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COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Svincolare gli aiuti per aumentarne l'efficacia

Introduzione

1. Dal dibattito sullo svincolo degli aiuti, da tempo al centro delle discussioni sullo sviluppo, è emersa negli ultimi anni a livello internazionale la consapevolezza che il fatto di vincolare, direttamente o indirettamente, gli aiuti all'acquisto di beni e di servizi nel paese donatore ne riduce l'efficacia. Lo svincolo degli aiuti, pertanto, viene generalmente considerato indispensabile per una politica di sviluppo coerente e favorevole ai poveri.

2. Lo svincolo degli aiuti è un aspetto importante del dibattito sulla coerenza e sull'efficacia degli aiuti e sulla credibilità dei donatori. Oltre ad essere considerato un segno di generosità e di solidarietà, presenta il vantaggio, forse più pertinente, di rendere più trasparenti e responsabili la gestione e l'inoltro degli aiuti, per cui potrebbe contribuire considerevolmente alla lotta contro la corruzione e la cattiva gestione. Lo svincolo è anche un modo di favorire la partecipazione dei paesi in via di sviluppo alla gestione dei programmi e dei progetti. Se applicato correttamente, senza scappatoie o lacune, il concetto di svincolo degli aiuti potrebbe dare un contributo considerevole allo sviluppo. Si chiede quindi ai donatori di analizzarne attentamente l'impatto potenziale. Ciò presuppone un'applicazione del tutto trasparente e una risposta tempestiva alle richieste di informazioni.

3. Svincolando gli aiuti se ne migliora l'efficacia. Visto che possono essere vincolati solo gli aiuti ai progetti, lo svincolo permetterebbe di passare più agevolmente ad un sostegno settoriale/di bilancio allentando in ciascun paese donatore il legame tra aiuti e interesse commerciale, che spesso frena qualsiasi intervento. Molti ritengono inoltre che svincolando gli aiuti si aumenterebbe il valore dell'aiuto pubblico allo sviluppo (APS) attraverso forniture più convenienti, maggiorando quindi le risorse finanziarie disponibili per le attività di sviluppo. Secondo le stime della Banca mondiale, migliorando il rapporto qualità-prezzo dell'APS si potrebbero ridurre i costi anche del 25%. Il comitato dell'OCSE per l'aiuto allo sviluppo (CAS) stima questa riduzione al 15-30% dei costi [1].

[1] OECD Observer, Policy Brief "Untying Aid to the least Developed Countries", luglio 2001.

4. È opinione diffusa, inoltre, che gli aiuti vincolati abbiano un impatto negativo perché le forniture corrispondenti sono incompatibili con quelle procurate da altri donatori allo stesso settore nel paese beneficiario. Le considerazioni commerciali o protezionistiche talvolta all'origine degli aiuti vincolati, inoltre, sono in conflitto con la necessità di responsabilizzare il paese beneficiario e privilegiano un'impostazione incentrata sui donatori.

5. A parte questi presupposti ormai assodati sulla riduzione dei costi, non disponiamo di informazioni sugli altri effetti positivi dello svincolo, che riguardano la responsabilizzazione del paese beneficiario e la capacità delle imprese dei paesi in via di sviluppo di risultare competitive in un mercato totalmente svincolato per la fornitura di beni e servizi a scopi di sviluppo. Svincolando totalmente gli aiuti, anche tra paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo, si favorisce inoltre l'espansione dei mercati locali dei paesi in via di sviluppo. Occorre tener conto anche della possibile esistenza di un livello marginale di svincolo, cioè un grado di apertura al di sopra del quale vi siano solo guadagni marginali, nonché dell'impatto degli aiuti vincolati che riguardano, ad esempio, politiche supplementari attuate mediante forniture prodotte esclusivamente nel paese donatore. Non ci è ancora del tutto chiaro, infine, in che misura lo svincolo può influenzare l'equilibrio tra gli interventi dei vari donatori, il sostegno della pubblica opinione (in particolare i contribuenti) e l'andamento dei flussi di aiuti.

6. I donatori si sono impegnati a proseguire il dibattito sull'impatto dello svincolo e sul suo rapporto con la qualità, l'efficacia e la visibilità degli aiuti, che l'OCSE analizza da anni discutendone, fra l'altro, nei suoi organi politici, segnatamente il comitato per gli aiuti allo sviluppo (CAS). Da questi lavori è scaturita la "Raccomandazione sullo svincolo dell'APS a favore dei paesi meno sviluppati", adottata dal CAS nel maggio 2001 al termine di negoziati lunghi e laboriosi. La Commissione considera queste raccomandazioni una prova di buona volontà politica e un primo passo nella giusta direzione, a cui però dovranno far seguito altre iniziative. Viste le numerose condizioni, limitazioni e scappatoie, le raccomandazioni hanno avuto un impatto estremamente limitato sull'importo marginale dell'APS.

7. L'UE si è impegnata esplicitamente a proseguire il dibattito sullo svincolo degli aiuti nella sua piattaforma negoziale per la conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo (FFD) [2], al termine della quale la comunità internazionale si è impegnata a sostenere e ad intensificare le recenti iniziative quali lo svincolo degli aiuti [3], annoverato a Monterrey tra i possibili modi per migliorare l'efficacia dei flussi di aiuti.

