28.5.2010   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 138/11

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Il 26 aprile 2010 il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato della Finlandia, relativo al periodo 2009-2013.

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Sebbene la Finlandia, al sopraggiungere della crisi mondiale nel 2008, godesse di una posizione piuttosto solida, grazie al cospicuo avanzo delle partite correnti e delle finanze pubbliche, è stata particolarmente colpita nei settori industriali molto orientati all’esportazione, con ripercussioni nei settori rivolti al mercato nazionale a causa degli effetti negativi sulla fiducia. Oltre a lasciare funzionare appieno gli stabilizzatori automatici, la Finlandia ha fatto ricorso a uno stimolo fiscale discrezionale piuttosto forte. Le finanze pubbliche hanno registrato un calo di oltre il 6,5 % del PIL nel 2009. Nel corso del 2009, se da un lato si è assistito ad un rapido recupero della fiducia dei consumatori, che ha toccato livelli superiori alla media a lungo termine, accompagnato da un modesto miglioramento degli indicatori della fiducia delle imprese, dall’altro la ripresa dell’economia reale è stata più graduale. Il mercato del lavoro ha finora reagito alla crisi in modo molto più mitigato di quanto avrebbe potuto lasciare presupporre il drastico crollo della produzione.

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Sebbene il calo del PIL reale verificatosi nel corso della crisi sia in gran parte legato al ciclo, anche il livello del prodotto potenziale ha subito effetti negativi. È inoltre possibile che la crisi si ripercuota sulla crescita potenziale a medio termine traducendosi in una riduzione degli investimenti, una minore disponibilità del credito e un aumento della disoccupazione strutturale. L’impatto della crisi economica aggrava peraltro gli effetti negativi causati dall’invecchiamento della popolazione sul prodotto potenziale e sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. In tale contesto, per sostenere la crescita potenziale, sarà indispensabile che la Finlandia acceleri il ritmo delle riforme strutturali ed è particolarmente importante che intraprenda riforme volte ad aumentare l’offerta di manodopera nel lungo periodo, per contrastare gli effetti negativi che l’invecchiamento della popolazione genera nel mercato del lavoro.

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Lo scenario macroeconomico sotteso al programma prevede che, dopo una brusca contrazione del 7,6 % nel 2009, il PIL reale riprenderà a crescere nel 2010 portandosi a 0,7 %, con un’accelerazione che lo farà salire a 2,4 % e 3,5 % rispettivamente nel 2011 e 2012, per poi attestarsi al 3 % nel 2013. Valutato sulla base delle informazioni attualmente disponibili (2), questo scenario sembra fondarsi su ipotesi di crescita plausibili fino al 2011 e decisamente ottimistiche per gli anni successivi, dato che i tassi di crescita previsti sono notevolmente più alti della crescita potenziale stimata per il medio termine. Le proiezioni del programma in materia di inflazione paiono realistiche per l’intero periodo di riferimento del programma.

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Secondo le stime del programma, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche nel 2009 dovrebbe essere pari al 2,2 % del PIL. Il netto deterioramento rispetto all’avanzo del 4,4 % del PIL del 2008 rispecchia in larga misura le ripercussioni della crisi sulle finanze pubbliche e le misure di stimolo, equivalenti a circa 2 % del PIL, adottate dal governo in linea con il piano europeo di ripresa economica. Il deterioramento delle finanze pubbliche si deve in primo luogo alle minori entrate, il cui calo è soprattutto legato al drastico calo delle imposte sul reddito, in particolare le imposte sulle società. Il programma prevede una politica di bilancio ancora improntata al sostegno nel 2010 e nel complesso neutra negli ultimi anni del programma. Poiché le misure di stimolo fiscale sono perlopiù di natura permanente, la loro cessazione non comporterà automaticamente un risanamento del bilancio. In linea con la strategia di uscita invocata dal Consiglio e per ristabilire la sostenibilità delle finanze pubbliche, occorre un orientamento di bilancio rigoroso a medio termine. Il programma indica che il governo deciderà in un momento successivo le misure di risanamento del bilancio, che saranno precisate nel bilancio del 2011 e nel prossimo aggiornamento del programma di stabilità.

