti emersi nel corso dell'inchiesta o dalle relazioni conclusive sull'inchiesta, affinché possano essere avviate per tempo adeguate misure di salvaguardia e/o azioni di recupero. Inoltre, l'OLAF aiuta la DG ordinatrice fornendole, a seconda dei casi, consulenza e spiegazioni supplementari durante tutto il processo di controllo finanziario e di recupero.

Nei casi in cui invece le indagini dell'OLAF indicano che è opportuno avviare un'azione penale o qualora sia già in corso un procedimento penale, l'OLAF assicura che sia fatto il necessario perché la Commissione avvii un'azione (o misure equivalenti ai sensi della legislazione del paese interessato), al fine di garantire il recupero delle somme pagate indebitamente.

In questo settore 50 casi di frodi/irregolarità connessi alle spese dirette [111] sono stati deferiti all'unità dell'OLAF incaricata del seguito durante il periodo considerato. La maggior parte dei casi sono ancora pendenti a causa dei lunghi procedimenti giuridici, alcuni di carattere penale. Nel periodo in esame sono stati chiusi 6 casi, di cui solo 3 avevano un impatto finanziario ("seguito finanziario") [112]. L'importo totale realmente recuperato durante il periodo interessato ammonta a EUR 3.485.222. Molti dei casi di frode/irregolarità consistevano (come nel 2001) in spese non autorizzate, domande di rimborso false o esagerate o nella presentazione mancata o fittizia di progetti, forniture di beni o di servizi.

[111] 26 casi relativi agli aiuti esterni, 19 alle spese dirette e 5 alla lotta contro la corruzione.

[112] Per due di questi si è recuperato quasi tutto l'importo (EUR5.832).

Per quanto riguarda le indagini svolte dall'Ufficio in tutti i settori del bilancio della Comunità, è opportuno sottolineare che le cifre non tengono conto dei casi per i quali non si è necessario un seguito finanziario. Ciò spiega le differenze relative al numero di casi e l'impatto finanziario tra queste cifre e quelle citate sopra a proposito delle indagini svolte dall'Ufficio.

I dati (prelevati dalla banca dati interna "case management system") sono oggetto di revisioni e aggiornamenti periodici.

ALLEGATI STATISTICI

ALLEGATO 1

Risorse proprie tradizionali

Numero di casi di frode e irregolarità comunicati dagli Stati membri [113] 1998 - 2002 (situazione 6 giugno 2003)

[113] Gli Stati membri sono tenuti a notificare i casi di frode e irregolarità per importi superiori a EUR10.000 conformemente a un obbligo comunitario previsto dall'articolo 6, paragrafo 5) del regolamento n. 1150/2000 del 22 maggio 2000.

(importi in euro)

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ALLEGATO 3

(Situazione 07/05/2003)

FEAOG GARANZIA

IRREGOLARITÀ COMUNICATE DAGLI STATI MEMBRI

1998 - 2002

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* Il concetto di "irregolarità" comprende le frodi. La qualificazione di frode, intesa come illecito penale, può essere attribuita solo in seguito ad un procedimento penale.

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ALLEGATO 4

AZIONI STRUTTURALI

(Situazione 12/05/2003)

IRREGOLARITÀ COMUNICATE DAGLI STATI MEMBRI A NORMA

DEI REGOLAMENTI n. 1681/94 E 1831/94

2002

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ALLEGATO 5

AZIONI STRUTTURALI

IRREGOLARITÀ* COMUNICATE DAGLI STATI MEMBRI A NORMA DEI REGOLAMENTI n. 1681/94 E 1831/94 E INCIDENZA SUL BILANCIO 1994-2002

1994-2002

(Importi in migliaia di EUR)

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* Il concetto di "irregolarità" comprende le frodi. La qualificazione di frode, che è un illecito penale, può essere attribuita solo in seguito ad un procedimento penale.

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ALLEGATO 6

SPESE DIRETTE

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ALLEGATO 7

Risorse proprie tradizionali

Casi di frode e irregolarità comunicati dagli Stati membri per il 2002 (situazione 6 giugno 2003)

(Importi in euro)

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ALLEGATO 9

AZIONI STRUTTURALI

Situazione del recupero nei casi comunicati a norma dei

regolamenti n. 1681/94 e 1831/94

(Importi in 1.000 di EUR)

Situazione 12/05/2003

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ALLEGATI

ALLEGATO DEL TITOLO I: MONITORAGGIO DEL PROGRAMMA D'AZIONE PER IL PERIODO 2001-2003

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allegato della parte II: applicazione dell'articolo 280 da parte degli stati membri nel 2002-

misure adottate dagli stati membri finalizzate alla tutela degli interessi finanziari della comunità

1. testi che concorrono all'applicazione dell'articolo 280 del trattato CE-principali sviluppi legislativi, regolamentari e amministrativi

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2. testi che concorrono all'applicazione della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari della comunità

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3. Organizzazione dei servizi competenti in materia di tutela degli interessi finanziari delle comunità

Le tabelle che seguono riportano i dipendenti destinati dagli Stati membri ai diversi tipi di controllo durante il periodo in questione, suddivisi per settore (risorse proprie, spese agricole, azioni strutturali) ed espressi in equivalenti di personale a tempo pieno. [114]

[114] Gli Stati membri sono stati invitati a limitare le proprie stime al personale realmente responsabile dell'esecuzione dei controlli, in altre parole ad escludere il personale di sostegno (segretariato, archivi,...).

3.1 Risorse proprie tradizionali

La tabella che segue riporta i dipendenti destinati dagli Stati membri a ciascuna funzione di controllo (ex ante, ex post e anti-frode) nel settore delle risorse proprie tradizionali.

Poiché l'interpretazione delle definizioni fornite nel questionario può variare da uno Stato membro all'altro, è opportuno leggere i risultati riportati di seguito con prudenza.

Tabella 3.1. Risorse proprie tradizionali: dipendenti assegnati da ciascuno Stato membro ai tre tipi di controllo [115]

[115] Nel settore in questione:

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3.2 Spese agricole

La tabella che segue riporta i dipendenti destinati dagli Stati membri a ciascuna funzione di controllo (ex ante, ex post e anti-frode) nel settore delle spese agricole.

Poiché l'interpretazione delle definizioni fornite nel questionario può variare da uno Stato membro all'altro, è opportuno leggere i risultati riportati di seguito con prudenza.

Tabella 3.2. Spese agricole: dipendenti assegnati da ciascuno Stato membro ai tre tipi di controllo [116]

[116] Nel settore in questione:

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3.3 Azioni strutturali

La tabella che segue riporta l'organico destinato dagli Stati membri a ciascuna funzione di controllo (ex ante, ex post e anti-frode) nel settore delle azioni strutturali.

Poiché l'interpretazione delle definizioni fornite nel questionario può variare da uno Stato membro all'altro, è opportuno leggere i risultati riportati di seguito con prudenza.

Azioni strutturali: organico destinato da ciascuno Stato membro ai tre tipi di controllo [117]

[117] Nel settore in questione, i controlli ex ante sono:

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4. Coordinamento tra i servizi degli Stati membri

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