[2] Monterrey, Messico, 18-22 marzo 2002

[3] paragrafo 43 del "Consenso di Monterrey"

8. La stessa Comunità europea ha acquisito una notevole dimestichezza con gli elementi dello svincolo aprendo i suoi programmi di sviluppo agli Stati membri e, in misura crescente, ai paesi beneficiari. Gli elementi suddetti figurano nei suoi programmi di sviluppo sin dalla prima convenzione di Yaoundé del 1963 [4]. Verso la metà degli anni '90, la Commissione europea ha ribadito, nell'ambito del dialogo politico con il Parlamento europeo [5], il suo sostegno al concetto di svincolo e al suo potenziale contributo al miglioramento della politica di sviluppo [6]. Il presente documento intende consolidare l'impostazione della Commissione e illustrare con maggiore chiarezza la situazione attuale per quanto riguarda lo svincolo degli aiuti comunitari.

[4] Convenzione di Yaoundé I tra la CE, i suoi Stati membri, i paesi associati dell'Africa e il Madagascar, 1963.

[5] Risposta all'interrogazione del PE n. 1618/96 - on. Howitt, GU C 322 del 1996, pag. 95

[6] Dopo la prima comunicazione della Commissione sullo svincolo (SEC(91)2273 def. del 25/11/1991), presentata nel 1991, si è discusso della questione, senza però ottenere risultati concreti, nei Consigli Sviluppo del 4/5/1992, del 18/11/1992, del 25/5/1993 e del 28/11/1997.

9. La presente comunicazione illustra l'impostazione della Commissione in merito allo svincolo (Parte I) e la situazione attuale per quanto riguarda lo svincolo degli aiuti comunitari (Parte II), analizza le questioni connesse allo svincolo degli aiuti bilaterali degli Stati membri (Parte III) e formula raccomandazioni concrete (Parte IV).

Parte I. Una visione dello svincolo

10. Dalla prima convenzione di Lomé [7] in poi, gli aiuti comunitari sono stati forniti in uno spirito di partenariato, imperniato a sua volta sul concetto di responsabilizzazione. Il partenariato e la responsabilizzazione non significano solo rispetto e riconoscimento reciproci, ma hanno implicazioni concrete per il concetto di svincolo. Il dibattito sullo svincolo è riservato ai donatori, che sono gli unici a poter risolvere il problema, ma comporta necessariamente una notevole partecipazione dei paesi beneficiari, da sempre al centro della politica comunitaria in materia di aiuti, poiché si ritiene che la qualità del dialogo con i partner sia fondamentale per il successo delle politiche di sviluppo. La Commissione europea si è quindi adoperata con impegno per inserire i paesi partner in via di sviluppo nel dialogo sullo svincolo e per farli partecipare al processo decisionale.

[7] Convenzione di Lomé I (1975) tra la Comunità europea e i paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP), da cui sono scaturite cinque generazioni di accordi di partenariato tra la CE e gli Stati ACP sovrani.

11. La comunicazione sulla politica di sviluppo della Comunità europea [8] ha riorientato le attività comunitarie in funzione di varie priorità tra cui l'integrazione regionale, lo sviluppo istituzionale e l'acquisizione delle capacità, giudicati anche dalla comunità internazionale elementi chiave per la lotta contro la povertà, per la sostenibilità dello sviluppo in tutte le regioni e per la prevenzione dei conflitti. L'esperienza acquisita dalla Comunità europea la induce a svolgere un ruolo attivo e a prendere la guida degli interventi in questi settori. Per motivi di coerenza, quindi, la Commissione europea deve accertarsi che lo svincolo degli aiuti comunitari serva a sviluppare e a combinare il potenziale di questi due elementi.

[8] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo intitolata "La politica di sviluppo della Comunità europea", 26 aprile 2000, COM (2000) 212 def.

12. Lo svincolo degli aiuti mira, fra l'altro, a migliorare l'efficacia e l'impatto dei flussi di APS. Le raccomandazioni del CAS sullo svincolo riconoscono che è necessario equilibrare le iniziative dei membri del comitato, e che questo obiettivo costituisce una preoccupazione legittima e importante dei governi, dei parlamenti e della popolazione in genere [9]. Si deve evitare che i mezzi utilizzati per lo svincolo falsino la concorrenza tra i donatori più convinti e quelli ancora in fase di riflessione, scoraggiando i primi e compromettendo il livello dell'APS. Lo svincolo degli aiuti, che fa parte integrante del dibattito sul finanziamento dello sviluppo, dovrebbe puntare allo 0,7% dell'RNL concordato a livello internazionale.

[9] OCSE, The DAC Journal Development Co-operation 2001 Report, 2002, Volume 3 n. 1, pag. 43

13. Lo svincolo degli aiuti non è un concetto isolato, ma rientra nell'attuale dibattito sull'efficacia degli aiuti e sull'armonizzazione delle politiche/procedure dei donatori. Va ricordato che in occasione del Consiglio europeo di Barcellona l'Unione europea si è impegnata a prendere entro il 2004 misure concrete per l'armonizzazione delle procedure e il coordinamento delle politiche [10].

[10] Conclusioni del Consiglio europeo sulla conferenza internazionale per il finanziamento dello sviluppo, Barcellona, 14 marzo 2002.