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In base al programma, nel 2010 il disavanzo delle amministrazioni pubbliche dovrebbe aumentare fino a raggiungere il 3,6 % del PIL, superando quindi temporaneamente la soglia del 3 % fissata dal patto di stabilità e crescita. A tale previsto aumento concorrono le ulteriori misure di stimolo leggermente superiori all’1 % del PIL, costituite in particolare da tagli fiscali, ma anche da un aumento delle prestazioni sociali sociale, ascrivibile soprattutto al previsto aumento della disoccupazione. Il saldo strutturale, ossia il saldo di bilancio corretto per il ciclo al netto delle misure una tantum ricalcolato secondo la metodologia concordata, è destinato a subire un calo di oltre l’1 % nel 2010 rispetto all’anno precedente, che corrisponde sostanzialmente al volume delle misure di stimolo attuate nel 2010.

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Lo scopo principale della strategia di bilancio a medio termine contenuta nel programma è di sostenere l’attività economica e il mercato del lavoro durante la crisi economica, tenendo conto nel contempo dei limiti di bilancio imposti dall’esigenza di mantenere la sostenibilità a lungo termine. Se da un lato il programma sottolinea l’importanza di raggiungere una posizione di bilancio sostenibile, dall’altro indica anche che le attuali proiezioni basate sulle politiche vigenti non consentono di conseguire tale obiettivo. Il programma prevede che il disavanzo nominale e quello primario diminuiscano gradualmente a partire dal 2011 e che nel 2013 il disavanzo nominale si attesti intorno al 2 % del PIL. Il concomitante andamento del saldo strutturale indica una politica di bilancio che diviene neutra a partire dal 2011. Si tratta di previsioni che concordano con lo scenario delineato dal programma, che si fonda sull’ipotesi di politiche invariate e sul fatto che il governo non ha ancora annunciato alcuna misura drastica di risanamento a medio termine. L’aggiornamento del programma fissa come obiettivo a medio termine (OMT) per la posizione di bilancio un avanzo strutturale dello 0,5 % del PIL. Tenuto conto delle ultime proiezioni e del livello del debito, l’OMT pare riflettere gli obiettivi del patto. Pur tuttavia, il programma di stabilità aggiornato non prevede che le attuali politiche consentano di raggiungere l’obiettivo di bilancio a medio termine durante il periodo di riferimento del programma.

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I risultati di bilancio potrebbero rivelarsi peggiori di quanto previsto nel programma. Nonostante le prospettive di crescita più immediate siano pressoché esenti da rischi, come preannunciano gli ultimi indicatori che confermano una ripresa piuttosto forte e costante della fiducia dei consumatori e, seppure con meno vigore, delle imprese, la situazione di bilancio degli ultimi anni del programma potrebbe essere peggiore di quella prospettata, viste le ipotesi di crescita decisamente ottimiste su cui si fondano le proiezioni di bilancio. I rischi che minano gli obiettivi sono in qualche modo controbilanciati dall’impegno del governo a precisare le misure di uscita nel bilancio del 2011 e nel prossimo aggiornamento del programma di stabilità.

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Il debito pubblico lordo del 2009 è stimato al 41,8 % del PIL, in aumento rispetto al 34,2 % dell’anno precedente, e ciò dovuto in ampia misura al rapido aumento del disavanzo e alla flessione del PIL. Si prevede che il rapporto debito/PIL aumenti di altri 14,6 punti percentuali nel periodo coperto dal programma, fino a raggiungere il 56,4 % del PIL nel 2013, principalmente a causa del disavanzo pubblico che si manterrà elevato. In considerazione dei rischi insiti negli obiettivi di bilancio, il rapporto debito/PIL potrebbe aumentare più di quanto previsto nel programma. Come emerge dall’analisi di sensibilità svolta nell’ambito del programma, il rapporto debito/PIL non dovrebbe oltrepassare la soglia del 60 % del PIL fissata dal patto di stabilità e crescita. Come negli anni precedenti, gli enti di sicurezza sociale continuano ad accumulare attivi finanziari, che nel 2008 ammontavano a circa il 52,4 % del PIL, e pertanto attualmente superano il debito pubblico lordo.