Parte II: Svincolare gli aiuti comunitari

14. Durante la riunione ad alto livello del CAS tenutasi nell'aprile 2001, la Commissione europea ha dichiarato, fra l'altro, che avrebbe rispettato lo spirito e gli obiettivi delle raccomandazioni del CAS attenendosi, al tempo stesso, alle politiche e alle procedure definite a livello comunitario e negli accordi di partenariato. [11]

[11] Decisione della Commissione [PV(2000)1519] dell'11 aprile 2001

15. Nella comunicazione al Consiglio e al Parlamento del febbraio 2002 riguardante i preparativi per la conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo (Monterrey, Messico, marzo 2002) la Commissione si è impegnata a mettere in pratica le raccomandazioni del CAS, dichiarando inoltre che "gli Stati membri dovrebbero decidere di svincolare pienamente gli aiuti bilaterali tra i Quindici e nei confronti di tutti i paesi partner in via di sviluppo della Comunità, mantenendo al tempo stesso il sistema attuale di preferenze di prezzo previsto nel quadro delle relazioni UE-ACP".

16. Nelle conclusioni del marzo 2002 sui preparativi per la conferenza di Monterrey, e al fine di migliorare l'efficienza dell'APS, il Consiglio europeo (conclusioni di Barcellona, paragrafo 7, lettera c)) ha deciso di mettere in pratica le raccomandazioni del CAS, svincolando gli aiuti ai paesi meno sviluppati, e di continuare a discutere su un ulteriore svincolo.

17. Questo impegno è stato ribadito sia al termine della conferenza di Monterrey che nel piano di attuazione adottato in occasione del vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile (Johannesburg, Sudafrica, agosto 2002). La Commissione ha confermato che applicherà le conclusioni di Barcellona anche in occasione della valutazione inter pares del CAS sugli aiuti comunitari [12].

[12] Valutazione inter pares degli aiuti CE eseguita dal CAS, Parigi, 6 giugno 2002.

Situazione in termini di svincolo degli aiuti comunitari

18. Gli aiuti comunitari sono in gran parte svincolati da più di 25 anni. Le gare d'appalto sono aperte ai 15 Stati membri e a tutti i 71 [13] paesi ACP, senza fare distinzioni tra i PMS e gli altri paesi in via di sviluppo, per i progetti finanziati dal FES, a tutti i paesi partner del Mediterraneo nell'ambito del programma MEDA e ai paesi beneficiari per l'Asia e l'America latina (ALA). Grazie a questa politica di apertura, nel periodo coperto dal 6°, dal 7° e dall'8° FES (1985-2000) gli operatori dei paesi ACP hanno ottenuto il 23,6% dei contratti, per un totale di 1,415 miliardi di euro. Gli aiuti comunitari, inoltre, si orientano sempre più verso il sostegno alla bilancia dei pagamenti e al bilancio, che per definizione è totalmente svincolato.

[13] I paesi ACP diventeranno 77 con l'entrata in vigore dell'accordo di Cotonou.

19. Conformemente ai suoi impegni e agli orientamenti di cui sopra, la Commissione ha introdotto nuove disposizioni a favore di un ulteriore svincolo nelle sue proposte di rinnovo del regolamento ALA e del regolamento sulle malattie trasmissibili e sull'igiene riproduttiva [14]. Con la revisione del regolamento finanziario [15] si sono introdotti gli elementi necessari per svincolare ulteriormente l'assistenza comunitaria, ma si sta ancora discutendo delle modalità di applicazione.

[14] Nella sua proposta per un nuovo regolamento ALA, COM(2002)340 finale, la Commissione ha già inserito una norma sullo svincolo dell'aiuto relativa a tutti gli Stati membri, i paesi candidati e, per la cooperazione nelle rispettive regioni, i paesi in via di sviluppo dell'Asia e dell'America Latina, prevedendo inoltre uno svincolo ulteriore, caso per caso, per i paesi industrializzati (cfr. Articolo 9). Per quanto già in linea con il precedente approccio della Commissione sullo svincolo, la proposta potrebbe essere ulteriormente rafforzata, alla luce della presente Comunicazione e di ulteriori elementi relativi allo svincolo che emergeranno dal dibattito su questa materia al Consiglio. La discussione dell'articolo 9 della proposta ALA della Commissione dovrebbe nel frattempo essere sospesa al Consiglio, in modo da evitare che l'adozione dei regolamenti sia ritardata dal dibattito sullo svincolo. Si procederà allo stesso modo per l'adozione di tutte le altre basi giuridiche che saranno discusse prossimamente.

[15] Il nuovo regolamento finanziario, adottato con il regolamento n. 1605/2002 del Consiglio del 25/6/2002 (GUCE L 248 del 16/9/2002), entrerà in vigore l'1/1/2003.

Impostazione della Commissione in merito alle raccomandazioni del CAS

20. Pur riconoscendo la validità delle iniziative prese dal CAS per promuovere lo svincolo, la Commissione rileva la portata limitata delle sue raccomandazioni, che si concentrano sui paesi meno sviluppati (PMS) escludendo gli aiuti alimentari e il loro trasporto. Secondo le stime del CAS, l'importo degli aiuti svincolati dovrebbe aumentare solo del 2% dell'APS totale, mentre le stime più ottimistiche prevedono lo svincolo di tre quarti dell'APS ai paesi meno sviluppati (5,5 miliardi di USD), che corrisponderebbe al 10% dell'APS complessivo. Per di più, il ragionamento alla base delle raccomandazioni viene giudicato insoddisfacente.

21. La Commissione europea attribuisce particolare importanza alla distinzione, ai fini dello svincolo, tra i paesi meno sviluppati e gli altri paesi in via di sviluppo, nonché al suo effetto cumulativo sulla modesta portata delle raccomandazioni del CAS, limitata ulteriormente dal fatto che quasi un terzo dei PMS si trova in situazioni postconflitto o preconflitto, il che ostacola notevolmente l'inoltro degli aiuti. Se si applicassero solo le raccomandazioni del CAS, la distinzione che ne scaturirebbe costringerebbe la Comunità a rimettere in discussione uno degli elementi del partenariato UE-ACP, cioè le preferenze di cui beneficiano per gli appalti gli operatori dei paesi ACP, contravvenendo agli obblighi contrattuali assunti dalla CE. Questa distinzione, che costituirebbe un passo indietro rispetto alla situazione attuale, frena altresì l'armonizzazione e la semplificazione delle procedure.

22. Gli aiuti alimentari non rientrano nelle raccomandazioni del CAS, in cui si fa riferimento alle discussioni e agli accordi in altri consessi internazionali che disciplinano la fornitura degli aiuti alimentari, tenendo presenti gli obiettivi e i principi delle raccomandazioni stesse. La convenzione sugli aiuti alimentari [16], che potrebbe costituire una sede appropriata per discutere della questione e giungere a un accordo, non ha ancora preso misure concrete finalizzate allo svincolo [17]. La Commissione europea ribadisce che gli aiuti alimentari sono di fondamentale importanza per i paesi e le popolazioni vittime delle emergenze alimentari. Gli aiuti alimentari vanno forniti solo quando costituiscono il tipo di assistenza più efficace considerate le esigenze e le abitudini nutrizionali locali. È importante distinguere tra i vari tipi e obiettivi degli aiuti alimentari, nonché tra aiuti alimentari e sicurezza alimentare, e riconoscerne l'impatto potenziale sulla capacità, sullo sviluppo dell'agricoltura locale e sui mercati regionali/locali dei paesi vulnerabili. La Commissione europea caldeggia lo svincolo totale degli aiuti alimentari e del relativo trasporto e propone di introdurre questi elementi nel futuro rinegoziato della convenzione sugli aiuti alimentari.

[16] A norma dell'articolo IX, lettera e), punto i) della convenzione sugli aiuti alimentari, la fornitura degli aiuti non deve essere collegata - direttamente o indirettamente, in modo formale o informale, esplicitamente o implicitamente - ad esportazioni commerciali di prodotti agricoli o di altri beni e servizi verso i paesi beneficiari.

[17] La convenzione sugli aiuti alimentari del 1999, prorogata fino al giugno 2003, riguarda solo gli aiuti alimentari vincolati in relazione alle esportazioni commerciali.

23. Nella dichiarazione acclusa alle raccomandazioni del CAS (cfr. allegato II), la Commissione si è impegnata esplicitamente a conseguire gli obiettivi delle raccomandazioni senza necessariamente rispettarne la portata limitata. In realtà, gli aiuti comunitari sono già svincolati in misura superiore all'impatto delle raccomandazioni del CAS, poiché sono totalmente svincolati per i 15 Stati membri e parzialmente svincolati per i paesi candidati, i membri dello Spazio economico europeo e la maggior parte dei paesi in via di sviluppo.

Applicazione dell'impostazione della Commissione

24. Conformemente alle politiche e alle procedure definite a livello comunitario e agli accordi di partenariato [18], per svincolare ulteriormente gli aiuti comunitari occorre modificare le basi giuridiche di tutti gli strumenti finanziari degli aiuti comunitari, tra cui i regolamenti finanziari, il regolamento finanziario del FES, l'allegato IV dell'accordo di Cotonou, gli strumenti finanziari geografici (regolamenti CARDS, MEDA, TACIS e ALA) e gli altri strumenti finanziari collegati allo sviluppo. Nell'allegato III figura l'elenco dei testi da modificare.

[18] Conformemente alla dichiarazione della Commissione allegata alle raccomandazioni del CAS.

25. Queste modifiche impongono di consultare il Consiglio, il Parlamento europeo e, in alcuni casi, i paesi partner, che devono approvarle. Le modifiche vanno applicate a ogni strumento e dipendono dal calendario ivi stabilito. Nel caso del FES, le modifiche sono subordinate all'entrata in vigore dell'accordo di Cotonou e all'approvazione dei paesi ACP dopo una nuova serie di negoziati. Considerate le procedure e i vincoli suddetti, per introdurre queste modifiche la Commissione può scegliere tra due metodi. Il primo metodo consiste nella revisione di ogni singolo strumento secondo un'impostazione graduale basata sull'inserimento di concetti comuni. Il secondo metodo consiste nell'elaborazione di un regolamento orizzontale applicabile a tutti gli strumenti che potrebbe essere completato, su richiesta, da una revisione limitata di determinati strumenti.

26. Conformemente alle argomentazioni esposte nei paragrafi precedenti e nella prima parte della presente comunicazione, la Commissione europea ha optato per il primo metodo e introdurrà i seguenti elementi di svincolo nelle basi giuridiche di tutti gli strumenti finanziari connessi allo sviluppo:

Linee di bilancio orizzontali (tematiche)

- Svincolo per tutti i paesi in via di sviluppo,

- svincolo per tutti i paesi industrializzati fatta salva la reciprocità da parte del paese terzo e l'accordo del paese beneficiario.

Linee di bilancio geografiche

- Svincolo per i paesi in via di sviluppo su base regionale,

- svincolo per tutti i paesi industrializzati fatta salva la reciprocità da parte del paese terzo e l'accordo del paese beneficiario.

- Possibilità di un ulteriore svincolo caso per caso [19],

[19] Le circostanze specifiche dei problemi da risolvere possono giustificare un'estensione tale da migliorare l'efficacia in termini di costi degli interventi della CE.

- in circostanze geografiche specifiche,

- in circostanze tematiche specifiche.

27. A tale riguardo, i paesi candidati e i paesi dello Spazio economico europeo (SEE) [20] sono assimilati agli Stati membri dell'UE [21].

[20] Norvegia, Islanda e Liechtenstein. Accordo sullo spazio economico europeo, Porto, 2 maggio 1992.

[21] L'assimilazione riguarda "l'accesso alle procedure degli appalti pubblici nella Comunità".

28. Lo svincolo degli aiuti comunitari mira, fra l'altro, a rendere più stabile e più efficace il partenariato con le Nazioni Unite e con altre organizzazioni internazionali. Le circostanze specifiche suddette potrebbero riferirsi anche alla gestione dei programmi e dei progetti ai sensi dell'Articolo 53, paragrafo 1, lettera c) del nuovo regolamento finanziario e di quelli attuati nel quadro di futuri partenariati strategici con agenzie, fondi e programmi selezionati delle Nazioni Unite. Occorrerebbe inoltre modificare le basi giuridiche contestualmente alla revisione dei testi giuridici pertinenti.

29. L'impostazione proposta dalla Commissione, di portata nettamente superiore alle raccomandazioni del CAS, mira ad uno svincolo quasi totale degli aiuti comunitari. Tutti gli aiuti CE verrebbero svincolati immediatamente per 16 dei 23 membri del CAS, per 32 paesi industrializzati e per 151 paesi in via di sviluppo, come gruppo, per le linee di bilancio tematiche e su base regionale per gli strumenti regionali. Analogamente, tutti gli aiuti CE sarebbero svincolati per tutti gli altri paesi terzi fatta salva la reciprocità e l'accordo del paese beneficiario (questo secondo requisito è conforme ai principi di responsabilizzazione riconosciuti a livello internazionale). La reciprocità obbligatoria è imposta dalle raccomandazioni del CAS, dal suo carattere universale per i donatori e dal comune accordo sulla necessità di equilibrare gli interventi, oltre ad essere in linea con le discipline multilaterali dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC).

Parte III: Situazione degli aiuti bilaterali dell'UE

30. Gli aiuti comunitari sono una componente dell'azione di sviluppo dell'UE a cui si aggiungono gli aiuti bilaterali degli Stati membri, che pur basandosi su norme e procedure a parte, adeguate al carattere specifico dell'aiuto allo sviluppo, devono comunque rispettare il trattato CE e il diritto comunitario applicabile. Le disposizioni del trattato CE sulla libera circolazione dei beni e dei servizi e le norme UE sugli appalti pubblici vietano tutti i criteri fonte di discriminazioni a favore delle imprese nazionali a danno degli operatori stabiliti in altri paesi dell'UE. Può succedere che gli aiuti bilaterali vincolati violino le norme CE in materia di concorrenza e di mercato interno e contravvengano al principio di non discriminazione di cui all'Articolo 12 del trattato CE. La Commissione sta pertanto esaminando, a seguito di denunce, il regime applicato dagli Stati membri agli aiuti allo sviluppo e ha recentemente avviato procedure di infrazione contro alcuni Stati membri in particolare ai sensi delle direttive sugli appalti pubblici. Qui di seguito si espongono le varie questioni giuridiche sollevate dagli aiuti vincolati degli Stati membri. Beninteso, tutti questi riferimenti riguardano lo svincolo degli aiuti tra gli Stati membri dell'UE.

Applicazione delle norme comunitarie sugli aiuti di Stato

31. Sono aiuti di Stato ai sensi dell'Articolo 87, paragrafo 1 del trattato le misure attribuibili ad uno Stato membro che comportano l'uso selettivo di risorse statali e conferiscono un vantaggio a determinate imprese falsando la concorrenza e il commercio tra gli Stati membri. Gli aiuti vincolati che soddisfino tutte queste condizioni sarebbero aiuti di Stato, e andrebbero quindi comunicati alla Commissione a norma dell'Articolo 88, paragrafo 3. Nel valutare questi aiuti, la Commissione terrebbe conto, in particolare, degli orientamenti OCSE sui crediti all'esportazione che beneficiano di un sostegno pubblico.

Gli aiuti vincolati possono compromettere il commercio interno

32. Le norme del trattato, in particolare gli articoli 28-30 e 49 [22], si applicano alle gare d'appalto pubbliche bandite dalle autorità competenti degli Stati membri sul loro territorio o in un paese terzo beneficiario. La Commissione ritiene che, imponendo una clausola di origine nazionale, gli Stati membri impedirebbero agli operatori degli altri Stati membri dell'UE di partecipare alla gara, con conseguenti ripercussioni sul commercio interno [23] anche se il bene o il servizio venisse fornito ad un paese terzo. Gli aiuti vincolati che costituiscono una restrizione alle procedure di appalto per i beni e i servizi, potrebbe quindi violare l'Articolo 28 e 49 e potrebbero beneficiare di alcuna deroga.

[22] Ex articoli 30-36 e 59 del trattato CE

[23] La giurisprudenza della Corte ha riconosciuto che le distorsioni degli scambi tra l'UE e un paese terzo possono influire anche sul commercio interno.

Applicazione delle direttive sugli appalti pubblici

33. A meno che un appalto non ricada nella specifica clausola di esenzione per gli accordi internazionali (cfr. infra), le direttive UE sugli appalti pubblici si applicano alle commesse appaltate da un'amministrazione aggiudicatrice [24] di uno Stato membro, anche nel quadro degli aiuti bilaterali allo sviluppo, quando il valore stimato del contratto sia pari o superiore alle soglie suddette. I contratti appartenenti a questa categoria devono essere aggiudicati secondo le procedure di appalto previste nelle direttive e non possono essere attributi vincolati in modo tale da escludere gli operatori stabiliti in altri Stati membri dell'UE, nei paesi del SEE e nei paesi firmatari di accordi europei.

[24] Per "amministrazioni aggiudicatrici" ai sensi delle direttive sugli appalti pubblici si intendono "lo Stato, gli enti pubblici territoriali, gli organismi di diritto pubblico e le associazioni costituite da due o più di detti organismi di diritto pubblico", mentre per "organismo di diritto pubblico" s'intende "qualsiasi organismo" istituito per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale, dotato di personalità giuridica e la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico; oppure il cui organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico".

34. Le direttive si applicano ai contratti aggiudicati da un'autorità di un paese terzo solo quando quest'ultima agisce per conto di un'amministrazione aggiudicatrice di uno Stato membro. La Commissione ritiene che in quest'ultimo caso le ambasciate e gli organismi nazionali con sede nel paese beneficiario rientrerebbero nel campo di applicazione delle direttive. L'inosservanza delle procedure previste dalle direttive costituirebbe quindi una violazione della legislazione comunitaria che può essere perseguita dalla Commissione e dagli operatori economici soggetti alla legislazione CE che abbiano o abbiano avuto interesse ad aggiudicarsi un particolare appalto pubblico per forniture, servizi o lavori e siano stati lesi o rischino di essere lesi da una presunta infrazione, nonché dagli operatori economici dei paesi del SEE e dei paesi firmatari di accordi europei.

Clausola di esenzione per gli accordi internazionali

35. Le direttive contengono una clausola di deroga per i lavori appaltati "in base ad un accordo internazionale tra uno Stato membro e uno o più paesi non membri". Queste deroghe, tuttavia, si applicano unicamente agli accordi conclusi "in conformità del trattato" [25]. Come già precisato, le clausole che sono fonte di discriminazioni a danno dei fornitori degli altri paesi dell'UE non soddisferebbero a questa condizione. Inoltre, nei casi in cui si potrebbe applicare la deroga internazionale, lo Stato membro dovrebbe comunque notificare l'accordo alla Commissione [26].

[25] Articolo 4, lettera a) della direttiva 93/36/CEE del 14 giugno 1993, articolo 5, lettera a) della direttiva 92/50/CEE, articolo 5, lettera a) della direttiva 93/37/CEE.

[26] Risposta all'interrogazione n. 3104/95 del PE, GU C 45 del 1998, pag. 1.

Deroga contenuta nell'accordo sugli appalti pubblici

36. Gli accordi GATT e GATS contengono clausole che escludono gli appalti pubblici dalle loro disposizioni principali. A livello dell'OMC, gli aiuti vincolati sono attualmente esclusi dal campo di applicazione dell'accordo sugli appalti pubblici (GPA) [27] concluso nel quadro dell'Uruguay Round [28]. L'accettazione di questi principi non significa però che gli aiuti vincolati non possano violare le norme CE sul mercato interno.

[27] Accordo sugli appalti pubblici (GPA), GU L 336 del 1994, pag. 273. Le Parti dell'accordo sono, oltre alla CE e ai 15 Stati membri, Canada, Hong Kong, Cina, Israele, Giappone, Repubblica di Corea, Liechtenstein, Paesi Bassi (per Aruba), Norvegia, Singapore, Svizzera e Stati Uniti.

[28] Nelle note dell'articolo 1, paragrafo 1 del GPA si specifica chiaramente che gli appalti connessi ad aiuti vincolati ai paesi in via di sviluppo non sono contemplati dall'accordo:"Tenendo conto delle considerazioni politiche generali relative agli aiuti vincolati, compreso il fatto che i paesi in via di sviluppo mirano allo svincolo degli aiuti stessi, il presente accordo non si applica agli appalti connessi ad aiuti vincolati ai paesi in via di sviluppo fintanto che le Parti mantengono questa pratica". Nell'allegato del GPA sugli obblighi della Comunità europea si dichiara che "l'accordo non si applica agli appalti aggiudicati : (...) un accordo internazionale e destinati alla realizzazione o alla gestione comuni di un progetto da parte degli Stati firmatari".

Impatto del decentramento

37. Se un appalto finanziato da uno Stato membro viene bandito sotto l'esclusiva responsabilità di un'amministrazione del paese terzo beneficiario che non agisce per conto di un'amministrazione aggiudicatrice di uno Stato membro, non si applicano né le direttive sugli appalti pubblici né il trattato. È possibile, inoltre, che in mancanza di un obbligo [29] lo svincolo non venga applicato.

[29] I membri del CAS si sono impegnati nell'appendice 1 delle raccomandazioni del CAS sullo svincolo dell'APS ai paesi meno sviluppati del maggio 2001, intitolata "Procedure e intese operative", a rispettare i loro obblighi de iure e de facto.

Parte IV: Raccomandazioni

38. Per ovviare alla scarsa disponibilità di informazioni relative all'impatto di uno svincolo totale fra tutti i donatori sull'efficacia degli aiuti, sulla distribuzione delle risorse e sulle strutture/sugli attori dello sviluppo, la Commissione suggerisce di avviare un'iniziativa di ampio respiro a livello europeo.

39. Vista la mancanza di informazioni sul rapporto tra svincolo degli aiuti e decentramento, sull'armonizzazione delle procedure e sul ruolo del paese beneficiario, la Commissione propone di avviare iniziative concrete con lo Stato membro interessato e nell'ambito del partenariato.

40. La Commissione proporrà di integrare gli orientamenti indicati nel presente documento per lo svincolo degli aiuti comunitari in tutte le basi giuridiche pertinenti degli strumenti finanziari comunitari connessi allo sviluppo.

41. Le norme del mercato interno e le direttive sugli appalti pubblici si applicano a parte degli aiuti allo sviluppo degli Stati membri. La Commissione invita tutte le parti interessate dell'UE a rispettare queste norme.

42. Per quanto riguarda gli appalti aggiudicati da un'amministrazione del paese beneficiario che non agisca per conto di un'amministrazione aggiudicatrice di uno Stato membro, la Commissione propone che gli Stati membri si impegnino a svincolare gli aiuti e inseriscano sistematicamente una clausola contrattuale negli strumenti di concessione degli aiuti, obbligando le autorità del paese beneficiario ad applicare procedure di aggiudicazione conformi ai principi alla base delle direttive sugli appalti pubblici, vale a dire i principi di pari trattamento, di trasparenza, di mutuo riconoscimento e di proporzionalità.

43. La Commissione raccomanda di proseguire e di estendere le iniziative del CAS riguardanti lo svincolo degli aiuti tra tutti i donatori ai fini di uno svincolo globale, comprendente anche gli aiuti alimentari e il relativo trasporto, basato in particolare sul principio della piena reciprocità tra i donatori.

ALLEGATO I

Campo di applicazione delle raccomandazioni del CAS sullo svincolo dell'APS a favore dei paesi meno sviluppati (maggio 2001)

Le raccomandazioni del CAS del maggio 2001 propongono di svincolare - a decorrere dal 1° gennaio 2002 - i prestiti o gli aiuti non rimborsabili ai paesi meno sviluppati (49 paesi) limitandosi ai seguenti settori:

- sostegno alla bilancia dei pagamenti e all'adeguamento strutturale;

- remissione del debito;

- assistenza per i programmi settoriali e multisettoriali;

- sostegno ai progetti d'investimento;

- sostegno alle importazioni e ai prodotti di base;

- contratti di servizi commerciali;

- APS alle ONG per le attività connesse agli appalti.

Sono esclusi la cooperazione tecnica indipendente e gli aiuti alimentari.

Le raccomandazioni non si applicano alle attività di valore inferiore a 700 000 DSP (130 000 DSP per l'assistenza tecnica relativa agli investimenti).

ALLEGATO II

Dichiarazione della Commissione allegata alle raccomandazioni del CAS sullo svincolo dell'APS ai paesi meno sviluppati (25 aprile 2001)

La Commissione dichiara che:

proporrà agli Stati membri di svincolare ulteriormente gli aiuti comunitari, su base regionale, ai paesi dell'Asia e dell'America latina senza fare distinzioni tra i paesi meno sviluppati e gli altri.

La Commissione intende aprire, procedendo caso per caso, a tutti i paesi, industrializzati o in via di sviluppo, le sue forniture dei servizi e dei prodotti farmaceutici indispensabili per combattere l'HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria.

La dichiarazione della Commissione si basa sulla decisione della Commissione [PV(2000)1519], dell'11 aprile 2001, che approva l'opzione 2 del documento [SEC(2001)623/3], in cui si chiede alla Commissione di:

- congratularsi con il CAS;

- riconoscere i limiti delle raccomandazioni del CAS;

- indicare che rispetterà lo spirito e gli obiettivi delle raccomandazioni del CAS attenendosi, al tempo stesso, alle politiche e alle procedure definite a livello comunitario e negli accordi di partenariato;

- annunciare che proporrà di estendere le norme sullo svincolo regionale applicabili ai paesi ACP e MEDA alle altre regioni in via di sviluppo. Gli aiuti comunitari sarebbero svincolati tra i 15 Stati membri e i paesi in via di sviluppo di ciascuno dei principali gruppi regionali (Asia, America latina, Mediterraneo e ACP) nel quadro dei nostri accordi regionali e dei nostri programmi di cooperazione, senza fare distinzioni tra i PMS e gli altri paesi in via di sviluppo, e per tutti i tipi di aiuti;

- avvalersi della possibilità di aprire gli appalti a tutti i paesi in via di sviluppo, basandosi sulle norme comunitarie vigenti e procedendo caso per caso per i medicinali e i servizi indispensabili alla lotta contro l'HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria;

- esaminare (ai fini dello svincolo regionale per gli ALA e i medicinali) la possibilità di un'ulteriore apertura agli altri membri dell'OCSE.

ALLEGATO III

Elenco indicativo dei regolamenti da modificare

1 Regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio del 27 giugno 1996 relativo alla politica e alla gestione dell'aiuto alimentare e ad azioni specifiche di sostegno alla sicurezza alimentare

2 Regolamento (CE) n. 1257/96 del Consiglio del 20 giugno 1996 relativo all'aiuto umanitario

3 Regolamento (CE) n. 1659/98 del Consiglio del 17 luglio 1998 relativo alla cooperazione decentralizzata

4 Regolamento (CE) n. 1658/98 del Consiglio del 17 luglio 1998 relativo al cofinanziamento con le organizzazioni non governative di sviluppo (ONG) europee di azioni nei settori che interessano i paesi in via di sviluppo

5 Regolamento (CE) n. 2494/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 novembre 2000 relativo a misure volte a promuovere la conservazione e la gestione sostenibile delle foreste tropicali e delle altre foreste nei paesi in via di sviluppo

6 Regolamento (CE) n. 2493/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 novembre 2000 relativo a misure volte a promuovere la totale integrazione della dimensione ambientale nel processo di sviluppo dei paesi in via di sviluppo

7 Regolamento (CE) n. 2836/98 del Consiglio del 22 dicembre 1998 relativo all'integrazione delle questioni «di genere» nella cooperazione allo sviluppo

8 Regolamento (CE) n. 2046/97 del Consiglio del 13 ottobre 1997 relativo alla cooperazione nord-sud nel campo della lotta contro la droga e la tossicomania

9 Regolamento (CE) n. 1484/97 del Consiglio del 22 luglio 1997 riguardante gli aiuti alle politiche e ai programmi demografici nei paesi in via di sviluppo

10 Regolamento (CE) n. 550/97 del Consiglio del 24 marzo 1997 relativo alle azioni nel settore dell'HIV/AIDS nei paesi in sviluppo

11 Regolamento (CEE) n. 443/92 del Consiglio, del 25 febbraio 1992, riguardante l'aiuto finanziario e tecnico per i paesi in via di sviluppo dell'America latina e dell'Asia nonché la cooperazione economica con tali paesi

12 Regolamento (CE) n. 2258/96 del Consiglio del 22 novembre 1996 relativo ad azioni di risanamento e di ricostruzione a favore dei paesi in via di sviluppo

13 Regolamento (CE) n. 1725/2001 del Consiglio del 23 luglio 2001 riguardante l'azione contro le mine terrestri antipersona nei paesi terzi diversi dai paesi in via di sviluppo

14 Regolamento (CE) n. 1724/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 2001 riguardante l'azione contro le mine terrestri antipersona nei paesi in via di sviluppo

15 Regolamento (CE) n. 381/2001 del Consiglio del 26 febbraio 2001 che istituisce il meccanismo di reazione rapida

16 Regolamento (CE) n. 976/1999 del Consiglio, del 29 aprile 1999, che fissa le modalità di attuazione delle azioni della Comunità diverse da quelle di cooperazione allo sviluppo che, nel quadro della politica di cooperazione comunitaria, contribuiscono all'obiettivo generale di sviluppo e consolidamento della democrazia e dello stato di diritto nonché a quello del rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nei paesi terzi

17 Regolamento (CE) n. 975/1999 del Consiglio, del 29 aprile 1999, che fissa le modalità di attuazione delle azioni della Comunità diverse da quelle di cooperazione allo sviluppo che, nel quadro della politica di cooperazione comunitaria, contribuiscono all'obiettivo generale di sviluppo e consolidamento della democrazia e dello stato di diritto nonché a quello del rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nei paesi terzi

18 Regolamento (CEE) n. 3906/89 del Consiglio, del 18 dicembre 1989, relativo all'aiuto economico a favore della Repubblica di Ungheria e della Repubblica popolare di Polonia (PHARE)

19 Regolamento (CE, EURATOM) n. 99/2000 del Consiglio del 29 dicembre 1999 (TACIS)

20 Regolamento (CE) n. 1267/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999 (ISPA)

21 Regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999 (SAPARD)

22 Regolamento (CE) n. 2666/2000 del Consiglio del 5 dicembre 2000 (CARDS)

23 Regolamento (CE) n. 1488/96 del Consiglio del 23 luglio 1996 (MEDA)

24 Regolamento (CEE) n. 443/92 del Consiglio del 25 febbraio 1992 (ALA)

25 Accordo di partenariato di Cotonou n. 483/2000 del 23 giugno 2000 (ACP/FES)

26 Regolamento (CE) n. 2500/2001 del Consiglio del 17 dicembre 2001 (preadesione Turchia)

27 Regolamento (CE) n. 555/2000 del Consiglio del 13 marzo 2000 (preadesione di Cipro e Malta)