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Dalle proiezioni a medio termine sul debito, basate sull’ipotesi di un ritorno graduale dei tassi di crescita del PIL ai valori anteriori alla crisi, di un ritorno della pressione fiscale ai livelli pre-crisi e sulla previsione di aumento della spesa pubblica dovuto all’invecchiamento della popolazione, emerge che, ad una prima analisi e senza ulteriori variazioni politiche, la strategia di bilancio prevista nel programma non basterebbe a stabilizzare il rapporto debito/PIL entro il 2020.

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Benché l’impatto a lungo termine dell’invecchiamento demografico sul bilancio sia leggermente superiore alla media UE, le misure di riforma del sistema pensionistico già adottate hanno contribuito a contenere gli aumenti della spesa pensionistica previsti per i prossimi decenni. Inoltre gli ingenti attivi accumulati dai regimi pensionistici pubblici permetteranno di finanziare parte del futuro aumento della spesa pensionistica. Secondo il programma la posizione di bilancio del 2009 accentua l’incidenza dell’invecchiamento della popolazione sul divario di sostenibilità. Il mantenimento di avanzi primari elevati nel medio periodo e la realizzazione di adeguate riforme strutturali contribuirebbero a ridurre i rischi, ritenuti minimi nella relazione sulla sostenibilità della Commissione del 2009 (3), per la sostenibilità delle finanze pubbliche.

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Lo strumento principale per controllare la spesa dell’amministrazione centrale continua ad essere l’imposizione di massimali di spesa pluriennali, che escludono le voci di spesa che risentono delle fluttuazioni cicliche, e che hanno quindi consentito il pieno funzionamento degli stabilizzatori automatici. Se questa impostazione è servita a sostenere l’attività economica e la coesione sociale durante la crisi, ha però anche indotto un deterioramento piuttosto consistente delle finanze pubbliche. Dati i buoni risultati registrati finora, i massimali di spesa si confermeranno probabilmente uno strumento efficace nel contenere la spesa del governo centrale non legata al ciclo. Il programma riconosce la necessità di considerare con particolare attenzione la strategia di uscita dalla crisi e l’elaborazione di una politica di bilancio che garantisca la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. Il governo centrale cerca inoltre di ottenere un aumento della produttività dei servizi municipalizzati, che, a sua volta, potrebbe contenere le pressioni sulla spesa. A tal fine nel 2007 il Parlamento ha emanato una legge quadro.

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Per quanto concerne la riorganizzazione dell’erogazione dei servizi, sia a livello centrale che locale, il governo non ha apportato modifiche sostanziali alla strategia di riforma in corso, che procede secondo i piani su entrambi i fronti. È tuttavia probabile che gli attesi miglioramenti di produttività a livello comunale si concretizzeranno solo nel medio-lungo periodo.

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Nel complesso, tenuto conto dei rischi che gravano sui summenzionati obiettivi di bilancio, la strategia volta a mantenere anche nel 2010 politiche di bilancio improntate al sostegno può essere considerata in linea con il piano europeo di ripresa economica. Nel 2010, sulla scia degli effetti negativi della crisi economica, si prevede che il disavanzo pubblico supererà temporaneamente il limite del 3 % del PIL, per poi tornare gradualmente al di sotto del valore di riferimento. Pur tuttavia, considerati i rischi inerenti alle proiezioni di crescita degli ultimi anni del programma, è possibile che non si riesca a ottenere neppure il modesto calo del disavanzo previsto. Se si valuta l’orientamento di bilancio previsto, misurando la variazione dei saldi strutturali, non risulta che il risanamento del bilancio avverrà nel medio periodo e il programma non prevede un avvicinamento all’OMT durante il periodo coperto dal programma stesso. Se da un lato il programma dichiara che è in atto l’elaborazione di una strategia di risanamento, dall’altro non ne specifica gli obiettivi precisi o gli elementi principali. Per rendere la strategia di bilancio conforme ai requisiti del patto, occorrerebbe attuare tempestivamente una strategia globale volta al risanamento strutturale del bilancio.

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Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma presenta delle lacune a livello di dati obbligatori e facoltativi (4).

i)

attuare la politica di bilancio 2010, come programmato, in linea con il piano europeo di ripresa economica, garantendo nel contempo che il superamento programmato del valore di riferimento del 3 % del PIL sia contenuto e temporaneo;

ii)

elaborare tempestivamente una strategia di bilancio a medio termine, completa e concreta, che, oltre a risanare il bilancio a partire dal 2011, sia volta a conseguire l’OMT e ripristinare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche.